Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg Urteil vom 20.04.2011 – 3 A 303.08

Orientierungssatz

1. Die Exekutive verfügt über die Verwaltungsnähe und den Überblick über die verschiedenen Bereiche der Verwaltungstätigkeit, die es sinnvoll erscheinen lassen, ihr die Festsetzung der konkreten Gebührentatbestände vorzubehalten.(Rn.16)

2. Der Verordnungsgeber darf den Verwaltungsaufwand für verspätete Rückmeldungen pauschalieren und allein davon abhängig machen, dass die Zahlung nach Fristablauf erfolgte.(Rn.22)

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Der Kläger wendet sich gegen einen Leistungsbescheid der Beklagten.

Er studierte bis zum Ablauf des Wintersemesters 2010/2011 im Zweitstudium Politikwissenschaft an der Beklagten. Die Rückmeldefrist zum Sommersemester 2008 lief am 16. Februar 2008 ab. Die Semestergebühren und –beiträge für das Sommersemester 2008 zahlte der Kläger am 28. Februar 2008, ohne jedoch eine zusätzliche Verwaltungsgebühr in Höhe von 19,94 Euro zu entrichten. Nachdem ihm die Beklagte im März 2008 mitgeteilt hatte, dass er die Rückmeldevoraussetzungen nicht erfülle, sprach der Kläger am 31. März 2008 persönlich bei der Studierendenverwaltung vor. Als ihm dort erklärt wurde, er könne die Semesterunterlagen für das Sommersemester 2008 nur erhalten, wenn er die „Säumnisgebühr“ bezahle, beglich der Kläger die Forderung per EC-Karte und bekam die Semesterunterlagen ausgehändigt. In der Folgezeit veranlasste er die Rückbuchung des Betrages von 19,94 Euro auf sein Konto. Mit Bescheid vom 23. Mai 2008 exmatrikulierte die Beklagte ihn, weil die bei Zahlungseingang nach dem 16. Februar 2008 fällige Säumnisgebühr fehle. Unter dem 3. Juni 2008 hob die Beklagte den Exmatrikulationsbescheid auf und forderte den Kläger zugleich auf, die Verwaltungsgebühr in Höhe von 19,94 Euro sowie 5,00 Euro Bankspesen zu bezahlen. Nachdem der Kläger darauf nicht reagiert hatte, erließ die Beklagte am 4, Juli 2008 einen Leistungsbescheid über 24,94 Euro, der dem Kläger am 8. Juli 2008 zugestellt wurde. Mit Schreiben vom 17. Juli 2008 wandte er sich an die Beklagte und rügte unter anderem, § 2 Abs. 7 BerlHG regele die Rückmeldegebühren abschließend und die von der Beklagten erhobene „Zwangsgebühr“ verstoße gegen das Äquivalenzprinzip. Da das Verfahren zur Erstellung der Semesterunterlagen automatisiert sei, fielen Zusatzkosten nicht an.

Mit seiner am 8. August 2008 beim Verwaltungsgericht eingegangenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter.

Er vertritt unter Verweis auf die Rechtsprechung des VG Gera (Urteil vom 18. April 2007, 2 K 1287/06 Ge) die Ansicht, es existiere keine Rechtsgrundlage für die Erhebung der streitgegenständlichen Gebühr. Im Übrigen habe die Beklagte ihren Anspruch auf die Gebühr verwirkt, weil er am 31. März 2008 zur Zahlung genötigt worden sei.

In der mündlichen Verhandlung vom 20. April 2011 hat der Beklagtenvertreter den Bescheid vom 4. Juli 2008 hinsichtlich der verlangten Bankspesen in Höhe von 5,00 Euro aufgehoben.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid vom 4. Juli 2008 in der Fassung der Erklärung des Beklagtenvertreters vom 20. April 2011 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt vor, die Vorschriften des Gebührenbeitragsgesetzes in Verbindung mit der Verwaltungsgebührenordnung stellten nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Berlin (Urteil der 12. Kammer vom 19. Juli 1995, VG 12 A 499.94) eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Erhebung der Gebühren dar.

