Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg Urteil vom 09.09.2011 – 4 K 74.11

Orientierungssatz

Klage einer in den Niederlanden akkreditierten Konformitätsbewertungsstelle auf Überprüfung einer Akkreditierung, die einer anderen Konformitätsbewertungsstelle erteilt worden ist.(Rn.19)

1. Mit der Neuordnung der Akkreditierung durch die Verordnung Nr. 765/2008 sind die zuvor erteilten Akkreditierungen allenfalls übergangsweise von Bedeutung. Dieser Übergang endet mit einer Überprüfungsentscheidung, jedenfalls aber mit einer eigenständig erteilten Akkreditierung durch die nunmehr dafür in Deutschland zuständige Behörde.(Rn.20)

2. Die Verordnung Nr. 765/2008 begründet für die Muttergesellschaft eines direkten Konkurrenten kein Recht zur Abwehr einer Akkreditierung. Die Verordnung Nr. 765/2008 bietet keinen Anhalt dafür, dass die Voraussetzungen für die Akkreditierung unter anderem dem Zweck dienen, bereits akkreditierte Konformitätsbewertungsstellen wie die Klägerin zu schützen.(Rn.24)

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Das Urteil ist für die Beigeladene gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweiligen Vollstreckungsbetrages vorläufig vollstreckbar. Für die Beklagte ist das Urteil wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar, wobei der Klägerin nachgelassen wird, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweiligen Vollstreckungsbetrages leistet.

Die Beteiligten streiten um die Überprüfung einer Akkreditierung, die eine Vorgängereinrichtung der Beklagten der Beigeladenen im Jahr 2008 erteilte.

Die Klägerin ist nach eigenen Angaben ein (niederländisches) akkreditiertes Institut für Boden- und Gewässeruntersuchungen.

Die Beklagte ist durch § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Beleihung der Akkreditierungsstelle nach dem Akkreditierungsstellengesetz vom 21. Dezember 2009 (BGBl. I Seite 3962) mit den Aufgaben der nationalen Akkreditierungsstelle nach dem Akkreditierungsstellengesetz beliehen. Nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Akkreditierungsstelle vom 31. Juli 2009 (BGBl. I Seite 2625) wird die Akkreditierung als hoheitliche Aufgabe des Bundes durch die Akkreditierungsstelle durchgeführt. Diese ist nationale Akkreditierungsstelle im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Juli 2008 über die Vorschriften für die (im Gesetz: Anforderungen an) Akkreditierung und Marktüberwachung im Zusammenhang mit (im Gesetz: bei) der Vermarktung von Produkten und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 339/93 des Rates (ABl. 2008 L 218, Seite 30). Das Akkreditierungsstellengesetz trat am 7. August 2009 in Kraft (§ 14 AkkStelleG).

Die Beigeladene ist eine im S… Handelsregister eingetragene Gesellschaft. Die DAP Deutsches Akkreditierungssystem Prüfwesen GmbH (DAP) bestätigte ihr am 1. Oktober 2008, dass sie mit ihren Prüflaboratorien in S… die Kompetenz nach DIN EN ISO/IEC 17025:2005 besitzt, Prüfungen in den Bereichen physikalisch-chemische und chemische Untersuchungen von Lebensmitteln, Wasser, Böden, Düngemitteln, Pflanzenbehandlungsmitteln und Nährlösungen auf Rückstände an Pflanzenschutzmitteln, Probennahme von Obst und Gemüse sowie von landwirtschaftlich genutzten Gewächshausböden und Substraten gemäß näher bezeichneter Prüfverfahren auszuführen. Diese Akkreditierung sollte bis in das Jahr 2013 gültig sein. Am 12. Mai 2010 stellte die Beklagte der Beigeladenen eine Akkreditierungsurkunde im Wesentlichen gleichen Inhalts (es fehlt die Probennahme von landwirtschaftlich genutzten Gewächshausböden und Substraten) aus.

