Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht Urteil vom 21.10.2025 – 12 KN 4/25

Tenor:

Die 115. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin, teilweise genehmigt am 4. Januar 2024, wird insoweit für unwirksam erklärt, als damit die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Antragsgegnerin kann die vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragstellerin wendet sich als Projektiererin und potenzielle Betreiberin von (vier) Windenergieanlagen (WEA), die außerhalb von denjenigen Flächen vorgesehen sind, die mit der angegriffenen Konzentrationsflächenplanung der Antragsgegnerin in Gestalt ihrer 115. Änderung des Flächennutzungsplanes als Sondergebiete für die Nutzung der Windenergie dargestellt wurden, gegen die Ausschlusswirkung dieser 115. Änderung.

Die Antragsgegnerin wies bereits 2004 mit der 39. Änderung ihres Flächennutzungsplanes drei Konzentrationszonen für WEA aus, die zweckentsprechend genutzt werden, geht nunmehr aber von veränderten Rahmenbedingungen aus. Deshalb ließ sie "im Vorfeld dieser 115. Flächennutzungsplanänderung ein Standortkonzept zur Steuerung der privilegierten Windenergienutzung für den Außenbereich des Samtgemeindegebietes erstellen", auf dessen Ergebnisse ihre nunmehrige Planung basiert. Im Wesentlichen hat diese Planung folgenden Inhalt:

"Für den bestehenden Windenergiestandort nordöstlich I. -Stadt wird im Standortkonzept - im Vergleich zur bestehenden 39. Flächennutzungsplandarstellung - ein etwas veränderter Flächenzuschnitt erkannt (Potenzialfläche 2 des Standortkonzeptes). Der veränderte Zuschnitt wird als Teilbereich 1 in diese 115. Änderung überführt.

Der bestehende Windenergiestandort südlich J. -Stadt (nördlich K. -Stadt ) hat sich im Standortkonzept nicht bestätigt. Im Standortkonzept wird lediglich eine verkleinerte Potenzialfläche 3 von 1,1 ha im Bereich der bisherigen Abgrenzung und - deutlich weiter östlich, nordöstlich von K. -Stadt - ein Streifen parallel zur Gemeindegrenze zur Stadt L. erkannt (Potenzialfläche 4 im Standortkonzept). In die 115. Flächennutzungsplanänderung wird am Standort südlich J. -Stadt/nördlich K. -Stadt lediglich der größere Streifen parallel zur Samtgemeindegrenze in Teilbereich 2 dargestellt. Auf die Darstellung der kleinen Fläche (1,1 ha) im Bereich der bestehenden Darstellung in der 39. Änderung wird verzichtet; sie ist zu klein, um eine Windenergieanlage aufzunehmen.

Für den Standort M. -Stadt/südlich B-Stadt wird im Standortkonzept - im Vergleich zur bestehenden 39. Flächennutzungsplandarstellung - ein etwas veränderter Flächenzuschnitt erkannt (Potenzialfläche 8 im Standortkonzept). Der veränderte Zuschnitt wird in die 115. Änderung als Teilbereich 5 überführt.

Außerdem werden folgende zusätzliche Sondergebiete in der 115. Änderung des Flächennutzungsplanes neu dargestellt:

Flächen südwestlich von N. Stadt, südöstlich von O. -Stadt (Potenzialfläche 6 des Standortkonzeptes, Teilbereich 3 der 115. Flächennutzungsplanänderung)

Die Flächen südwestlich von N. Stadt, südöstlich von O. -Stadt werden ohne den südlichen Teil der Vorentwurfsfassung in den Teilbereich 3 aufgenommen. Auf den südlichen Teil der Potenzialfläche 6 wird aus Gründen des Vogelschutzes verzichtet.

Flächen südöstlich von P. -Stadt (Teilbereich 6 der 115. Flächennutzungsplanänderung) Die Flächen südöstlich von P. -Stadt werden zusätzlich zu den zuvor aufgeführten vier Standorten in die 115. Flächennutzungsplanänderung überführt und als Sonstige Sondergebiete für die Windenergienutzung dargestellt.

Insgesamt wurden so fünf Teilbereiche mit den Nrn. 1, 2, 3, 5 und 6 mit einer Gesamtgröße von 328,9 ha als "Sonstiges Sondergebiet für die Windenergienutzung" - überlagernd mit Flächen für die Landwirtschaft - dargestellt. Nach der Begründung der 115. Änderung (S. 33, Bl. 212 der Gerichtsakte - GA) entspricht diese Fläche 7,6 % der Potenzialflächen, die sich "nach dem regionalisierten Flächenansatz bzw. nach Abzug der harten Tabuzonen, der FFH-Gebiete und der Waldflächen ergeben". Weiter wird insoweit in der Begründung ausgeführt:

"Die Samtgemeinde Q. müsste nach dem regionalisierten Flächenansatz mindestens 7,05 % (Berechnungsansatz Rotor-out) der Potentialflächen darstellen. Bei dem Berechnungsansatz Rotor-in ergibt sich ein Erfordernis von 8,56 %. Die Samtgemeinde Q. geht davon aus, dass der Rotor innerhalb der Potenzialflächen liegt, auch wenn Sie über eine textliche Darstellung den Gemeinden die Möglichkeit eröffnet, davon abzuweichen. Der Wert von 8,56 % (Berechnungsansatz Rotor-in) wird damit nicht ganz erreicht. Aus folgenden Gründen geht die Samtgemeinde jedoch trotz der geringen Unterschreitung davon aus, dass der Windenergie auch unter dem Gesichtspunkt des regionalisierten Flächenansatzes substanziell Raum gegeben wird: Die Samtgemeinde hat über eine textliche Darstellung

[gemeint ist die textliche Darstellung Nr. 3, auf die wegen der Einzelheiten verweisen wird]

den Gemeinden die Möglichkeit eröffnet, durch die Aufstellung von Bebauungsplänen eine davon abweichende Regelung zu treffen, wenn die Verträglichkeit nachgewiesen wird. Mit der ermöglichten Abweichung könnten dann auch die von Rotoren überstrichenen Flächen in der Berechnung in Ansatz gebracht werden und die Berechnung sich damit deutlich positiver darstellen als in der 115. Änderung dargelegt. Der regionalisierte Flächenansatz ist zudem nur ein rechnerischer Nachweis unter mehreren. Die Samtgemeinde Q. geht vor dem Hintergrund der o.g. Rechtsprechung davon aus, dass sie der Windenergienutzung in substanzieller Weise Raum gibt. Dies auch[,] obwohl der prozentuale Flächenanteil nach dem regionalisierten Flächenansatz nicht ganz eingehalten wird."

Auf die Darstellung weiterer Potenzialflächen wurde deshalb verzichtet.

Das betrifft auch die im Standortkonzept ausgewiesene Potenzialfläche 9 "Östlich B-Stadt", in der die Antragstellerin ihre WEA verwirklichen will. Diese Fläche weist nach dem Standortkonzept der Antragsgegnerin weder "harte" noch "weiche Tabuzonen" auf, wurde von der Antragsgegnerin aber wegen eines unzureichenden Abstandes von weniger als drei Kilometern zu dem westlich gelegenen Teilbereich 5 als sog. "Restriktionskriterium" ausgeschlossen.

Die Herausnahme des sog. Teilbereichs 4 nordwestlich R. -Stadt/südlich von K. -Stadt /westlich von Q. der Vorentwurfsfassung der 115. Flächennutzungsplanänderung wurde mit dessen Lage in einem Hubschraubertiefflugkorridor der Bundeswehr und der Erklärung der Bundeswehr begründet, dass eine Genehmigung von Windenergieanlagen in diesem Hubschraubertiefflugkorridor nicht in Aussicht gestellt werden könne.

