Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht Beschluss vom 15.01.2026 – 1 MN 99/25

Die vom Rat der Antragsgegnerin am 9. Dezember 2024 beschlossene Satzung über die Anordnung der Veränderungssperre für den in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan Nr. 118 "Poststraße Nord" mit örtlicher Bauvorschrift (ÖBV) wird vorläufig außer Vollzug gesetzt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 112.500 € festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin begehrt die Außervollzugsetzung einer Veränderungssperre.

Sie ist Eigentümerin des mit einer Villa bebauten Grundstücks unter der postalischen Adresse E. -Straße 2 bis 2a auf dem Stadtgebiet der Antragsgegnerin, das einen größeren Bestand an alten Eichen aufweist. Die Antragstellerin beabsichtigt, das Bestandsgebäude auf ihrem Grundstück abzureißen und stattdessen dort ein Wohngebäude für Senioren mit 35 Apartments, Gemeinschaftsflächen und einer Tagespflegeeinrichtung zu errichten.

Der Verwaltungsausschuss der Antragsgegnerin beschloss mit Blick darauf in seiner Sitzung vom 5. Dezember 2024 die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 118 "Poststraße Nord" mit örtlicher Bauvorschrift. Dieser Aufstellungsbeschluss wurde im elektronischen Amtsblatt der Antragsgegnerin am 4. April 2025 (Nr. 21) bekannt gemacht. Der Geltungsbereich umfasst das durch die angrenzenden Straßen F. -Straße im Nordwesten, E. -Straße im Süden, D-Stadter Straße im Osten und den G. im Nordosten gebildete Straßengeviert, innerhalb dessen auch das Grundstück der Antragstellerin liegt. Am 9. Dezember 2024 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Aufstellung einer Veränderungssperre, die am 18. Juli 2025 im elektronischen Amtsblatt der Antragsgegnerin (Nr. 43) bekannt gemacht wurde. Die ebenfalls dort bekannt gemachte Begründung enthält zum Erlass der Veränderungssperre auszugsweise folgende Ausführungen:

"Das Gebiet nördlich der E. -Straße liegt zentral in Gifhorn, unweit der Innenstadt und nur einen Baublock nördlich des H. Gifhorn Stadt.

Durch die Neuordnung südlich der E. -Straße, die mit dem Weggang der Post eingeleitet wurde, hat sich die städtebauliche Situation an der E. -Straße grundlegend geändert. [...]

Der Bereich nördlich der E. -Straße [das Satzungsgebiet] ist durch die Nutzung der I. und das J. sowie Handel und Dienstleistungen an der D-Stadter Straße geprägt. Zentral an der E. -Straße befindet sich zudem eine alte Villa [die Villa der Antragstellerin] auf einem durch bewegte Topographie und einen umfangreichen alten Baumbestand (Eichen) geprägten Grundstück. Mit den neuen Nutzungen südlich der E. -Straße, der I. und dem J. entsteht hier ein Schwerpunkt für Dienstleistungen, Verwaltung und Bildung. Da sich der Bereich nördlich der E. - Straße aktuell sehr heterogen darstellt, möchte die Stadt hier die städtebauliche Ordnung insbesondere hinsichtlich der Nutzungsstruktur steuern.

Ziel der Planung ist es, einerseits eine verträgliche Nutzungsmischung zu gewährleisten und andererseits mit Blick auf den bedeutsamen Baumbestand (Eichen) im Geltungsbereich, deren Erhalt zu sichern. So soll das besondere Ortsbild nördlich der E. -Straße erhalten werden und gleichzeitig Sorge dafür getragen werden, dass die für das lokale Klima bedeutsame ,Grüninsel' erhalten bleibt.

Die privaten Grundstücksflächen im Plangebiet stellen sich bislang als Gemengelage im unbeplanten Innenbereich dar. Das Maß der baulichen Nutzung ist nach § 34 BauGB zu beurteilen. Baugrenzen oder Baulinien sind bisher nicht festgesetzt."

Zur Zulässigkeit von Ausnahmen von der Veränderungssperre ist Folgendes ausgeführt:

"Innerhalb des Geltungsbereichs der Veränderungssperre können Vorhaben, die den Planungszielen des Bebauungsplans Nr. 118 ,Poststraße Nord' mit örtlicher Bauvorschrift nicht entgegenstehen, auf dem Wege einer Ausnahme von der Veränderungssperre ermöglicht werden. Die vorhandenen Nutzungen im Geltungsbereich der Veränderungssperre genießen darüber hinaus Bestandsschutz und sind durch die Veränderungssperre nicht berührt."

