Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg Beschluss vom 28.05.2015 – 62 K 14.14 PVL

Es wird festgestellt, dass

1. Leiter der Zentraleinrichtung Botanischer Garten und Botanisches Museum im Sinne des § 9 PersVG Bln der Beteiligte zu 1 (ihr Direktor) ist und

2. der Beteiligte zu 1 als Dienststellenleiter sich nicht durch Personen einer anderen Dienststelle in personalvertretungsrechtlichen Angelegenheiten vertreten lassen kann.

I.

Der Antragsteller bezeichnet sich als Personalrat der Zentraleinrichtung Botanischer Garten und Botanisches Museum der Freien Universität Berlin. Botanischer Garten und Botanisches Museum wurden durch Art. IV § 1 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 des Gesetzes zur Bereinigung des strukturellen Ungleichgewichts des Haushalts vom 22. Dezember 1994/Gesetzes zur Eingliederung des Botanischen Gartens und Botanischen Museums Berlin-Dahlem sowie der Versuchsanstalt für Wasserbau und Schiffbau in den Universitätsbereich – Eingliederungsgesetz - (GVBl. Seite 520) mit Ablauf des 31. Dezember 1994 als nichtrechtsfähige Anstalt des Landes Berlin aufgelöst und am 1. Januar 1995 als Zentraleinrichtung in die Freie Universität Berlin eingegliedert.

§ 1 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 des Eingliederungsgesetzes lautet:

„die Zentraleinrichtung ist Dienststelle im Sinne des Personalvertretungsgesetzes in der Fassung vom 14. Juli 1994 (GVBl. S. 337).“

§ 2 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 des Eingliederungsgesetzes lautet:

„Die Zentraleinrichtung Botanischer Garten und Botanisches Museum der Freien Universität Berlin wird von einem hauptamtlich tätigen Direktor geleitet“.

Nachdem Beteiligungsvorlagen dem Antragsteller nicht mehr vom Leiter der Zentraleinrichtung (ZE) oder seiner Vertreterin, sondern der Universitätsleitung bzw. der Abteilung Personalwesen unterbreitet worden waren (und dies dem Antragsteller aufgefallen war), kam es im Laufe des Jahres 2014 zu einem Meinungsaustausch zwischen dem Antragsteller und der Universitätsleitung darüber, wer gegenüber dem Antragsteller für die ZE handeln darf.

Aufgrund Beschlusses vom 11. Dezember 2014 hat der Antragsteller am 16. Dezember 2014 bei Gericht die Anträge eingebracht, festzustellen, dass

1. Leiter der Zentraleinrichtung Botanischer Garten und Botanisches Museum im Sinne des § 9 PersVG Bln der Beteiligte zu 1 ist und

2. der Beteiligte zu 1 als Dienststellenleiter sich nicht durch Personen einer anderen Dienststelle in personalvertretungsrechtlichen Angelegenheiten vertreten lassen kann.

Er meint: Der Antrag zu 1 sei durch die §§ 1 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2, 2 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 des Eingliederungsgesetzes begründet. Die Befugnis des Dienststellenleiters, sich vertreten zu lassen, sei auf Dienststellenangehörige beschränkt.

Der Beteiligte zu 2 beantragt,

die Anträge zurückzuweisen.

Er meint: Die ZE sei keine Dienststelle im Sinne des (geltenden) Personalvertretungsgesetzes, weil sie nicht in der Anlage zu § 5 Abs. 1 PersVG genannt ist. Das Eingliederungsgesetz habe die ZE nur in Bezug auf das PersVG 1994 zur Dienststelle erklärt. In den späteren Änderungen der Anlage zu § 5 Abs. 1 PersVG habe der Gesetzgeber das nicht mehr aufgenommen. Das könne man nur so verstehen, dass die ZE (nun) keine Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinn (mehr) sein solle. Die Wahl des Antragstellers sei nichtig, weil die ZE keine Dienststelle sei. Selbst wenn die ZE aber eine Dienststelle sei, sei ihr Leiter nach § 9 Abs. 2 Nr. 7 PersVG in Verbindung mit der Teilgrundordnung der Freien Universität Berlin das Präsidium.

Selbst wenn der Direktor der ZE ihr Leiter wäre, könnte er sich durch das Präsidium der Freien Universität Berlin oder ihren Präsidenten vertreten lassen.

II.

