Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg Beschluss vom 23.04.2021 – 24 L 7/21

Unter Abänderung des Beschlusses vom 15. Dezember 2020 – V... – wird der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Die Kammer nimmt den Antrag des Antragsgegners,

den Beschluss vom 15. Dezember 2020 – V... – aufzuheben,

zum Anlass, den genannten Beschluss gemäß § 80 Abs. 7 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) nach Anhörung der Beteiligten nach pflichtgemäßem Ermessen von Amts wegen abzuändern. Nach dieser Vorschrift kann das Gericht der Hauptsache Beschlüsse über Anträge nach Absatz 5 dieser Vorschrift jederzeit ändern oder aufheben. Zu einer Abänderung ist das Gericht ohne einen Antrag der Verfahrensbeteiligten auch dann befugt, wenn es bei gleichbleibender Sach- und Rechtslage zu einer anderen Beurteilung des Falles gelangt (Schoch/Schneider VwGO, 39. EL Juli 2020, VwGO § 80 Rn. 566 ff.).

Im Ergebnis einer nochmaligen Würdigung der Sach- und Rechtslage ist die Kammer nunmehr zu der Überzeugung gelangt, dass der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes – anders als noch im abgeänderten Beschluss (V...) angenommen – unzulässig ist. Der Antragstellerin fehlt hinsichtlich der teilweisen Einziehung der streitgegenständlichen Grün- und Erholungsanlage die erforderliche Antragsbefugnis entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO. Hierfür genügt zwar bereits die Möglichkeit, dass die Antragstellerin durch die Teileinziehung in ihren eigenen Rechten verletzt ist (vgl. Schoch/Schneider VwGO, 39. EL Juli 2020, VwGO § 42 Abs. 2 Rn. 67), jedoch sind vorliegend keine relevanten Rechte der Antragstellerin ersichtlich.

Zunächst einmal hilft der Antragstellerin die sogenannte Adressatentheorie nicht weiter, wonach der Adressat eines belastenden Verwaltungsakts stets klagebefugt ist (Schoch/Schneider VwGO, 39. EL Juli 2020, VwGO § 42 Abs. 2 Rn. 48). Die Einziehung der Grünanlage bezieht sich nämlich auf die Nutzung einer Sache durch einen unbestimmten Personenkreis und ist deshalb ein sogenannter adressatenloser, dinglicher Verwaltungsakt gemäß § 35 Satz 2, 2. Alt. des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) i.V.m. § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung (VwVfG Bln), auf den die Adressatentheorie grundsätzlich nicht anwendbar ist (Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 11. Auflage 2019, § 14 Rn. 60).

Aber auch aus dem Ansatz der vorherrschenden Schutznormtheorie kann die Antragstellerin kein subjektives öffentliches Recht für sich beanspruchen. Danach begründet eine Norm subjektive Rechte, wenn sie jedenfalls neben den mit ihr verfolgten allgemeinen Interessen zumindest auch dem Schutz von Individualinteressen zu dienen bestimmt ist, was durch Auslegung zu ermitteln ist. Im Sinne eines gesetzlich bezweckten Interessenschutzes ist es jedoch nicht ausreichend, wenn die Norm den Bürger lediglich reflexhaft begünstigt (Schoch/Schneider VwGO, 39. EL Juli 2020, VwGO § 42 Abs. 2 Rn. 45).

Nach diesem Maßstab verleihen die in Betracht kommenden Normen des Gesetzes zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung der öffentlichen Grün- und Erholungsanlagen (Grünlagengesetz – GrünanlG) vom 24. November 1997 (GVBl. 1997, S. 612), zuletzt geändert durch § 15 Abs. 1 des Gesetzes vom 29. September 2004 (GVBl. 2004, S. 424), der Antragstellerin vorliegend keine Individualrechte. Insbesondere lässt sich ein solcher Individualrechtsschutz gegen die Teileinziehung weder aus der Einziehungsnorm (§ 2 Abs. 4 GrünanlG), noch aus dem Schutzzweck des Grünanlagenbegriffs (§ 1 Abs. 1 Satz 2 GrünanlG) herleiten.

