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Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg Urteil vom 29.11.2022 – 36 K 80/22

ECLI:DE:VGBE:2022:1129.36K80.22.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweiligen Vollstreckungsbetrags leistet.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten über die Zulassung der Klägerin zu einer zweiten Wiederholungsprüfung im Fach Deutsch.

Die Klägerin war Polizeimeisteranwärterin und stand im Beamtenverhältnis auf Widerruf. Am 14. September 2021 teilte der Beklagte ihr mit, dass sie kraft Gesetzes entlassen sei, weil sie die Laufbahnprüfung für den mittleren Dienst der Schutzpolizei endgültig nicht bestanden habe. Die schriftliche Wiederholungsprüfung im Fach Deutsch sei mit weniger als 5 Punkten bewertet worden und damit nicht bestanden. Die Klägerin erhob Widerspruch und beantragte den Erlass einer einstweiligen Anordnung, mit welcher dem Beklagten aufgegeben werden sollte, sie wieder in das Beamtenverhältnis zu berufen. Das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes blieb ohne Erfolg (Beschluss des VG Berlin vom 13. Dezember 2021 – VG 36 L 310.21).

Die Klägerin bat mit Schreiben vom 17. September 2021 darum, die Prüfung wiederholen zu dürfen. Sie wolle unbedingt Polizistin werden. Leider habe sie wegen familiärer Schicksalsschläge in der letzten Zeit der Ausbildung ihre Konzentration verloren und das Lernen für die Prüfungen vernachlässigen müssen. Ihre Oma sei letztes Jahr im September verstorben. Daraufhin habe sich der Zustand ihres Opas soweit verschlechtert, dass er im Juli 2021 in einem Pflegeheim untergebracht werden musste. Das habe sie sehr betroffen, da ihr Opa ehemaliger Polizist und ihr Vorbild sei.

Mit Schreiben vom 28. Oktober 2021 lehnte der Beklagte die Zulassung der Klägerin zu einer zweiten Wiederholungsprüfung ab. Es lägen keine zureichenden Anhaltspunkte für die Begründung eines Ausnahmefalls vor. Die über den gesamten Ausbildungszeitraum festgestellten Defizite in dem Fach Deutsch ließen auch keine Aussicht auf ein erfolgreiches Bestehen der zweiten Wiederholungsprüfung zu.

Die Klägerin erhob Widerspruch. Zu Unrecht werde die familiäre Situation nicht als Ausnahmefall berücksichtigt. Es könne nicht verlangt werden, dass die Argumente für eine Wiederholungsprüfung bereits vor der Prüfung benannt werden. Hinzuweisen sie auch auf die Einschränkungen und Belastungen wegen der Pandemiesituation. Die Prüfungsergebnisse seien zudem eher knapp ausgefallen, so dass begründete Aussicht auf ein Bestehen einer zweiten Wiederholungsprüfung gegeben sei.

Der Beklagte wies den Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom 7. Januar 2022 als unzulässig zurück. Über die Zulassung zu einer zweiten Wiederholungsprüfung entscheide die Senatsverwaltung. Stattdessen habe die Klägerin ihren Widerspruch bei der Polizei Berlin eingelegt. Soweit die Klägerin die Ausbildungsbehörde veranlassen wolle, bei der Senatsverwaltung einen Antrag auf Zulassung zu einer zweiten Wiederholungsprüfung zu stellen, handele es sich nur um eine interne Mitwirkungshandlung, die nicht gesondert beklagt werden könne.