Mit Beschluss vom 4. Februar 2011 hat die Kammer dem Kläger Prozesskostenhilfe bewilligt und den Rechtsstreit mit Beschluss vom 8. März 2011 der Berichterstatterin als Einzelrichterin zur Entscheidung übertragen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten (2 Hefter) verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Die Klage hat keinen Erfolg. Soweit sich der Kläger gegen die Erhebung von Bankspesen in dem Bescheid vom 4. Juli 2008 wendet, fehlt der Klage das Rechtsschutzbedürfnis, nachdem der Prozessbevollmächtigte der Beklagten den streitgegenständlichen Bescheid in der mündlichen Verhandlung hinsichtlich der Bankspesen aufgehoben und der Kläger insoweit keine verfahrensbeendende Erklärung abgegeben hat.

Im Übrigen ist die Klage zwar zulässig, insbesondere bedurfte es entgegen der Auffassung des Klägers nicht der Durchführung eines Vorverfahrens, da Streitgegenstand eine Hochschulangelegenheit ist (§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. § 26 Abs. 2 Satz 1 AZG). Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Bescheid vom 4. Juli 2008 in der Fassung vom 20. April 2011 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger deshalb nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Erhebung der streitgegenständlichen Verwaltungsgebühr sind die §§ 1, 2 Abs. 1, 6 Abs. 1 des Gesetzes über Gebühren und Beiträge – GebBeitrG – vom 22. Mai 1957 (GVBl. S. 516), damals zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. Juli 2006 (GVBl. S. 713), in Verbindung mit Tarifstelle 4894 der Verwaltungsgebührenordnung – VGebO – in der Fassung vom 13. November 1978 (GVBl. S. 2410), damals zuletzt geändert durch Verordnung vom 1. April 2008 (GVBl. S. 97). Danach wird für Immatrikulation, Rückmeldung und Exmatrikulation bei Fristversäumung eine Gebühr von 19,94 Euro erhoben. Die 12. Kammer des Verwaltungsgerichts hat mit Urteil vom 19. Juli 1995 (VG 12 A 499.94) entschieden, dass das Gebührenbeitragsgesetz eine ausreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung dieser Gebühr darstellt, und dies wie folgt begründet:

„… das Gebührenbeitragsgesetz … genügt den Anforderungen des Art. 47 der Verfassung von Berlin. Nach dieser Bestimmung kann der Senat durch Gesetz zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigt werden, wobei Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt sein müssen. Daraus folgt, dass der Gesetzgeber, der die Ausgestaltung einer Gebührenordnung delegieren will, selbst die Tendenz und das Ausmaß der zu treffenden Regelung soweit bestimmen muss, dass der mögliche Inhalt der zu erlassenden Rechtsverordnung voraussehbar ist. Die gesetzliche Ermächtigung zur Rechtsetzung muss selbst ein Minimum von materieller Regelung enthalten, die dem Verordnungsgeber als „Programm“ und als „Rahmen“ dienen soll und kann und die einzuhaltenden Grenzen aufzeigt (vgl. BVerfGE 20, 257, 269/270 zu Art. 80 GG). Diese Voraussetzungen erfüllt das Gebührenbeitragsgesetz, das in § 6 Abs. 1 den Berliner Senat dazu ermächtigt, durch Rechtsverordnungen nach Maßgabe der Vorschriften des Gesetzes Gebührenordnungen zu erlassen. Denn § 2 GebBeitrG definiert den Begriff der zu erhebenden Verwaltungsgebühren und legt gleichzeitig die Voraussetzungen der Gebührenfreiheit fest. Die Grundsätze für die Bemessung der Verwaltungsgebühren ergeben sich aus § 8 Abs. 1 und 2 GebBeitrG; § 9 Abs. 1 GebBeitrG regelt die Entstehung der Zahlungspflicht. Die Person des Gebührenschuldners, die Zuständigkeit für die Heranziehung zu den Gebühren sowie das dabei zu beachtende Verfahren sind Gegenstand der Vorschriften der §§ 10 Abs. 1, 11, 12 Abs. 1 GebBeitrG. Weitere allgemeine Grundsätze zu Vorauszahlungen, Stundung, Niederschlagung, Erlass, Erstattung sowie Verjährung von Gebühren finden sich in den §§ 17 ff. GebBeitrG. Damit bestimmt das Gesetz selbst in den wesentlichen Grundzügen Inhalt, Rahmen und Verfahren bei der Erhebung von Verwaltungsgebühren. Die Verwaltungsgebührenordnung enthält demgegenüber neben konkretisierenden Vorschriften über die Gebührenfreiheit im Wesentlichen das Gebührenverzeichnis, also die Auflistung der konkret gebührenpflichtigen Amtshandlungen sowie der Höhe der Gebühr. Diese Entscheidungen durften dem Verordnungsgeber überlassen bleiben. Wollte man auch diese speziellen Einzelheiten dem Gesetzgeber vorbehalten, liefe die Möglichkeit einer Delegation der Rechtssetzungsbefugnis auf den Verordnungsgeber im Rahmen des Gebührenrechts ins Leere; das dem Art. 47 der Berliner Verfassung bzw. § 6 Abs. 1 GebBeitrG zugrundeliegende Ziel, den Gesetzgeber zu entlasten, würde verfehlt (vgl. auch BVerwG, DÖV 1971, 422, 423). Die Vielgestaltigkeit und Komplexität der Verwaltungsaufgaben, die in der großen Anzahl von Tarifstellen in der VwGebO auch zum Ausdruck kommen, erfordern eine Flexibilität des Normsetzers, die bei Durchführung eines förmlichen Gesetzgebungsverfahrens kaum zu erreichen wäre. Die Exekutive verfügt zudem über Verwaltungsnähe und einen Überblick über die verschiedenen Bereiche der Verwaltungstätigkeit, die es sinnvoll erscheinen lassen, ihr die Festsetzung der konkreten Gebührentatbestände vorzubehalten.