Unter einer öffentlichen Grün- und Erholungsanlage sind nach der Legaldefinition in § 1 Abs. 1 Satz 2 GrünanlG alle gärtnerisch gestalteten Anlagen, Spielplätze, Freiflächen, waldähnlichen oder naturnahen Flächen, Plätze und Wege zu verstehen, die entweder der Erholung der Bevölkerung dienen oder für das Stadtbild oder die Umwelt von Bedeutung sind und dem jeweiligen Zweck gewidmet sind. Gemäß § 2 Abs. 4 GrünanlG kann eine Grün- und Erholungsanlage vollständig oder teilweise eingezogen und in der Nutzungsart verändert werden, wenn sie für ihren Widmungszweck nicht mehr benötigt wird oder überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit dies erfordern. Weder aus dem Wortlaut, dem Zweck, noch aus der Entstehungsgeschichte dieser Regelungen ergeben sich Anhaltspunkte dafür, dass sie auch den Interessen der Nachbarn und Anlieger zu dienen bestimmt sind.

So vermittelt die Legaldefinition der Grünanlage neben den erkennbar nicht drittschützenden Zwecken „Stadtbild“ und „Umwelt“ auch mit der „Erholung der Bevölkerung“ schon nach Wortlaut und Zielrichtung keinen Individualrechtsschutz vor einer Einziehung. Zwar steht eine Grünanlage der gesamten Bevölkerung zum widmungsgemäßen Gemeingebrauch offen und damit auch den unmittelbaren Anliegern. Allerdings ist der Einzelne insofern lediglich reflexhaft als Teil der allgemeinen Bevölkerung berechtigt. Die Einrichtung einer Grünanlage steht als planerische Entscheidung im Widmungsermessen der Verwaltung und dient der Umwelt, dem Stadtbild und der Bevölkerung im Allgemeinen.

Im Zusammenhang mit der Widmung einer Grünanlage räumt das GrünanlG lediglich dem unmittelbar betroffenen Eigentümer eine Sonderstellung ein, indem es die Verwaltung in § 2 Abs. 1 Satz 2 GrünanlG zur Einholung seiner Zustimmung zu der beabsichtigten Widmung verpflichtet. Nachbarn und Anlieger wie die Antragstellerin sind in diese Verpflichtung nicht einbezogen.

Schließlich greifen die Tatbestandsvoraussetzungen für die (Teil-) Einziehung einer Grünanlage in § 2 Abs. 4 GrünanlG das in den Widmungszwecken angelegte Regelungskonzept auf. Entweder wird die Grünanlage für diese Zwecke nicht mehr benötigt, oder aber es liegen andere „Gründe des Wohls der Allgemeinheit“ vor, die mit den ebenfalls allgemeinwohlorientierten Widmungszwecken abgewogen werden sollen („überwiegende“). Mit dieser Formulierung nimmt die Norm erneut die Allgemeinheit in Bezug und bietet ebenfalls keinen Anhaltspunkt für einen Drittschutz. Dieses Regelungskonzept richtet sich objektiv an die Verwaltung und verpflichtet sie zu gesetzmäßigem Handeln. Anders als die Antragstellerin meint, kann es deshalb auch keinen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Berücksichtigung ihrer privaten Belange geben. Wie dargelegt fehlt es hierzu bereits an einem subjektiven öffentlichen Recht als dogmatischer Anknüpfung für einen solchen Anspruch (vgl. zur Voraussetzung Kopp/Schenke, VwGO, 25. Auflage 2019, § 42 Rn. 93).

Dieses Regelungsverständnis zur Widmung und Einziehung einer Grünanlage wird bestätigt durch den ausnahmsweise individualrechtsschützenden Ausgleich von konfligierenden Nutzungsinteressen innerhalb des Widmungsregimes. Beispielsweise bezweckt § 6 GrünanlG mit seinen Vorgaben zur Benutzung der Anlagen (insbesondere Abs. 1 – 4) einen schonenden Ausgleich der Nutzerinteressen und gewährt in Abs. 5 Satz 1 die Möglichkeit, mit einer behördlichen Genehmigung ausnahmsweise über die in Abs. 1 statuierten Nutzungsvorgaben hinauszugehen. Eine solche Genehmigung kann im Einzelfall erteilt werden, wenn das überwiegende öffentliche Interesse dies erfordert und die Folgenbeseitigung gesichert ist (§ 6 Abs. 5 Satz 2 GrünanlG). Insofern besteht zumindest die Möglichkeit des Anspruchs auf eine Genehmigung beziehungsweise eine ermessensfehlerfreie Entscheidung, weshalb in einem solchen Fall von einem subjektiven Recht auszugehen ist (zu einem Weihnachtsmarkt siehe VG Berlin, Urteil vom 30.08.2019 – VG 24 K 301.18 –, juris; zum Volksfest einer politischen Partei siehe VG Berlin, Beschluss vom 18. April 2019 – VG 24 L 176.19 –, juris).

