Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg Beschluss vom 09.12.2019 – OVG 11 N 73.17

Orientierungssatz

1. Das festgesetzte Zwangsmittel muss nicht nur mit der Zwangsmittelandrohung korrespondieren, sondern setzt auch einen gerade die Verpflichtung, die mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden solle, aussprechenden Grundverwaltungsakt voraus.(Rn.9)

2. Zur Durchsetzung der Pflicht des Ausländers, in der Botschaft seines Heimatlandes zu Passbeschaffung vorzusprechen.(Rn.15)

Verfahrensgang

vorgehend VG Berlin, 16. Mai 2017, 15 K 307.16, Urteil

Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 16. Mai 2017 wird abgelehnt.

Die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens trägt der Beklagte.

Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

I.

Mit für sofort vollziehbar erklärtem - und nach Klagerücknahme zwischenzeitlich bestandskräftig gewordenem - Bescheid vom 3. Mai 2016 hatte der Beklagte den seit längerer Zeit wegen Passlosigkeit geduldeten vietnamesischen Kläger zur persönlichen Vorsprache in seiner „Heimatvertretung“ zur Klärung seiner Identität und zur Erlangung eines Heimreisedokuments sowie zur dortigen Abgabe geforderter und im Einklang mit hiesigem Recht stehender Erklärungen nebst dafür erforderlicher Handlungen und zur Erbringung schriftlichen Nachweises insoweit aufgefordert. Für den Fall der Nichterfüllung dieser Verpflichtungen bis zum 30. Juni 2016 hatte er dem Kläger die zwangsweise Vorführung „bei ermächtigten Bediensteten“ seines Heimatlandes angedroht.

Durch den streitgegenständlichen Bescheid vom 6. Juli 2016 setzte der Beklagte das Zwangsmittel des unmittelbaren Zwangs zur sofortigen Vorführung „bei den ermächtigten Bediensteten“ seines Heimatlandes mit der Begründung fest, der Kläger sei der im Bescheid vom 3. Mai 2016 erfolgten Anordnung des „persönlichen Erscheinens in der Botschaft“ seines Heimatlandes nicht nachgekommen.

Auf die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht diesen Zwangsmittelfestsetzungsbescheid durch Urteil vom 16. Mai 2017 aufgehoben und zur Begründung im Wesentlichen Folgendes ausgeführt:

Die Zwangsmittelfestsetzung der sofortigen Vorführung „bei ermächtigten Bediensteten“ Vietnams sei rechtswidrig, da dem Kläger im Grundbescheid vom 3. Mai 2016 nur die persönliche Vorsprache „in seiner Heimatvertretung“ zur Klärung seiner Identität, Erlangung eines Heimreisedokuments, Abgabe dortiger Erklärungen und Vornahme erforderlicher Handlungen aufgegeben worden sei. § 82 Abs. 4 AufenthG als Rechtsgrundlage für die Vorspracheanordnung unterscheide seit der Neuregelung durch Gesetz vom 19. August 2007 jedoch ausdrücklich zwischen „Vertretungen“ und „ermächtigten Bediensteten“. Die Verpflichtung zur Vorsprache in einer Heimatvertretung umfasse nach der Rechtsprechung der Kammer auch nicht die Vorsprache vor „ermächtigten Bediensteten“. Ob eine anderweitige Auslegung der tenorierten Vorspracheanordnung im Bescheid vom 3. Mai 2016 mit Blick auf die Erwähnung der Verpflichtung zur Vorsprache vor ermächtigten Bediensteten Vietnams in der (Bescheid)Begründung möglich sei, könne dahinstehen, da hierin weder Ort noch Zeit einer Vorstellung des Klägers vor einer vietnamesischen Delegation angegeben worden seien und eine solche Anordnung deshalb völlig unbestimmt, nicht befolgbar und nichtig wäre.

Dass die Anordnung der zwangsweisen Vorführung vor „ermächtigten Bediensteten“ in der Zwangsmittelfestsetzung mit der Zwangsmittelandrohung korrespondiere, sei nicht ausreichend, da dies das Fehlen eines diese Verpflichtung aussprechenden Grundverwaltungsaktes nicht heilen könne.