Die Tarifstelle 4894 VGebO ist auch von der Ermächtigung durch das Gesetz über Gebühren und Beiträge gedeckt. Denn nach § 2 Abs. 1 GebBeitrG werden Verwaltungsgebühren für die Vornahme einzelner Amtshandlungen erhoben, die auf Veranlassung der Beteiligten im überwiegenden Interesse Einzelner vorgenommen werden. Um eine solche Verwaltungsgebühr handelt es sich vorliegend, da die Beklagte die Gebühr für die Durchführung des Rückmeldeverfahrens beansprucht, das im Interesse der Klägerin erfolgt. Dass die Beklagte in ihrem Schreiben diese Gebühr als „Säumnisgebühren“ bezeichnet hat, steht der Qualifizierung als Verwaltungsgebühr nicht entgegen. Denn damit wird lediglich der Tatbestand des gebührenpflichtigen Verhaltens – „Rückmeldung bei Fristversäumung“ – näher umschrieben. Die Gebühr wird also dafür erhoben, dass die Beklagte den Rückmeldeantrag bearbeitet und das dafür erforderliche Verfahren durchführt.“

Diesen Ausführungen schließt sich das Gericht nach eigener Prüfung an. Insbesondere sind seither keine maßgeblichen Änderungen der Rechtslage eingetreten. Soweit die 12. Kammer auf Art. 47 VvB Bezug genommen hat, ist nunmehr – inhaltsgleich – Art. 64 der Verfassung von Berlin vom 23. November 1995 zugrunde zu legen.

Ohne Erfolg beruft sich der Kläger auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Gera (Urteil vom 18. April 2007 – 2 K 1287/06 Ge), wonach es für die Festsetzung einer Säumnisgebühr in der Gebührenordnung einer Universität an einer Rechtsgrundlage im Thüringer Landesrecht fehlte. Der rechtliche Ausgangspunkt dieser Entscheidung unterscheidet sich schon deshalb maßgeblich vom hier vorliegenden Fall, weil die als Rechtsgrundlage in Betracht kommende Vorschrift des Thüringer Hochschulgesetzes lediglich vorsah, dass die Hochschule eine allgemeine Gebührenordnung erlassen könne, ohne die gebührenpflichtigen Tatbestände im Grundsatz näher zu bestimmen. Das GebBeitrG enthält demgegenüber entsprechende Regelungen (s.o.). Soweit das VG Gera die Auffassung vertritt, wegen der Grundrechtsrelevanz einer bei Nichtzahlung der Gebühr drohenden Exmatrikulation müsse die gesetzliche Grundlage der Gebührenerhebung so konkret sein, dass sich bereits aus dem Gesetz ergebe, welches Verhalten des Studierenden mit einer Abgabe belastet werde (Entscheidungsabdruck, S. 6), lässt sich der ihm zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 20. Oktober 1981 – 1 BvR 240/80 – ) nicht entnehmen, dass der Gebührentatbestand vorliegend gesetzlich geregelt werden müsse. Das Bundesverfassungsgericht hatte dort entschieden, der Gesetzgeber sei angesichts der Grundrechtsrelevanz der zwangsweisen Schulentlassung verpflichtet, die Voraussetzungen für die Entlassung eines Schülers aus der Schule wegen unzureichender Leistungen selbst festzulegen. Übertragen auf den Bereich des Hochschulrechts hat der Berliner Gesetzgeber mit den Bestimmungen über die Exmatrikulation in § 15 BerlHG entsprechende Regelungen selbst getroffen. Dass die Voraussetzungen der einzelnen Tatbestandsvoraussetzungen ihrerseits jeweils gesetzlich geregelt sein müssten, dürfte die Anforderungen an den Gesetzgeber überspannen. Dementsprechend ergeben sich die konkreten Voraussetzungen einer Exmatrikulation gemäß § 15 Satz 3 Nr. 4 BerlHG, wonach Studentinnen und Studenten zu exmatrikulieren sind, wenn ein sie die in dem gewählten Studiengang vorgeschriebenen Leistungsnachweise oder eine vorgeschriebene Prüfung endgültig nicht bestanden haben, nicht aus dem Gesetz selbst, sondern aus den auf der Grundlage von § 31 BerlHG erlassenen Prüfungsordnungen. Für den Exmatrikulationsgrund des § 15 Satz 3 Nr. 3 BerlHG – Nichtzahlung von Gebühren und Beiträgen trotz schriftlicher Mahnung und Androhung der Exmatrikulation – gelten insoweit keine anderen Maßstäbe, so dass der konkrete Gebührentatbestand auch in einer Verordnung geregelt werden kann..

