Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg Urteil vom 21.11.2014 – 10 K 357.13

Orientierungssatz

Die  Frage, ob die Regelung in Art 16 Abs 3 S 2 EH-RL (juris: EGRL 87/2003), wonach die Sanktion wegen Emissionsüberschreitung für jede ausgestoßene Tonne Kohlendioxidäquivalent, für die der Betreiber oder Luftfahrzeugbetreiber keine Zertifikate abgegeben hat, 100 Euro beträgt, gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt, ist dem EuGH vorzulegen. (Rn.48)

Das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Berlin wird ausgesetzt.

Dem Gerichtshof der Europäischen Union wird gemäß Artikel 267 AEUV folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Verstößt die Regelung in Art. 16 Abs. 3 Satz 2 EH-RL, wonach die Sanktion wegen Emissionsüberschreitung für jede ausgestoßene Tonne Kohlendioxidäquivalent, für die der Betreiber oder Luftfahrzeugbetreiber keine Zertifikate abgegeben hat, 100 Euro beträgt, gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit?

I.

Die Klägerin ist Insolvenzverwalterin einer emissionshandelspflichtigen Anlage und wendet sich gegen die von der Beklagten wegen der Verletzung der Berichts- und Abgabepflicht verhängte Sanktionszahlung.

Für die Ziegelwerk H..., die eine emissionshandelspflichtige Anlage i.S.d. Treibhaus-Emissionsgesetzes (TEHG) ist, wurde am 1. September 2011 ein Antrag auf Eröffnung des Insolvenzverfahrens gestellt. Mit Beschluss des Amtsgerichts Paderborn vom 1. November 2011 wurde das Insolvenzverfahren wegen Zahlungsunfähigkeit und Überschuldung eröffnet und Rechtsanwältin S... als Insolvenzverwalterin ernannt.

Nachdem die Insolvenzverwalterin mit Schreiben vom 16. Februar 2012 die Beklagte über die Eröffnung des Insolvenzverfahrens informierte, wies die Beklagte mit einer Email vom 26. März 2012 die Klägerin darauf hin, dass sie mit ihrer Ernennung als Insolvenzverwalterin in die Betreiberstellung der Anlage eingetreten und damit Verantwortliche i.S.d. § 7 Abs. 3 TEHG i.d.F. vom 11. August 2011 geworden sei. Die Beklagte teilte der Klägerin ferner mit, sie benötige u.a. das ausgefüllte und unterschriebene Kontoformular zur Umschreibung des Anlagenkontos; dies sei auch dann erforderlich, wenn der Betrieb der Anlage eingestellt worden sei. Am Ende der Email wies die Beklagte auf die jährliche Abgabepflicht für das vergangene Jahr bis zum 30. April 2012 hin.

Die Klägerin füllte das Kontoformular nicht aus und teilte der Beklagten mit Schreiben vom 23. April 2012 mit, dass der produzierende Geschäftsbetrieb bereits mit Insolvenzantragstellung Anfang September 2011 eingestellt worden sei. Die Abgabe eines Emissionsberichtes sei nicht möglich.

Mit Schreiben vom 3. August 2012 hörte die Beklagte die Klägerin zur fehlenden Emissionsberichterstattung und fehlender Abgabe von Emissionsberechtigungen sowie der beabsichtigten Sanktion gem. § 18 Abs. 1 Satz 2 TEHG an. Die Klägerin nahm mit Schreiben vom 22. August 2012 Stellung und führte aus, nach Insolvenzeröffnung seien keine Emissionen verursacht worden, die angedrohten Schätzwerte seien lediglich als Insolvenzforderung zur Insolvenztabelle anzumelden. Sie habe in ihrer Eigenschaft als Insolvenzverwalterin das Unternehmen nicht fortgeführt, könne daher eine Zahlungspflicht nicht erkennen.

Mit Email vom 20. September 2012 reichte Herr R..., der ehemalige Kontobevollmächtigte der Ziegelwerk H... die Emissionsberechnung für das Jahr 2011 ein und gab an, im Berichtszeitraum seien 3324 t CO² ausgestoßen worden.