Die Antragstellerin hatte am 5. März 2025 bei der Antragsgegnerin einen Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung für ihr Bauvorhaben gestellt, der mit Bescheid vom 3. Juli 2025, also noch vor Bekanntmachung der Veränderungssperre, zurückgestellt worden war. Sie hat am 15. August 2025 einen Normenkontrollantrag und am 22. August 2025 den vorliegenden Normenkontrolleilantrag gestellt.

Sie ist der Ansicht, die Veränderungssperre sei schon aus formellen Gründen rechtswidrig. Sie sei auch materiell rechtswidrig, weil bei ihrem Erlass das notwendige Mindestmaß der Konkretisierung der Planung noch nicht erreicht gewesen sei. Maßgeblicher Zeitpunkt sei der Zeitpunkt des Ratsbeschlusses. Ausweislich der Begründung habe der Rat zu diesem Zeitpunkt keine konkreten Vorstellungen davon gehabt, welche Art und welches Maß der baulichen Nutzung durch den künftigen Bebauungsplan festgesetzt werden solle, um die angestrebte verträgliche Nutzungsmischung zu verfolgen. Ebenso wenig ergebe sich mit Blick auf die Zulässigkeit einer Ausnahme gemäß § 14 Abs. 2 BauGB, inwiefern das durch die Antragstellerin zur Genehmigung gestellte Bauvorhaben den mit der Bauleitplanung angestrebten Zielen zuwiderlaufe. Ausweislich interner Mails im Bereich der Antragsgegnerin sei selbst den zuständigen Fachbereichen noch Monate nach Erlass der Veränderungssperre nicht klar gewesen, weshalb das geplante Bauvorhaben nicht realisiert werden solle. Das lasse nur den Schluss zu, dass es der Antragsgegnerin in Wahrheit um eine reine Verhinderung des Bauvorhabens gegangen sei. Im Übrigen sei der vorhandene Baumbestand nicht besonders schutzwürdig und sein Schutz durch die Baumschutzsatzung der Antragsgegnerin hinreichend gewährleistet.

Die Antragsgegnerin verteidigt die Veränderungssperre. Diese sei formell rechtmäßig, insbesondere ordnungsgemäß bekannt gemacht. Der mit der Veränderungssperre beabsichtigte Schutz des Baumbestandes sei ein legitimes Planungsziel eines Bebauungsplans. Sie beabsichtige, mit dem Bebauungsplan das Plangebiet als Schwerpunkt für Dienstleistung, Verwaltung, Gebäude für soziale Zwecke, sonstiges Wohnen und Bildung zu entwickeln, und erwäge die Festsetzung eines gegebenenfalls gegliederten urbanen Gebiets. Ein weiteres Planungsziel bestehe in dem Schutz der auf dem Grundstück der Antragstellerin befindlichen alten Eichen im Interesse des Ortsbildes und des Klimas im Stadtgebiet.

II.

Der Normenkontrolleilantrag, dessen Zulässigkeit auch die Antragsgegnerin nicht in Frage stellt, ist begründet.

Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind, jedenfalls bei Bebauungsplänen, zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Erweist sich, dass der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug des Bebauungsplans bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn dessen (weiterer) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist (stRspr, vgl. Senatsbeschl. v. 28.2.2020 - 1 MN 153/19 -, BauR 2020, 978 = juris Rn. 15; v. 21.1.2025 - 1 MN 125/24 -, BauR 2025, 597 = ZfBR 2025, 176 = NdsVBl 2025, 206 = juris Rn. 14). So liegen die Dinge hier.

1.

Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin wird voraussichtlich Erfolg haben.