Von der ausnahmsweisen Erteilung grünanlageninterner Nutzungsgenehmigungen geht jedoch grundsätzlich keine Individualrechtsbetroffenheit von außenstehenden Anliegern und Nachbarn aus (vgl. BayVGH, Beschluss vom 07.10.1996 – 4 CS 96.628 –, juris Rn. 11 ff.; VG München, Urteil vom 13.02.2017 – M 8 K 15.2644 –, juris Rn. 15 ff.). Mangels drittschützender Wirkung der Nutzungsgenehmigung sind damit im Bereich des Widmungsregimes die privaten Belange von Nachbarn und Anliegern grundsätzlich ebenso wenig berücksichtigungsfähig wie bei der Widmung und Einziehung einer Grünanlage.

Neben dem Wortlaut und dem Gesetzeszweck ist auch aus gesetzeshistorischer Perspektive nicht ersichtlich, dass im Rahmen des Widmungs- beziehungsweise Einziehungsverfahrens Individualinteressen berücksichtigungsfähig sein sollen. Die 1997 verabschiedete Neufassung des Grünanlagengesetzes folgte dem Gesetz zum Schutze der öffentlichen Grün- und Erholungsanlagen vom 3. November 1962 (GVBl. 1962, S. 1226) und sollte die Nutzung der existierenden Grünanlagen in geordnete Bahnen lenken (vgl. Diskussion zur 1. Lesung des Gesetzes, Plenarprotokoll 13/21, S. 1537 ff.), nachdem in der Öffentlichkeit eine Diskussion zu der übermäßigen Nutzung (Stichwort Grillverbot) und Verschmutzung der Anlagen eingesetzt hatte. Getragen von der Absicht, die Grünanlagen für die Erholung der Berliner Bevölkerung zu erhalten, regelte das Grünanlagengesetz insbesondere das Nutzungsregime und die Ahndung von Ordnungswidrigkeiten neu. Die in diesem Zusammenhang erstmals aufgenommen Regelungen zur Widmung und Einziehung wurden im Entwurf folgendermaßen begründet:

„Das Gesetz in seiner geltenden Fassung führte in der Praxis im Einzelfall zu Definitionsproblemen und Fragen der Abgrenzung dieser in Funktion, Struktur, Gestaltung, Ausstattung und Benutzbarkeit stark differenzierten öffentlichen Grün- und Erholungsanlagen zu anderen Freiflächen, insbesondere bei Rechtsfällen. Es werden daher mit der Neufassung im Gesetz Widmungs- und Einziehungsvorschriften aufgenommen, die den Geltungsbereich des Gesetzes zweifelsfrei bestimmen. Dem dient auch die Vorschrift über das Führen eines Verzeichnisses der öffentlichen Grün- und Erholungsanlagen bei den Bezirksämtern.“ (Begründung des Gesetzesantrages, Drs 13/1211, S. 3)

Mit dem Grünanlagengesetz sollte demnach vor allem Rechtsklarheit geschaffen und den Bezirken eine größere Planungs- beziehungsweise Gestaltungsfreiheit eingeräumt werden (Diskussion zur 2. Lesung, Plenarprotokoll 13/35, S. 2706 ff.).

Soweit die Antragstellerin die Teileinziehung als eine wesentliche Veränderung der Grundstückssituation und insofern als eine Beeinträchtigung ihres Eigentumsgrundrechtes (Art. 14 des Grundgesetzes – GG) ansieht, kann sie auch aus diesem Aspekt

keine Antragsbefugnis ableiten. Zwar geht mit dem Verlust der Grünanlage ein nachteiliger Effekt auf die Erholungsqualität ihrer Grundstücke einher, jedoch ist diese Auswirkung zu gering, um eine Antragsbefugnis ausnahmsweise direkt auf das Eigentumsgrundrecht stützen zu können.