Der Rat der Antragsgegnerin beschloss in seiner Sitzung am 22. November 2023 die 115. Änderung des Flächennutzungsplanes Windenergie mit dem zuvor zusammengefasst wiedergegebenen Inhalt und der textlichen Darstellung Nr. 1. Danach sind

"außerhalb der in dieser 115. Änderung des Flächennutzungsplanes dargestellten Sonstigen Sondergebiete zur Steuerung der Zulässigkeit von privilegierten Windenergieanlagen ... gemäß § 35 (3) Satz 3 BauGB im Geltungsbereich des Flächennutzungsplanes der Samtgemeinde Q. in der Regel keine weiteren Windenergieanlagen gemäß § 35 (1) Nr. 5 BauGB zulässig. Dies betrifft sowohl Windparks als auch Einzelanlagen."

Bestandteil der Urschrift dieser Planänderung, auf die wegen der Einzelheiten verwiesen wird (Bl. 373 GA), sind außerdem eine Übersichtskarte mit der Überschrift: "Geltungsbereich der Ausschlusswirkung: Außenbereich der Samtgemeinde Q. mit Ausnahme der positiv dargestellten Sonstigen Sondergebiete für die Windenergienutzung", sowie sechs Karten, die jeweils die o. a. Teilbereiche erfassen, darunter den vormaligen Teilbereich 4 mit dem Hinweis, dass dieser Teilbereich "zur Entwurfsfassung entfallen ist".

Die Verwaltung der Antragsgegnerin wurde beauftragt, die Genehmigung des Beigeladenen gemäß § 6 Abs. 1 BauGB einzuholen. Diese Genehmigung wurde von ihm mit Bescheid vom 4. Januar 2024 aber nur teilweise erteilt. Ausgenommen wurde "durch rote Umrandung und Durchkreuzung kenntlich gemacht" der Teilbereich 3. Gegen die dortige Verwirklichung von WEA bestünden naturschutzrechtliche Bedenken, die näher erläutert wurden. Die Versagungsgründe für diesen Teilbereich 3 könnten gemäß § 6 Abs. 3 BauGB nicht ausgeräumt werden, sodass der Teilbereich von der Genehmigung ausgenommen werde. Der ausgenommene Teil habe keine Auswirkungen auf den genehmigten Bereich der 115. Änderung des Flächennutzungsplanes. Der übrige Inhalt könne entsprechend materiellrechtlich eigenständig fortbestehen; diese Annahme wurde nicht näher begründet (vgl. Bl. 4023 f. der Beiakte - BA).

Ohne Beitrittsbeschluss machte die Verwaltung der Antragsgegnerin am 19. Januar 2024 in ihrem Amtsblatt die Genehmigung mit dem o. a. Wortlaut öffentlich bekannt. In der Bekanntmachung wurde wiederholt, dass "der Geltungsbereich für die Ausschlusswirkung der 115. Flächennutzungsplanänderung ... der gesamte Außenbereich der Samtgemeinde Q. mit Ausnahme der positiv dargestellten Sonstigen Sondergebiete für die Windenergienutzung" sei. Die Herausnahme des Teilbereichs 3 wurde durch ein rotes Kreuz in der mitveröffentlichten Teilkarte kenntlich gemacht; weitere Erläuterungen zu den Wirkungen dieser Herausnahme fehlen. Wegen der Einzelheiten wird auf diese Bekanntmachung verwiesen (Bl. 86 ff. GA).

Der Kreistag des Beigeladenen stellte in seiner Sitzung vom 9. Dezember 2024 gemäß § 5 Abs. 2 WindBG das Erreichen des nach der Anlage zu § 2 NWindG zum Jahresende 2027 für ihn maßgeblichen Teilflächenziels in Höhe von 3.385 ha fest. Hierbei wurden die Sonderbauflächen und Sondergebiete für die Windenergie in den Flächennutzungsplänen der dem Beigeladenen angehörenden Städte, Gemeinden und Samtgemeinden angerechnet. Einbezogen waren damit auch die Sondergebiete, die mit der hier streitigen 115. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin beschlossen worden waren, und zwar im Umfang von 176,5 ha. Die Abweichung zu dem o. a., deutlich höheren Wert von 328,9 ha erklärt sich daraus, dass der Beigeladene insoweit von einer "Rotor-in-Regelung" ausgegangen ist und daher einen Flächenabzug gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 WindBG vorgenommen hat. Der Beigeladene machte die Feststellung in seinem Amtsblatt vom 19. Dezember 2024 bekannt; wegen der Einzelheiten wird hierauf verweisen (vgl. Bl. 34 ff. GA).

Am 9. Januar 2025 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt und begründet.

Ihr Antrag sei zulässig.

Ihre Antragsbefugnis folge aus der o. a. Nutzungsabsicht, deren Ernsthaftigkeit durch die von ihr als Anlage zum Schriftsatz vom 15. Mai 2025 (Bl. 464 ff. GA) vorgelegten Verträge deutlich werde.

Sie geht zwar mit der Antragsgegnerin sinngemäß davon aus, dass die Feststellung des Beigeladenen vom Dezember 2024, wenn sie denn rechtmäßig wäre, zumindest das Rechtsschutzbedürfnis für den vorliegenden Antrag entfallen ließe, meint aber, dass deshalb inzident im Rahmen der Zulässigkeit ihres Normenkontrollantrags die Rechtmäßigkeit dieser Feststellung überprüft werden müsse (vgl. Bl. 441 f. GA). Diese Rechtmäßigkeit sei schon wegen der Verfassungswidrigkeit der Vorgabe in § 2 Satz 2 Halbsatz 1 Alt. 2 NWindG (vgl. Bl. 9 ff. GA) zu verneinen; im Übrigen hätte der Beigeladene bei der erforderlichen eigenen Prüfung der auf das Teilflächenziel anrechenbaren (samt-)gemeindlichen Flächen zumindest diejenigen (samt-)gemeindlichen Sondergebiete nicht in seine Flächenberechnung einbeziehen dürfen, sondern ausscheiden müssen, die aktuell nicht mehr zur Nutzung der Windenergie geeignet seien (vgl. Bl. 12 ff., 581 f. GA). Damit sei die Feststellung in zweifacher Hinsicht rechtswidrig erfolgt.

Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin könne das Rechtsschutzbedürfnis für den Normenkontrollantrag auch nicht mit der Begründung verneint werden, dass im Falle der Unwirksamkeitserklärung der 115. Änderung des Flächennutzungsplanes die Ausschlusswirkung der 39. Änderung des Flächennutzungsplanes der Antragsgegnerin wieder in Kraft träte (vgl. Bl. 442 ff. GA).

Der Antrag sei auch begründet, und zwar schon deshalb, weil die Antragsgegnerin im Rahmen der Abwägung einzelne Bereiche zu Unrecht als "harte Tabuzonen" behandelt und damit von vornherein aus dem weiteren Planungsprozess ausgeschlossen habe. Dieser Abwägungsausfall sei nicht rechtmäßig dadurch kompensiert worden, dass die zu Unrecht als "harte Tabuzonen" bewerteten Bereiche "hilfsweise" als "weiche Tabuzonen" qualifiziert worden seien.

Zu Unrecht sei "ihre" o. a. Potenzialfläche 9 wegen eines Abstandes von weniger als drei Kilometern zu dem als Teilbereich 5 ausgewiesenen Bestandswindpark "M. -Stadt" ausgeschlossen worden.

Ferner würden die vier verbliebenen Sondergebiete nur ca. 5,5 % der Potenzialflächen umfassen, die sich nach Abzug der aus Sicht der Antragsgegnerin anzuerkennenden harten Tabuzonen ergäben; damit werde der Nutzung der Windenergie kein "substanzieller Raum" eröffnet.

