Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg Urteil vom 09.06.2015 – OVG 4 B 39.12

Orientierungssatz

Der Überleitung in das neue Besoldungsrecht ist diejenige Dienstaltersstufe zugrunde zu legen, die der Beamte im Juli 2011 erreicht hatte.(Rn.15)

Verfahrensgang

vorgehend VG Berlin 7. Kammer, 13. November 2012, 7 K 111.12, Urteil

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 13. November 2012 geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 v.H. des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 120 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Die Klägerin begehrt die Überleitung in das ab 1. August 2011 geltende Besoldungsrecht unter Berücksichtigung der an diesem Tage erreichten höheren Dienstaltersstufe.

Die am 5. August 1986 geborene Klägerin absolvierte vom 1. Oktober 2006 bis zum 19. Oktober 2009 eine Ausbildung zur Finanzanwärterin als Beamtin auf Widerruf bei dem Beklagten. Vom 20. Oktober 2009 bis zum 31. August 2010 war sie als Angestellte auf Zeit in der Entgeltgruppe Vb nach dem Bundesangestellten-Tarifvertrag Ost bei dem Beklagten tätig. Mit Wirkung vom 1. September 2010 wurde sie zur Steuerinspektorin, Besoldungsgruppe A 9, bei dem Beklagten ernannt. Ihr Besoldungsdienstalter wurde auf den 1. August 2007 festgesetzt.

Bis einschließlich Juli 2011 stand  die Klägerin in der Dienstaltersstufe 2 der Besoldungsgruppe A 9. Nachdem zunächst in den Monaten August und September 2011 ihre Dienstbezüge nach der Überleitungsstufe zur Erfahrungsstufe 2 berechnet und ausgezahlt worden waren, erfolgte im Monat Oktober 2011 eine Berechnung nach der Erfahrungsstufe 1 unter Rückforderung des Differenzbetrages zwischen der Erfahrungsstufe 1 und der Überleitungsstufe zur Erfahrungsstufe 2 für die beiden Vormonate.

Mit ihrem am 16. November 2011 erhobenen Widerspruch begehrte die Klägerin die Überleitung in die Überleitungsstufe zur Erfahrungsstufe 2. Die Senatsverwaltung für Finanzen wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 28. Februar 2012 zurück.

Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 21. März 2012 bei dem Verwaltungsgericht Berlin Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 13. November 2012 den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids der Senatsverwaltung für Finanzen vom 28. Februar 2012 verpflichtet, die Klägerin ab dem 1. August 2011 in die Besoldungsgruppe A 9, Überleitungsstufe zur Erfahrungsstufe 2 im Sinne des Gesetzes zur Besoldungsneuregelung für das Land Berlin einzustufen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei zulässig und begründet. Der Widerspruchsbescheid sei rechtswidrig und verletze die Klägerin in ihren Rechten. Ihr stehe ein Anspruch auf Überleitung in die Überleitungsstufe zur Erfahrungsstufe 2 zu. Maßgeblich für die Einordnung sei nämlich die Besoldungsstufe nach bisherigem Recht, die der Klägerin am 1. August 2011 zugestanden hätte, wäre es nicht zu einer Umgestaltung des Besoldungsrechts mit dem Übergang von Dienstaltersstufen zu Erfahrungsstufen gekommen. Dies lege bereits der Wortlaut des § 2 Abs. 1 Berliner Besoldungsüberleitungsgesetz (BerlBesÜG) nahe, denn das Grundgehalt, das der Klägerin am 1. August 2011 zustehen würde, bestehe aus der Besoldungsgruppe und der Dienstaltersstufe. Auch die Formulierung des § 2 Abs. 1 S. 1 BerlBesÜG „Grundgehalt, das ihnen gemäß dem Gesetz zur Besoldungs- und Versorgungsanpassung für Berlin 2010/11 vom 8. Juli 2010 (GVBl. S. 362, 2011 S. 158) am 1. August 2011 zustehen würde“ könne sich nicht nur auf die ohnehin zum 1. August 2011 in Kraft getretene lineare Besoldungserhöhung beziehen, sondern auch auf die dienstaltersbedingte Erhöhung. Dies werde dadurch gestützt, dass die Besoldungsstufe enger mit dem Grundgehalt, für das der Stichtag 1. August 2011 maßgebend sei, als mit dem Amt, für das der Stichtag 31. Juli 2011 von Bedeutung sei, verknüpft sei. Die Verwendung des Konjunktivs „zustehen würde“ helfe über das Außer-Kraft-Treten der Regelungen über die Dienstaltersstufen zum 31. Juli 2011 hinweg. Diesem Ergebnis stehe auch die Gesetzesbegründung nicht entgegen, weil diese insoweit nur den Gesetzeswortlaut wiedergebe.