Eine Veränderungssperre darf nur erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.10.2010 - 4 BN 26.10 -, BRS 76 Nr. 108 = juris Rn. 6, Beschl. v. 1.10.2009 - 4 BN 34.09 -, Buchholz 406.11 § 14 BauGB Nr. 29 = juris Rn. 9; Urt. v. 19.2.2004 - 4 CN 16.03 -, BVerwGE 120, 138 <146 f.> = juris Rn. 17). Dabei sind die Anforderungen an die Planungsabsichten freilich nicht zu überspannen. Erforderlich ist, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus (BVerwG, Beschl. v. 5.2.1990 - 4 B 191.89 -, BRS 50 Nr. 103 = NVwZ 1990, 558 = BauR 1990, 335 = juris Rn. 3). Soll der Bebauungsplan Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung enthalten, so erfordert eine hinreichend konkrete Planung darüber hinaus, dass im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Veränderungssperre Vorstellungen über diese Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundstücksflächen existieren, sei es, dass ein bestimmter Baugebietstypus, sei es, dass eine nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festsetzbare Nutzung ins Auge gefasst worden ist (BVerwG, Beschl. v. 5.2.1990 - 4 B 191.89 -, BRS 50 Nr. 103 = juris Rn. 2). Denn nur wenn hinreichend erkennbar ist, dass ggf. zur Genehmigung gestellte Bauvorhaben mit den beabsichtigten planerischen Gestaltungen nicht vereinbar sind, sind die nachteiligen Wirkungen einer Veränderungssperre erträglich (BVerwG, Beschl. v. 5.2.1990 - 4 B 191.89 -, BRS 50 Nr. 103 = NVwZ 1990, 558 = BauR 1990, 335 = juris Rn. 2 f.). Zweck der Veränderungssperre ist es, eine bestimmte Bauleitplanung und nicht lediglich die Planungszuständigkeit und Planungshoheit der Gemeinde zu sichern. Das erforderliche Mindestmaß an Vorstellungen muss geeignet sein, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit eines Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat. Dies entspricht der Konzeption des § 14 BauGB. Nach seinem Absatz 2 Satz 1 kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind (BVerwG, Urt. v. 19.2.2004 - 4 CN 13.03 -, BRS 67 Nr. 118 = juris Rn. 15; zum Ganzen zuletzt Senatsurt. v. 27.2.2019 - 1 KN 46/18 -, juris Rn. 35; v. 12.1.2023 - 1 LB 23/22 -, BauR 2023, 1478 = juris Rn. 35 ff.; Senatsbeschl. v. 21.1.2025 - 1 MN 125/24 -, BauR 2025, 597 = ZfBR 2025, 176 = NdsVBl 2025, 206 = juris Rn. 21 f.).

Gemessen daran sind keine hinreichend konkreten Vorstellungen der Antragsgegnerin im genannten Sinne festzustellen. Aus der Begründung zur Veränderungssperre ergibt sich als einzig konkretes Ziel, den Baumbestand im Geltungsbereich des künftigen Bebauungsplans zu erhalten. Das darüber hinaus angegebene Ziel, eine "verträgliche Nutzungsmischung" zu gewährleisten, lässt keinen hinreichenden Rückschluss darauf zu, welche Art von baulicher Nutzung die Antragsgegnerin zu ermöglichen oder auszuschließen beabsichtigt. Soweit die Antragsgegnerin in der Begründung für das Satzungsgebiet eine Prägung durch das J., die Schule sowie Handel und Dienstleistungen konstatiert und daraus schlussfolgert, hier entstehe in der Zusammenschau mit dem Gebiet südlich der E. -Straße ein Schwerpunkt für Dienstleistungen, Verwaltung und Bildung, stellt sie lediglich den Bestand von Nutzungen sowie eine allgemeine Entwicklungsperspektive fest. Welche Art der baulichen Nutzung sie mit den vorgefundenen Nutzungen im Plangebiet als "verträglich" erachtet und somit ermöglichen will, bleibt hingegen offen. Die Ausführungen der Antragsgegnerin lassen die Festsetzung eines Mischgebiets, eines urbanen Gebiets, eines Kerngebiets, von Gemeinbedarfsflächen oder auch eines Sondergebiets denkbar erscheinen. Dieses Spektrum ist zu weit, um als hinreichende Konkretisierung der Planungsabsichten gelten zu können. Ob etwa eine gewerbliche Nutzung, die nicht als Handel oder Dienstleistungen einzustufen ist, oder - wie hier von der Antragstellerin angestrebt - eine Wohnnutzung in diesem Sinne verträglich ist und daher gemäß § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB ausnahmsweise zugelassen werden kann, bleibt in einer Weise unklar, die nur den Rückschluss zulässt, dass die Antragsgegnerin zum maßgeblichen Zeitpunkt das Satzungsbeschlusses selbst noch keine hinreichenden Vorstellungen von der künftigen Nutzung hatte. Soweit die Antragsgegnerin in der Begründung ausführt, dass sie die städtebauliche Ordnung hinsichtlich der Nutzungsstruktur steuern wolle, bedeutet dies daher im konkreten Fall nicht mehr, als dass sie mit der Veränderungssperre - unzulässig - allein ihre Planungshoheit sichern und sich alle Entscheidungsmöglichkeiten offenhalten will.