A. Die Anträge sind zulässig.

1. Der Antragsteller ist beteiligtenfähig. Denn er ist eine Personalvertretung, deren Zuständigkeit, Geschäftsführung oder Rechtsstellung mit einem Antrag nach § 91 Abs. 1 Nr. 3 PersVG geklärt werden kann. Es kann dahinstehen, ob der Einwand des Beteiligten zu 2, die ZE sei keine Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinn, eine wesentliche Vorschrift über das Wahlrecht betrifft, der nur in einer Wahlanfechtung nach § 22 Abs. 1 PersVG hätte geltend gemacht werden können, oder ob die rechtliche Existenz des Antragstellers von der Existenz einer Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinn abhängt. Denn selbst wenn man mit dem Beteiligten zu 2 meint, man könne die Wahl des Antragstellers ohne ein Wahlanfechtungsverfahren für nichtig und diesen folglich als nichtexistent erachten, gelangte man nicht zur Unzulässigkeit der Anträge, weil die Wahl des Antragstellers nicht mangels einer Dienststelle unwirksam ist.

Die ZE ist entgegen der Auffassung des Beteiligten zu 2 eine Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinn, bei der nach Maßgabe des § 14 PersVG ein Personalrat zu bilden ist. Zutreffend stützt sich der Antragsteller dazu auf § 1 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 des Eingliederungsgesetzes, der regelt, dass die ZE Dienstelle im Sinne des Personalvertretungsgesetzes in der Fassung vom 14. Juli 1994 ist. Die Aussage „Dienststelle im Sinne des Personalvertretungsgesetzes“ ist eindeutig, keiner Auslegung bedürftig. Sie trägt die vom Antragsteller vertretene Auffassung. Daran ändert der Zusatz „in der Fassung vom 14. Juli 1994 (GVBl. S. 337)“ nichts. Dabei handelt es sich nur um eine nähere Bezeichnung des Gesetzes, das durch diese Regelung geändert wurde. Denn naturgemäß konnte das Personalvertretungsgesetz in der Fassung vom 14. Juli 1994 die ZE noch nicht als Dienststelle aufführen, da die ZE zu dieser Zeit noch nicht bestand. In der Sache stellt § 1 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 des Eingliederungsgesetzes eine Ergänzung der Anlage zu § 5 Abs. 1 PersVG 1994 dar. Dieses sich zwanglos aus dem Wortlaut ergebende Verständnis wird durch die Begründung des Gesetzentwurfs (Abgeordnetenhaus von Berlin, Drucksache 12/4758, Seite 7 zu Artikel V § 1) gestützt. Danach geht die Vorschrift (später zu Art. IV § 1 geworden) von der Voraussetzung aus, „daß der Botanische Garten und das Botanische Museum in ihrem bisherigen Bestand einschließlich ihrer Eigenschaft als Dienststelle im Sinne des Personalvertretungsnetzes erhalten bleiben“ (Schreibfehler im Original). Als nichtrechtsfähige Anstalt des Landes Berlin waren der Botanische Garten und das Botanische Museum Dienststelle nach Nr. 1 der Anlage zu § 5 Abs. 1 PersVG 1994.

Die diesbezügliche Argumentation des Beteiligten zu 2 überzeugt nicht. Es ist nicht fraglich, dass die ZE mit dem Eingliederungsgesetz Dienststelle im Sinne des Personalvertretungsgesetzes werden sollte. Der Beteiligte zu 2 versteht den Zusatz „in der Fassung vom 14. Juli 1994“ als eine Befristung der Regelung etwa der Art, dass die ZE ihre Dienststelleneigenschaft verliert, wenn der Gesetzgeber gelegentlich der nächsten Änderung des Personalvertretungsgesetzes nach Juli 1994 die ZE nicht in die Anlage zu § 5 Abs. 1 PersVG aufnimmt. Ein solches Verständnis des Zusatzes hält das Gericht mit Blick auf den Grundsatz der Normenklarheit und Normenwahrheit für ausgeschlossen. Das Eingliederungsgesetz erhielt dem Botanischen Garten und Botanischen Museum ausdrücklich seine Dienststelleneigenschaft. Hätte der Gesetzgeber daran etwas ändern wollen, hätte er das gleichermaßen ausdrücklich regeln müssen. Allerdings gibt es außer dem mehrdeutigen Zusatz keinen Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber die Dienststelleneigenschaft nur vorübergehend erhalten oder zu einem späteren Zeitpunkt überprüfen wollte. Das wollte offenbar niemand. Denn über nahezu zwei Jahrzehnte gingen die Beteiligten davon aus, dass die ZE eine Dienststelle ist, bei der ein Personalrat zu wählen ist. Die Auffassung des Beteiligten zu 2, es sei nicht beabsichtigt gewesen, die ZE als solche auch zur Dienststelle zu erklären, der gegenüber die Beteiligungsrechte des Personalrats wahrzunehmen wären, ist haltlos. Träfe sie zu, hätte man anzunehmen, der Gesetzgeber sehe ein Gremium ohne Zuständigkeit vor. Die in der ZE Beschäftigten sollten „auch weiterhin einen eigenen Personalrat wählen dürfen“, der aber mangels Beteiligungsrechten nicht tätig werden könnte. Das wäre sinnfrei und deshalb kein zulässiges Ergebnis der Auslegung eines Gesetzes.