Gegen dieses ihm am 4. Dezember 2012 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 21. Dezember 2012 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, zu deren Begründung er im Wesentlichen geltend macht: Bereits dem Wortlaut des § 2 Abs. 1 Satz 1 BerlBesÜG nach sei nur das Grundgehalt maßgebend. Der Zusatz „Grundgehalt, das ihnen gemäß dem Gesetz zur Besoldungs- und Versorgungsanpassung für Berlin 2010/11 vom 8. Juli 2010 (GVBl. S. 362, 2011 S. 158) am 1. August 2011 zustehen würde“ beziehe sich nur auf die lineare Erhöhung der Bezüge zum 1. August 2011, nicht aber auf einen etwaigen Stufenaufstieg. Ein solcher Aufstieg habe zum 1. August 2011 mangels noch vorhandener Dienstaltersstufen auch gar nicht mehr erfolgen können. Vielmehr seien die Regelungen über den Dienstaltersstufenaufstieg zum 1. August 2011 außer Kraft getreten. Der Konjunktiv sei nur verwendet worden, um die lineare Erhöhung einzubeziehen. Maßgeblich sei der Stichtag 31. Juli 2011, was sich auch aus § 2 Abs. 1 Satz 2 BerlBesÜG ergebe, der ebenfalls dieses Datum zu Grunde lege. Nur in Ausnahmefällen, die hier nicht vorlägen, habe der Gesetzgeber sich auf den 1. August 2011 bezogen. Gemäß § 3 Abs. 2 BerlBesÜG erfolge ohnehin nach zwei Jahren der Übergang in eine reguläre Stufe. Letztlich sei die Versagung des weiteren Aufstiegs nach Dienstaltersstufen einer Stichtagsregelung immanent. Insoweit sei auch keine eindeutige Begründung in den Gesetzesmaterialien erforderlich, denn es gehöre zum Wesen einer Stichtagsregelung, dass sie die alte Regelung nicht fortführe. Im Übrigen verweise die Drucksache des Abgeordnetenhauses von Berlin 16/4078, S. 41 f., auf die „bisherigen Dienstbezüge“, woraus sich ebenfalls die Nichtberücksichtigung eines künftigen Dienstaltersstufenaufstiegs ergebe. Auch sein Rundschreiben I Nr. 100/2011 vom 30. August 2011, Abschnitt B.3.2, sehe dies so. Schließlich sei zu beachten, dass die Umstellung von den Dienstaltersstufen zu den Erfahrungsstufen gerade dazu dienen solle, eine alte, möglicherweise diskriminierende Rechtslage nicht fortzuführen.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 13. November 2012 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Klägerin verteidigt das erstinstanzliche Urteil, tritt der Berufung entgegen und macht geltend: Das Grundgehalt bestehe aus Besoldungsgruppe und Dienstaltersstufe und sei nach dem Stand vom 1. August 2011 überzuleiten. Zu diesem Stichtag sei auch eine abschließende Regelung über das Grundgehalt getroffen worden. Der Beklagte könne sich zur Begründung der gegenteiligen Auffassung nicht auf sein eigenes Rundschreiben beziehen. Hätte der Gesetzgeber etwas anderes gewollt, dann hätte er es eindeutig regeln müssen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten dieses Verfahrens sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die vorgelegen haben und deren Inhalt – soweit wesentlich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Die zulässige Berufung des Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben.

Die unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 28. Februar 2012 auf Einstufung in die Überleitungsstufe zur Erfahrungsstufe 2 im Sinne des  Gesetzes zur Besoldungsneuregelung für das Land Berlin ab dem 1. August 2011 gerichtete Klage ist zwar zulässig, aber unbegründet. Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Klägerin steht kein Anspruch auf Einstufung in diese Überleitungsstufe zu. Vielmehr ist für die Überleitung die von der Klägerin zum Stichtag 31. Juli 2011 erreichte bisherige Dienstaltersstufe maßgebend.

Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 des Berliner Besoldungsüberleitungsgesetzes (BerlBesÜG), das als Art. II des Gesetzes zur Besoldungsneuregelung für das Land Berlin (Berliner Besoldungsneuregelungsgesetz - BerlBesNG) vom 29. Juni 2011 (GVBl. S. 306) am 1. August 2011 in Kraft getreten ist, werden Beamtinnen und Beamte am 1. August 2011 auf der Grundlage des am 31. Juli 2011 maßgeblichen Amtes mit dem Grundgehalt, das ihnen gemäß dem Gesetz zur Besoldungs- und Versorgungsanpassung für Berlin 2010/2011 vom 8. Juli 2010 (GVBl. S. 362, 2011 S. 158) am 1. August 2011 zustehen würde, nach Maßgabe der folgenden Absätze den Stufen oder Überleitungsstufen des Grundgehalts der Anlage 3 des Berliner Besoldungsneuregelungsgesetzes zugeordnet. Der Überleitung in das neue Besoldungsrecht wird diejenige Dienstaltersstufe zugrunde gelegt, die die Beamtin oder der Beamte im Juli 2011 erreicht hatte. Dies folgt aus der Auslegung der Zuordnungsvorschrift. Maßgebend für die Auslegung ist der in der Norm zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den er hineingestellt ist. Der Erfassung des objektivierten Willens des Gesetzgebers dienen die anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung aus dem Wortlaut der Norm, der Systematik, ihrem Sinn und Zweck sowie aus den Gesetzesmaterialien und der Entstehungsgeschichte, die sich gegenseitig ergänzen und unter denen keine einen unbedingten Vorrang vor einer anderen hat (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2013 - 2 BvR 2628/10 u.a. -, juris Rn. 68).

Der bei der Auslegung zunächst in den Blick zu nehmende  Wortlaut des § 2 Abs. 1 S. 1 BerlBesÜG ist allerdings nicht eindeutig, da er Dienstaltersstufen nicht erwähnt. Soweit der Begriff des Grundgehalts verwendet wird, das sich nach der Besoldungsgruppe des verliehenen Amtes und der Dienstalters- bzw. Erfahrungsstufe bestimmt, deutet aber bereits der Zusatz „Grundgehalt, das ihnen gemäß dem Gesetz zur Besoldungs- und Versorgungsanpassung für Berlin 2010/11 vom 8. Juli 2010 (GVBl. S. 362, 2011 S. 158) am 1. August 2011 zustehen würde“ darauf hin, dass damit allein auf die lineare Besoldungserhöhung, die ebenfalls am 1. August 2011 in Kraft trat, Bezug genommen werden sollte. Anderenfalls hätte der Gesetzgeber auf den Hinweis auf das Gesetz zur Besoldungs- und Versorgungsanpassung für Berlin 2010/11 auch verzichten und nur das Grundgehalt in seiner am 1. August 2011 maßgeblichen Höhe in Bezug nehmen können.

Die Systematik der Vorschriften ergibt jedoch eindeutig, dass das Dienstalter bezogen auf den Stichtag 31. Juli 2011 zu bestimmen ist. Denn die Regelungen über das Aufsteigen in den Stufen nach dem Besoldungsdienstalter in § 27 des Bundesbesoldungsgesetzes - Überleitungsfassung für Berlin - vom 21. Juni 2011 wurden mit Wirkung vom 1. August 2011 durch die Neufassung der Norm in Art. I Nr. 2 BerlBesNG ersetzt und traten danach mit Ablauf des 31. Juli 2011 außer Kraft. Eine fiktive Fortgeltung der früheren Regelung ist anders als für die nach Art. V BerlBesNG ebenfalls außer Kraft getretene Grundgehaltstabelle in Anlage 15 Nr. 1 des Gesetzes zur Besoldungs- und Versorgungsanpassung für Berlin 2010/2011 nicht angeordnet. Weil die Klägerin zu keinem Moment in die frühere Dienstaltersstufe 3 aufgerückt war, konnte sie auch nicht aus dieser Dienstaltersstufe in die neue Überleitungsstufe zur Erfahrungsstufe 2 übergeleitet werden.

