Oberverwaltungsgericht NRW Urteil vom 21.05.2026 – 9 A 1267/23

Die Klägerin, ein privates Eisenbahnverkehrsunternehmen, wendet sich gegen von dem Eisenbahn-Bundesamt (im Folgenden: EBA) im Zusammenhang mit der Überwachung von Eisenbahnen festgesetzte Gebühren.

Am 24. Juni 2019 übersandte die Klägerin dem EBA ihren Sicherheitsbericht für das Geschäftsjahr 2018 (im Folgenden: Sicherheitsbericht 2018).

Mit Schreiben vom 1. August 2019 teilte eine Mitarbeiterin des EBA der Klägerin mit, dass die in Bezug genommene Anlage 1 dem Sicherheitsbericht 2018 nicht beigefügt gewesen sei und zudem eine Aussage zu den Ergebnissen interner Sicherheitsprüfungen fehle. Der Sicherheitsbericht 2018 sei damit unvollständig. Es liege ein Verstoß gegen § 6 der Verordnung über die Sicherheit des Eisenbahnsystems (im Folgenden: ESiV) vor.

Am 8. August 2019 widersprach der Geschäftsführer der Klägerin per E-Mail der Aussage, Anlage 1 fehle dem Sicherheitsbericht 2018. Die Sachbearbeiterin des EBA bestätigte dies am Folgetag, wies in ihrer E-Mail jedoch gleichzeitig darauf hin, dass Aussagen zu den Ergebnissen interner Sicherheitsprüfungen weiterhin fehlen würden. In einem Telefonat am 16. August 2019 legte ein Mitarbeiter des EBA gegenüber dem Geschäftsführer der Klägerin noch einmal dar, warum nach dortiger Auffassung ein Mangel weiterhin vorliege.

Mit Bescheid vom 15. Oktober 2019 setzte das EBA gegenüber der Klägerin „Gebühren und Auslagen“ in Höhe von insgesamt 690,00 Euro fest (im Folgenden: Gebührenbescheid). Von diesem Betrag entfielen 300,00 Euro auf Überwachungstätigkeiten gemäß Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen der Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes (im Folgenden: BEGebV). Wörtlich führte das EBA aus:

„2,50 STD 300,00 EUR bis 1.000,00 EUR 300,00 EUR“.

Die verbleibenden 390,00 Euro setzte das EBA für Maßnahmen zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße gegen eisenbahnrechtliche Vorschriften (Nr. 1.3 der Anlage 1 Teil I BEGebV) wie folgt fest:

„3,25 STD 1/4 Stundenpauschale BEGebV 30,00 EUR 390,00 EUR“.

Zur weiteren Aufschlüsselung der „Tätigkeiten für die […] aufgewendeten Zeiten der Amtshandlung“ enthält der Gebührenbescheid folgende Tabelle:

Geb.-Pos.

Datum

Zeit

Tätigkeit

1.2

31.07.2019

1,75 STD

Mangelfeststellung Prüfung Sicherheitsbericht 2018

1.3

01.08.2019

2,50 STD

Anhörung

1.2

16.08.2019

0,75 STD

Telefonat mit Herrn J. zum Thema „Vollständigkeit Sicherheitsbericht 2019“

1.3

30.09.2019

0,75 STD

Bewerten Antwortanhörung, Bescheiderstellung

In seiner Begründung stützte sich das EBA darauf, dass die Klägerin verpflichtet gewesen sei, bis zum 30. Juni 2019 einen Sicherheitsbericht für das Jahr 2018 vorzulegen. Dieser habe insbesondere Angaben dazu enthalten müssen, wie die Ziele zur Erhaltung und Verbesserung der Sicherheit erreicht und die insoweit erforderlichen Pläne für die Erreichung dieser Ziele umgesetzt worden seien. Ferner seien darin die Ergebnisse interner Sicherheitsprüfungen darzustellen gewesen. Zwar habe die Klägerin mit E-Mail vom 8. August 2019 die fehlende Anlage 1 zu ihrem Sicherheitsbericht 2018 vorgelegt, Aussagen zu den Ergebnissen interner Sicherheitsprüfungen fehlten jedoch weiterhin.

Gegen diesen Gebührenbescheid erhob die Klägerin am 12. November 2019 Widerspruch. Die Annahme, der Sicherheitsbericht 2018 sei ohne Anlage und damit unvollständig abgegeben worden, sei ausweislich der E-Mail des EBA vom 9. August 2019 falsch. Der Sicherheitsbericht 2018 enthalte überdies entsprechend den Sicherheitsberichten der Vorjahre und unter Berücksichtigung der langjährigen Verwaltungspraxis des EBA sämtliche gemäß § 6 ESiV erforderlichen Angaben. Die festgesetzten Gebühren seien zudem unverhältnismäßig.