Mir Schriftsatz vom 24. Februar 2025, auf den wegen der Einzelheiten verwiesen wird (Bl. 137 ff. GA), hat die Antragstellerin in Anschluss an die gerichtliche Eingangsverfügung weiter gerügt, dass bei einer Genehmigung nach § 6 BauGB mit einer Maßgabe eine erneute Beschlussfassung der Gemeindevertretung in Form eines Beitrittsbeschlusses erforderlich sei; ein solcher Fall sei auch bei der Genehmigung eines Flächennutzungsplanes mit Konzentrationswirkung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB gegeben, wenn die Genehmigung zwar erteilt werde, hiervon aber - wie vorliegend - bestimmte im Plan vorgesehene Konzentrationszonen ausgenommen würden. Die Reduktion von für die Windenergienutzung vorgesehenen "Vorranggebieten" könne zudem jedenfalls bei unverändertem Umfang der Ausschlussfläche das wechselseitige Abhängigkeitsverhältnis stören und die inhaltliche Ausgewogenheit der Planung infrage stellen, was ebenfalls eine erneute Befassung und gegebenenfalls einen neuen Abwägungsbedarf bezüglich der Planung erfordere bzw. begründe.

Voraussetzung für eine rechtmäßige Teilgenehmigung nach § 6 Abs. 3 Satz 2 BauGB (a. F.) sei, dass die von der Genehmigung ausgenommenen Teile des Flächennutzungsplans sich nicht auf seinen übrigen Inhalt auswirkten. Andernfalls dürfe eine solche Teilgenehmigung schon aus materiellen Gründen nicht erteilt werden Denn eine gleichwohl erteilte Genehmigung würde gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 und 7 BauGB verstoßen. Hierfür reiche schon die Möglichkeit aus, dass der zur Planaufstellung führende Abwägungsprozess anders verlaufen wäre, wenn dem Plangeber bei der Beschlussfassung bewusst gewesen wäre, dass der zur Ausweisung vorgesehene Teilbereich 3 nicht zur Verfügung stehe. Davon sei hier schon deshalb auszugehen, weil der Teilbereich 3 mit einer Größe von 52,4 ha (entsprechend ca. 16 % der ausgewiesenen Konzentrationsflächen) einen erheblichen Teil der ausgewiesenen Konzentrationsflächen ausmache und sich bei seinem Wegfall der Plangeber die Frage hätte stellen müssen, ob der Windenergie im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts noch substanzieller Raum eröffnet werde. Der Plangeber hätte unter diesen Umständen zumindest erneut in den Planungsprozesses einsteigen und die von ihm gewählten Ausschlusskriterien überprüfen müssen.

Im Übrigen sei die Herausnahme des Teilbereichs 3 aus naturschutzrechtlichen Gründen nicht erforderlich gewesen (vgl. Schriftsatz v. 11.6.25, Bl. 579 GA).

Flächennutzungspläne mit Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB könnten im Übrigen nach dem 1. Februar 2024 nicht mehr wirksam werden (vgl. Schriftsatz v. 3.4.25, Bl. 397 f. GA).

Die Antragstellerin beantragt,

die 115. Änderung des Flächennutzungsplans "Windenergie" der Antragsgegnerin in der Fassung des Feststellungsbeschlusses vom 22. November 2023, bekannt gemacht im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 19. Januar 2024, insoweit für unwirksam zu erklären, als den textlichen Darstellungen zufolge die Rechtswirkungen des § 35 Absatz 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Der Antrag sei bereits unzulässig, weil das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis nicht gegeben sei.

Dem Vorhaben der Antragstellerin stünden nämlich entgegen

erstens die (wirksame) Feststellung des Beigeladenen vom Dezember 2024. Nach dem schriftlichen Vorbringen (vgl. Bl. 424 GA) sei diese Feststellung im Rahmen der Zulässigkeit schon nicht inzident auf ihre Rechtmäßigkeit zu prüfen; im Übrigen sei sie jedenfalls rechtmäßig.

und zweitens die im Erfolgsfalle wiederauflebende Ausschlusswirkung aus der 39. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin.

Im Rahmen ihrer hilfsweisen Ausführungen zur Begründetheit des Antrags verteidigt die Antragsgegnerin ihre Darstellung des Teilbereichs 3 als Sondergebiet für die Nutzung der Windenergie. Deshalb komme in Betracht, dass der Beigeladene seine diesbezügliche Ausnahme von der Genehmigung nachträglich aufhebe. Bis dahin stelle sich die Frage nach den Folgen dieser Ausnahme:

"in der 115. Änderung des Flächennutzungsplans könnte/dürfte ein Gesamtkonzept zum Ausdruck kommen, bei dem sich die zugunsten der Windenergie ausgewiesenen Teilflächen in ihrer Gesamtheit dem Ausschluss von Windenergieanlagen im übrigen Gebiet gegenüberstehen; anders gewendet: ein Ausschluss kommt nur in Betracht, wenn die vom Plangeber seiner Planung zugrunde gelegten Windenergieflächen insgesamt zur Verfügung stehen. Bei dieser Betrachtungsweise wäre die Begründung des Landkreises im Genehmigungsbescheid evident rechtswidrig, die Flächennutzungsplanänderungen könnte[n] auch mit der Streichung der Teilfläche 3 rechtlich Bestand haben. Denn dies würde möglicherweise die mit der Planung beabsichtigte Ausschlusswirkung aus dem Blick verlieren.

Die Ansicht des Landkreises könnte allerdings dann durchgreifen, wenn mit der Streichung für diese Fläche die frühere Darstellung in den Flächennutzungsplänen wieder auflebt. Da vor der Ausweisung der Teilfläche 3 als Windenergiegebiet die Fläche als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt wurde, würde es sich daher gerade nicht um eine sogenannte weiße Fläche handeln. Hinzu kommt, dass für diese Fläche gegebenenfalls der ursprüngliche Ausschluss von Windenergieanlagen nach der 39. Änderung des Flächennutzungsplans wieder auflebt. In diesem Fall würde es sich immer noch um ein schlüssiges Gesamtkonzept handeln, bei dem einerseits die 115. Änderung des Flächennutzungsplans Windenergieflächen darstellt und auf der anderen Seite Windenergievorhaben im übrigen Außenbereich der Samtgemeinde ausgeschlossen bleiben.

Dieser Sichtweise könnte die Begründung der 115. Änderung des Flächennutzungsplans entgegenstehen, wonach die Antragsgegnerin insgesamt 328,9 ha sonstiges Sondergebiet für die Windenergienutzung darstellen wollte (vgl. Planbegründung S. 32 ff., dort auch zur Überprüfung, ob der Windenergienutzung in substantieller Weise Raum gegeben wird). Diese Frage wird sich aber - wie gesagt - gar nicht stellen, wenn der Landkreis von Amts wegen oder auf Antrag über eine Aufhebung der Ausnahme zu entscheiden hat."

Ein Beitrittsbeschluss ihres Rates sei jedenfalls nicht erforderlich gewesen.

Die Antragsgegnerin verteidigt zudem ihr Planungskonzept im Übrigen - insoweit wird auf die Ausführungen unter II. 2 bis 8 ihrer Antragserwiderung vom 16./22. April 2025 (Bl. 429 ff. GA) verwiesen.

Ferner sei das Restriktionskriterium, wonach zu bestehenden Windparks ein Abstand von drei Kilometern zu wahren sei, nicht zu beanstanden. Sie habe dieses Kriterium laut Planbegründung angewandt, um dem Landschaftsraum - auch als Erholungsraum - nicht mit Windenergieanlagen zu überfrachten und die Ortschaften nicht durch eine übermäßige Aneinanderreihung von Windenergieanlagen zu belasten. Ihr sei dabei bewusst gewesen, dass es sich um ein der Abwägung zugängliches Kriterium handele. Wäre daher der Windenergie nicht substanzieller Raum eingeräumt worden, wäre sie, die Antragsgegnerin, verpflichtet gewesen, dieses Restriktionskriterium zu überprüfen. Dafür habe jedoch nach ihrer Planung keine Veranlassung bestanden, zumal die Ausschlusswirkung nur zeitlich begrenzt wirke bzw. gewirkt habe.

Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

Er begründet im Einzelnen, warum im Rahmen seiner Prüfung nach § 6 BauGB die naturschutzrechtlichen Bedenken im Hinblick auf den Teilbereich 3 nicht abschließend ausgeräumt hätten werden können. Deshalb sei die 115. Änderung des Flächennutzungsplans nicht in dem beantragten Umfang genehmigungsfähig, dafür aber eine Teilgenehmigung zu erlassen gewesen. Durch den von dieser Teilgenehmigung ausgenommenen Teilbereich 3 seien keine Auswirkungen auf den übrigen Inhalt des Flächennutzungsplanes zu erwarten gewesen. Der verbleibende Rest der planungsrechtlichen Darstellungen sei auch weiterhin aus sich heraus verständlich und könne folglich eigenständig fortbestehen. Die Ausnahme habe zur Folge, dass die Fläche des ausgenommenen Teilbereichs 3 auf die ursprüngliche Fassung des Flächennutzungsplans "zurückfalle". Darin sei die Darstellung einer landwirtschaftlichen Fläche enthalten. Die Antragsgegnerin habe zur Steuerung der Standorte von Windenergieanlagen zudem bereits vor der 115. Änderung ihres Flächennutzungsplans dessen 39. Änderung aufgestellt, die ebenfalls eine Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB enthalten habe (vgl. Bl. 509 f. GA).

Im Übrigen verteidigt der Beigeladene seine Feststellung nach § 5 Abs. 2 WindBG vom Dezember 2024 (vgl. Bl. 510 ff. GA), bei der 64 Sondergebietsflächen einbezogen worden seien.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den übrigen Inhalt der Gerichtsakte und der Beiakte verwiesen, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg, weil er zulässig (I.) und begründet (II.) ist.

I. Der Antrag ist zulässig.

1. a) Er ist hinsichtlich der angegriffenen, ausdrücklich als textliche Darstellung (Nr. 1) in den Plan der Antragsgegnerin aufgenommenen Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in entsprechender Anwendung von § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.1.2013 - 4 CN 1/12 -, juris, Rn. 11 ff.), hierauf aber nach der bisherigen Rechtslage auch begrenzt (vgl. etwa Senatsbeschl. v. 26.10.2017 - 12 KN 16/16 - sowie Senatsurt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/16 - juris, Rn. 59, sowie BVerwG, Urt. v. 13.12.2018 - 4 CN 3/18 -, juris, Rn. 29 ff.).

b) Grundsätzlich muss die angegriffene "Norm", hier also bei der entsprechenden Anwendung von § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO die Darstellung der "Ausschlusswirkung", als tauglicher Antragsgegenstand der Normenkontrolle im Entscheidungszeitpunkt des Senats schon und noch mit formellem Geltungsanspruch bestehen (vgl. die Rechtsprechungsnachweise bei Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl., § 47, Rn. 11, 12) - hieran sind vorliegend nach § 245e Abs. 1 Satz 2 BauGB zwar Zweifel angebracht, die aber letztlich aus den folgenden Gründen der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags nicht entgegenstehen (vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 16.7.2025 - 4 BN 36/24 -, juris, Rn. 2 f. sowie allgemein OVG NRW, Beschl. v. 7.3.2025 - 8 B 730/24.NE -, juris, Rn. 4, und OVG Schleswig-Holstein, Urt. v. 21.5.2025 - 5 KN 24/21 -, juris, Rn. 59).

Nach § 245e Abs. 1 Satz 2 BauGB gilt u. a.: Die Rechtswirkungen eines - wie (vermeintlich) hier - bis zum 1. Februar 2024 wirksam gewordenen Flächennutzungsplans gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in der bis zum 1. Februar 2023 geltenden Fassung für Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB, die der Nutzung der Windenergie dienen, entfallen, soweit für den Geltungsbereich des Plans das Erreichen des Flächenbeitragswerts oder eines daraus abgeleiteten Teilflächenziels gemäß § 5 Abs. 2 WindBG festgestellt wird. Letzteres hat der Beigeladene im Dezember 2024 allerdings getan (s. o.).

Die in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung entwickelte Voraussetzung des fortdauernden "formellen Geltungsanspruchs der Norm" ist aber nicht auf die vorliegende Sonderfallgestaltung übertragbar.

Die fortdauernde Geltung der Ausschlusswirkung als "Norm" soll hier nämlich gerade nicht, wie im Regelfall, unmittelbar durch einen förmlichen Aufhebungsakt (actus contrarius) des Normgebers selbst, also der Antragsgegnerin, oder eines höherrangigen sonstigen Normgebers beseitigt worden sein. Vielmehr ist ihr Entfallen von der - nicht als Norm zu qualifizierenden - Feststellung (nach § 5 Abs. 2 WindBG) eines Dritten, hier des Beigeladenen, dergestalt mittelbar abhängig, dass die Feststellung (lediglich) als Tatbestandsmerkmal des § 245e Abs. 1 Satz 2 BauGB die Voraussetzung einer entsprechenden gesetzlichen Rechtsfolgenanordnung bildet (vgl. zu dem Rechtscharakter dieser Feststellung: als unselbständige, nicht unmittelbar angreifbare Zwischenentscheidung im Anschluss an die Ausführungen in der BT-Drs. 20/2355, 28, etwa: Meurers, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Werkstand: 157. EL November 2024, § 249, Rn. 70, 96 f.; Raschke, ZfBR 2024, 503, 506, sowie Wegner, in: beck-online, Grosskommentar, GesamtHrsg: Säcker/Appel/Koch/Ludwigs, Hrsg: Appel, Stand: 15.3.2025, § 5 WindBG, Rn. 24, m. w. N. auch zu abweichenden Ansichten; für eine Qualifikation als Verwaltungsakt hingegen etwa: Schmidt-Eichstaedt, ZfBR 2023, 10, sowie Gatz/Tyczewski/Baars, Reg. Energien in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 4. Aufl., Rn. 99, und zwar dann wohl in Gestalt eines sog. "normenumschaltenden Verwaltungsaktes" [vgl. zu diesem Begriff: Winkler, DVBl. 2003, 1490 ff. im Anschluss an BVerwG, Urt. v. 16.1.2003 - 7 C 31/02 -, NVwZ 2003, 864 ff.]). Ist die Wirksamkeit dieser Feststellung und damit - jedenfalls bis zum Jahresende 2027 (vgl. § 249 Abs. 7 Satz 1 BauGB) - auch die Wirksamkeit einer wie hier angegriffenen Ausschlusswirkung zwischen den Beteiligten umstritten, würde es aber ggf. umfängliche tatsächliche Feststellungen erfordern, die festgestellte Erreichung des Teilflächenziels ihrerseits auf das Vorliegen der eigenen Voraussetzungen zu überprüfen. Eine solche Prüfung überstiege den üblichen Umfang der Prüfung von (nur) formalen Aufhebungsakten bei weitem. Sie würde deshalb den Rahmen der Zulässigkeitsstation einer Normenkontrolle sprengen. Das gilt insbesondere für die hier umstrittene niedersächsische Sonderkonstellation des § 5 Abs. 2 WindBG i. V. m § 2 Satz 2 Halbsatz 1 Alt. 2 NWindG, in der die Feststellung der Erreichung des Teilflächenziels auf der Einbeziehung einer Vielzahl von Bauleitplänen beruht.

Zudem handelt es sich bei den Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen dieser Feststellung aus den folgenden Gründen zumindest teilweise um sogenannte doppelt relevante Tatsachen (vgl. u. a. BGH, Beschl, v. 4.7.2001 - XII ZB 161/98 - juris, Rn. 17), die sowohl für die Zulässigkeit als auch für die Begründetheit einer Klage oder - wie hier - eines Antrags maßgeblich sind; für die Zulässigkeit des gestellten Antrags genügt daher insoweit das substantiierte Vorbringen der Antragstellerin, die Feststellung des Beigeladenen vom Dezember 2024 sei rechtswidrig und unwirksam (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.10.2009 - 2 S 1457/09 -, juris, Rn. 30).