Die Klägerin war Gesellschafterin einer Gesellschaft, die ähnliche Rückstandsanalysen durchführt wie die Beigeladene und deren Mitgesellschafter und Geschäftsführer der Geschäftsführer der Beigeladenen war. Aus dieser Verbindung resultieren in Spanien ausgetragene Streitigkeiten. Eine Tochtergesellschaft der Klägerin ist ein direkter Wettbewerber der Beigeladenen.

Gegen die Bestätigung der DAP vom 1. Oktober 2008 wandte sich die Klägerin. Darauf reagierte die Rechtsnachfolgerin der DAP, die Deutsche Gesellschaft für Akkreditierung GmbH, mit Schreiben vom 14. Oktober 2009. Sie hielt die Beschwerde für unbegründet und lehnte es ab, die Akkreditierung zurückzunehmen. Dagegen erhob die Klägerin mit Schriftsatz vom 20. September 2010 bei der Beklagten Widerspruch, weil die Akkreditierungsstelle die seinerzeit geltenden Verfahrensregeln nicht beachtet und den Anspruch der Klägerin auf ein faires Verfahren verletzt habe. Diesen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 1. Februar 2011 zurück. Der Widerspruch sei unzulässig, weil die angegriffene Entscheidung kein Verwaltungsakt gewesen sei.

Die Klägerin beantragte bei der Beklagten unter dem 3. März 2011, die der Beigeladenen erteilte Akkreditierung gemäß § 13 Abs. 1 AkkStelleG zu überprüfen und die Akkreditierung gemäß Art. 5 Abs. 4 der Verordnung aufzuheben. Sie bezog sich auf die Verfahrensnummer zur Akkreditierung aus dem Jahr 2008 und verwies zur Begründung auf ihre Ausführungen in dem Beschwerdeschreiben, auf das die Rechtsnachfolgerin der DAP reagiert hatte.

Zudem hat die Klägerin am 3. März 2011 Klage erhoben. Zur Zulässigkeit der Klage führt sie aus:

Ihre Klage ziele darauf, die der Beigeladenen im Jahr 2008 erteilte Akkreditierung zu überprüfen und gegebenenfalls aufzuheben. Für einen Streit darüber sei der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. § 2 Abs. 1 AkkStelleG könne ihr in Verbindung mit Art. 5 der Verordnung Nr. 765/2008 Drittschutz gewähren. Zudem könne sie sich auf die Artt. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG stützen. Eine rechtsfehlerhafte Akkreditierung einer neuen Konformitätsbewertungsstelle sei geeignet, die bereits akkreditierten Stellen in ihren Rechten zu beeinträchtigen. Denn das besondere Vertrauen, das diese Stellen infolge ihrer Akkreditierung genössen, sei von der Zuverlässigkeit der staatlichen Akkreditierungspraxis abhängig. Verliere die Akkreditierung infolge einer rechtswidrigen Verwaltungspraxis insgesamt an Wert, wirke sich dies zwangsläufig auf die bereits akkreditierten Stellen aus, denen ein entscheidender Wettbewerbsvorteil genommen werde. Wegen der weiteren Einzelheiten ihres Vorbringens wird auf den Schriftsatz vom 23. Mai 2011 (Bl. 22 bis 27 d.A.) Bezug genommen.

Die Klägerin beantragt,

die Entscheidung der Deutschen Gesellschaft für Akkreditierung vom 14. Oktober 2009 in der Fassung des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 1. Februar 2011 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihre Beschwerde gegen die Akkreditierung der Beigeladenen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie meint, die Klägerin sei nicht klagebefugt. Aus Existenz und Durchführung eines Beschwerdeverfahrens, das die DIN EN ISO/IEC 17011:2004 vorschreibe, könne die Klägerin keine subjektiv-öffentlichen Rechte ableiten.