Mit Bescheid vom 28. Mai 2020 wies das EBA den Widerspruch zurück (im Folgenden: Widerspruchsbescheid). Auch wenn die Anlage 1 zu dem Sicherheitsbericht 2018 bereits von Anfang an beigefügt gewesen sei, helfe dies nicht über die Tatsache hinweg, dass aufgrund der fehlenden Aussage zu den Ergebnissen interner Sicherheitsprüfungen ein Verstoß gegen § 5 Abs. 1 Nr. 1 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (im Folgenden: AEG) i. V. m. § 6 ESiV vorgelegen habe. Im Sicherheitsbericht 2018 fehlten Informationen zur Planung und Durchführung interner Sicherheitsprüfungen sowie eine Darstellung der Ergebnisse. Die festgesetzten Gebühren seien der Höhe nach angemessen. Der auf die Gebührenposition 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV gebuchte Zeitaufwand von 2,5 Stunden sei tatsächlich angefallen, notwendig gewesen und auch nicht unverhältnismäßig. Bei der Gebührenposition handele es sich um „eine Rahmengebühr mit einer Untergrenze in Höhe von 300,00 Euro und einer Obergrenze in Höhe von 1.000,00 Euro, so dass die Untergrenze Stundenaufwand von 0,25 h bis zu 2,5 h“ umfasse. Der daneben zugrunde gelegte Zeitaufwand von 3,25 Stunden sei ebenfalls tatsächlich angefallen und notwendig gewesen.

Am 24. Juni 2020 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Der Sicherheitsbericht 2018 entspreche den gesetzlichen Anforderungen. Insbesondere seien dort die Ergebnisse interner Sicherheitsprüfungen enthalten. Insoweit werde ausdrücklich darüber berichtet, dass weder im Rahmen von Risikomanagementverfahren noch hinsichtlich des Sicherheitsmanagementsystems und der internen Auditierung Änderungen der Prozesse notwendig seien. Weitergehende Angaben seien nicht erforderlich gewesen. Sollte das Gegenteil der Fall sein, hätte das EBA jedenfalls seine gesetzliche Pflicht zur Beratung und Hinweiserteilung gemäß § 25 Abs. 1 VwVfG nicht erfüllt. Zudem habe das EBA letztlich keinen Verstoß im Sinn von §§ 5, 5a AEG oder § 6 ESiV festgestellt, so dass es an einer gebührenrechtlich relevanten Amtshandlung fehle. Die Gebührentatbestände in Nr. 1.2 und 1.3 der Anlage 1 Teil I BEGebV seien zudem unbestimmt und deswegen verfassungswidrig. Es fehle an einer hinreichenden Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließe. Darüber hinaus habe das EBA die Gebührenposition 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV rechtswidrig als Zeitgebühr und nicht als Rahmengebühr zur Anwendung gebracht. Es habe die Gebühren auch der Höhe nach fehlerhaft festgesetzt. In dem Gebührenbescheid fehle jegliche Begründung zur Gebührenberechnung, insbesondere zur Ermessensausübung und Verhältnismäßigkeit. Ein großer Teil des Zeitaufwands des EBA sei wegen seiner unrichtigen Annahme, Anlage 1 des Sicherheitsberichts 2018 sei nicht vorgelegt worden, nicht erstattungsfähig. Der abgerechnete Zeitaufwand, den die Beklagte überdies nicht nachgewiesen habe, werde vorsorglich bestritten.

Die Klägerin hat beantragt,

den Gebühren-/Auslagenbescheid der Beklagten vom 15. Oktober 2019 (Geschäftszeichen: 654aün/006-3400#015) und den Widerspruchsbescheid vom 28. Mai 2020 (Geschäftszeichen: 1180-11rk/043-1110#37) aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat unter Bezugnahme auf ihre Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden ergänzend vorgetragen, der Gebührenbescheid beruhe auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage. Die Voraussetzungen der Gebührentatbestände in Nr. 1.2 und 1.3 der Anlage 1 Teil I BEGebV lägen vor. Die Klägerin habe gegen § 5 Abs. 1 Nr. 1 AEG i. V. m. § 6 Nr. 3 ESiV verstoßen, da dem Sicherheitsbericht 2018 Aussagen zu den Ergebnissen interner Sicherheitsprüfungen fehlten. Soweit sie in ihrem Sicherheitsbericht 2018 berichtet habe, im Rahmen der internen Auditierungen seien „keine Änderungen der Prozesse notwendig“ geworden, sei dies nicht dem Thema der Ergebnisse interner Sicherheitsprüfungen zuzuordnen. Die streitgegenständlichen Tarifstellen seien auch hinreichend bestimmt. § 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8, Abs. 1a Satz 1 AEG sehe ausdrücklich vor, dass für Amtshandlungen auch Zeitgebühren festgesetzt werden dürften. Diese Möglichkeit eröffneten die Tarifstellen 1.2 und 1.3 der Anlage 1 Teil I BEGebV, sofern die individuell zurechenbare Leistung auf § 5a Abs. 2 AEG fuße und die Voraussetzungen der jeweiligen Tarifstelle vorlägen. Die Gebührenfestsetzung sei der Höhe nach rechtmäßig. Die abgerechneten Tätigkeiten seien nach pflichtgemäßem Ermessen erfolgt und insbesondere notwendig und verhältnismäßig gewesen. Das EBA habe den Verwaltungsaufwand nachvollziehbar (durch elektronische Zeitaufschreibung) dokumentiert und im Widerspruchsverfahren näher erläutert. Der Zeitaufwand von insgesamt 5,75 Stunden für die Prüfung eines Sicherheitsberichts liege nach den Erfahrungen des Fachdienstes im unteren bis durchschnittlichen Bereich. Insbesondere hinsichtlich der Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV orientiere sich der Zeitaufwand an der Untergrenze der dort angewandten „Rahmengebühr“. Ein Abzug wegen eines vermeintlich unrichtigen Anhörungsschreibens komme nicht in Betracht, zumal der ursprünglich angenommene Mangel hinsichtlich der fehlenden Anlage 1 nicht berechnet worden sei. Einer Grundverfügung nach den §§ 5, 5a AEG habe es nicht bedurft. Eine Amtshandlung müsse kein Verwaltungsakt sein.