Zwar spreche gegen die Ansicht des Klägers, er habe durch die (unstreitige) Vorsprache in der Botschaft Vietnams und die dortige Passbeantragung seine Verpflichtungen aus dem Bescheid vom 3. Mai 2016 vollständig erfüllt, der Umstand, dass ein solches Tun ohne Personenstandsdokumente oder sonstige Identitätsnachweise offensichtlich aussichtslos sei, andererseits sei zweifelhaft, dass der Kläger durch den Bescheid im Vorfeld des Botschaftsbesuchs verpflichtet gewesen sei, sich entsprechende Dokumente aus seinem Heimatland zu beschaffen. Letztlich könne dies könne jedoch offenbleiben, da die Festsetzung des Zwangsmittels bereits wegen Fehlens eines korrespondierenden Grundverwaltungsakts rechtswidrig sei.

II.

Der gegen dieses Urteil gerichtete Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, weil der Beklagte den von ihm allein geltend gemachten Zulassungsgrund des Vorliegens ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht begründet dargelegt hat.

Derartige ernstliche Zweifel bestehen dann, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung der angegriffenen Entscheidung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 23. Juni 2000 – 1 BvR 830/00 –, NVwZ 2000, 1136 f.) und nicht nur die Begründung der angefochtenen Entscheidung oder nur einzelne Elemente dieser Begründung, sondern auch die Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung derartigen Zweifeln unterliegt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004, Buchholz 310 § 124 Nr. 33). Das ist hier nicht der Fall.

Der Beklagte macht unter Ziffer II.1. der Zulassungsbegründung zunächst geltend, entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts müsse es keine „Korrespondenz“ zwischen Zwangsmittelfestsetzung und Grundverwaltungsakt geben, sondern nur zwischen Zwangsmittelandrohung und -festsetzung. Aus §§ 13 und 14 VwVG lasse sich nicht entnehmen, dass nur ein solches Zwangsmittel angedroht und festgesetzt werden dürfe, das „bereits als inhaltsgleiche Verpflichtung im Grundverwaltungsakt enthalten ist“. Das zeige sich bereits daran, dass § 11 VwVG die Möglichkeit der Festsetzung eines Zwangsgelds zur Durchsetzung von Handlungen vorsehe, die nicht identisch mit der Zahlung des festgesetzten Betrages seien.

Dieses Vorbringen ist nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Ergebnisrichtigkeit des angegriffenen Urteils zu begründen. Denn die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass das festgesetzte Zwangsmittel nicht nur mit der Zwangsmittelandrohung korrespondieren müsse, sondern auch einen gerade die Verpflichtung, die mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden solle, aussprechenden Grundverwaltungsakt voraussetze (BA S. 4 Abs. 2), ist rechtlich nicht zu beanstanden. Diese entspricht vielmehr der in § 6 Abs. 1 VwVG zum Ausdruck kommenden Grundkonzeption des Verwaltungsvollstreckungsrechts. Hiernach kann ein u.a. auf die Vornahme von Handlungen gerichteter (Grund)Verwaltungsakt unter bestimmten, dort im Einzelnen genannten Voraussetzungen mit den Zwangsmitteln nach § 9 VwVG - nach dessen Abs. 1 Buchstabe c ist das auch unmittelbarer Zwang gemäß § 12 VwVG - durchgesetzt werden. Dass die Zwangsmittelfestsetzung in § 14 Satz 1 VwVG sich auf diesen zu vollstreckenden (Grund)Verwaltungsakt bezieht und inhaltlich mit diesem korrespondieren muss, ergibt sich nicht zuletzt daraus, dass es dort heißt, „Wird die Verpflichtung innerhalb der Frist, die in der Androhung bestimmt ist, nicht erfüllt, so setzt die Vollzugsbehörde das Zwangsmittel fest“. „Verpflichtung“ im Sinne dieser Norm ist der (Grund)Verwaltungsakt in § 6 Abs. 1 VwVG, d.h. vorliegend sind das die vorzunehmenden Handlungen, die dem Kläger im Bescheid vom 3. Mai 2016 unter Ziffer 1. aufgegeben worden sind. Das belegt im Übrigen auch § 13 Abs. 1 Satz 2 VwVG, wonach dem Betroffenen „für die Erfüllung der Verpflichtung“ eine Frist zu setzen ist. Das kann nur die Verpflichtung aus dem Grundverwaltungsakt sein. Dass § 11 VwVG dies in Frage zu stellen geeignet ist, vermag der Senat nicht nachzuvollziehen.

