Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg Urteil vom 20.05.2011 – 10 K 409.09

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, sofern nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Klägerin wendet sich gegen die der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ihrer Anlage beigefügte auflösende Bedingung.

Sie betreibt in der K... in 1... eine Anlage zum Klassieren von Bodenaushub und Sand. Der Rechtsvorgängerin der Klägerin, der B..., wurde 1997 erstmalig eine befristete immissionsschutzrechtliche Genehmigung für den Betrieb einer derartigen Anlage erteilt. Die Genehmigung wurde in der Folgezeit, auch gegenüber der inzwischen als Betreiberin gemeldeten Klägerin, jeweils befristet verlängert, letztmalig bis zum 31. Dezember 2010.

Das Betriebsgrundstück befindet sich auf der für den geplanten Weiterbau der Bundesaustobahn (BAB) 100 vorgesehenen Trasse. Seit dem 31. Mai 2007 unterlag es einer durch Rechtsverordnung gemäß § 9 a Abs. 3 Satz 1 Bundesfernstraßengesetz (FStrG) in Kraft gesetzten Veränderungssperre. Die Planunterlagen für den zu erlassenden Planfeststellungsbeschluss wurden am 9. März 2009 ausgelegt. Der Planfeststellungsbeschluss für das Vorhaben wurde am 29. Dezember 2010 durch die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung gefasst und am 4. Januar 2011 bekanntgemacht (Amtsblatt von Berlin Nr. 2 vom 14. Januar 2011).

Mit Bescheid vom 17. November 2009 lehnte die Senatsverwaltung für Gesundheit, Umwelt und Verbraucherschutz (fortan: SenGUV) den Antrag der Klägerin auf unbefristete, hilfsweise bis zum 31. Dezember 2011 befristete Genehmigung des weiteren Betriebs der Anlage unter Berufung auf die Veränderungssperre ab.

Hiergegen hat die Klägerin unter dem 9. Dezember 2009 die hiesige Klage erhoben, mit der sie ursprünglich die Verpflichtung zur Erteilung einer unbefristeten Genehmigung begehrt hat.

Unter dem 29. März 2010 erteilte die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung der Klägerin eine Ausnahmegenehmigung gemäß § 9 a Abs. 5 FStrG für den Weiterbetrieb der Anlage. Sie fügte ihrer Genehmigung folgende als „auflösende Bedingung“ bezeichnete Nebenbestimmung bei:

„Nach dem 31.12.2011 gilt die Ausnahmegenehmigung noch bis zu demjenigen Tage fort, der drei Monate vor dem vom Träger des Vorhabens gegenüber der Obersten Straßenbaubehörde schriftlich mitgeteilten Termin für die erforderliche Inanspruchnahme des Grundstücks liegt. Der Antragsteller wird durch die Oberste Straßenbaubehörde unverzüglich über den Eingang und Inhalt dieser Mitteilung informiert.“

Die SenGUV änderte daraufhin unter dem 22. Juni 2010 ihren Bescheid vom 17. November 2009 ab und erteilte der Klägerin eine Genehmigung für den Betrieb ihrer Anlage bis zum 31. Dezember 2011. Den weiteren Betrieb über dieses Datum hinaus genehmigte sie mit folgender auflösenden Bedingung:

„Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung zum Betrieb der Anlage gemäß II. dieses Bescheides gilt bis zu demjenigen Tage fort, der drei Monate vor dem Termin liegt, den die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung in der auflösenden Bedingung ihres Bescheides vom 29.03.2010 (AZ.: VII E 11-9a5-1/10) als Termin für die erforderliche Inanspruchnahme des Grundstücks benennt.“

Nunmehr wendet die Klägerin sich nur noch gegen diese auflösende Bedingung. Im Übrigen haben die Beteiligten mit widerstreitenden Kostenanträgen den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt.

Die Klägerin meint, § 9a Abs. 1 FStrG stehe der unbefristeten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung des Betriebes ihrer Anlage nicht entgegen. Abzustellen sei allein auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Veränderungssperre am 31. Mai 2007 bzw. am 9. März 2009. Es fehle darauf bezogen bereits an einer „Veränderung“ im Sinne der genannten Norm, denn die Klägerin habe bereits zuvor legal die Anlage dort betrieben. Erlaube § 9a Abs. 1 Satz 2 FStrG die „Fortführung einer bisher ausgeübten Nutzung“, sei damit die tatsächliche Nutzung gemeint, ungeachtet der Frage, ob diese befristet oder unbefristet genehmigt worden sei.