Mit Bescheid vom 20. März 2013 schätzte die Beklagte die im Kalenderjahr 2011 verursachten Emissionen auf 3.323 t CO² (Ziffer 1 des Bescheides), stellte fest, dass die Klägerin in ihrer Eigenschaft als Insolvenzverwalterin der Ziegelwerk H... bis zum 30. April 2012 insgesamt 3.323 Berechtigungen zu wenig abgegeben habe und weiterhin verpflichtet sei, die noch fehlenden Berechtigungen bis zum 30. April 2014 abzugeben (Ziffer 2) und setzte eine Zahlungspflicht in Höhe von 332.300 Euro fest (Ziffer 3). Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Klägerin sei Verantwortliche im Sinne des § 3 Abs. 7 TEHG und sei der Berichtspflicht und der Abgabepflicht bis zum 30. April 2012 nicht nachgekommen. Die Schätzung der im Kalenderjahr 2011 verursachten Emissionen sei auf Grundlage der Emissionsberechnung vom ehemaligen Kontobevollmächtigten erfolgt. Für die Zahlungspflicht sei nicht maßgeblich, ob die Anlage nach Eröffnung des Insolvenzverfahrens noch betrieben worden sei, maßgeblich sei allein, dass die Klägerin als Insolvenzverwalterin in die öffentlichen Rechte und Pflichten des Unternehmens eingetreten sei.

Mit der am 13. September 2013 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Sie vertieft ihr Vorbringen im Widerspruchsverfahren, wonach sie wegen der Einstellung des Betriebs der streitgegenständlichen Anlage vor der Insolvenzeröffnung nicht zur Berichterstattung und Abgabe verpflichtet sei. Etwaige Ansprüche seien zudem zur Insolvenztabelle anzumelden. Die Erstellung des Emissionsberichts wäre zudem mit nicht unerheblichen Kosten für die Insolvenzmasse verbunden gewesen. Schließlich hätte die Klägerin für die Abgabe Berechtigungen erwerben müssen, weil die Berechtigungen auf dem Konto nicht in ihrem Eigentum gestanden hätten.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 20. März 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. August 2013 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte ist der Ansicht, dass es für die Betreibereigenschaft auf die faktische Übernahme der Kontrolle über die betrieblichen Abläufe ankäme und daher die Klägerin als Insolvenzverwalterin als Betreiber anzusehen sei. Die Betreiberpflichten endeten auch nicht mit der Aufgabe des Produktionsbetriebs, sondern umfassten noch die Stilllegung der Anlage (sog. Nachsorgepflichten). Die insolvenzrechtlichen Einwendungen würden auch nicht durchgreifen. Die Klägerin könnte sich jederzeit als Kontoinhaber eintragen lassen.

II.

Die maßgeblichen Vorschriften des Unionsrechts finden sich in der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl EU Nr. L 275 S. 32 - im Folgenden: EH-RL). Einschlägig sind neben Art. 16 insbesondere Art. 14 und Art. 15 EH-RL.

Die maßgeblichen Vorschriften des nationalen Rechts finden sich im Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (TEHG) vom 8. Juli 2004, die gemäß § 34 Abs. 1 TEHG 2011 vom 27. Juli 2011 hier anwendbar sind:

"Abschnitt 1: Allgemeine Vorschriften

§ 3 Begriffsbestimmungen

[…]

(7) Verantwortlicher im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die die unmittelbare Entscheidungsgewalt über eine Tätigkeit im Sinne dieses Gesetzes innehat und dabei die wirtschaftlichen Risiken der Tätigkeit trägt. Bei genehmigungsbedürftigen Anlagen im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 3 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes ist Verantwortlicher der Betreiber der Anlage.

Abschnitt 2: Genehmigung und Überwachung von Emissionen

§ 4 Emissionsgenehmigung

(1) Die Freisetzung von Treibhausgasen durch eine Tätigkeit im Sinne dieses Gesetzes bedarf der Genehmigung.

(2) Die Genehmigung setzt voraus, dass der Verantwortliche in der Lage ist, die durch seine Tätigkeit verursachten Emissionen zu ermitteln und darüber Bericht zu erstatten.

[...]

(5) Die Genehmigung enthält folgende Angaben und Bestimmungen:

[...]

Nr. 5. eine Verpflichtung zur Abgabe von Berechtigungen gemäß § 6.

[...]

(8) Erfüllt der Verantwortliche die in § 5 genannten Pflichten nicht, haben Maßnahmen nach den §§ 17 und 18 dieses Gesetzes Vorrang vor Maßnahmen nach § 17 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes. Bei Verstößen gegen die Pflichten nach § 5 finden die §§ 20 und 21 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes keine Anwendung. Erfüllt der Verantwortliche die in § 6 Abs. 1 genannten Pflichten nicht, finden ausschließlich die Regelungen dieses Gesetzes Anwendung.

§ 5 Ermittlung von Emissionen und Emissionsbericht

(1) Der Verantwortliche hat ab dem 1. Januar 2005 die durch seine Tätigkeit in einem Kalenderjahr verursachten Emissionen nach den Maßgaben des Anhangs 2 Teil I zu ermitteln und der zuständigen Behörde nach den Maßgaben des Anhangs 2 Teil II zu diesem Gesetz bis zum 1. März des Folgejahres über die Emissionen zu berichten. Die Bundesregierung kann Einzelheiten zur Bestimmung der zu ermittelnden Emissionen nach Maßgabe des Anhangs 2 Teil I zu diesem Gesetz durch Rechtsverordnung, die der Zustimmung des Bundesrates bedarf, regeln.