Entgegen der Auffassung des Klägers scheidet ein Rückgriff auf die Rechtsgrundlagen des GebBeitrG in Verbindung mit der VGebO auch nicht deshalb aus, weil das BerlHG speziellere, abschließende Gebührenregelungen enthalte. Gemäß § 2 Abs. 7 Satz 2 BerlHG erheben die Hochschulen anlässlich der Immatrikulation und jeder Rückmeldung Verwaltungsgebühren in Höhe von 50,00 Euro je Semester für Verwaltungsleistungen, die sie für die Studierenden im Rahmen der Durchführung des Studiums außerhalb der fachlichen Betreuung erbringen. Hierzu zählen Verwaltungsleistungen für die Immatrikulation, Rückmeldung, Beurlaubung und Exmatrikulation (§ 2 Abs. 7 Satz 3 BerlHG). Außerdem zählen hierzu Verwaltungsleistungen, die im Rahmen der allgemeinen Studienberatung sowie durch die akademischen Auslandsämter und die Prüfungsämter erbracht werden (§ 2 Abs. 7 Satz 4 BerlHG). Diese Gebühren betreffen erkennbar die von der Universität erbrachten allgemeinen Verwaltungsleistungen. Besonderer Verwaltungsaufwand, der dadurch entsteht, dass Studenten ihrer Verpflichtung zur fristgerechten Rückmeldung gemäß § 9 Abs. 3 BerlHG nicht nachkommen, wird von § 2 Abs. 7 BerlHG nicht erfasst. Es erschiene auch unbillig, die Kosten dieses höheren Verwaltungsaufwands auch den Studentinnen und Studenten aufzuerlegen, die sich fristgerecht zurückgemeldet haben. Als der Gesetzgeber durch das Gesetz zur Beseitigung des strukturellen Ungleichgewichts des Haushalts vom 15. April 1996 (GVBl. S. 126) erstmals die Immatrikulations- bzw. Rückmeldegebühr in dem damaligen § 2 Abs. 8 BerlHG normierte, war ihm im Übrigen die damals bereits bestehende Regelung über die Erhebung von Gebühren bei verspäteter Rückmeldung bekannt. Dass er gleichwohl die Vorschriften des GebBeitrG i.V.m. Tarifstelle 4894 VGebO nicht im Hinblick auf § 2 Abs. 8 BerlHG veränderte, spricht dafür, dass die sog. „Säumnisgebühr“ neben der „allgemeinen“ Rückmeldegebühr bestehen bleiben sollte.

Schließlich ergibt sich aus § 2 Abs. 7 Satz 1 BerlHG, wonach die Hochschulen durch Satzung Gebühren für die Benutzung ihrer Einrichtungen und für Verwaltungsleistungen erheben können, dass § 2 Abs. 7 Satz 2 BerlHG die Erhebung weiterer Verwaltungsgebühren nicht ausschließt. Da die Beklagte vorliegend von dieser Satzungsermächtigung keinen Gebrauch gemacht hat, ist das Gebührenbeitragsgesetz in Verbindung mit der Verwaltungsgebührenordnung weiterhin anwendbar.