Mit der am 16. Februar 2022 bei dem Verwaltungsgericht Berlin eingegangenen Klage begehrt die Klägerin die Zulassung zu einer zweiten Wiederholungsprüfung. Sie hält die ablehnende Entscheidung der Polizei Berlin für ermessensfehlerhaft. Es liege eine Konstellation vor, die zu den begründeten Ausnahmefällen zu rechnen sei. Sie – die Klägerin – habe glaubhaft auf die psychische Belastung aufgrund des Todes bzw. der Pflegebedürftigkeit der Großeltern in der Prüfungsphase hingewiesen. Nicht nur solche Ausnahmesituationen seien erheblich, die zu einem Nichtantritt in der Prüfung geführt hätten. Auch unterhalb von Rücktrittsgründen liegende Erschwernisse müssten bei der Entscheidung über die Zulassung zu einer zweiten Wiederholungsprüfung berücksichtigt werden. Im Rahmen der Prüfung des Stellens eines Antrags auf Zulassung zur zweiten Wiederholungsprüfung seien auch keine Feststellungen zu den Aussichten auf ein Bestehen zu treffen. In der Gesamtschau könne nicht von einem durchgängigen Ausfall ausgegangen werden, die Prüfungen seien vielmehr nur knapp nicht bestanden worden. Unzutreffend sei der Vorwurf, dass sie – die Klägerin – an zwei Terminen für Nachhilfe im Fach Deutsch unentschuldigt gefehlt habe.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 28. Oktober 2021 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 7. Januar 2022 zu verurteilen, über eine Antragstellung gemäß § 14 Abs. 7 APOmDPOL auf Zulassung einer zweiten Wiederholungsprüfung der Klägerin durch die zuständige Senatsverwaltung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Klägerin habe keinen Anspruch auf eine zweite Wiederholungsprüfung. Sie sei aufgrund der Feststellung des endgültigen Nichtbestehens der Wiederholungsprüfung am 16. August 2021 im Lehrgebiet Deutsch bereits entlassen worden. Eine nicht bestandene Prüfungsleistung dürfe einmal wiederholt werden. Werde auch die Wiederholungsprüfung nicht bestanden, sei die Laufbahnprüfung endgültig nicht bestanden. Das gegen die Entlassung aus dem Polizeidienst angestrengte Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes sei ohne Erfolg geblieben. Den Antrag auf Zulassung zu einer Wiederholungsprüfung habe die Polizeiakademie mit Schreiben vom 28. Oktober 2021 abgelehnt. Die für die Laufbahn zuständige Senatsverwaltung könne auf Antrag eine zweite Wiederholung zulassen, wenn hinreichende Aussicht bestehe, dass die Prüfung bestanden werde. Bei Beantragung der zweiten Wiederholung einer Prüfung habe zunächst die Ausbildungsbehörde den Vorgang zu prüfen und zu bewerten. Die Polizeiakademie habe mitgeteilt, dass weder ein begründeter Härtefall noch eine hinreichende Aussicht auf das erfolgreiche Ablegen einer zweiten Wiederholungsprüfung bestehe. Ein Antrag auf Zulassung zur zweiten Wiederholungsprüfung sei deswegen nicht an die Senatsverwaltung für Inneres und Sport gerichtet worden. Die Klägerin habe einen atypischen Verlauf nicht im ausreichenden Maße dargestellt. Die geschilderten Umstände im familiären Umfeld belegten keine psychische Ausnahmesituation. Es fehle an einem aufgrund einer Ausnahmesituation erkennbaren temporären Leistungsabfall. Vielmehr hätten sich die Leistungen im Prüfungsfach Deutsch seit dem ersten Semester durchgängig auf dem Niveau eines Ausfalls befunden. Die Klägerin habe Förderunterricht erhalten. Es seien sechs Nachhilfetermine langfristig geplant worden, die Klägerin habe an einem Termin unentschuldigt gefehlt. Nach der Stellungnahme von Frau G... habe die Klägerin im Prüfungsfach Deutsch die Grundfertigkeiten auch nach zwei Jahren Ausbildung und Unterstützung nicht erworben. Die Klägerin könne sich nicht darauf berufen, dass sie am Tag der Wiederholungsprüfung aus psychischen Gründen nicht prüfungsfähig gewesen sei. Denn sie habe versäumt, sich unverzüglich als prüfungsunfähig zu melden. Das sei aber nur ein weiterer Aspekt im Rahmen der anzustellenden Ermessenserwägungen.

Für die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die den Vorgang betreffende Verwaltungsakte des Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Die Klage hat keinen Erfolg. Mit Recht hat die Ausbildungsbehörde unterlassen, bei der Senatsverwaltung für Inneres, Digitalisierung und Sport einen Antrag zu stellen, die Klägerin zu einer zweiten Wiederholungsprüfung im Fach Deutsch zuzulassen. Die Klägerin hat auch keinen Anspruch darauf, zu einer zweiten Wiederholungsprüfung im Fach Deutsch zugelassen zu werden.