Abschnitt 3: Berechtigungen und Zuteilung

§ 6 Berechtigungen

(1) Der Verantwortliche hat bis zum 30. April eines Jahres, erstmals im Jahr 2006, eine Anzahl von Berechtigungen an die zuständige Behörde abzugeben, die den durch seine Tätigkeit im vorangegangenen Kalenderjahr verursachten Emissionen entspricht.

[...]

Abschnitt 5: Sanktionen

§ 17 Durchsetzung der Berichtspflicht

(1) Liegt der zuständigen Behörde nicht bis zum 31. März eines Jahres, erstmals im Jahr 2006, ein den Anforderungen nach § 5 entsprechender Bericht vor, so verfügt sie die Sperrung des Kontos des Verantwortlichen für die Übertragung von Berechtigungen an Dritte. Dies gilt nicht, wenn der Bericht zum 1. März eines Jahres bei der nach § 20 Abs. 1 Satz 1 zuständigen Behörde vorgelegen hat. Die Sperrung ist unverzüglich aufzuheben, sobald der Verantwortliche der zuständigen Behörde nach Satz 1 einen den Anforderungen nach § 5 entsprechenden Bericht vorgelegt hat oder eine Schätzung der Emissionen nach § 18 Abs. 2 erfolgt.

[...]

§ 18 Durchsetzung der Abgabepflicht

(1) Kommt der Verantwortliche seiner Pflicht nach § 6 Abs. 1 nicht nach, so setzt die zuständige Behörde für jede emittierte Tonne Kohlendioxidäquivalent, für die der Verantwortliche keine Berechtigungen abgegeben hat, eine Zahlungspflicht von 100 Euro, in der ersten Zuteilungsperiode von 40 Euro, fest. Von der Festsetzung einer Zahlungspflicht kann abgesehen werden, wenn der Verantwortliche seiner Pflicht nach § 6 Abs. 1 aufgrund höherer Gewalt nicht nachkommen konnte.

(2) Soweit der Verantwortliche nicht ordnungsgemäß über die durch seine Tätigkeit verursachten Emissionen berichtet hat, schätzt die zuständige Behörde die durch die Tätigkeit im vorangegangenen Kalenderjahr verursachten Emissionen. Die Schätzung ist unwiderlegliche Basis für die Verpflichtung nach § 6 Abs. 1. Die Schätzung unterbleibt, wenn der Verantwortliche im Rahmen der Anhörung zum Festsetzungsbescheid nach Absatz 1 seiner Berichtspflicht ordnungsgemäß nachkommt.

(3) Der Verantwortliche bleibt verpflichtet, die fehlenden Berechtigungen, im Falle des Absatzes 2 nach Maßgabe der erfolgten Schätzung, bis zum 30. April des Folgejahres abzugeben. Gibt der Verantwortliche die fehlenden Berechtigungen nicht bis zum 30. April des Folgejahres ab, so werden Berechtigungen, auf deren Zuteilung oder Ausgabe der Verantwortliche einen Anspruch hat, auf seine Verpflichtung nach Satz 1 angerechnet.

(4) Die Namen der Verantwortlichen, die gegen ihre Verpflichtung nach § 6 Abs. 1 verstoßen, werden im Bundesanzeiger veröffentlicht. Die Veröffentlichung setzt einen bestandskräftigen Zahlungsbescheid voraus.

Abschnitt 6

§ 34 TEHG 2011 Übergangsregelung für Anlagenbetreiber

(1) Für die Freisetzung von Treibhausgasen durch Tätigkeiten im Sinne des Anhangs 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes vom 8. Juli 2004 (BGBl. I S. 1578), das zuletzt durch Artikel 9 des Gesetzes vom 11. August 2010 (BGBl. I S. 1163) geändert worden ist, sind in Bezug auf die Handelsperiode 2008 bis 2012 die §§ 1 bis 25 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes vom 8. Juli 2004 (BGBl. I S. 1578), das zuletzt durch Artikel 9 des Gesetzes vom 11. August 2010 (BGBl. I S. 1163) geändert worden ist, weiter anzuwenden. Dies gilt auch, wenn die Anlage, in der die Tätigkeit ausgeübt wird, erst zwischen dem 28. Juli 2011 und dem 31. Dezember 2012 in Betrieb genommen wird.“

III.