Der Vortrag der Antragsgegnerin im laufenden Normenkontrolleilverfahren (Schriftsatz vom 3. November 2025, S. 4), sie strebe eine planungsrechtliche Absicherung des von ihr gewünschten "Schwerpunktes von Dienstleistung, Verwaltung und Bildung verträglich mit Wohnnutzung oder sozialen Zwecken dienenden Einrichtungen und gewerblichen Nutzungen" an und erwäge die Festsetzung eines gegebenenfalls gegliederten urbanen Gebiets, findet weder im Satzungstext noch in seiner Begründung einen Anknüpfungspunkt. Deshalb ist jedenfalls nicht erkennbar, dass sich die einzelnen Mitglieder des Rats der Antragsgegnerin bei ihrer Entscheidung über die Veränderungssperre dieses Planungsziels bewusst waren. Es kann daher offenbleiben, ob das so umschriebene Planungsziel seinerseits insbesondere im Hinblick auf die Zulässigkeit von Ausnahmen hinreichend konkret wäre.

2.

Auf die Einwände der Antragstellerin gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre, die voraussichtlich nicht durchgegriffen hätten, kommt es daher nicht an.

Allerdings ist die Art und Weise der Bekanntmachung der Veränderungssperre zu beanstanden, weil die in der Hauptsatzung genannte Internetadresse, unter der die Bekanntmachungen erfolgen müssen, nicht mit der Adresse der tatsächlich dafür verwendeten Seite übereinstimmt. Gemäß § 16 Abs. 2 BauGB hat die Gemeinde die Veränderungssperre bzw. die Tatsache, dass eine solche beschlossen worden ist, ortsüblich bekannt zu machen. Art und Weise der Bekanntmachung richten sich dabei nach Landes- oder Ortsrecht, in Niedersachsen also gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 NKomVG nach Maßgabe näherer Bestimmung durch die Hauptsatzung. Nach § 8 Abs. 1 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin werden sowohl Satzungen als auch ortsübliche Bekanntmachungen der Antragsgegnerin in ihrem elektronischen Amtsblatt verkündet bzw. bekannt gemacht. Für diese nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 NKomVG zulässige Art der Verkündung ist gemäß § 11 Abs. 3 Satz 3 NKomVG die Internetadresse, unter der das elektronische amtliche Verkündungsblatt eingesehen werden kann, in der Hauptsatzung zu bestimmen. Die Angabe der Homepage der Gemeinde reicht dabei aus, wenn von dort aus dieses Verkündungsblatt einfach aufzufinden ist.

So ist die Gemeinde hier allerdings nicht vorgegangen. Die Hauptsatzung der Antragsgegnerin benennt vielmehr die Adresse www.stadt-gifhorn.de/bekanntmachungen. Die Adresse der Seite, auf der das Amtsblatt abgerufen werden kann, lautet demgegenüber korrekt www.stadtgifhorn.de/politik-verwaltung/amtliche-bekanntmachungen. Im konkreten Fall ist diese Abweichung zwar unschädlich, weil die genannte Internetadresse auf die Homepage der Antragsgegnerin (www.stadt-gifhorn.de) führt und die zutreffende Seite ohne größere Schwierigkeiten, etwa über den Link auf der Homepage unter der Rubrik "Häufig gesucht" oder über das Suchfeld auf der Homepage, auffindbar ist. Das ist nach den obigen Ausführungen ausreichend. Ungeachtet dessen wäre die Antragsgegnerin gut beraten, Hauptsatzung und Bekanntmachungspraxis in Einklang zu bringen.

3.

Angesichts der voraussichtlichen Unwirksamkeit der Veränderungssperre geht die gebotene Interessenabwägung zugunsten der Antragstellerin aus. Dieser sind die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre nicht zuzumuten, weil sie ihr konkret geplantes Bauvorhaben rechtswidrigerweise sperrt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Wert des Streitgegenstands wird gemäß §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG und Nr. 8 g), 1 e), 17 b) der Streitwertannahmen der mit Bau- und Immissionsschutzsachen befassten Senate des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts für ab dem 1. Juni 2021 bis zum 30. September 2025 eingegangene Verfahren (NdsVBl. 2021, 247) auf 112.500 € (= 35 x 10.000 € je Apartment + 100.000 € für Gemeinschaftsflächen und Tagespflegeeinrichtung; davon 25 %) festgesetzt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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