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 12. Juni 2023 den Gebührenbescheid und den Widerspruchsbescheid aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Bescheide seien rechtswidrig und verletzten die Klägerin in ihren Rechten. Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV verstoße gegen höherrangiges Recht und sei unwirksam. Die Tarifstelle regele eine Zeitgebühr, denn eine Rahmengebühr dürfe der Verordnungsgeber gemäß § 26 Abs. 1a AEG nicht vorsehen. Der Gebührentatbestand verstoße gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz. Insoweit belege er sämtliche ihm unterfallenden Amtshandlungen, die einen Zeitaufwand von weniger als 2,5 Stunden verursachen, unterschiedslos mit einer Gebühr von 300,00 Euro und sämtliche Amtshandlungen, die einen Zeitaufwand von mehr als 8,33 Stunden verursachen, mit einer Gebühr von 1.000,00 Euro. Diese Ungleichbehandlung sei sachlich nicht gerechtfertigt. Vielmehr seien Zeitgebühren Kappungsgrenzen in der hier gegebenen Form grundsätzlich fremd. Hätte der Gesetzgeber eine Kombination von Zeit- und Rahmengebühren ermöglichen wollen, hätte er dies ausdrücklich regeln müssen. Soweit der Gebührenbescheid auf Nr. 1.3 der Anlage 1 Teil I BEGebV gestützt werde, sei er ebenfalls rechtswidrig, da in den angesetzten Zeitaufwand auch solche Handlungen eingeflossen seien, die nach der Tarifstelle nicht abgeltungsfähig seien. Die Festsetzung unterliege mangels Aufschlüsselung des in Ansatz gebrachten Zeitaufwands insgesamt der Aufhebung.

Die Beklagte hat die durch den Senat zugelassene Berufung eingelegt, soweit durch das Urteil der Gebührenbescheid und der Widerspruchsbescheid in Höhe von 300,00 Euro aufgehoben wurden. Zur Begründung der Berufung trägt die Beklagte vor, der Gebührentatbestand der Tarifstelle 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV sei als Gebühr nach Zeitaufwand ausgestaltet. Dem stünden die ergänzend gebildeten Unter- und Obergrenzen nicht entgegen. Das Verwaltungsgericht verkenne, dass die Untergrenze den aus der Verwaltungserfahrung kleinstmöglichen Betrag der Gebühr darstelle, der im Sinn eines kostendeckenden Betrags für die Leistung verursachungsgerecht und angemessen gewesen sei. Die Obergrenze stelle lediglich transparent den aus der Verwaltungserfahrung höchstmöglichen Betrag der Gebühr dar. Die Höhe des Gesamtbetrags sei abhängig von dem im Einzelfall für die gebührenfähige Leistung benötigten Zeitaufwand und werde über den in § 2 Abs. 2 BEGebV festgelegten Stundensatz nach dieser Dauer bemessen. Diese Ausgestaltung stehe im Einklang mit der bisherigen Rechtsprechung und finde auch in anderen Gebührentatbeständen Anwendung. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liege nicht vor. Es fehle bereits an wesentlich ungleichen Sachverhalten, jedenfalls aber an einer willkürlichen Gleichbehandlung. Auch bei einem Zeitaufwand von weniger als 2,5 Stunden wären Verwaltungskosten von mindestens 300,00 Euro angefallen. Die streitgegenständliche Ausgestaltung der Zeitgebühr erweise sich zudem als sachlich gerechtfertigt. Insoweit seien die in der Tarifstelle 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV enthaltene Unter- beziehungsweise Obergrenze durch die allgemeinen Regelungen zur Gebührenbemessung vorgegeben. Sie dienten der Umsetzung des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips. Weder § 11 BGebG noch der Allgemeinen Gebührenverordnung (im Folgenden: AGebV) ließen sich Grenzen für die Ausgestaltung kleinst- oder größtmöglicher Gebühren entnehmen.

Die Beklagte beantragt,

das angefochtene Urteil, soweit hierdurch der Bescheid des Eisenbahn-Bundesamts vom 15. Oktober 2019 und der Widerspruchsbescheid vom 28. Mai 2020 in Höhe von 300,00 Euro aufgehoben werden, zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angegriffene Urteil.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Die zulässige Berufung ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat den Gebührenbescheid und den Widerspruchsbescheid, soweit die Beklagte gegen die Klägerin hiermit Gebühren in Höhe von 300,00 Euro festgesetzt hat, zu Recht aufgehoben. Die Bescheide sind in diesem, nach zulässiger Beschränkung der Berufung auf eine teilweise Anfechtung des verwaltungsgerichtlichen Urteils allein noch streitgegenständlichen Umfang rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bescheide ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Entstehens der Gebührenschuld, d. h. vorliegend der Zeitpunkt der Beendigung der streitgegenständlichen Überwachungsmaßnahme im August 2019.