Der Klägerin fehle das Rechtsschutzbedürfnis, weil sie ihr Anliegen durch Stellen eines Antrags bzw. Erheben einer Beschwerde einfacher geltend machen könne. Wegen der weiteren Einzelheiten ihres Vorbringens wird auf die Schriftsätze vom 8. April 2011 (Bl. 19 bis 21 d.A.) und vom 12. August 2011 (Bl. 79 bis 83 d.A.) verwiesen.

Die Beigeladene beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie meint, wegen der ihr im Mai 2010 erteilten Akkreditierung sei die Klage mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig. Die Klage sei rechtsmissbräuchlich, weil die Klägerin damit nur Beweismaterial für die anderen Verfahren erlangen wolle. Die Klägerin sei nicht klagebefugt. Jedenfalls aber sei nicht die Klägerin von einer Norm geschützt, weil sie nicht im selben Bereich wie die Beigeladene tätig sei. Sie sei zudem nicht von der Beklagten, sondern einer niederländischen Akkreditierungsstelle akkreditiert. Eine Grundrechtsverletzung der Klägerin komme nicht in Betracht. Wegen der weiteren Einzelheiten ihres Vorbringens wird auf den Schriftsatz vom 12. August 2011 (Bl. 41 bis 54 d.A.) Bezug genommen.

Die Klage ist zwar - wie inzwischen auch die Beklagte meint - im zulässigen Rechtsweg erhoben, weil die Klägerin von der Beklagten ein hoheitliches Handeln verlangt und es für diese öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art keine abdrängende Sonderzuweisung gibt (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Doch ist die Klage unzulässig.

A. Für die Klage fehlt es der Klägerin an dem nötigen Rechtsschutzinteresse. Auch im Erfolgsfall verbesserte sich die Position der Klägerin nicht. Wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, wendet sie sich mit der Klage allein gegen die Akkreditierung aus dem Jahr 2008. Von dieser geht aber nach der neuerlichen Akkreditierung nun durch die Beklagte im Mai 2010 keine Wirkung mehr aus; sie hat sich durch die neue Akkreditierung erledigt. Mit der Neuordnung der Akkreditierung durch die Verordnung Nr. 765/2008 sind die zuvor erteilten Akkreditierungen allenfalls übergangsweise von Bedeutung. Dieser Übergang endet mit einer Überprüfungsentscheidung, jedenfalls aber mit einer eigenständig erteilten Akkreditierung durch die nunmehr dafür in Deutschland zuständige Beklagte. Die darauf ausdrücklich angesprochene Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung nicht erklären können, aus welchem Grund sie jetzt noch gegen die überholte Akkreditierungsentscheidung vorgehen will, wie diese ihrer Meinung nach auch jetzt noch ihre eigene Position beeinträchtigt. Selbst wenn man die Auffassung der Klägerin teilte, dass fehlerhaft erteilte Akkreditierungen die Akkreditierungen anderer Unternehmen entwerten, könnte das nur für die Akkreditierungen gelten, die noch aktuell sind, auf die sich das andere Unternehmen bei seiner Tätigkeit jetzt noch berufen kann. Das trifft auf eine von einer Vorgängereinrichtung der Beklagten erteilte Akkreditierung nach einer Akkreditierungsentscheidung der Beklagten zu den gleichen Konformitätsbewertungstätigkeiten nicht zu. Soweit hier die Akkreditierung der Vorgängereinrichtung weitergehend war (Probennahme von landwirtschaftlich genutzten Gewächshausböden und Substraten), hat diese sich dadurch erledigt, dass die Beigeladene zu dieser Tätigkeit keine Kompetenzfeststellung mehr begehrt, sich dazu keiner Kompetenz mehr berühmt.