Die Rechtmäßigkeit der Feststellung des Beigeladenen hängt insoweit von der Rechtmäßigkeit der 115. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin ab, als diese Feststellung auch auf der Einbeziehung von Flächen mit Darstellungen von Sondergebieten für die Windenergienutzung beruht, die gerade mit der hier angegriffenen 115. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin erfolgt sind, nämlich (wegen der angenommenen Rotor-innerhalb-Regelung nach § 4 Abs. 3 Satz 2 WindBG nur anteilig) im Umfang von rd. 183 ha (vgl. Bl. 44 GA). Würde die 115. Änderung an Mängeln leiden, die zu der Gesamtunwirksamkeit dieser Änderung führen, müssten also diese rd. 183 ha von der ermittelten Fläche von 3.506,6 ha abgezogen werden. Dann unterschritte der Beigeladene aber - bei im Übrigen gleichen Verhältnissen - die für die Feststellung nach § 5 Abs. 2 WindBG nach der Anlage zu § 2 NWindG notwendige Fläche von 3.385 ha, und eine ersatzweise Anrechnung durch (teilweises) "Wiederaufleben" der "Altdarstellungen" von Sondergebieten in der 39. Fassung des Flächennutzungsplans wäre sehr zweifelhaft.

Es kann daher offenbleiben, ob zu der vom Gesetzgeber in § 4 Abs. 2 Satz 2 Var. 1 WindBG ausdrücklich angeführten "Entscheidung eines Gerichts", mit der "ein Plan für unwirksam erklärt" wird, auch die vorliegende Fallgestaltung gehört.

c) Ist damit die angegriffene Ausschlusswirkung im Rahmen der Zulässigkeit des Antrags jedenfalls schon aus den vorgenannten Gründen weiter als wirksam zu unterstellen, erübrigt sich zugleich die Klärung der Fragen, ob andernfalls, d. h. bei Annahme des Außerkrafttretens der Ausschlusswirkung durch die Feststellung des Beigeladenen nach § 5 Abs. 2 WindBG, ausnahmsweise (vgl. dazu allgemein; Hoppe, a. a. O., Rn. 13, m. w. N.) ein berechtigtes Interesse der Antragstellerin bestünde, festzustellen, dass die Ausschlusswirkung auch bereits im Dezember 2024, also bis zu der Feststellung des Beigeladenen, unwirksam gewesen ist, und ob eine dahingehende Feststellung bereits von ihrem aktuellen Antragsbegehren als ein "Weniger" (minus) mitumfasst wäre, oder als etwas "Anderes" (aliud) ausdrücklich hätte beantragt werden müssen

2. Die Antragstellerin ist als Projektiererin bzw. potenzielle Betreiberin von WEA bezogen auf Flächen, auf die sie schuldrechtlich Zugriff zur Nutzung der Windenergie hat und auf die sich die von ihr angegriffene Ausschlusswirkung bezieht, gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Denn durch eine rechtswidrige Ausschlussplanung kann sie in ihrem Recht verletzt sein, dort Windenergieanlagen zu projektieren, zu errichten oder zu betreiben. Dass sie über entsprechende zivilrechtliche Nutzungsrechte für den von ihr in der Potenzialfläche 9 geplanten "Windpark S." verfügt, ergibt sich aus den Anlagen zu ihrem Schriftsatz vom 15. Mai 2025. Die Antragsgegnerin hat diese Nutzungsberechtigung und eine daraus grundsätzlich folgende Antragsbefugnis der Antragstellerin im Rahmen der Erörterung in der mündlichen Verhandlung auch nicht mehr in Frage gestellt.

3. Die einjährige Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO wurde bei einer Bekanntmachung der Genehmigung nach § 6 Abs. 5 Satz 1 BauGB im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 19. Januar 2024 und einer Antragstellung am 9. Januar 2025 gewahrt.

4. Der Antragstellerin mangelt es nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis.

Denn dem Zulässigkeitserfordernis des Rechtsschutzbedürfnisses wird bereits dann genügt, wenn sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Rechtsschutzsuchenden ggf. von Nutzen sein kann. Unnütz wird das Normenkontrollgericht nur dann in Anspruch genommen, wenn der Antragsteller unabhängig vom Ausgang des Normenkontrollverfahrens keine reale Chance hat, den von ihm geltend gemachten Nachteil abzuwenden (BVerwG, Beschl. v. 7.3.2002 - 4 BN 60/01 -, juris, Rn. 6, m. w. N.). Ein solches Rechtsschutzbedürfnis ist daher bei bestehender Antragsbefugnis - wie hier - regelmäßig zu bejahen (BVerwG, Beschl. v. 29.9.2015 - 4 BN 25/15 -, juris, Rn. 6). Dieses Erfordernis soll nur verhindern, dass Gerichte in eine Normprüfung eintreten, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos ist (BVerwG, Urt. v. 16.4.2015 - 4 CN 6/14 -, juris, Rn. 15). Ein erfolgreicher Normenkontrollantrag muss den Antragsteller mithin nicht unmittelbar zu seinem Ziel, sondern nur näher dahin führen (vgl. bereits Senatsurt. v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, juris, Rn. 15, m. w. N.).

Nach diesen Maßstäben liegt ein Rechtsschutzbedürfnis vor.

a) Auf eine Inzidentüberprüfung der Ausschlusswirkung in der hier streitigen 115. Änderung des Flächennutzungsplans etwa im Rahmen einer von ihr gegen die Versagung eines Vorbescheides erhobenen Verpflichtungsklage muss sich die Antragstellerin nicht verweisen lassen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.12.1988 - 7 NB 2/88 -, juris, Rn. 23, und v. 29.1.1992 - 4 NB 22/90 -, juris, Rn. 9; Kopp/Schenke, VwGO, 30. Aufl., § 47, Rn. 91, m. w. N.). Beide Rechtsbehelfe stehen ihr grundsätzlich nebeneinander offen.

b) Zwar gibt es mit der aus dem Jahr 2004 stammenden 39. Änderung eine potenziell wiederauflebende Vorgängerfassung der 115. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin mit einer entsprechenden Ausschlusswirkung, und kann in einem solchen Fall das Rechtsschutzbedürfnis fehlen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.6.2023 - 4 BN 27/22 - juris, Rn. 6, und Urt. v. 13.12.2018 - 4 CN 3/18 -, juris, Rn. 16, jeweils m. w. N.)

aa) Es bestehen aber, wie ausgeführt, schon erhebliche Bedenken, ob diese Vorgängerfassung bei Unwirksamkeit der angegriffenen Änderung aus der maßgeblichen Sicht des Rates der Antragsgegnerin tatsächlich wiederaufleben soll. Denn nach der Begründung für die streitige Änderung haben sich seit dem Erlass der 39. Änderung eine Reihe von Rahmenbedingungen der Planung geändert (S. 4, Bl. 182 GA), und hat die Antragsgegnerin deshalb als Grundlage für ihre veränderte Planung ein neues Standortkonzept in Auftrag gegeben (S. 5, Bl. 183 GA). Danach hat die Antragsgegnerin nicht nur zwei neue Sondergebiete für die Windenergienutzung dargestellt (einschließlich des zwischen ihr und dem Beigeladenen umstrittenen Teilbereichs 3), sondern auch den Zuschnitt der drei vormals vorhandenen Sondergebiete teilweise erheblich verändert, also wegen dieser konzeptionellen Überholung ihrer Altplanung nachvollziehbar eine Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 BauGB bejaht und durch die 115. Änderung aus ihrer Sicht umgesetzt.

bb) Selbst wenn man also annähme, der Inhalt der 39. Änderung würde bei einer Unwirksamkeit der streitigen Änderung wiederaufleben, müsste die Antragsgegnerin - auch unter Berücksichtigung der aktuellen Rechtslage - daher insoweit erneut ihre (positive) Darstellung von Sondergebieten für die Windenenergienutzung überprüfen.

Die von der Antragstellerin gesicherten Flächen befinden sich auch nicht in einer "harten Tabuzone" (vgl. die Karten in dem Standortkonzept, S. 1087 ff. BA), in der die Verwirklichung von WEA ohnehin ausscheidet.