Unergiebig ist auch die Argumentation des Beteiligten zu 2 mit dem Personalvertretungsgesetz. Denn sie geht daran vorbei, dass das Eingliederungsgesetz das für die personalvertretungsrechtliche Stellung der ZE speziellere Gesetz ist, das dem Personalvertretungsgesetz vorgeht, soweit es eine von ihm abweichende Regelung trifft. Das betrifft die Anlage zu § 5 Abs. 1 PersVG, die der Sache nach durch § 1 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 des Eingliederungsgesetzes um die ZE ergänzt wurde. Dieses Spezialitätsverhältnis hat der Gesetzgeber durch spätere Änderungen des Personalvertretungsgesetzes nicht aufgehoben. Insbesondere ist § 5 Abs. 1 PersVG nicht dahin geändert worden, dass nur die in der Anlage aufgeführten Stellen Dienststellen im Sinne des Personalvertretungsgesetzes sein sollen, nicht aber auch solche Stellen, die in anderen Landesgesetzen zu Dienststellen in diesem Sinne erklärt wurden.

Der vom Beteiligten zu 2 geführte Vergleich der ZE mit anderen seiner Zentraleinrichtungen ist unbehelflich, weil es für diese – anders als für die im Eingliederungsgesetz genannte – keine Regelung zur personalvertretungsrechtlichen Dienststelleneigenschaft gibt.

2. Der Antragsteller hat das nötige Feststellungsinteresse (§ 256 ZPO), weil der Beteiligte zu 2 die in den Anträgen zum Ausdruck kommende Auffassung nicht (mehr) teilt. Zumindest die Rechtsstellung des Antragstellers (§ 91 Abs. 1 Nr. 3 PersVG) bzw. das Rechtsverhältnis zum Dienststellenleiter ist damit in Frage gestellt, was zur Ermöglichung weiterer Zusammenarbeit baldiger Feststellung bedarf. Nach der Erklärung des Direktors der ZE in der Anhörung besteht das Feststellungsinteresse auch für den Antrag zu 2. Zwar nahm er bislang eine formelle Übertragung seiner Vertretung nicht vor. Doch hält er die von ihm bei seinem Dienstantritt im Jahr 2008 vorgefundene Praxis der Vertretung durch die Universitätsleitung bzw. deren zentrale Verwaltung für sinnvoll.

B. Die Anträge sind begründet.

1. Für den Antrag zu 1 ergibt sich das aus der Zusammenschau von § 9 Abs. 1 Satz 1 PersVG und § 2 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 des Eingliederungsgesetzes. Während die erste Norm sagt, dass für die Dienststelle ihr Leiter handelt, regelt die zweite, dass die ZE von einem hauptamtlich tätigen Direktor geleitet wird. Das ist – unstreitig – der Beteiligte zu 1.