Der Beklagte bedürfe im Übrigen der auflösenden Bedingung nicht, denn die rechtzeitige Beräumung des Grundstücks sei auch ohne sie erreichbar. Tatsächlich sei die Bedingung einzig darauf gerichtet, entschädigungsrechtliche Ansprüche der Klägerin zu vereiteln. Damit verschaffe sich der Beklagte als Vorhabenträger und zugleich Zuständiger für die beiden erlassenen Ausnahmegenehmigungen einen Vorteil, den sich ein anderer Vorhabenträger nicht verschaffen könne und für den das Immissionsschutzrecht keine Grundlage gebe. Davon abgesehen werde die als Verkehrswertentschädigung zu leistende Entschädigung nicht dadurch beeinflusst, ob die gewerbliche Nutzung tatsächlich und auf welcher genehmigungsrechtlichen Grundlage ausgeübt werde. Entscheidend sei allein die Nutzbarkeit des Grundstücks. Vorliegend werde aber bereits eine zulässige Nutzung auf dem Grundstück ausgeübt und es sei nicht zweifelhaft, dass eine solche zulässige Nutzung auf dem Grundstück weiterhin ausgeübt werden könnte, solange es nicht für die Autobahnplanung in Anspruch genommen werde.

Die Klägerin beantragt,

die im Bescheid der Senatsverwaltung für Gesundheit, Umwelt und Verbraucherschutz vom 22. Juni 2010 gestellte auflösende Bedingung für die Genehmigung des Weiterbetriebes der Klassieranlage der Klägerin über den 31. Dezember 2011 hinaus aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er meint, die auflösende Bedingung sei gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) erforderlich, um die Erfüllung der in § 6 BImSchG genannten Genehmigungsvoraussetzungen dauerhaft sicherzustellen. Dem Begehren nach einer unbefristeten, nicht auflösend bedingten Genehmigung stehe die Veränderungssperre des § 9 a Abs. 1 Satz 1 FStrG entgegen. Die Entfristung der Genehmigung führe zu einer Wertsteigerung des Grundstücks und gehe über seine bisherige Nutzung hinaus. Die Fortführung einer bisher ausgeübten Nutzung im Sinne des § 9 a Abs. 1 Satz 2 FStrG liege nicht vor, weil hiervon lediglich auf Dauer erlaubte Nutzungen erfasst seien.

Die die Klägerin betreffenden Verwaltungsvorgänge des Beklagten haben vorgelegen und waren, soweit wesentlich, Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend hierauf sowie auf den Inhalt der Streitakte Bezug genommen.

1. Die nunmehr allein noch gegen die der Genehmigung vom 22. Juni 2010 beigefügte auflösende Bedingung gerichtete Klage ist als Anfechtungsklage zu lässig.

Sie ist jedoch unbegründet, denn diese Nebenbestimmung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Rechtsgrundlage für den Erlass der auflösenden Bedingung ist § 12 Abs. 1 Satz 1 BImSchG. Danach kann die immissionsschutzrechtliche Genehmigung unter Bedingungen erteilt werden, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der in § 6 BImSchG genannten Genehmigungsvoraussetzungen sicherzustellen. Nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG ist die Genehmigung neben weiteren Voraussetzungen zu erteilen, wenn andere öffentlich-rechtliche Vorschriften der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen. Zu diesen sonstigen Vorschriften gehören auch Vorschriften des Bauplanungs- und des Straßenrechts (vgl. nur Sparwasser, Engel, Voßkuhle, Umweltrecht, 5. Aufl., S. 717). Eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung ist daher zu versagen, wenn während des Genehmigungsverfahrens zur Sicherung eines eingeleiteten Planfeststellungsverfahrens eine Veränderungssperre erlassen wird (BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1990 – BVerwG 4 B 156/89 -, NVwZ 1991, 62; Sparwasser u. a., a. a. O.; Scheidler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Stand 2/2008, § 6 BImSchG Rn. 42; Jarass, BImSchG, 8. Aufl., § 6 Rn. 32; jeweils zu einer Veränderungssperre nach § 14 BauGB).