Die damit für die Antragstellerin im Erfolgsfalle ihres Antrags zumindest konkret verbundene tatsächliche Möglichkeit, dass die von ihr gesicherten Flächen bei einer erneuten Überplanung ganz oder zumindest als ein solches Sondergebiet dargestellt werden, reicht zur Bejahung des Rechtsschutzinteresses insoweit jedenfalls aus (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2018 - 4 CN 3/18 -, juris, Rn. 15).

c) Auch die von der Beigeladenen am 19. Dezember 2024 erfolgte Bekanntmachung der Feststellung nach § 5 Abs. 2 WindBG steht der Annahme eines Rechtsschutzbedürfnisses nicht entgegen.

Zwar richtet sich nach § 249 Abs. 2 Satz 1 und 2 BauGB bei Wirksamkeit dieser Feststellung die Zulässigkeit der von der Antragstellerin geplanten WEA aktuell nach § 35 Abs. 2 BauGB, und hat ihr Vorhaben dann schon wegen der erheblichen Auswirkungen der geplanten WEA auf die natürliche Eigenart der Landschaft (wohl in einem Moor) nach § 35 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB (n. F.) praktisch keine realistische Verwirklichungschance.

aa) Aus den unter 1. b) genannten Gründen kann im Rahmen der Zulässigkeit des Antrags aber schon nicht von der Wirksamkeit dieser Feststellung ausgegangen werden.

bb) Im Übrigen steht ein zusätzliches rechtliches Hindernis, wie hier eine wirksame Feststellung des Beigeladenen nach § 5 Abs. 2 WindBG, der Annahme eines Rechtsschutzbedürfnisses für einen Normenkontrollantrag nur entgegen, wenn dieses Hindernis nicht noch anderweitig inzident, insbesondere gerichtlich, überprüfbar und aufhebbar ist (vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 7.3.2002 - 4 BN 60/01 -, juris, Rn. 7 -9 sowie Urt. v. 29.10.2020 - 4 CN 2/19 - juris, Rn. 11 jeweils am Ende und Senatsurt. v. 27.9.2018 - 12 KN 191/17 -, juris, Rn. 33 ff.). Eine solche Möglichkeit wird aber in § 4 Abs. 2 WindBG vorausgesetzt, ist nach Art. 19 Abs. 4 GG ohnehin geboten und damit auch hier unabhängig von den bereits zuvor bezeichneten, ungeklärten Fragen gegeben, welchen Rechtscharakter genau die Feststellung nach § 5 Abs. 2 WindBG hat und wie genau hieran anknüpfend verwaltungsgerichtlich gegen diese Feststellung, sei es nun unmittelbar oder inzident, Rechtsschutz zu gewähren ist.

cc) Schließlich ist selbst bei Wirksamkeit der Feststellung nach § 5 Abs. 2 WindBG nicht ausgeschlossen, dass die Antragsgegnerin von ihrer Möglichkeit nach § 249 Abs. 4 BauGB Gebrauch macht und "zusätzliche Flächen für Vorhaben nach § 35 Absatz 1 Nummer 5, die der ... Nutzung der Windenergie dienen", darstellt, also auch solche für das Vorhaben der Antragstellerin.

II. Der demnach zulässige Antrag ist auch begründet, weil die nach § 6 Abs. 1 BauGB erforderliche Genehmigung der streitigen Änderung des Flächennutzungsplans jedenfalls bezogen auf die hier streitige Ausschlusswirkung rechtswidrig ist (1. - 3.) und insoweit auch keine Unbeachtlichkeits- oder Heilungsvorschriften nach den §§ 214 f. BauGB oder § 10 Abs. 2 und 6 NKomVG (dazu unter 4.) eingreifen.

Der Beigeladene hat von der Genehmigung nach § 6 Abs. 3 BauGB zu Unrecht den sogenannten Teilbereich 3 ausgenommen. Dadurch ist aus den folgenden Gründen der genaue Inhalt des genehmigten Teils der mit der 115. Änderung beschlossenen Ausschlusswirkung schon nicht hinreichend bestimmt, und zudem ist die so modifizierte Planung der Antragsgegnerin in allen drei möglichen, nachfolgend unter 1.) bis 3.) aufgezeigten Auslegungsvarianten ohnehin materiell rechtswidrig.

Voraussetzung für eine rechtmäßige teilweise Genehmigung nach § 6 Abs. 3 BauGB ist nämlich, dass die im Zeitpunkt der Entscheidung der Genehmigungsbehörde nicht genehmigungsfähigen Teile des Flächennutzungsplanes sich nicht auf den übrigen Teil auswirken können (vgl. Wolfgang Schrödter/Christian-W. Otto, in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl., § 6, Rn. 16). Es dürfen also nur eigenständige Planteile aus der Genehmigung herausgenommen werden.

Eine solche Eigenständigkeit ist aber bei der hier in Rede stehenden Herausnahme einzelner Sondergebiete aus einer Konzentrationsplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB schon grundsätzlich zu verneinen (vgl. im Ergebnis ebenso etwa OVG NRW, Urt. v. 10.11.2023 - 7 A 1553/22 -, juris, Rn. 63, sowie Jeromin, in: Kröninger/Aschke/Jeromin, Baugesetzbuch, 5. Auflage, Edition 2 2025, § 6, Rn. 3). Zur näheren Begründung wird, wie bereits in der richterlichen Verfügung vom 7. April 2025, auf die nachfolgend noch einmal wiedergegebene Kommentierung von Starnofsky (in: Pielok/Starnofsky, NROG, 2. Aufl., § 5, Nr. 8.4.2, S. 139 f.) zu der (weitgehend) parallelen Frage bei der Genehmigung eines Regionalen Raumordnungsprogramms verwiesen:

Die "Festlegung der Vorrangflächen sowie die Reichweite der Ausschlusswirkung setzen eine planerische Abwägung durch den Planungsträger auf Basis eines gesamträumlichen Planungskonzeptes unter Zugrundelegung (auch) einheitlicher Kriterien ("harte" und "weiche" Tabukriterien) voraus. Damit ist auch die Veränderung oder Streichung von Flächen nur unter Berücksichtigung der Auswirkungen auf das gesamte Konzept bzw. auf die gesamte Gebietskulisse möglich. Diese Prüfung kann in aller Regel nur durch den Planungsträger selbst erfolgen.

Auch wäre es nicht stets möglich, anstelle der Vorrangausweisung per Maßgabe für die betroffene Fläche die Ausschlusswirkung anzuordnen. Weder die Festlegung eines Ziels, noch die Entscheidung zwischen Planungsvarianten darf dem Planungsträger durch die Genehmigungsbehörde vorgegeben werden (vgl. zu den erneuten Abwägungserfordernissen durch den Planungsträger und zu den Grenzen der Befugnisse der Genehmigungsbehörde BVerwG, Urt. vom 18.8.2015 - 4 CN 7.14 -, BVerwGE 152, 372; NVwZ 2016 S. 396; www.bverwg.de). Die Ausschlusswirkung stellt ein eigenständiges Ziel der Raumordnung dar; für die zu streichenden Vorrangflächen hatte der Träger der Regionalplanung eine solche Ausschlusswirkung bislang nicht verfolgt; die erstmalige Festlegung würde Betroffenheiten verändern und ein (erneutes) Beteiligungsverfahren erfordern. Auch wäre die Ersetzung des Vorrangs durch eine Ausschlusswirkung nicht die einzige Regelungsalternative. Bei Vorrang- und Ausschlussplanung können - alternativ zur flächigen Ausschlusswirkung - einzelne sog. (unbeplante) "Weißflächen" im Planungsraum vorgesehen werden, auf denen weder der Vorrang noch die Ausschlusswirkung gelten. Ferner können Eignungsgebiete eine die Vorranggebiete ergänzende Regelungsvariante sein. Kommen mehrere Regelungsvarianten in Betracht, könnte nur eine solche Maßgabe zulässig sein, die sämtliche Varianten für zulässig erklärt. Dies ist jedoch allenfalls möglich, wenn die Anzahl der Varianten überschaubar ist und ihre jeweiligen Regelungsreichweite klar feststeht (vgl. auch Gierke/Lenz in Brügelmann, BauGB § 6 Rn. 177 ff.). Hiervon ist bei unklarem Abwägungsausgang regelmäßig nicht auszugehen."