Für die Orientierung des maßgebenden Grundgehalts in Bezug auf die Dienstaltersstufen an dem Stichtag 31. Juli 2011, nicht aber am 1. August 2011, sprechen darüber hinaus weitere systematische Gesichtspunkte. Zum einen sieht bereits der dem § 2 Abs. 1 Satz 1 BerlBesÜG unmittelbar folgende Satz vor, dass in Fällen der Beurlaubung ohne Dienstbezüge das Amt mit dem Grundgehalt zu Grunde zu legen ist, das bei einer Beendigung der Beurlaubung am 31. Juli 2011 maßgebend wäre. Der enge Regelungszusammenhang zwischen den beiden Sätzen des § 2 Abs. 1 BerlBesÜG spricht dafür, in den Fällen des Satzes 1 gleichfalls diesen Stichtag für maßgebend zu halten. Dies wird zum anderen gestützt durch § 3 Abs. 2 Satz 1 BerlBesÜG, der ebenso diejenige Stufe des Grundgehalts für maßgebend erachtet, zu der das Grundgehalt in der bis zum 31. Juli 2011 geltenden Fassung gestiegen wäre. Auch im Übrigen sieht das BerlBesÜG grundsätzlich eine Geltung der bisherigen Besoldungsregelungen nur noch bis zum 31. Juli 2011 und deren Ablösung durch neue Regelungen ab dem 1. August 2011 vor. Dies legt nahe, den Zusatz in § 2 Abs. 1 Satz 1 BerlBesÜG allein als Bezugnahme auf die lineare Besoldungserhöhung zu verstehen.

Dieses Ergebnis wird durch die Entstehungsgeschichte der Norm gestützt. In der Gesetzesbegründung (Drucksache des Abgeordnetenhauses 16/4078, S. 41 f.) findet sich ausdrücklich ein Hinweis darauf, dass die Besoldungsempfängerinnen und Besoldungsempfänger „auf der Grundlage der bisherigen Dienstbezüge“ übergeleitet werden. Zwar wird sodann in dem Klammerzusatz ergänzt „Grundgehaltstabelle der Besoldungsordnungen A mit Stand vom 1. August 2011“, doch daran schließt sich wiederum unmittelbar in demselben Zusatz weiter an „Gesetz zur Besoldungs- und Versorgungsanpassung für Berlin 2010/2011“. Daraus wird deutlich, dass auch dieser Zusatz allein die außer Kraft getretene Grundgehaltstabelle in Bezug nehmen sollte.

Schließlich legen Sinn und Zweck des § 2 Abs. 1 Satz 1 BerlBesÜG die Maßgeblichkeit des 31. Juli 2011 als Stichtag für die Dienstaltersstufen nahe. Bis zum In-Kraft-Treten des Besoldungsüberleitungsgesetzes bemaßen sich die Besoldungsstufen der Berliner Beamtinnen und Beamten gemäß § 27 BBesG - Überleitungsfassung für Berlin - nach dem Besoldungsdienstalter und der Leistung. Ziel des Besoldungsüberleitungsgesetzes sollte es sein, möglichst schnell die alte, bereits nach damaliger Auffassung des Landesgesetzgebers eventuell altersdiskriminierende Rechtslage in eine neue Rechtslage zu überführen, die mit den Erfahrungszeiten ein Anknüpfungskriterium für unterschiedliche Besoldungsstufen für Beamtinnen und Beamte des gleichen Amtes im statusrechtlichen Sinne wählt, das sich nicht in gleicher Weise dem Vorwurf der Altersdiskriminierung ausgesetzt sieht. Inzwischen hat der Europäische Gerichtshof mit Urteil vom 19. Juni 2014 in den Rechtssachen C-501/12 bis C-506/12, C-540/12 und C-541/12 (juris Rn. 52) auch ausdrücklich entschieden, dass eine Regelung, wonach die Grundgehaltsstufe eines Beamten innerhalb der jeweiligen Besoldungsgruppe sich bei seiner Einstellung nach seinem Lebensalter richtet, gegen Art. 2 und 6 Abs. 1 der Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (Amtsblatt L 303, S. 16) verstößt. Wenn der Gesetzgeber aber eine alte, gegen höherrangiges Recht verstoßende Rechtsvorschrift durch eine neue Bestimmung ersetzt, dann spricht dies dafür, dass die aus Gründen der Besitzstandswahrung als Ausprägung des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Vertrauensschutzes notwendig werdenden Übergangsregelungen in ihrer zeitlichen Geltung und in ihrem Umfang so knapp wie möglich gefasst werden sollten. Für die zeitliche Geltung ergibt sich dies ausdrücklich aus der Zweijahresfrist des § 3 Abs. 2 BerlBesÜG. Hinsichtlich des inhaltlichen Umfangs legt dies eine Beschränkung des § 2 Abs. 1 S. 1 BerlBesÜG auf die zum Stichtag 31. Juli 2011 bereits erreichten Dienstaltersstufen nahe. Denn es waren ja gerade diese Dienstaltersstufen, die bereits damals Zweifel des Gesetzgebers an der Vereinbarkeit der bisherigen Regelung mit höherrangigem Recht begründeten und in denen nunmehr der Europäische Gerichtshof einen Verstoß gegen die Gleichbehandlungsrichtlinie 2000/78/EG erblickt hat. Der Anspruch der Klägerin auf Besitzstandswahrung konnte sich demgegenüber auch nicht auf die Berücksichtigung des an sich zum 1. August 2011 anstehenden Aufstiegs in die vormalige Dienstaltersstufe 3 beziehen, denn bis zum Außer-Kraft-Treten der bisherigen Regelung am 31. Juli 2011 hatte sie diese Stufe gerade noch nicht erreicht.