Bei der Beurteilung der Begründetheit einer Klage ist auf die Sach- und Rechtslage abzustellen, auf die es nach dem Streitgegenstand und dem darauf anwendbaren materiellen Recht für die Entscheidung ankommt. Danach ergibt sich für die - vorliegend erhobene - Anfechtungsklage im Allgemeinen, dass die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich ist, es sei denn, das materielle Recht regelt etwas Abweichendes.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. April 2021 - 5 C 13.19 -, BVerwGE 172, 174, juris, Rn. 10, und vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 -, BVerwGE 126, 149, juris, Rn. 33; OVG NRW, Urteil vom 12. Dezember 2023 - 5 A 3146/21 -, NWVBl. 2024, 154, juris, Rn. 36.

Eine solche abweichende Regelung trifft hier das materielle Verwaltungsgebührenrecht. § 5 der Besonderen Gebührenverordnung des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen des Eisenbahn-Bundesamts, der benannten Stelle und der bestimmten Stelle (im Folgenden: EBABGebV) enthält für die Erhebung von Verwaltungsgebühren durch das EBA aus Gründen des Vertrauensschutzes,

vgl. Referentenentwurf des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur, Bearbeitungsstand: 1. April 2024, S. 57,

eine Übergangsregelung, nach der für die Erhebung von Gebühren und Auslagen für eine gebührenfähige Leistung, die vor dem 31. Juli 2021 beantragt oder begonnen, aber noch nicht vollständig erbracht wurde, das bis zum 31. Juli 2021 geltende Recht weiter anzuwenden ist. Diese Übergangsvorschrift erfasst über ihren Wortlaut hinaus zudem Fälle abgeschlossener Leistungserbringung. Denn der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes beansprucht erst recht auch dann Geltung, wenn die gebührenpflichtige individuell zurechenbare öffentliche Leistung vor Inkrafttreten der Neuregelungen nicht nur beantragt, sondern darüber hinaus vollständig erbracht war.

Vgl. zu § 23 Abs. 1 BGebG: BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 2016 - 7 C 6.15 -, NVwZ 2017, 485, juris, Rn. 14.

Nach dem bis zum 31. Juli 2021 geltenden Recht ist bei der Anfechtung von Verwaltungsgebührenbescheiden nicht auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, sondern - da die Regelungen des Gebührenrechts sicherstellen sollen, dass die mit der Vornahme einer individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung verbundenen Gebühren für den Schuldner vorhersehbar sind - auf den Zeitpunkt des Entstehens der Gebührenschuld abzustellen.

Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteile vom 15. Februar 2022 - 13 S 2110/21 -, juris, Rn. 23, und vom 29. September 2020 - 1 S 2999/19 -, juris, Rn. 38, jeweils m. w. N.; zum Verwaltungskostengesetz: BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 2016 - 7 C 6.15 -, NVwZ 2017, 485, juris, Rn. 13.

Der Zeitpunkt des Entstehens der Gebührenschuld ist auf der Grundlage des Gesetzes über Gebühren und Auslagen des Bundes in der Fassung vom 18. Juli 2016 (im Folgenden: BGebG a. F.) zu bestimmen. Insoweit gilt das Gesetz gemäß § 23 Abs. 2 BGebG a. F. für die Erhebung von Gebühren und Auslagen durch die in § 2 Abs. 1 BGebG genannten Behörden auf der Grundlage von Rechtsvorschriften, die - wie vorliegend die streitgegenständliche Fassung der Bundeseisenbahngebührenverordnung - vor dem 15. August 2013 erlassen wurden, in einer nach der Übergangsvorschrift des § 23 Abs. 2 bis Abs. 7 BGebG a. F. modifizierten Form.

Vgl. BR-Drs. 305/12, S. 220.

Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 BGebG in der seit dem Gesetz zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) unverändert geltenden Fassung entsteht die Gebührenschuld mit Beendigung der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 2020 - 10 C 23.19 -, NVwZ 2021, 497, juris, Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 15. April 2013 - 9 A 1573/12 -, juris, Rn. 3.

Diese besteht vorliegend in einer im August 2019 abgeschlossenen Überwachungsmaßnahme im Sinn von § 3 Abs. 1 Nr. 3 BGebG.

Vgl. zum maßgeblichen Zeitpunkt bei der Beendigung von Überwachungsmaßnahmen: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 29. September 2020 - 1 S 2999/19 -, juris, Rn. 38, m. w. N.

Ausgehend hiervon beruht der Gebührenbescheid auf §§ 1, 2 Abs. 1 BEGebV in der Fassung vom 18. Juli 2016 (im Folgenden: BEGebV a. F.). Hiernach erhebt das EBA für seine individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen Gebühren gemäß dem der Verordnung als Anlage 1 beigefügten Gebührenverzeichnis. Die streitgegenständliche Gebührenfestsetzung stützt das EBA auf die Gebührenposition Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV in der Fassung vom 26. Juli 2018. Dort ist geregelt, dass für die Überwachung von Eisenbahnen im Rahmen der Eisenbahnaufsicht zur Einhaltung der in § 5 Abs. 1 AEG in der Fassung vom 20. März 2019 (im Folgenden: AEG a. F.) genannten Vorschriften auf Grund eines Verdachts, einer Beschwerde oder zum Zwecke einer Stichprobe Gebühren „nach Aufwand von 300 bis 1.000 Euro“ erhoben werden, wenn der Verdacht oder die Beschwerde von dem Betroffenen verantwortlich veranlasst oder ein Verstoß gegen eine Rechtsvorschrift festgestellt wurde.