Die notwendige Eigenständigkeit des von der Genehmigung ausgenommenen Teils der Planung ist auch hier aus den folgenden Gründen nicht gegeben.

1. Nach dem Wortlaut der bekanntgemachten Genehmigung des Beigeladenen sowie der textlichen Darstellung Nr. 1 der 115. Änderung des Flächennutzungsplans liegt die Annahme nahe, dass die Ausnahme des von der Antragsgegnerin als "Sonstiges Sondergebiet für die Windenergienutzung" vorgesehenen Teilbereichs 3 von der Genehmigung dazu geführt hat, dass nur diese Darstellung als Positivfläche ("sachlicher Teil" i. S. d. § 6 Abs. 3 BauGB) nicht genehmigt worden ist und sich damit die daneben beschlossene Ausschlusswirkung der 115. Änderung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB automatisch auch auf diesen Teilbereich erstreckt, also ausgedehnt hat; dafür kann ergänzend angeführt werden, dass diese Rechtsfolge jedenfalls für den - bereits von der Antragstellerin selbst im Laufe des Aufstellungsverfahrens ausgeschiedenen, ungeachtet dessen aber in der Zahlenfolge auch in der beschlossenen und bekanntgemachten Fassung weiter berücksichtigten - sogenannten Teilbereich 4 gilt und für den durchschnittlichen Adressaten der Bekanntmachung insoweit kein rechtlicher Unterschied zwischen den Teilbereichen 3 und 4 erkennbar ist, die jeweils gerade nicht (mehr) als Sondergebiet genutzt werden dürfen. Gegen ein solches Verständnis von der "räumlichen Ausdehnung der Ausschlusswirkung" spricht aber entschieden, dass die Genehmigungsbehörde nicht dazu befugt ist, von der planenden (Samt-)Gemeinde beschlossene Regelungen auch nur teilweise eigenständig in ihr Gegenteil zu verkehren, und daher ein entsprechender Wille des Beigeladenen als Genehmigungsbehörde auch nicht angenommen werden kann. Die vorgenannte Rechtsfolge träte jedoch bei dem zuvor aufgezeigten Verständnis ein, weil dann aus der von der Antragstellerin als Teilbereich 3 beschlossenen "Positivfläche" für die Nutzung der Windenergie eine Ausschlussfläche oder auch "Negativfläche" würde.

2. Ausgehend von dem Grundsatz, dass im Zweifel eine rechtmäßige Auslegungsvariante anzunehmen ist, liegt daher die Annahme näher, das vom Teilbereich 3 überplante Gebiet sei als "räumlicher Teil" i. S. d. § 6 Abs. 3 BauGB insgesamt von der Genehmigung und damit vom Regelungsgehalt der 115. Flächennutzungsplanänderung überhaupt ausgenommen worden und in der Folge sei eine sog. weiße Fläche entstanden, also eine solche, die gar keine, sei es nun positive oder negative, Regelung zur Nutzung der Windenergie enthält - das ist nach der Senatsrechtsprechung jedenfalls nicht grundsätzlich materiell ausgeschlossen (vgl. etwa Urt. v. 14 (nicht 28.)12.2022 - 12 KN 101/20 - , juris, Rn. 126, m. w. N., sowie ergänzend OVG Berlin-Brandenburg vom 28.8.2007 - OVG 2 S 63.07 - juris, Rn. 4, 25). Hiervon geht aber schon der Beigeladene als Genehmigungsbehörde selbst nicht erkennbar aus; in seiner Genehmigungsverfügung (Bl. 4023 f. BA) vom 4. Januar 2024 findet sich nämlich kein entsprechender Hinweis. Zudem stünde der Rechtmäßigkeit eines solchen Verständnisses der Genehmigung jedenfalls vorliegend auch die Begründung der streitigen 115. Änderung entgegen. Darin hat die Antragsgegnerin nämlich nicht etwa, wie dies dem Senat aus anderen Aufstellungsverfahren bekannt ist, vorsorglich zum Ausdruck gebracht, dass sie im Zweifel auf einzelne Sondergebiete oder gerade den ganzen Teilbereich 3 verzichten könne und wolle, wenn nur ihre Ausschlussplanung im Übrigen Bestand habe. Stattdessen ist sie davon ausgegangen, dass sie eigentlich schon mit allen von ihr ausgewiesenen fünf Teilbereichen das selbst grundsätzlich für zutreffend erachtete prozentuale Mindestmaß an Flächenausweisung von 8,56% unterschreite und dies nur deshalb hinzunehmen sei, weil sie über "eine textliche Darstellung den Gemeinden die Möglichkeit eröffnet, durch die Aufstellung von Bebauungsplänen eine davon [gemeint ist von der Rotor-in-Vorgabe] abweichende Regelung zu treffen, wenn die Verträglichkeit nachgewiesen wird." Unabhängig von der rechtlichen Tragfähigkeit dieser Überlegung steht sie also jedenfalls der Annahme entgegen, der Rat der Antragsgegnerin hätte auch noch den Wegfall von weiteren 52,4 ha (Teilbereich 3) von insgesamt 328,9 ha dargestellten Sondergebieten ohne Weiteres akzeptiert. Das aber müsste feststehen, damit der Beigeladene als Genehmigungsbehörde ohne Beitrittsbeschluss des Rates der Antragsgegnerin eigenständig die Zahl der Sondergebiete vermindern und stattdessen "weiße Flächen" schaffen kann. Außerdem hätte es dann auch der Änderung der textlichen Darstellung Nr. 1 bedurft. Denn dann wären nicht mehr stets "außerhalb der in dieser 115. Änderung des Flächennutzungsplanes dargestellten Sonstigen Sondergebiete zur Steuerung der Zulässigkeit von privilegierten Windenergieanlagen ... gemäß § 35 (3) Satz 3 BauGB im Geltungsbereich des Flächennutzungsplanes der Samtgemeinde Q. in der Regel keine weiteren Windenergieanlagen gemäß § 35 (1) Nr. 5 BauGB zulässig", sondern nach Maßgabe des § 35 BauGB auch noch im Bereich der dann neu entstandenen "weißen Flächen" - auch eine solche Änderung ist aber unterblieben.

3. Schließlich kommt noch in Betracht, wie eventuell auch vom Beigeladenen geltend gemacht, dass (nur) für die Fläche, die von der Genehmigung als "räumlicher Teil" ausgenommen worden sei, wieder die vor der 115. Änderung geltenden Darstellungen auflebten, also zumindest die Darstellung einer landwirtschaftlichen Fläche sowie ggf. auch die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB aus der 39. Änderung des Flächennutzungsplans. Diesem Verständnis kann aber schon deshalb nicht gefolgt werden, weil es den notwendigen Zusammenhang (vgl. Senatsurteil v. 12.4.2021 - 12 KN 159/18 -, juris, Rn. 110) zwischen der positiven Darstellung von Sondergebieten und der damit untrennbar durch ein gesamträumliches Planungskonzept verbundenen Ausschlusswirkung ignoriert; eine solche Ausschlusswirkung kann weder isoliert noch anknüpfend an gerade geänderte Positivdarstellungen - hier der 39. Änderung des Flächennutzungsplans durch die 115. Änderung, die im Übrigen wirksam sein soll - Bestand haben. Ebenso fehlen Anhaltspunkte für die notwendige Annahme, die Antragsgegnerin habe hilfsweise für den Teilbereich 3 an ihrer Darstellung nur einer landwirtschaftlichen Fläche festhalten wollen. Zudem führt auch dieses Verständnis (wie im Falle der zuvor unter II. 2.] angeführten Variante) dazu, dass eine Sondergebietsdarstellung in einem (geringeren) Umfang verbleibt, von der nicht hinreichend sicher angenommen werden kann, dass sie der Rat der Antragsgegnerin bei Fortdauer der Ausschlusswirkung gebilligt hätte, und bei der die dann notwendige Änderung der textlichen Darstellung Nr. 1 fehlt.