Mit der Auslegung der Planunterlagen für den Planfeststellungsbeschluss für die Neuerrichtung des Autobahnabschnitts am 9. März 2009 ist gemäß § 9 a Abs. 1 FStrG kraft Gesetzes eine Veränderungssperre eingetreten, nachdem mit Wirkung vom 31. Mai 2007 bereits eine entsprechende Veränderungssperre gemäß § 9 a Abs. 3 FStrG angeordnet worden war.

Nach § 9 a Abs. 1 FStrG dürfen vom Zeitpunkt des Eintritts der Veränderungssperre an auf den vom Plan betroffenen Flächen bis zu ihrer Übernahme durch den Träger der Straßenbaulast wesentlich wertsteigernde oder den geplanten Straßenbau erheblich erschwerende Veränderungen nicht vorgenommen werden.

Wesentlich wertsteigernde Veränderungen sind Maßnahmen, die über die bisher ausgeübte Nutzung hinausgehen und den Verkehrswert eines Grundstücks mehr als geringfügig erhöhen (vgl. etwa Bender, in: Müller/Schulz, FStrG, § 9 a Rn. 27). Allerdings schließt § 9 a Abs. 1 Satz 1 FStrG nicht nur eine Veränderung des Grundstücks selbst aus, sondern Veränderungen „auf den vom Plan betroffenen Flächen“. Ziel dieses Verbots ist es, die Kosten bei Übernahme des Grundstücks durch den Träger der Straßenbaulast zu begrenzen (vgl. wiederum Bender, a. a. O.; Marschall, Bundesfernstraßengesetz, 5. Aufl., § 9 a Rn. 3).

Sowohl am Wortlaut als auch am Zweck der Regelung gemessen sind damit vom Verbot auch tatsächliche Veränderungen erfasst, die von Dritten, etwa Mietern oder Pächtern, auf den betroffenen Flächen durchgeführt werden sollen und die zu einer wesentlichen Verteuerung der Inanspruchnahme durch den Träger der Straßenbaulast führen würden. Den Straßenbau erheblich erschwerende Veränderungen sind solche, bei denen die Straßenbauarbeiten höheren Aufwand in technischer oder finanzieller Hinsicht erfordern (Bender, a. a. O. Rn. 28; Leue, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl., Kap. 35 Rn. 26.10).

Daran gemessen hätte die unbefristete immissionsschutzrechtliche Zulassung des Betriebs der Klassieranlage der Klägerin sowohl eine wesentlich wertsteigernde als auch eine erheblich erschwerende Veränderung zur Folge:

Der Einwand der Klägerin, es fehle insoweit bereits an einer 'Veränderung', weil die Anlage derzeit schon betrieben werde und ihre Ausweitung nicht beabsichtigt sei, greift nicht durch. In den Blick zu nehmen ist die Situation der betroffenen Fläche bis zum Zeitpunkt der Übernahme durch den Träger der Straßenbaulast (§ 9 a Abs. 1 Satz 1 FStrG). Bei derzeitiger immissionsschutzrechtlicher Genehmigungssituation wird – rechtmäßiges Verhalten der Klägerin unterstellt – das von ihr gemietete Betriebsgrundstück zum Zeitpunkt der Übernahme durch den Träger der Straßenbaulast vollständig von Baustoffen beräumt und der ordnungsgemäße Zustand des Betriebsgeländes wiederhergestellt sein, § 5 Abs. 3 Nr. 3 BImSchG. Bei einer Entfristung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung wäre demgegenüber zu erwarten, dass zum Zeitpunkt der Übernahme durch den Träger der Straßenbaulast auf dem Betriebsgelände eine Klassieranlage betrieben wird, sich die dazu notwendigen Baustoffe und Gerätschaften noch auf dem Grundstück befinden und auf Kosten des Trägers der Straßenbaulast entfernt werden müssen.