Diese Gebührenposition ist wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig.

Dabei kann der Senat offenlassen, ob mit Kappungsgrenzen versehene Zeitgebühren bereits aufgrund dieser Ausgestaltung stets gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Gegen eine solche Annahme spricht allerdings, dass eine sachliche Rechtfertigung für Unter- oder Obergrenzen bei Zeitgebühren im Einzelfall durchaus denkbar erscheint.

Die Gebührenposition ist jedenfalls mit § 26 Abs. 1a Satz 1 AEG in der Fassung vom 20. Juli 2017 unvereinbar. Danach können die Gebühren in Rechtsverordnungen über die gebührenpflichtigen individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen als Fest- oder Zeitgebühren festgelegt werden.

Der Heranziehung dieser Vorschrift steht nicht entgegen, dass sie zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Bundeseisenbahngebührenverordnung am 11. Juli 2007 noch nicht existent war. Gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für den Erlass dieser Verordnung war § 3 Abs. 4 Satz 1 BEEVG in der Fassung vom 16. April 2007 i. V. m. § 26 Abs. 1 Nr. 9 AEG in der Fassung vom 16. April 2007. Zwar bleibt eine ordnungsgemäß erlassene Rechtsverordnung von späteren Änderungen ihrer gesetzlichen Grundlage grundsätzlich unberührt.

Vgl. jeweils zu vorkonstitutionellem Recht: BVerfG, Beschluss vom 25. Juli 1962 - 2 BvL 4/62 -, BVerfGE 14, 245, juris, Rn. 16 (zu der nachträglichen Änderung der gesetzlichen Ermächtigung), Beschlüsse vom 3. Dezember 1958 - 1 BvR 488/57 -, BVerfGE 9, juris, Rn. 32, und vom 16. Mai 1961 - 2 BvF 1/60 -, BVerfGE 12, 341, juris, Rn. 27 (zu dem nachträglichen Erlöschen der gesetzlichen Ermächtigung).

Anders kann es aber dann sein, wenn die Rechtsverordnung ihrem Inhalt nach mit neuem höherrangigen Recht nicht mehr zu vereinbaren ist.

Vgl. zum nachträglichen Wegfall der gesetzlichen Rechtsgrundlage für eine Verordnung: BVerwG, Urteil vom 6. Oktober 1989 - 4 C 11.86 -, NJW 1990, 849, juris, Rn. 10; zum Erfordernis der Vereinbarkeit einer Rechtsverordnung mit sonstigem höherrangigem Recht, insbesondere dem Verfassungsrecht: BGH, Urteil vom 27. Juli 2023 - I ZR 144/22 -, NJW-RR 2023, 1341, juris, Rn. 23; Wolff, in: Kahl/Ludwigs, Handbuch des Verwaltungsrechts, Bd. V, 2023, § 153 Rn. 44.

Letzteres ist hier der Fall. Mit § 26 Abs. 1a Satz 1 AEG a. F., der nicht die Rechtssetzungsbefugnis des Verordnungsgebers als solche betrifft, sondern materielle Vorgaben aufstellt, hat der Gesetzgeber des Gesetzes zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) ausdrücklich und eindeutig klargestellt, dass fortan nur noch Fest- oder Zeitgebühren erhoben werden dürfen.

Diesen gesetzlichen Vorgaben wird die streitige Gebührenposition Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV a. F. nicht gerecht. Sie sieht nach ihrem allein maßgeblichen objektiven Regelungsgehalt,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Februar 2017 - 9 A 2655/13 -, NWVBl. 2017, 338, juris, Rn. 105,

weder die Erhebung einer Fest- noch einer Zeitgebühr vor.

§ 26 Abs. 1a Satz 1 AEG a. F. enthält keine näheren Vorgaben zur inhaltlichen Ausgestaltung der Begriffe der Fest- und Zeitgebühr. Zu deren Auslegung kann daher auf das - durch die Übergangsvorschrift des § 23 Abs. 2 bis Abs. 7 BGebG modifiziert geltende - Bundesgebührengesetz zurückgegriffen werden.

Vgl. Prömper/Stein, in: Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 2 BGebG Rn. 8 (zur ergänzenden Anwendung des Bundesgebührengesetzes); BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188, juris, Rn. 30; Nds. OVG, Urteil vom 25. Oktober 2001 - 12 LB 1872/01 -, juris, Rn. 21 (jeweils zur ergänzenden Anwendung des Verwaltungskostengesetzes neben dem Luftverkehrsgesetz); OVG NRW, Beschluss vom 15. April 2013 - 9 A 1573/12 -, juris, Rn. 4, m. w. N. (zur ergänzenden Anwendung des Verwaltungskostengesetzes neben dem Allgemeinen Eisenbahngesetz).