Die Vorlagefrage ist entscheidungserheblich.

Die Klägerin ist nach Auffassung der Kammer Verantwortliche i.S.d. § 3 Abs. 7 TEHG. Es handelt sich bei der Berichts- und Abgabepflicht um eine Pflicht, die sich erst nach der Eröffnung des Insolvenzverfahrens und der Bestellung der Klägerin als Insolvenzverwalterin konkretisiert hat und daher oblag es auch der Klägerin, diese Pflicht zu erfüllen. Ein Fall von höherer Gewalt, bei dem von der Festsetzung einer Zahlungspflicht abgesehen werden könnte (§ 18 Abs. 1 Satz 2 TEHG) liegt nicht vor. Ob es eine europarechtskonforme Rechtsgrundlage für die der Klägerin auferlegte Sanktion gibt, hängt von der Beantwortung der Vorlagefrage ab.

Bejaht der Gerichtshof die Frage, ist die nationale Umsetzungsvorschrift des Art. 16 Abs. 3 der RL (§ 18 TEHG) hinsichtlich der darin enthaltenen Höhe der Sanktion (100 Euro) europarechtswidrig und nicht anwendbar.

Die Vorlagefrage war bisher auch nicht Gegenstand einer Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes. Dem Urteil vom 17. Oktober 2013 in der Rechtssache C-203/12 lag ein Fall aus der ersten Handelsperiode zu Grunde. In dieser Entscheidung hat der Gerichtshof nur zur Verhältnismäßigkeit der Sanktion in Höhe von 40 Euro pro nicht abgegebene Berechtigung Stellung genommen (Rn. 40 a.a.O). Dort heißt es:

„Schließlich dürfte, wie in den Randnrn. 22 und 27 des vorliegenden Urteils ausgeführt worden ist, eine Sanktion von 40 Euro pro Tonne nicht bis zum 30. April abgegebenen Kohlendioxidäquivalents (ein dem Doppelten des damals geschätzten Preises dieser Tonne auf dem künftigen Markt für Verschmutzungsrechte entsprechender Wert) im Licht der Logik der unionsweiten genauen Verbuchung der Zertifikate, von der das ordnungsgemäße Funktionieren des mit der Richtlinie 2003/87 geschaffenen Systems abhängt, keine Nachteile aufweisen, die völlig außer Verhältnis zu den Vorteilen stehen, die sie im Übrigen für die Einhaltung der Verpflichtungen der Union aus dem Kyoto-Protokoll aufweist.“

Das beim Europäischen Gerichtshof derzeit anhängige Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts (Rechtssache C-148/14 - Bundesrepublik Deutschland gegen Nordzucker AG, eingereicht am 31. März 2014) betrifft ebenfalls einen Fall aus der ersten Handelsperiode und damit eine Sanktion in Höhe von 40 Euro pro nicht abgegebener Berechtigung.

Nach Auffassung der Kammer sind für die Beantwortung der Frage nach der Verhältnismäßigkeit der Sanktionshöhe die Erwägungen aus dem Urteil des Gerichtshofes in der Rs. C-504/04 vom 12. Januar 2006 relevant. Dort heißt es u.a. in Rn. 35 und Rn. 40:

„Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts gehört, dürfen die Handlungen der Gemeinschaftsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist, wobei, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist und die verursachten Nachteile nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen dürfen (Urteile vom 13. November 1990 in der Rechtssache C 331/88, Fedesa u. a., Slg. 1990, I 4023, Randnr. 13, vom 5. Oktober 1994 in den verbundenen Rechtssachen C 133/93, C 300/93 und C 362/93, Cr ispoltoni u. a., Slg. 1994, I 4863, Randnr. 41, vom 5. Mai 1998 in der Rechtssache C 157/96, National Farmers’ Union u. a., Slg. 1998, I 2211, Randnr. 60, und vom 12. Juli 2001 in der Rechtssache C 189/01, Jippes u. a., Slg. 2001, I 5689, Randnr. 81).“

Die Kammer ist der Auffassung, dass eine Sanktion in Höhe von 100 Euro nicht verhältnismäßig sein kann, wenn zuvor in einer Entscheidung des Gerichtshofes die Sanktion in Höhe von 40 Euro für geeignet erachtet worden ist, um den vom Richtliniengeber verfolgte Zweck zu erreichen. Denn in diesem Fall ist eine Sanktion in Höhe von 100 Euro nicht das mildeste geeignete Mittel und somit nicht erforderlich, zumal die Preise für die Emissionshandelszertifikate in der ersten Handelsperiode bis zum ca. ab Dezember 2006 eingetretenen drastischen Preisverfall wesentlich höher waren, als in der zweiten Handelsperiode.