Unverständlich ist die Argumentation des Beteiligten zu 2, das Präsidium, keinesfalls aber der Direktor der ZE sei der Leiter der Dienststelle. Noch zutreffend zitiert er Germelmann/Binkert/Germelmann, PersVG, 3. Aufl. 2010, § 9 Rn. 4, übergeht dann aber, dass die Leitung der hier fraglichen Dienststelle, der ZE, durch § 2 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 des Eingliederungsgesetzes geregelt ist: Es ist der hauptamtlich tätige Direktor, nicht aber die Leitung der Hochschule gemäß § 52 Abs. 1 BerlHG. Die weitere, auf § 9 Abs. 2 Nr. 7 PersVG aufbauende Argumentation des Beteiligten zu 2 geht am Verhältnis von § 9 Abs. 1 Satz 1 zu § 9 Abs. 2 PersVG vorbei. Soweit ein Dienststellenleiter nach § 9 Abs. 1 PersVG vorhanden ist, kann § 9 Abs. 2 PersVG keine Anwendung finden (so Germelmann/Binkert/ Germelmann, aaO, Rn. 13). Selbst wenn man das anders sehen wollte, käme es nach § 9 Abs. 2 Nr. 7 PersVG bei einer Körperschaft wie der Freien Universität Berlin (§§ 1 Abs. 2 Satz 1 erster Spiegelstrich, 2 Abs. 1 Satz 1 BerlHG), in die die ZE eingegliedert ist, auf das zuständige Vertretungsorgan an. Das wird für die ZE durch § 2 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 des Eingliederungsgesetzes bestimmt. Auch das führt auf den Direktor der ZE, nicht aber auf das Präsidium der Freien Universität Berlin. Der Vergleich zu anderen Zentraleinrichtungen ist auch hier unbehelflich, weil diese – anders als die ZE - keine Dienststellen sind. Die Auffassung des Beteiligten zu 2, § 2 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 des Eingliederungsgesetzes sei keine personalvertretungsrechtliche Regelung mag zutreffen, ist aber folgenlos. Denn § 9 PersVG knüpft an die außerhalb des Personalvertretungsgesetzes liegenden Regelungen über die Leitung/Vertretung an.

2. Der Antrag zu 2 ist ebenfalls begründet. Der Beteiligte zu 1 kann sich als Leiter der Dienststelle ZE nicht durch Personen einer anderen Dienststelle vertreten lassen. Allerdings ergibt sich das nicht allein aus § 9 Abs. 1 Satz 2 PersVG, der bestimmt, dass er (der Leiter der Dienststelle) sich vertreten lassen kann und dass dem Vertreter die gleiche Entscheidungsbefugnis zustehen muss. Der Wortlaut ist in der Tat weit gefasst und deutet nicht auf die vom Antragsteller vertretene Einschränkung. Zutreffend verweist der Antragsteller aber auf den in § 2 Abs. 1 PersVG geregelten Grundsatz, wonach Dienststellen, Dienstbehörden, oberste Dienstbehörden und Personalvertretungen … vertrauensvoll zusammenarbeiten. Der darin erkennbare Grundsatz, dass das Personalvertretungsrecht ein Binnenrecht ist, das in erster Linie auf das Verhältnis zwischen Dienstkräften bzw. ihrer Vertretung und der Dienststelle bzw. ihrer Leitung gerichtet ist, kommt auch an anderer Stelle zum Ausdruck. So besteht für Personen, die Aufgaben oder Befugnisse nach dem Personalvertretungsgesetz wahrnehmen oder wahrgenommen haben, eine Schweigepflicht (§ 11 PersVG). Das Ausscheiden aus der Dienststelle führt zum Erlöschen der Mitgliedschaft im Personalrat (§ 26 Abs. 1 Nr. 4 PersVG). Personalversammlungen sind nicht öffentlich (§ 46 Abs. 1 PersVG). In erster Linie haben Dienststelle und Personalrat zusammenzuarbeiten und dürfen andere Stellen erst anrufen, nachdem eine Einigung nicht erzielt worden ist (§ 70 PersVG). Der Zusammenschau dessen entnimmt das Gericht die Einschränkung des § 9 Abs. 1 Satz 2 PersVG, dass sich der Leiter der Dienststelle nur durch eine Dienstkraft seiner Dienststelle vertreten lassen darf. Das mag man mit dem Beteiligten zu 2 in der Anhörung als formale Betrachtung bezeichnen. Jedoch hat diese Betrachtung den Vorteil einer Klarheit, die dem kaum greifbaren Nähekriterium, das nach Vorstellung des Beteiligten zu 2 im Verhältnis der ZE zur Freien Universität Berlin erfüllt sein soll, nicht eignet.

Diese Wertung weicht nicht von dem von den Beteiligten angeführten Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 12. Mai 1998 – OVG 60 PV 1.06 -, PersR 1999, 29 ab. Zwar erkannte auch jenes Gericht an, dass der Wortlaut des § 9 Abs. 1 Satz 2 PersVG unbeschränkt ist. Doch kann dem Beschluss nicht entnommen werden, dass die Regelung nicht – wie hier vertreten - durch eine systematische Auslegung beschränkt ist. Der dortige Sachverhalt gab zu derartigen Überlegungen keinen Anlass, da dort der Leiter des Landesschulamts einen Abteilungsleiter seiner Dienststelle zu seinem Vertreter bestellt hatte.