Die ergänzende Heranziehung des auf den Kostendeckungsgrundsatz als leitendes Gebührenbemessungsprinzip ausgerichteten Bundesgebührengesetzes (vgl. § 9 Abs. 1 Satz 1 BGebG),

vgl. hierzu Prömper/Stein, in: Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 9 BGebG Rn. 1,

ist auch nicht nach § 23 Abs. 3 Satz 1 BGebG a. F. oder § 23 Abs. 4 Satz 2 BGebG a. F. ausgeschlossen. Zwar gelten nach diesen Vorschriften das Äquivalenzprinzip sowie bei Rahmengebühren die in § 9 Abs. 1 VwKostG geregelten Bemessungsgrundsätze fort. Dies gilt jedoch nur, soweit nichts anderes bestimmt ist. Eine solche vorrangige Regelung zur Gebührenbemessung enthält § 7h Abs. 1 AEG in der Fassung vom 18. Juli 2016.

Vgl. zur Berechnung der Gebührenhöhe nach § 10 Abs. 2 IFG: BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 2020 - 10 C 23.19 -, NVwZ 2021, 497, juris, Rn. 12.

Danach hat der Verordnungsgeber die Gebührensätze so zu bemessen, dass der mit den individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen verbundene Personal- und Sachaufwand gedeckt wird. Bei begünstigenden individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen kann daneben die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen berücksichtigt werden.

Da die streitgegenständliche Überwachungsmaßnahme keine begünstigende öffentliche Leistung ist, ist der Gebührenzweck auf die Deckung des entstandenen Verwaltungsaufwands beschränkt.

Vgl. zu § 9 Abs. 1 GebG NRW: OVG NRW, Beschluss vom 31. März 2026 - 9 E 355/25 -, juris, Rn. 32 f., m. w. N.

Sowohl die Festlegung der Gebühren durch den Verordnungsgeber als auch die Festsetzung der konkreten Gebührenhöhe durch die Behörde hat sich ausschließlich hieran auszurichten.

Vgl. BT-Drs. 17/9953, S. 4; Klages, in: Kühling/Otte, AEG und ERegG, 2020, § 7h AEG Rn. 5; zu einer ähnlichen Verordnungsermächtigung in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG a. F.: BVerwG, Urteil vom 18. März 2004 - 3 C 23.03 -, NVwZ 2004, 991, juris, Rn. 31 ff.

Da der Verordnungsgeber somit bei der Bemessung der Gebührensätze für belastende Maßnahmen strikt an den Kostendeckungsgrundsatz gebunden ist und dieser Grundsatz sowohl das Bundesgebührengesetz als auch - entsprechend der Ermächtigung des § 22 Abs. 3 Nr. 1 BGebG - die Allgemeine Gebührenverordnung (vgl. § 1 Nr. 1 AGebV) prägt, zieht der Senat zur Auslegung der Begriffe der Fest- und Zeitgebühr diese Regelwerke heran.

Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber mit § 26 Abs. 1a Satz 1 AEG a. F. ein von dem Bundesgebührengesetz abweichendes Verständnis der Fest- oder Zeitgebühr zugrunde legen wollte, bestehen demgegenüber nicht. Vielmehr sollte § 26 Abs. 1a AEG a. F. durch das Gesetz zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes gerade an das Bundesgebührengesetz und dessen Begrifflichkeiten angepasst werden.

Vgl. BT-Drs. 17/12722, S. 152.

§ 11 Nr. 1 BGebG definiert die Festgebühr als eine Gebühr, deren Höhe nach festen Sätzen bestimmt ist. Eine solche Festgebühr liegt vor, wenn der Gebührensatz so bestimmt ist, dass er durch die gebührenfestsetzende Stelle nicht mehr nach Ermessen variiert werden kann.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. März 1989 - 8 C 11.87 -, NVwZ-RR 1990, 275, juris, Rn. 16; Prömper/Stein, in: Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 11 BGebG Rn. 6.

Dies ist bei Gebühren der Fall, die durch einen unveränderlichen Gebührenbetrag angegeben werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. April 2013 - 9 A 1573/12 -, juris, Rn. 9, m. w. N.; Schönenbroicher/Pommer, in: Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2. Aufl. 2022, Kap. D. Gebühren Rn. 688.

Zeitgebühren sind gemäß § 11 Nr. 2 BGebG nach dem Zeitaufwand für die individuell zurechenbare öffentliche Leistung bestimmte Gebühren. Sie werden über Stundensätze nach der tatsächlichen Dauer der öffentlichen Leistung bemessen.

Vgl. Prömper/Stein, in: Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 10 AGebV Rn. 1; Schönenbroicher/Pommer, in: Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2. Aufl. 2022, Kap. D. Gebühren Rn. 691.

Zeitgebühren knüpfen daher besonders eng an den tatsächlichen Aufwand an und orientieren sich deshalb nahezu ausschließlich an dem Ziel einer Kostendeckung.

Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 23. März 2023 - 2 S 2874/20 -, juris, Rn. 65; Nds. OVG, Urteil vom 25. Oktober 2001 - 12 LB 1872/01 -, juris, Rn. 19; Prömper/Stein, in: Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 11 BGebG Rn. 11 und § 10 AGebV Rn. 1.