Als unerheblich für die Auslegung des § 2 Abs. 1 Satz 1 BerlBesÜG erweist sich hingegen das Rundschreiben des Beklagten I Nr. 100/2011 vom 30. August 2011, Abschnitt B.3.2. Zwar dokumentiert dieses Rundschreiben die vom Beklagten angestrebte Verwaltungspraxis, die ausweislich der Bekundung der Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung des erstinstanzlichen Gerichts, bei der sie über etwa 15 Widersprüche, die sich mit dieser Thematik beschäftigten, berichtete, auch in dieser Form umgesetzt worden ist. Dieses Rundschreiben vermag aber als norminterpretierende Verwaltungsvorschrift nur das behördliche Handeln selbst, nicht aber die gerichtliche Auslegung der Norm zu binden.

Die Übergangsregelung in § 2 Abs. 1 Satz 2 BerlBesÜG ist auch inhaltlich nicht zu bemängeln. Bei der Festlegung von Stichtagen steht dem Gesetzgeber ein Einschätzungsspielraum zu. Ungleichheiten, die durch Stichtagsregelungen entstehen, müssen hingenommen werden, wenn die Einführung eines Stichtags notwendig und die Wahl des Zeitpunktes, orientiert am gegebenen Sachverhalt, sachlich vertretbar ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006 - 5 C 10.05 -, BVerwGE 126, 33, 53 m.w.N.). Mit Blick auf die dargestellten Motive des Gesetzgebers besteht kein Anlass zu Zweifeln an der Sachgerechtigkeit der getroffenen Regelung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die  Revision war gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO in Verbindung mit  § 127 Nr. 2 Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) zuzulassen, weil die hier aufgeworfene Frage der Auslegung des § 2 Abs. 1 Satz 1 BerlBesÜG grundsätzliche Bedeutung hat. Zwar handelt es sich bei dieser Norm um eine Übergangsvorschrift. Gleichwohl ist die grundsätzliche Bedeutung zu bejahen, weil die Frage für einen nicht überschaubaren Personenkreis in nicht absehbarer Zukunft von Bedeutung ist. Die Interpretation dieser Vorschrift ist relevant für alle Beamten des Landes Berlin, die im Monat August geboren wurden und ohne die gesetzliche Einführung der Erfahrungsstufen im August 2011 eine höhere Dienstaltersstufe erreicht hätten. Ansprüche dieser Beamten auf eine höhere Besoldung durch Einordnung in eine höhere Überleitungsstufe zu einer Erfahrungsstufe könnten auch jetzt noch in den Grenzen der Verjährung erhoben werden, weil die Zuordnung der Beamten zu den Erfahrungsstufen – soweit ersichtlich – nicht durch Bescheid erfolgt ist.