Als Rechtsgrundlage für den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch kommt nur § 14 Abs. 7 Satz 1 der Verordnung über die Ausbildung und Prüfung für den mittleren Dienst der Schutzpolizei v. 6. November 2017 in der letzten Fassung vom 26. Januar 2021 (APOmDPol) in Betracht. Dort ist bestimmt, dass die für die Ordnung der Laufbahn zuständige Senatsverwaltung (hier: Senatsverwaltung für Inneres, Digitalisierung und Sport) auf Antrag der Ausbildungsbehörde in begründeten Ausnahmefällen eine zweite Wiederholung von nicht bestandenen Prüfungen nach § 14 Abs. 1 Satz 1 APOmDPol zulassen kann, wenn hinreichende Aussicht darauf besteht, dass die Prüfung bestanden wird. Die Vorschrift richtet ein zweiaktiges Verfahren für die Zulassung zu einer Wiederholungsprüfung ein: Zunächst muss die Polizei Berlin als Ausbildungsbehörde bei der Senatsverwaltung für Inneres, Digitalisierung und Sport einen Antrag auf Zulassung eines zu Prüfenden zu einer 2. Wiederholungsprüfung stellen. Danach entscheidet die Senatsverwaltung, ob sie diesem Antrag stattgibt.

Nach Auffassung der Kammer ist fraglich, ob § 14 Abs. 7 APOmDPol einer Nachwuchskraft für den mittleren Dienst der Schutzpolizei ein subjektives-öffentliches Recht einräumt, von der Polizei als Ausbildungsbehörde eine Entscheidung über das Stellen eines Antrags bei der Senatsverwaltung auf Zulassung zur Wiederholungsprüfung verlangen zu können. Die Zulassung zu einer Wiederholungsprüfung dienst zwar nicht nur dem öffentlichen Interesse an der Sicherstellung des Ziels, dass alle als Anwärter eingestellten Nachwuchskräfte in den mittleren Dienst der Schutzpolizei übernommen werden können, die dafür geeignet sind. Die Möglichkeit einer weiteren Wiederholungsprüfung dient jedenfalls auch dem Individualinteresse einer Nachwuchskraft, den gewünschten Beruf doch noch ergreifen zu können. Dementsprechend regelt § 14 Abs. 7 APOmDPol nicht nur eine objektiv-rechtliche Möglichkeit. Die Vorschrift gibt einer Nachwuchskraft, die bereits eine erste Wiederholungsprüfung nicht bestanden hat, vielmehr auch ein subjektiv-öffentliches Recht auf fehlerfreie Ermessensausübung hinsichtlich der Frage, ob sie zu einer zweiten Wiederholungsprüfung zuzulassen ist.

Indessen sind bei mehrstufigen Verwaltungsakten die einzelnen Mitwirkungshandlungen der beteiligten Behörden nur dann selbständige Verwaltungsakte, wenn das Gesetz für sie ein eigenes Verwaltungsverfahren vorsieht. In den übrigen Fällen stellt sich die Mitwirkung als Verwaltungsinternum dar, das nicht gesondert anfechtbar ist (Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Aufl., § 35 Rn. 128). Ein mehrstufiges Verwaltungsverfahren liegt hier vor, weil nach § 14 Abs. 7 APOmDPol für die Zulassung zur Wiederholungsprüfung neben dem von der Polizei gestellten Antrag auch eine positive Entscheidung durch die Senatsverwaltung erforderlich ist. In § 14 Abs. 7 Satz 1 APOmDPol wird nicht geregelt, dass zunächst die Polizei gegenüber der Nachwuchskraft auf deren Antrag hin über das Stellen eines Antrags auf Zulassung zur zweiten Wiederholungsprüfung entscheidet, sondern dass die Polizei die Möglichkeit hat, einen entsprechenden Antrag bei der zuständigen Senatsverwaltung zu stellen. Bezogen auf das Ergebnis des mehraktigen in § 14 Abs. 7 APOmDPol geregelten Verwaltungsverfahrens würde sich der Anspruch der Klägerin auf fehlerfreie Ermessensausübung mithin nicht auf das Stellen eines Antrags durch die Polizei bei der Senatsverwaltung richten, sondern auf die Frage der Zulassung zu einer Wiederholungsprüfung. In Bezug auf diesen Anspruch wäre noch zu entscheiden, gegen welche Behörde er sich richtet. Insoweit käme es etwa darauf an, ob sich aus der Sicht der betroffenen Nachwuchskraft die Antragstellung durch die Polizei ebenso wie die zustimmende Entscheidung durch die zuständige Senatsverwaltung als notwendige Mitwirkungshandlung darstellen, ehe die Polizei als Ausbildungsbehörde die Möglichkeit einer zweiten Wiederholungsprüfung eröffnet.