§ 10 AGebV konkretisiert § 11 Nr. 2 BGebG hinsichtlich der Vorgaben zur Ermittlung der kostendeckenden Zeitgebühr. Konkret wird der für die Erbringung der gebührenfähigen Leistung im Einzelfall erforderliche Zeitaufwand (§ 10 Abs. 1 AGebV) mit dem Viertel des Stundensatzes für eine volle Zeitstunde (§ 10 Abs. 4 AGebV) multipliziert. Der Satz für die volle Zeitstunde berechnet sich nach Maßgabe von § 10 Abs. 2 und 3 AGebV. Der Verwaltung steht bei der Festsetzung der Zeitgebühr kein Ermessen zu.

Vgl. Prömper, DÖV 2016, 293, 295.

In Abgrenzung zu Zeitgebühren geben Rahmengebühren im Sinn von § 11 Nr. 3 BGebG einen minimalen und einen maximalen Gebührenwert vor, innerhalb derer die konkrete Gebührenhöhe durch Ermessensentscheidung festzusetzen ist. Die gerichtliche Nachprüfung der Ermessensentscheidung unterliegt den Einschränkungen des § 114 Satz 1 VwGO.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 2020 - 10 C 23.19 -, NVwZ 2021, 497, juris, Rn. 14; näher dazu OVG NRW, Beschlüsse vom 31. März 2026 - 9 E 355/25 -, juris, Rn. 29, und vom 10. April 2025 - 9 B 755/23 -, ZfWG 2025, 295, juris, Rn. 43 f., m. w. N.

Unter- und Obergrenze einer kostendeckenden Rahmengebühr ergeben sich gemäß § 11 AGebV durch Multiplikation des für die gebührenfähige Leistung ermittelten niedrigsten Stundensatzes mit dem niedrigsten Zeitaufwand, der für die Erbringung der gebührenfähigen Leistung durchschnittlich erforderlich ist, durch Multiplikation des entsprechend höchsten Stundensatzes mit dem höchsten Zeitaufwand, der für die Erbringung der gebührenfähigen Leistung durchschnittlich erforderlich ist, oder aus den durch eine Kosten-und-Leistungs-Rechnung ermittelten niedrigsten und höchsten Kosten.

Ausgehend hiervon begründet die streitgegenständliche Gebührenposition in Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV a. F. keine Festgebühr. Schon nach ihrem Wortlaut gibt sie keinen exakt festgelegten Betrag vor, sondern bestimmt eine Unter- und Obergrenze, innerhalb derer die Behörde die konkrete Gebührenhöhe festsetzen kann.

Dass Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV a. F. nicht als Festgebühr ausgestaltet ist, wird überdies durch ihre Entstehungsgeschichte bestätigt. Der Entwurf zur Änderung der Bundeseisenbahngebührenverordnung sah in der einschlägigen Gebührenposition zunächst für eine „einfache Überwachung: 500 Euro“ und für eine „aufwendige Überwachung: 1.500 Euro“ vor,

vgl. BR-Drs. 525/06, S. 4,

und knüpfte damit unmissverständlich an feste Gebührensätze an. Von dieser Konzeption hat sich der Verordnungsgeber in dem weiteren Normgebungsverfahren jedoch bewusst gelöst, um - wie in den Materialien ausdrücklich hervorgehoben wird - „Abstufungen abhängig von dem mit der Überwachung verbundenen Zeitaufwand zu ermöglichen“.

Vgl. BR-Drs. 350/07, S. 5.

Die in der Gebührenposition enthaltene Bemessungsregelung begründet jedoch ebenso wenig eine Zeitgebühr im Sinn von § 26 Abs. 1a Satz 1 AEG a. F. Eine solche lässt sich der Formulierung „nach Aufwand von 300 bis 1.000 Euro“ auch unter Anwendung der anerkannten Auslegungsmethoden nicht entnehmen.

Die in dem Wortlaut von Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV a. F. enthaltene Bezugnahme auf einen „Aufwand“ weist nicht zwingend auf eine Bemessung der Gebühr nach dem konkret angefallenen Zeitaufwand der Verwaltung als ausschließlich maßgeblichen Faktor hin.

Zwar kann der Begriff des „Aufwands“ auch den zeitlichen Einsatz von Personal erfassen. Ausdrücklich findet eine solche Auslegung in dem Wortlaut der Gebührenposition jedoch keine Stütze. Die streitgegenständliche Formulierung knüpft an keinerlei eindeutig zeitbezogene Parameter an. Selbst wenn der „Aufwand“ zeitbezogen zu verstehen sein sollte, wäre hiermit eine eindeutige Festlegung auf die Erhebung einer Zeitgebühr nicht verbunden. Denn der Zeitaufwand ist gebührenrechtlich nicht exklusiv der Bemessung von Zeitgebühren vorbehalten, sondern kann auch - wie dargestellt - bei der Ausgestaltung von kostendeckenden Rahmengebühren Bedeutung erlangen.

Vgl. auch Prömper/Stein, in: Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 11 AGebV Rn. 5.

Darüber hinaus kann der Begriff des „Aufwands“ auch als Bezugnahme auf den allgemeinen Verwaltungsaufwand verstanden werden. Dieser umfasst gemäß § 7h Abs. 1 Satz 2 AEG a. F. den gesamten mit der öffentlichen Leistung verbundenen Personal- und Sachaufwand. Ein solches Verständnis deutet seiner Struktur nach nicht auf eine zeitabhängige Gebührenbemessung, sondern auf die Festlegung eines Gebührenrahmens hin.