Betriebe die Klägerin zum Zeitpunkt der Übernahme des Grundstücks ihre Anlage noch, könnte sie darüber hinaus gegen den Träger der Straßenbaulast Ansprüche geltend machen, die ihr bei derzeitiger Rechtslage nicht zustünden. § 19 a FStrG verweist hinsichtlich des Verfahrens für die Festlegung einer Entschädigung auf die Enteignungsgesetze der Länder. Das Berliner Enteignungsgesetz (BEG) vom 14. Juli 1964 (GVBl. S. 737), zuletzt geändert durch Gesetz vom 30. November 1984 (GVBl. S. 1664), erklärt in seinem § 4 für die Entschädigung die Vorschriften der §§ 93 bis 101 und 103 des Bundesbaugesetzes (BBauG) für anwendbar, wobei es sich gemäß § 8 BEG um eine statische Verweisung auf das Bundesbaugesetz in der Fassung vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256/ 3617), zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. Juli 1979 (BGBl. I S. 949), handelt. Nach dessen § 86 Abs. 1 Nr. 3 können durch Enteignung (auch) Rechte entzogen werden, die zum Besitz und zur Nutzung von Grundstücken berechtigen. Gemäß § 97 Abs. 3 Nr. 2 BBauG sind bei der Enteignung eines Grundstücks die Inhaber von Rechten, die zum Besitz oder zur Nutzung des Grundstücks berechtigen, gesondert zu entschädigen, wenn der Berechtigte im Besitz des Grundstücks ist, soweit diese Rechte nicht aufrechterhalten oder durch neue Rechte ersetzt werden. Auf die Höhe der danach zu gewährenden Entschädigung hat es erheblichen Einfluss, in welcher Weise das zivilrechtliche Nutzungsrecht öffentlich-rechtlichen Beschränkungen unterliegt. Zwar bleiben nach § 95 Abs. 2 Nr. 2 BBauGB Wertänderungen unberücksichtigt, die infolge der bevorstehenden Enteignung eingetreten sind. Dies setzt jedoch einen direkten Kausalzusammenhang zwischen der Aussicht auf die Enteignung und der eingetretenen Wertänderung voraus (zur inhaltlich gleichen Nachfolgeregelung des § 95 Abs. 2 Nr. 2 BauGB zutr. Groß, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Band 3, Stand 1/2011, § 95 BauGB Rn. 67; vgl. auch Kleiber, a. a. O. Band V, Stand 6/2010, § 2 ImmoWertV Rn. 16). An einem solchen fehlt es bei einer von vornherein nur befristeten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung, mag die Befristung ihre Rechtfertigung auch gerade in der Veränderungssperre finden. Daran ändert nichts, dass die Befristung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung gemäß § 95 Abs. 2 Nr. 2 BBauGB keinen Einfluss auf die Wertbemessung für das Grundstück selbst haben kann.

Letztlich möchte die Klägerin sich – immissionsschutzrechtlich wie entschädigungsrechtlich – so behandelt wissen, als habe sie bereits eine unbefristete immissionsschutzrechtliche Genehmigung in Händen. Ließe sich aus dem Innehaben der nur befristeten Genehmigung dieser Schluss ziehen, hätte der Beklagte der Klägerin bereits seit dem Inkrafttreten der Veränderungssperre im Mai 2007 die Erteilung auch einer befristeten Genehmigung nach § 9 a Abs. 1 und Abs. 3 FStrG versagen müssen, wodurch sie schwerer belastet gewesen wäre und wofür wegen der noch ungewissen Notwendigkeit der Inanspruchnahme des Grundstücks ein schützenswertes öffentliches Interesse nicht bestanden hätte.

Der Umstand, ob die Klägerin über eine lediglich befristete oder aber eine unbefristete immissionsschutzrechtliche Genehmigung verfügt, entscheidet ferner auch darüber, ob ihr 'Aufwendungen für einen durch die Enteignung erforderlich werdenden Umzug' ersetzt werden (§ 96 Abs. 1 Nr. 3 BBauG), ggf. auch darüber, ob bzw. in welcher Höhe ihr Ersatz für etwaige auf dem Betriebsgelände errichtete bauliche Anlagen zu gewähren ist (§ 95 Abs. 3 BBauG).

Schließlich greift auch der Einwand der Klägerin nicht durch, die Entfristung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung habe lediglich eine Rechtsänderung zur Folge, welche von § 9 a Abs. 1 FStrG nicht untersagt werde. Zwar sind in der Tat rechtliche Veränderungen in Bezug auf die betroffenen Flächen wie etwa ihr Verkauf, ihre Belastung, die Einräumung von Besitz oder Nutzungsrechten von der Veränderungssperre nicht umfasst (vgl. etwa Bender, a. a. O. Rn. 25). Das ändert jedoch nichts daran, dass die Klägerin von der Beklagten die öffentlich-rechtliche Gestattung eines tatsächlichen Tuns, nämlich des dauerhaften Betriebs ihrer Anlage verlangt. Insofern ist die Rechtslage nicht anders als bei einer baurechtlichen Veränderungssperre: Auch § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB sieht vor, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt, also etwa bauliche Anlagen nicht errichtet werden dürfen. Daraus folgt, dass im Falle einer bauplanungsrechtlichen Veränderungssperre nicht nur die Anlage tatsächlich nicht errichtet werden darf, sondern dass bereits die für die Errichtung notwendige immissionsschutzrechtliche Genehmigung zu versagen ist (woran auch das Bundesverwaltungsgericht, a. a. O., keinen Zweifel geäußert hat). Nichts anderes gilt für die Veränderungssperre nach § 9a Abs. 1 und Abs. 3 FStrG.