Das kann aber dahingestellt bleiben. Selbst auf der Grundlage der Rechtsauffassung der Klägerin, wonach sie gegen die Polizei als Ausbildungsbehörde einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung hat, über das Stellen eines Antrags bei der Senatsverwaltung auf Zulassung zu einer zweiten Wiederholungsprüfung zu entscheiden, stellt sich die negative Entscheidung der Polizei nicht als rechtswidrig dar. Anders als die Klägerin meint, ist § 14 Abs. 7 APOmDPol keinesfalls die Regelung zu entnehmen, dass die Polizei jeden Antrag auf Zulassung zu einer zweiten Wiederholungsprüfung, der von einer Nachwuchskraft für den mittleren Dienst der Schutzpolizei gestellt worden ist, der zuständigen Senatsverwaltung zur Prüfung und Entscheidung vorzulegen hat. Die Polizei hat solche Anträge, die sie stellt, nämlich gegenüber der Senatsverwaltung zu begründen. Das ergibt sich aus § 14 Abs. 7 Satz 2 APOmDPol, wonach der Antrag mit den wesentlichen Erwägungen zu versehen ist, die eine zweite Wiederholungsprüfung rechtfertigen. Wenn die Polizei im Vorfeld der Antragstellung Erwägungen darüber anzustellen hat, ob eine zweite Wiederholungsprüfung gerechtfertigt ist, kann das Ergebnis auch sein, dass sie die Rechtfertigung verneint. In einem solchen Fall hat dann die Antragstellung zu unterbleiben. Die Polizei hat einen Antrag auf Zulassung zu einer zweiten Wiederholungsprüfung damit nicht schon auf Anregung von außen hin zu stellen, sondern nur, wenn nach ihrer Einschätzung (zusätzlich) die Voraussetzungen für die Zulassung zu einer zweiten Wiederholung vorliegen. Dann kann sie den Antrag auf Zulassung auch ohne entsprechende Anregung des Betroffenen stellen. Gibt es keine Grundlage für Erwägungen, die eine zweite Wiederholung tragen könnten, darf dagegen kein Antrag gestellt werden. Im Ergebnis kann eine Nachwuchskraft damit nur dann zu einer zweiten Wiederholungsprüfung zugelassen werden, wenn sowohl die Polizei als Ausbildungsbehörde als auch die für die Ordnung der Laufbahn zuständige Senatsbehörde zu der Auffassung kommen, dass eine zweite Wiederholungsprüfung gerechtfertigt ist.

Nach diesen Maßstäben hat die Polizei mit Recht die Zulassung der Klägerin zu einer zweiten Wiederholungsprüfung abgelehnt bzw. von der Stellung eines Antrags bei der Senatsverwaltung Abstand genommen. Auch nach Auffassung des Gerichts liegen die Voraussetzungen nicht vor, unter denen § 14 Abs. 7 Satz 1 APOmDPolG den zu beteiligenden Stellen ein Ermessen hinsichtlich der Zulassung zu einer zweiten Wiederholungsprüfung einräumt. Nach § 14 Abs. 7 Satz 1 APOmDPolG kann in begründeten Ausnahmefällen eine zweite Wiederholung von nicht bestandenen Prüfungen zugelassen werden, wenn hinreichende Aussicht auf ein Bestehen der Prüfung besteht. Die in das Ermessen („kann“) gestellte Zulassung zur zweiten Wiederholungsprüfung setzt damit voraus, dass ein begründeter Ausnahmefall vorliegt und hinreichende Aussicht auf das Bestehen einer erneuten Prüfung besteht.

Die Kammer lässt dahingestellt sein, ob eine hinreichende Aussicht auf das Bestehen der Prüfung im Fach Deutsch bei einem erneuten Versuch bereits daraus abgeleitet werden kann, dass die Klägerin ein Bestehen in den ersten beiden Versuchen jeweils nur relativ knapp verpasst hat. Denn jedenfalls fehlt es am Vorliegen eines begründeten Ausnahmefalls.