B. Die Verpflichtungsklage ist zudem mangels Klagebefugnis unzulässig. Es ist ausgeschlossen, dass die Klägerin durch die Akkreditierung der Beigeladenen in eigenen Rechten verletzt sein könnte (§ 42 Abs. 2 VwGO). Zwar war die Akkreditierung im Jahr 2008 mangels hoheitlicher Maßnahme kein Verwaltungsakt. Doch könnte man annehmen, dass die damals ausgestellte Urkunde, die sich einen Aussagewert bis in das Jahr 2013 hinein beimaß, die Überprüfungspflicht nach Art. 5 Abs. 4 der Verordnung Nr. 765/2008 auslöste. Damit ließe sich § 13 Abs. 1 AkkStelleG erklären, auf den sich die Klägerin in ihrem wiederholten Überprüfungsantrag bezieht. Die Entscheidung, ob die (privatrechtlich erteilte) Akkreditierungsurkunde einzuschränken, auszusetzen oder zurückzuziehen ist (vgl. Art. 5 Abs. 4 der Verordnung Nr. 765/2008), ist dann aber ein Verwaltungsakt, da dieses Vorgehen inzwischen hoheitliche Tätigkeit darstellt.

1. Europarecht verschafft der Klägerin nicht die Befugnis, gegen die der Beigeladenen erteilte Akkreditierung im Klagewege vorzugehen.

Auch im Europarecht ist die Rechtsfigur der Klagebefugnis anerkannt (vgl. Europäischer Gerichtshof, Urteil vom 13. Oktober 2005 - C-379/04 - ab Rn. 13, und Urteil vom 11. September 2003 - C-13/01 -, ab Rn. 49 jeweils zitiert nach Juris). Eine europarechtliche Pflicht, Popularklagen auf diesem Feld zuzulassen, besteht nicht. Insbesondere eröffnet die Verordnung Nr. 765/2008 keine Popularklage gegen eine Akkreditierung. Zwar schreibt Art. 5 Abs. 5 der Verordnung Nr. 765/2008 vor, dass die Mitgliedstaaten Verfahren zur Behandlung von Beschwerden, gegebenenfalls einschließlich der Einlegung von Rechtsbehelfen, gegen Akkreditierungsentscheidungen oder deren Unterbleiben schaffen. Doch zeigt gerade das „gegebenenfalls“, dass sich zwar jeder beschweren darf, aber nicht alle Rechtsbehelfe einlegen können.

Auch wenn man das für die Klagebefugnis nötige Recht des Einzelnen nicht nach den innerstaatlichen Maßstäben der Schutznormtheorie bestimmt, sondern eine europarechtliche Betrachtung in Erwägung zieht, führt das hier zu keiner Position der Klägerin, die ihr ein Vorgehen im Klagewege gegen die Akkreditierung der Beigeladenen ermöglicht. Denn die Verordnung Nr. 765/2008 begründet für die Klägerin auch als Muttergesellschaft eines direkten Konkurrenten der Beigeladenen kein Recht zur Abwehr einer Akkreditierung der Beigeladenen. Die Verordnung Nr. 765/2008 bietet keinen Anhalt dafür, dass die Voraussetzungen für die Akkreditierung unter anderem dem Zweck dienen, bereits akkreditierte Konformitätsbewertungsstellen wie die Klägerin zu schützen.

Die Erwägungsgründe zur Verordnung Nr. 765/2008 verdeutlichen, dass die nun durch die Verordnung geregelte Akkreditierung zunächst dem Schutz öffentlicher Interessen (Gesundheit und Sicherheit, Verbraucher- und Umweltschutz) dient (Nr. 1, 2, 4, 28, 48) bzw. einer allgemeinen Akzeptanz der Akkreditierungsurkunden (Nr. 12, 20, 22). Darin kommt die Position eines anderen akkreditierten Unternehmens nicht zum Ausdruck. Weder der angestrebte Schutz von Gesundheit und Sicherheit im Allgemeinen noch der von Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz noch gar der Verbraucher- und Umweltschutz oder der freie Warenverkehr geben dafür etwas her.