Die Höhe der Gebühr ist nicht zu beanstanden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist eine Gebührenbemessung verfassungsrechtlich dann nicht sachlich gerechtfertigt, wenn sie in einem "groben Missverhältnis" zu den legitimen Gebührenzwecken steht, die der Gesetzgeber bei der tatbestandlichen Ausgestaltung erkennbar verfolgt (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -, juris, Rdnr. 55, 62). Dies ist hier nicht der Fall. Gemäß § 8 Abs. 2 GebBeitrG sind die Verwaltungsgebühren unter Berücksichtigung der Kosten des Verwaltungsaufwandes, des Wertes des Gegenstandes der Amtshandlung, des Nutzens oder der Bedeutung der Amtshandlung für den Gebührenschuldner zu bemessen. Der Gesetzgeber hat bei der Gebührenbemessung damit insbesondere den legitimen Gebührenzweck der Kostendeckung verfolgt (vgl. BVerfG, a.a.O., Rdnr. 58). Dass für verspätete Rückmeldungen zusätzlicher Verwaltungsaufwand entsteht, liegt auf der Hand. Das reguläre Rückmeldeverfahren ist ein Massenverfahren, das aus verwaltungsökonomischen Grundlagen innerhalb einer gewissen Frist in konzentrierter Weise durchzuführen ist (VG Berlin, Urteil vom 19. Juli 1995 - VG 12 A 499.94 -, Entscheidungsabdruck. S. 6). Der Prozessbevollmächtigte der Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung dargelegt, dass das reguläre Massenverfahren computermäßig gesteuert wird, während bei verspäteter Rückmeldung eine genauere Überprüfung der Einzelfälle durch die Mitarbeiter erfolgt und ggfs. ein Mahnschreiben zu fertigen ist. Dass eine verspätete Rückmeldung nach Einschätzung des Beklagtenvertreters mindestens den doppelten Verwaltungsaufwand einer regulären Rückmeldung verursacht, erscheint schon deshalb nachvollziehbar, weil der Zahlungseingang in diesen Fällen mehrfach überprüft werden muss. Ob im konkreten Einzelfall ein – einen noch höheren Verwaltungsaufwand verursachendes - Mahnschreiben angefertigt werden musste, ist unerheblich, da der Verordnungsgeber den Verwaltungsaufwand für verspätete Rückmeldungen pauschalieren und allein davon abhängig machen darf, dass die Zahlung nach Fristablauf erfolgte. Ansonsten müsste in jedem Einzelfall der konkrete Verwaltungsaufwand ermittelt werden. Eine entsprechende Pauschalierung ist hier auch erfolgt; der Betrag von 19,94 Euro ergibt sich ersichtlich aus einer Umrechnung des Betrages von 39,- DM. Da nach den Ermittlungen des OVG Berlin-Brandenburg (Beschluss vom 15. Februar 2006, OVG 8 B 2.04) schon bei einer regulären Rückmeldung von durchschnittlichen Kosten in Höhe von 22,41 DM auszugehen war, ist ein grobes Missverhältnis schon nicht ersichtlich. Im Übrigen durfte der Verordnungsgeber entsprechend § 8 Abs. 2 GebBeitrG bei der Gebührenbemessung auch den Vorteil berücksichtigen, den Studierende dadurch erlangen, dass das Rückmeldeverfahren trotz Fristablaufs erneut durchgeführt wird.

Soweit der Kläger sinngemäß vorgetragen hat, Mehrkosten seien vorliegend nicht entstanden, da Sachbearbeiter der Universität ohnehin bezahlt werden müssten, verkennt er das Prinzip der Kostendeckung. Ohne Erfolg macht er geltend, die Beklagte habe ihren Anspruch auf die Gebühr „verwirkt“, da er am 31. März 2008 zur Zahlung „genötigt“ worden sei. Gemäß § 9 Abs. 3 Satz 2 BerlHG hat ein Student sich zur Fortsetzung des Studiums nach Ablauf eines Semesters sich fristgemäß zurückzumelden und die fälligen Gebühren und Beiträge zu entrichten. Bei Fristversäumung wird mit Überschreiten der Frist auch die hier streitgegenständliche Verwaltungsgebühr fällig (s.o.). Der Hinweis an der Kläger, ohne Zahlung dieser Gebühr könne er nicht zurückgemeldet werden und die Semesterunterlagen nicht erhalten, entsprach somit der Rechtslage und stellt keine „Nötigung“ dar.

Nach alledem war die Klage abzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf

24,94 Euro

festgesetzt.