Unter Ziffer II.1. rügt der Beklagte weiterhin, entscheidend sei, welche „Handlung“ im Sinne des § 6 Abs. 1 VwVG der Grundverwaltungsakt dem Betroffenen auferlege. Vorliegend sei dies nach dem Bescheid vom 3. Mai 2016 die Klärung der Identität des Klägers und die Erlangung eines gültigen Heimreisedokuments zur Schaffung der Voraussetzungen zu seiner Rückübernahme nach Vietnam als maßgebliches Ziel. Das Erscheinen in der Heimatbotschaft und die dortige Vornahme erforderlicher Handlungen stellten ein aus §§ 82 Abs. 4, 48 Abs. 3 und 49 Abs. 2 AufenthG abzuleitendes Pflichtenbündel dar, wobei es sich nur um „Zwischenschritte“ zur Erreichung dieses Ziels handele. Diese Zwischenschritte seien mit Blick darauf, dass der Kläger das genannte Ziel durch Erlangung eines gültigen Passes oder Passersatzes auch auf andere Weise erreichen könne, zudem nicht zwingend notwendig.

Dieses Vorbringen lässt außer Acht, dass dem Kläger im Bescheid vom 3. Mai 2016 nicht allgemein ein bestimmtes, von ihm zu erreichendes „Ziel“, nämlich die Beschaffung eines gültigen Heimreisedokuments zur Schaffung der Voraussetzungen zur Rückübernahme nach Vietnam, aufgegeben worden ist, sondern ein ganz konkretes Handeln, nämlich das persönliche Erscheinen in seiner Heimatvertretung, der vietnamesischen Botschaft in Berlin, zum Zwecke der Klärung seiner Identität und Erlangung eines Heimreisedokuments, verbunden mit der Verpflichtung, dort bestimmte Erklärungen abzugeben und dazu erforderliche Handlungen vorzunehmen und hierüber einen Nachweis zu erbringen. Dass damit von ihm vor Ort bestimmte Zwischenschritte verlangt werden und dies ein Pflichtenbündel darstellt, ändert nichts daran, dass ihm vor allem aufgegeben wird, er solle zu diesem Zweck an einem ganz bestimmten Ort, der Botschaft seines Heimatlandes in Berlin, vorsprechen.

Soweit mit der Zulassungsbegründung unter Ziffer II.2. eingangs ausgeführt wird, auch die Grundsätze der Rechtssicherheit und -klarheit würden es nicht gebieten, dass das konkrete Zwangsmittel bereits im Grundverwaltungsakt „enthalten“ sein muss, dies würde ihm nämlich im Rahmen der Zwangsmittelandrohung bekanntgegeben, stellt das die oben dargelegte Grundkonzeption des Verwaltungsvollstreckungsrechts, dass das Zwangsmittelverfahren lediglich der Durchsetzung der Verpflichtung aus dem Grundverwaltungsakt dient, deshalb von diesem Grundverwaltungsakt abhängig ist und inhaltlich hiermit korrespondieren muss, nicht in Frage.

Nichts anderes gilt für das anschließende Vorbringen des Beklagten, insbesondere stelle die freiwillige Passbeschaffung durch den Kläger für diesen den geringstmöglichen Eingriff dar.

Ernstliche Zweifel an der Ergebnisrichtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses rechtfertigt auch nicht das weitere Zulassungsvorbringen unter Ziffer II.2.

Das gilt zunächst für die Annahme, es seien keine schützenswerten Interessen des Klägers erkennbar, anstelle der Vorsprache auf dem exterritorialen Botschaftsgelände in den Räumlichkeiten des Beklagten vor ermächtigten Bediensteten seines Heimatstaates vorsprechen zu müssen. Dem könnte man schon entgegenhalten, dass der Kläger nicht auf die Möglichkeit hingewiesen bzw. ihm nicht die Möglichkeit gegeben worden ist, sich auch für die letztgenannte Variante zu entscheiden, der Beklagte vielmehr diese Variante sogleich im Wege des Verwaltungszwangs durchzusetzen beabsichtigt (vgl. dazu Beschluss des Senats vom 31. Mai 2017 - OVG 11 N 4.15 -, juris Rz. 14). Selbst wenn man das Fehlen eines schützenswerten Interesses des Klägers hinsichtlich der Alternative, vor ermächtigten Bediensteten seines Heimatstaates in den Räumlichkeiten des Beklagten vorsprechen zu müssen, aber als richtig unterstellt, ändert das zum einen nichts an der - hiermit und in der weiteren Zulassungsbegründung nicht in Zweifel gezogenen - verwaltungsgerichtlichen Grundannahme, dass § 82 Abs. 4 AufenthG seit der Neuregelung 2007 ausdrücklich zwischen „Vertretungen“ eines Staates und „ermächtigten Bediensteten“ eines Staates unterscheide, Ersteres nicht Letzteres umfasse und eine Auslegung als Verpflichtung zur Vorsprache vor ermächtigten Bediensteten Vietnams an der fehlenden Bestimmtheit dieser Verpflichtung hinsichtlich Ort und Zeit scheitere. Zum anderen stellt das aber auch die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Auffassung nicht in Frage, dass die Zwangsmittelfestsetzung inhaltlich mit dem Grundverwaltungsakt „korrespondieren“ müsse, woran es vorliegend jedoch fehle.