Richtig ist, dass das gegenseitige Vertrauen in die von den Konformitätsbewertungsstellen ausgestellten Bescheinigungen und Prüfberichte (Erwägungsgrund Nr. 13) auch davon abhängt, ob die Akkreditierungsentscheidungen ordentlich getroffen wurden. Indes ist der mit einer Akkreditierung verbundene Wettbewerbsvorteil nur ein Reflex des aus anderen Gründen geschaffenen Akkreditierungssystems. Man schaffte die Akkreditierungen nicht, um geeigneten Konformitätsbewertungsstellen hoheitlich ein im Wettbewerb mit anderen wirkendes Qualitätssiegel zu verschaffen, sondern man wollte öffentliche Interessen schützen und schuf dazu etwas, das sich fördernd auswirken kann. Die Akkreditierung unterscheidet sich insoweit nicht von anderen Prüfungsentscheidungen, die von anderen, die die Prüfung bereits bestanden haben, ebenfalls nicht anfechtbar sind, auch wenn sich etwa eine Meisterprüfung oder andere Berufsabschlüsse im Wirtschaftsleben auswirken können, indem sie dem Absolventen zu einer besseren Position im Wettbewerb verhelfen.

Mit dieser Betrachtung lässt sich Art. 5 Abs. 3 der Verordnung Nr. 765/2008 ohne weiteres vereinbaren. Man kann ein Verfahren zur Behandlung von Beschwerden vorsehen, ohne damit ein Recht des Einzelnen auf ein bestimmtes Ergebnis zu verbinden. Zwanglos ist das dahin zu verstehen, dass sich jede Akkreditierungsstelle für Hinweise öffnet und ihnen sachlich nachgeht. Das erleichtert die gebotene laufende Überwachung der Konformitätsbewertungsstellen und fördert Vertrauen in die Arbeit der Akkreditierungsstelle. Zudem verträgt sich das mit dem Petitionsrecht nach Art. 17 GG.

Ohne Erfolg hat sich die Klägerin in der mündlichen Verhandlung darauf berufen, dass Konkurrenten im Beihilferecht anerkanntermaßen gegen Beihilfeentscheidungen vorgehen können. Dem liegen rechtliche Gegebenheiten zugrunde (Artt. 108 Abs. 2, 263 AEUV), die auf eine Akkreditierungsentscheidung nicht übertragen werden können (vgl. etwa Europäischer Gerichtshof, Urteil vom 29. November 2007 - C-176/06 P -, Rn. 19 ff. zitiert nach Juris).

2. Schließlich ist ausgeschlossen, dass sich aus den deutschen Grundrechten für die niederländische Klägerin eine Position ergibt, die ihr die Klagemöglichkeit eröffnet.

Legt man der Einfachheit halber zugrunde, dass sich auch die Klägerin trotz Art. 19 Abs. 3 GG auf die Artt. 12 Abs. 1 (Deutschengrundrecht) und 14 GG berufen kann, dann leitet sich daraus keine Klagebefugnis ab.

Sicher bewegt sich die Tätigkeit der Beklagten im Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG von Konformitätsbewertungsstellen. Allerdings ist die Akkreditierung eines Konkurrenten offensichtlich kein Eingriff in die Berufsfreiheit. Die Berufstätigkeit der Klägerin wird nicht dadurch eingeschränkt, dass auch die Klägerin berufstätig ist.

Auch wenn das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb von Art. 14 GG geschützt sein sollte, fehlt es hier aber offensichtlich am Eingriff. Denn an der der Klägerin (in den Niederlanden) erteilten Akkreditierung ändert sich nichts durch die Akkreditierung der Beigeladenen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Erstattungsfähigkeit der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen hat das Gericht angeordnet (§ 162 Abs. 3 VwGO), weil diese sich einem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat. Die Regelung der vorläufigen Vollstreckbarkeit entspricht § 167 VwGO und den §§ 708 Nr. 11, 709, 711 Satz 1 ZPO.