Die Klägerin kann ihr Verlangen nach einer Entfristung der Genehmigung auch nicht mit Erfolg auf die Regelung des § 9 a Abs. 1 Satz 2 FStrG stützen. Danach werden Veränderungen, die in rechtlich zulässiger Weise vorher begonnen worden sind, Unterhaltungsarbeiten und die Fortführung einer bisher ausgeübten Nutzung hiervon nicht berührt. Die Regelung stellt eine Ausnahme zu der Beschränkung nach § 9 a Abs. 1 Satz 1 FStrG dar, erlaubt jedoch nicht ein ansonsten nicht oder nur befristet öffentlich-rechtlich legitimiertes Handeln. Sie erlaubt daher nur die Fortführung einer bisher legal ausgeübten Nutzung, bei einer genehmigungspflichtigen Nutzung also nur die Fortführung in dem sachlichen wie zeitlichen Rahmen, in dem sie genehmigt worden ist.

Sind nach Allem die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 12 Abs. 1 Satz 1 BImSchG erfüllt, lässt die angefochtene Bedingung auch keine sonstigen Fehler erkennen:

Die Nebenbestimmung ist hinreichend bestimmt. Die Klägerin darf in jedem Fall bis zum Ablauf des Jahres 2011 ihre Anlage weiter betreiben. Bei verständiger Würdigung der streitigen auflösenden Bedingung ist diese dahin auszulegen, dass ein Bedingungseintritt bereits zu einem Zeitpunkt vor dem Zugang der Mitteilung der Obersten Straßenbaubehörde über die erforderliche Inanspruchnahme des Grundstücks (vgl. die Nebenbestimmung im Bescheid der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 29. März 2010) ausscheidet. Der Beklagte hat ihr im Bescheid vom 22. Juni 2010 aufgegeben, bis zum 30. November 2011 ein Stilllegungskonzept vorzulegen, das eine geordnete Abwicklung des Anlagenbetriebs innerhalb eines Monats ermöglicht. Damit ist eine für die Klägerin zumutbare Abwicklung des Betriebes nach dem Erlöschen der Genehmigung ermöglicht.

Das der Behörde in den Fällen des § 12 Abs. 1 Satz 1 BImSchG eingeräumte Ermessen beschränkt sich oftmals – so auch hier – auf ein Auswahlermessen hinsichtlich der zutreffenden Nebenbestimmung (zutr. Jarass, a. a. O. § 12 Rn. 15). Ohne die getroffene Nebenbestimmung hätte die Genehmigung wiederum nur befristet erteilt werden können oder ganz versagt werden müssen. Daran ändert nichts, dass die Klägerin bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Veränderungssperre im Jahre 2007 - bei einem entsprechenden Antrag - ggf. auch eine unbefristete immissionsschutzrechtliche Genehmigung hätte erhalten können.

2. Soweit die Klägerin unterlegen ist, hat sie nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Soweit die Beteiligten den Rechtstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes über die Kosten des Verfahrens zu entscheiden. Der Billigkeit entspricht es, der Klägerin auch insoweit die Kosten aufzugeben. Der ablehnende Bescheid der SenGUV erging, bevor die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung gemäß § 9 a Abs. 5 FStrG von der Veränderungssperre suspendiert hatte. Bis dahin durfte die begehrte unbefristete Genehmigung nicht erteilt werden. Auch durfte eine weitere befristete Genehmigung ohne Koppelung an eine Ausnahmegenehmigung nach § 9 a Abs. 5 FStrG (jedenfalls) nicht (mehr) erteilt werden, weil nunmehr die Realisierung des Straßenbauprojekts in greifbare Nähe gerückt war.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.