Für das Vorliegen eines Ausnahmefalles kommt es nicht darauf an, ob angesichts des nur knappen Scheiterns in den ersten beiden Versuchen davon auszugehen ist, dass die Klägerin die Prüfung im Fach Deutsch bestehen wird, sofern man ihr nur die Möglichkeit einer hinreichenden Anzahl von Wiederholungen einräumt. Denn nach den allgemeinen Prüfungsbedingungen hat jede Nachwuchskraft regelmäßig nur zwei Versuche. Dass die Laufbahnprüfung ohne Rücksicht auf ein vielleicht weitergehendes Leistungspotential nicht bestanden ist, wenn zweimal nacheinander die in den Einzelprüfungen verlangte Leistung nicht erbracht worden ist, entspricht damit dem Regelfall. Zu den geforderten Kenntnissen und Fähigkeiten gehört nicht nur, dass die Nachwuchskraft überhaupt und grundsätzlich in der Lage ist die Fachprüfungen zu bestehen, sondern auch, dass dies innerhalb der durch die APOmDPol vorgegebenen Fristen und Versuche erfolgt.

Ein Ausnahmefall lässt sich weiter nicht damit begründen, dass die Klägerin sich unter den Bedingungen der Covid-19-Pandemie auf ihre Laufbahnprüfung vorbereiten musste. Denn die daraus resultierenden Nachteile haben alle Nachwuchskräfte gleichermaßen betroffen.

Ein begründeter Ausnahmefall ergibt sich auch nicht aus dem Vortrag der Klägerin, dass sie wegen des Schicksals ihrer Großeltern abgelenkt war, das sich gerade im Prüfungszeitraum negativ entwickelt hatte. Belastungen aus dem persönlichen Umfeld gehören zu den allgemeinen Lebenserfahrungen, die jeden irgendwann treffen. Dass die Klägerin in der Prüfungsphase mit Leid und Trauer konfrontiert wurde, begründet noch keinen Ausnahmefall. Solche Situationen müssen auch während des Berufslebens bewältigt werden. Entsprechend gehört es nicht zu den Grundsätzen des Prüfungsrechts, dass nur solche Ergebnisse zu verwerten sind, die von den zu Prüfenden während einer Phase des uneingeschränkten subjektiven Wohlbefindens erbracht wurden. Folglich vermag das Fehlen dieser Voraussetzung bei der Klägerin in der Prüfungsphase noch keinen Ausnahmefall zu begründen.

Es sind schließlich keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die Klägerin durch die Erfahrungen mit Tod und Leid ihrer Großeltern erheblich stärker als andere in einer vergleichbaren Situation aus der Bahn geworfen worden war und dass sie sich insoweit in einer besonderen Ausnahmesituation befand. Dazu hat bereits der Beklagte darauf hingewiesen, dass die Klägerin an keiner Stelle im Vorfeld der Prüfungen gegenüber ihren Ausbildern die Möglichkeit einer Prüfungsunfähigkeit aufgeworfen hatte. Die Klägerin hat auch nicht vorgetragen geschweige denn nachgewiesen, dass sie während der Prüfungsphase in psychotherapeutischer Behandlung gewesen ist. Es gibt auch keine anderweitigen Nachweise dafür, dass sich die Klägerin in einer psychischen Ausnahmesituation befand. Solche Nachweise wären aber erforderlich, da nach § 14 Abs. 7 Satz 1 APOmDPol eine zweite Wiederholungsprüfung nur in begründeten Ausnahmefällen zugelassen werden kann. Die Klägerin hat die geforderten Prüfungsleistungen in allen Fächern mit Ausnahme des Faches Deutsch erbracht. Das belegt, dass ihre Prüfungsfähigkeit nicht gänzlich aufgehoben war. Dementsprechend liegt die Annahme nahe, dass die schlechten Ergebnisse im Fach Deutsch auf ihre insoweit fehlenden Kenntnisse und Fähigkeiten statt auf Einschränkungen ihrer Leistungsfähigkeit im Allgemeinen durch besondere Umstände zurückzuführen sind. Von einem begründeten Ausnahmefall kann damit nicht die Rede sein.

Lagen mithin die Voraussetzungen nicht vor, unter denen die Polizei einen Antrag auf Zulassung der Klägerin zu einer zweiten Wiederholungsprüfung bei der Senatsverwaltung stellen konnte, kann das Unterleiben eines solchen Antrags bzw. die Ablehnung der Zulassung zu einer zweiten Wiederholungsprüfung nicht rechtswidrig sein.

Nach alledem war die Klage abzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 ZPO.

BESCHLUSS

Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf

5.000,00 Euro

festgesetzt.