Eine andere Beurteilung rechtfertigt auch nicht die Behauptung des Beklagten, das Eröffnen der Variante der Vorsprache des Klägers in seinen Räumlichkeiten vor ermächtigten Bediensteten Vietnams würde die Beschaffung von Rückreisedokumenten im Vollstreckungsverfahren faktisch unmöglich machen. Der Beklagte begründet dies unter Ziffer II.3. dahingehend, für die Konstellation, dass mutmaßlich vietnamesische Staatsangehörige keinen Pass oder Passersatz vorlegten, sei im deutsch-vietnamesischen Rückübernahmeabkommen nebst Durchführungsprotokoll vorgesehen, dass regelmäßig, allerdings nur zwei- bis dreimal pro Jahr, für eine Woche eine Delegation von Experten aus Vietnam zur Prüfung der vietnamesischen Staatsangehörigkeit des Betroffenen anreise. Diese Zeiten würden bewusst nicht bekanntgemacht, da ansonsten die zwangsweise Vorführung vereitelt werden würde. Wenn die Betroffenen schon nicht freiwillig in ihrer Botschaft vorsprächen, sei davon auszugehen, dass sie sich auch der zwangsweisen Vorführung entzögen. Diese Annahme sei mit Blick darauf begründet, dass sich die Krankmeldungen zu diesen Zeiten häuften, obwohl diese gar nicht nach Außen kommuniziert würden. Eine zwangsweise Vorführung bei der Botschaft sei hingegen gar nicht vorgesehen und von der vietnamesischen Seite auch nicht erwünscht.

Letztlich zeigt die zitierte Darstellung des Beklagten, eine zwangsweise Vorführung in der Botschaft Vietnams sei gar nicht vorgesehen und von der vietnamesischen Seite auch nicht erwünscht, nur, dass eine diesbezügliche zwangsweise Durchsetzung, d.h. Vollstreckung der im Grundverwaltungsakt allein angeordneten Vorspracheaufforderung in der Botschaft, zu keinem Zeitpunkt beabsichtigt war. Dass dem Kläger im Bescheid vom 3. Mai 2016 für den Fall in der Botschaft nicht erfolgender Vorsprache bis zu einem bestimmten Termin nicht darüber hinaus, d.h. zusätzlich, das Erscheinen in den Räumlichkeiten des Beklagten zu Terminen, in denen dann eine Prüfung seiner Staatsangehörigkeit vor ermächtigten Bediensteten Vietnams möglich ist, hätte aufgegeben werden können, ist nicht ersichtlich. Dass die Mutmaßung des Beklagten begründet erscheint, dem stehe zwangsläufig entgegen, dass die Betroffenen sich einer solchermaßen vorsorglich und zusätzlich angeordneten Vorführung in ihren Räumlichkeiten zum Zweck der Prüfung ihrer Staatsangehörigkeit vor ermächtigten Bediensteten ihres vietnamesischen Heimatstaates vielfach durch Krankmeldungen entziehen würden, erscheint bereits zweifelhaft, zumal dieses Risiko ein generelles, nicht auf die hier im Streit stehende Vorführung beschränktes Risiko darstellt.

Soweit mit der Zulassungsbegründung unter Ziffer II.4. schließlich gerügt wird, das Verwaltungsgericht habe Zweifel angemeldet, dass die „im Grundbescheid“ - Ziffer 1. des Bescheids vom 3. Mai 2016 - auferlegte (Vorsprache)Verpflichtung in der Heimatbotschaft des Klägers auch die Verpflichtung zur vorangehenden Beschaffung von Personenstands- oder Identitätspapieren des Heimatlandes umfasse, rechtfertigt das schon deshalb keine ernstlichen Zweifel an der Ergebnisrichtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils, weil dieses - wie die Zulassungsbegründung selbst erkennt, wenn es ausführt „Soweit das Gericht im Rahmen eines obiter dictum daran zweifelt“ - hierauf nicht entscheidungserheblich abgestellt hat. Denn das angegriffene Urteil führt hierzu abschließend weiter aus, u.a. dies könne „offenbleiben, weil die Festsetzung des Zwangsmittels bereits deshalb rechtswidrig ist, weil ein ihr korrespondierender Grundverwaltungsakt fehlt“.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).