Der unmittelbare Rückgriff auf Grundrechte ist zur Begründung der Antragsbefugnis nur ausnahmsweise zulässig, da es grundsätzlich in der Verantwortung des Gesetzgebers liegt, die Grundrechte im einfachen Gesetzesrecht zu entfalten und konkurrierende Grundrechtspositionen normintern zu einem Ausgleich zu führen (Wysk/Wysk, 3. Aufl. 2020, VwGO § 42 Rn. 118; Maunz/Dürig/Schmidt-Aßmann, 92. EL August 2020, GG Art. 19 Abs. 4 Rn. 127-130). Insbesondere für das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 GG ist dieser Anwendungsvorrang einfachen Rechts anerkannt (Eyermann/Happ, 15. Aufl. 2019, VwGO § 42 Rn. 92a). Sofern das maßgebliche einfache Recht – so wie bei der Einziehung im Grünanlagenrecht – nicht auf die Berücksichtigung von Grundrechten angelegt ist, können erheblich beeinträchtigte Individualinteressen ausnahmsweise über einen direkten Rückgriff auf die Grundrechte berücksichtigungsfähig sein (Wysk/Wysk, 3. Aufl. 2020, VwGO § 42 Rn. 120). Solche normexternen Grundrechtswirkungen sind von der Verwaltungsrechtsprechung zuletzt restriktiver gehandhabt worden und kommen aufgrund der Abgrenzungsschwierigkeiten nur in Ausnahmefällen und für den verfassungsfesten Garantiebereich in Betracht (Maunz/Dürig/Schmidt-Aßmann, 92. EL August 2020, GG Art. 19 Abs. 4 Rn. 121-126). Vorliegend sind die Grundstücke der Antragstellerin nicht mit der hinreichenden Intensität betroffen.

Zunächst ist die Antragstellerin durch die Teileinziehung nicht in ihrem Anliegerrecht auf Zugang zum öffentlichen Straßennetz (Maunz/Dürig/Papier/Shirvani, 92. EL August 2020, GG Art. 14 Rn. 220) verletzt. Die mit Mehrfamilienhäusern bebauten Grundstücke sind in ihrer Erschließung unabhängig von der eingezogenen Grünanlagenfläche und ohne Einschränkungen weiterhin nutzbar.

Weiterhin hat der Verlust an Wohnqualität durch die Teileinziehung der Grünanlage auf die Grundstücke nur einen mittelbaren Einfluss und stellt – wenn überhaupt – einen unerheblichen und deshalb hinzunehmenden Eingriff in das Grundeigentum der Antragstellerin dar. So fällt die unmittelbar angrenzende Grünanlage lediglich als positiver Umgebungsfaktor ins Gewicht, von dem die Antragstellerin nur zufällig profitiert, auf den sie als Grundstückseigentümerin jedoch keinen Anspruch hat. Abgesehen davon, dass bereits kein grundrechtsrelevanter Eingriff vorliegt, hat der Antragsgegner ausführlich dargelegt, dass sich in einem Umkreis von 500 Meter um die Grundstücke der Antragstellerin weitere Grün- und Erholungsanlagen mit einer Gesamtfläche von etwa neun Hektar befinden (Bd. I Bl. 122 – 124 der Gerichtsakte).

Unter dem Aspekt effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) ist die Antragstellerin auch mit Blick auf die weitere Nutzung der eingezogenen Grünanlagenfläche nicht antragsbefugt. Derartige mittelbaren Beeinträchtigungen können berücksichtigungsfähig sein, wenn sie einen Zustand schaffen, der später nicht mehr oder nur noch eingeschränkt rechtlich angreifbar ist (vgl. Wysk/Wysk, 3. Aufl. 2020, VwGO § 42 Rn. 121). Daran fehlt es hier jedoch, da es der Antragstellerin unabhängig von der Teileinziehung möglich ist, sich gegen den geplanten Bau einer Turnhalle zu wenden und diesbezüglich eine bauplanungsrechtliche Rücksichtnahme einzufordern.

Einer Entscheidung über den Antrag des Antragsgegners gemäß § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO bedarf es angesichts der von Amts wegen vorgenommenen Änderung nicht mehr.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über den Wert des Verfahrensgegenstandes aus §§ 39 ff., 52 ff. GKG.