4. a) Die zuvor angeführten Fehler der Genehmigung sind i. S. d. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Var. 2 BauGB jedenfalls bezogen auf die hier streitige Ausschlusswirkung dem Fehlen einer Genehmigung gleichzustellen (vgl. auch Lenz/Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann, BauGB, Stand: April 2025, § 6, Rn. 206) und daher stets beachtlich. Denn nicht nur für die ausgenommenen Teile der Positivplanung fehlt eine Genehmigung (vgl. Jaeger, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, 66. Edition, Stand: 1.11.2024, § 6, Rn. 16). Es mangelt infolgedessen auch an der vom Plangeber zugrundegelegten Rechtfertigung der Reichweite der Ausschlusswirkung und an dem (vom Gesetzgeber als selbstverständlich vorausgesetzten) Erfordernis, dass nicht nur überhaupt eine Genehmigung vorliegt, sondern sie sich - auch insoweit - mit einem Ratsbeschluss des Plangebers deckt. Denn der Rat der Antragsgegnerin hat die Planung in dem eingeschränkt genehmigten Umfang nicht gebilligt; es ist vielmehr unklar, welchen Inhalt diese Planung demzufolge für die Fläche der nicht genehmigten Darstellung angenommen hat, und es bleibt schließlich auch ungewiss, ob der Rat diesem Inhalt beigetreten wäre. Hat er doch weder vor noch nach der Genehmigung (originär bzw. beitretend) beschlossen, dass sich die Ausschlusswirkung auch auf den Teilbereich 3 erstrecken soll, oder dass der Teilbereich 3 von dieser Ausschlusswirkung als "weißer Bereich" ausgenommen werde. Zumindest diese Qualifizierung wäre indessen vorzunehmen gewesen, weil die Behandlung als "weißer Bereich" nicht deckungsgleich mit der Ausweisung als Sondergebiet ist, sondern deutlich schwächer wirkt.

b) Zusätzlich ist deshalb der nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Var. 3 BauGB erforderliche Hinweiszweck der Bekanntmachung des Flächennutzungsplans jedenfalls hinsichtlich der Ausschlusswirkung nicht erreicht worden. Sie muss "ihren Adressaten den räumlichen Geltungsbereich der Darstellungen hinreichend deutlich machen" (BVerwG, Urt. v. 29.10.2020 - 4 CN 2/19 - juris, Rn. 16), bei der hier in Rede stehenden Konzentrationsplanung also (auch) die räumliche Reichweite der Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB (BVerwG, Urt. v. 29.10.2020, a. a. O., Rn. 19); andernfalls liegt ein beachtlicher Fehler nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB vor, der zur Unwirksamkeit dieser Darstellung führt (BVerwG, Urt. v. 29.10.2020, a. a. O., Rn. 23).

Vorliegend ergibt sich aus der Bekanntmachung aber nicht hinreichend der räumliche Geltungsbereich der durch die bekanntgemachte 115. Änderung erfolgten Ausschlusswirkung. Denn der darin enthaltene - bei einer uneingeschränkten Genehmigung grundsätzlich ausreichende - Satz,

"Der Geltungsbereich für die Ausschlusswirkung der 115. Flächennutzungsplanänderung ist der gesamte Außenbereich der Samtgemeinde Q. mit Ausnahme der positiv dargestellten Sonstigen Sondergebiete für die Windenergienutzung.",

träfe nur dann zu, wenn diese Ausschlusswirkung auch für den sogenannten Teilbereich 3 gelten sollte, der von der Genehmigung ausgenommen und damit jedenfalls nicht als "Sondergebiet" anzusehen ist. Das ist aber aus den o. a. Gründen nicht anzunehmen. Wieweit sich die Ausschlusswirkung stattdessen erstrecken, also hinter diesem Ausmaß zurückbleiben sollte, ist hingegen für den durchschnittlichen Leser der Bekanntmachung ungewiss.

c) § 10 Abs. 2 NKomVG enthält zwar Unbeachtlichkeitsregelungen, die nach § 10 Abs. 6 Halbsatz 2 NKomVG auch für das Verfahren zur Aufstellung eines Flächennutzungsplans gelten. Sie beziehen sich aber nur auf die "Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die in diesem Gesetz enthalten oder aufgrund dieses Gesetzes erlassen worden sind" - das ist bei dem hier relevanten Verstoß gegen § 6 Abs. 3 BauGB nicht der Fall; insoweit gelten allein die §§ 214 f. BauGB.

5. a) Ist die Ausschlusswirkung daher schon nicht wirksam bekannt gegeben worden, so ist unerheblich, ob sie andernfalls durch die Feststellung des Beigeladenen vom Dezember 2024 unwirksam geworden wäre.

b) Ob und wie der aufgezeigte Fehler ungeachtet der von der Antragstellerin angeführten zeitlichen Grenze des § 245e Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz BauGB und der Feststellung des Beigeladenen nach § 5 Abs. 2 WindBG noch rückwirkend behoben werden kann, ist in diesem Normenkontrollverfahren ebenfalls unerheblich.

Selbst wenn man diese Fragen bejahte, bestünde keine Verpflichtung des Senats, die Rechtmäßigkeit der Ausschlusswirkung im Übrigen näher zu prüfen; § 4 Abs. 1b und § 7 Abs. 5 UmwRG gelten insoweit nicht.

c) § 4 Abs. 2 Satz 2 WindBG steht der Erklärung der Unwirksamkeit der Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht entgegen; er meint mit den "ausgewiesenen Flächen", die "für ein Jahr ab Rechtskraft der Entscheidung weiter anrechenbar bleiben", nur "Positivdarstellungen", hier also allenfalls die Darstellungen der vier verbliebenen Sondergebiete, nicht aber Gebiete, auf die sich die Ausschlusswirkung erstreckt oder die als "weiße Flächen" gelten sollen.

d) Es ist in diesem Verfahren nicht zu entscheiden, inwieweit sich die vorbezeichneten Fehler der Genehmigung und der folgenden Bekanntmachung auf die Ausschlusswirkung begrenzen lassen oder deshalb zugleich auch die Darstellung der vier Sondergebiete als Positivflächen unwirksam ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Nach § 154 Abs. 3 Halbsatz 1 VwGO können dem Beigeladenen keine Kosten auferlegt werden. Ein hinreichender Grund, hiervon ausnahmsweise nach den §§ 154 Abs. 3 Halbsatz 2, 155 Abs. 4 VwGO abzuweichen, besteht nicht; der Hauptverwaltungsbeamte der Antragsgegnerin war nicht verpflichtet, die rechtswidrige Teilgenehmigung des Beigeladenen bekannt zu machen. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind gemäß § 162 Abs. 3 VwGO weder der Antragsgegnerin noch der Staatskasse aufzuerlegen und jedenfalls deshalb nicht erstattungsfähig. Denn mit seiner rechtswidrigen Teilgenehmigung hatte der Beigeladene die aufgezeigten Fehler der bekanntgegebenen 115. Änderung herbeigeführt, sodass es nicht der Billigkeit entspräche, wenn namentlich die Antragsgegnerin auch noch seine außergerichtlichen Kosten zu tragen hätte.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt in entsprechender Anwendung aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor. Ob und ggf. in welchen Fällen eine Feststellung nach § 5 Abs. 2 WindBG der Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags gegen die einer Konzentrationsflächenplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zukommende Ausschlusswirkung für WEA entgegensteht, ist zwar eine nicht ohne Weiteres zu beantwortende Frage des Bundesrechts. Ihr kommt ungeachtet dessen keine grundsätzliche Bedeutung i. S. d. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu, weil sie ausgelaufenes Recht betrifft (vgl. BVerwG, Beschl. v. 24. 4. 2025 - 2 B 53/24 -, juris, Rn. 19, m. w. N.); sie stellt sich nämlich nur in der allenfalls sehr geringen Zahl von anhängigen Normenkontrollverfahren, in denen noch die - nach § 245e Abs. 1 Satz 1 BauGB seit dem 2. Februar 2024 nicht mehr zulässige - Darstellung einer solchen Ausschlusswirkung für WEA der Streitgegenstand ist und in denen zugleich eine solche Feststellung ergangen ist.

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