Vgl. Prömper/Stein, in: Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 11 AGebV Rn. 3; Schönenbroicher/Pommer, in: Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2. Aufl. 2022, Kap. D. Gebühren Rn. 699; zu § 3 GebG NRW: OVG NRW, Urteil vom 14. Februar 2017 - 9 A 2655/13 -, NWVBl. 2017, 338, juris, Rn. 83 ff.

Dass auch bei Zeitgebühren die Berücksichtigung von Sachkosten nicht von vornherein ausgeschlossen ist,

vgl. Bundesministerium des Innern, Bekanntmachung der Begründung zur Allgemeinen Gebührenverordnung (AGebV), BAnz AT, 20. Februar 2015, B1, S. 15; Kleinschnittger, NWVBl. 2020, 397, 401,

ändert nichts daran, dass die streitgegenständliche Gebührenposition ihrem Wortlaut nach nicht einen Zeitaufwand als alleinigen Maßstab für die Gebührenbemessung zugrunde legt.

Der Gebührentatbestand der Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV a. F. bietet ebenso wenig einen Anhalt dafür, dass der Verordnungsgeber eine Zeitgebühr normieren wollte. Die bloße Vielgestaltigkeit beziehungsweise Heterogenität der im Rahmen der Eisenbahnaufsicht zur Einhaltung der in § 5 Abs. 1 AEG a. F. genannten Vorschriften in Betracht kommenden Überwachungsmaßnahmen,

vgl. hierzu Referentenentwurf des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur, Bearbeitungsstand: 1. April 2024, S. 65,

rechtfertigt für sich genommen keine Einordnung als Zeitgebühr. Zeitgebühren kommen gebührenrechtlich vielmehr dort in Betracht, wo die jeweilige öffentliche Leistung ihrer Art nach einer Typisierung entzogen ist und ein durchschnittlicher Zeitaufwand nicht zuverlässig ermittelt werden kann.

Vgl. Bundesministerium des Innern, Bekanntmachung der Begründung zur Allgemeinen Gebührenverordnung (AGebV), BAnz AT, 20. Februar 2015, B1, S. 15; Prömper/Stein, in: Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 10 AGebV Rn. 2.

Für eine solche Annahme besteht bei den hier in Rede stehenden Überwachungsmaßnahmen - entgegen den Ausführungen der Beklagten - jedoch kein Raum. Überwachungsmaßnahmen sind unter Berücksichtigung der Regelungshistorie offenbar ebenso gut als Festgebühren zu erfassen. Bereits die Bundeseisenbahngebührenverordnung in der Fassung vom 5. April 2001 (im Folgenden: BEGebV 2001) hat für Überwachungsmaßnahmen ausdrücklich Festgebühren vorgesehen (Gebührenpositionen 101 und 102 der Anlage BEGebV 2001). Auch der Entwurf zur Änderung der Bundeseisenbahngebührenverordnung knüpfte zunächst - wie ausgeführt - an feste Gebührensätze für einfache und aufwendige Überwachungsmaßnahmen an. Dass eine Festgebühr letztlich nicht eingeführt wurde, ist - wie dargelegt - ausschließlich darauf zurückzuführen, dass Abstufungen bei der Bemessung der Gebühren ermöglicht werden sollten. Daraus ergibt sich, dass der Verordnungsgeber derartige Leistungen als regelmäßig vergleichbar angesehen und einer typisierenden Gebührenbemessung grundsätzlich für zugänglich gehalten hat.

Vgl. insoweit zur Festgebühr: Prömper/Stein, in: Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 9 AGebV Rn. 2.

Überdies kann der Vielgestaltigkeit beziehungsweise Heterogenität der Einzelfälle auch bei der Ausgestaltung als Rahmengebühr durch angemessene Spannen sowohl bei den Stundensätzen als auch bei dem erforderlichen Zeitaufwand Rechnung getragen werden.

Vgl. Bundesministerium des Innern, Bekanntmachung der Begründung zur Allgemeinen Gebührenverordnung (AGebV), BAnz AT, 20. Februar 2015, B1, S. 16.

Systematische Erwägungen sprechen mit erheblichem Gewicht gegen die Einordnung der streitgegenständlichen Gebührenposition als Zeitgebühr. Der Verordnungsgeber bedient sich in der Gebührenverordnung an zahlreichen Stellen ausdrücklich und eindeutig des Gebührenmaßstabs „nach Zeitaufwand“ beziehungsweise „nach Zeitaufwand, mindestens […] und höchstens […] Euro“. Mit dieser Terminologie bringt er unmissverständlich zum Ausdruck, dass die Gebührenhöhe unmittelbar an den konkret angefallenen Zeitaufwand der Verwaltung anknüpfen soll und der Zeitfaktor den maßgeblichen Bemessungsmaßstab bildet. Vor diesem Hintergrund kommt der in Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV a. F. gewählten abweichenden Formulierung „nach Aufwand“ eigenständige Bedeutung zu. Die unterschiedliche Wortwahl kann nicht als bloß redaktionelle Abweichung verstanden werden, sondern spricht für eine bewusste Differenzierung innerhalb der Gebührenverordnung. Hätte der Verordnungsgeber auch in der streitgegenständlichen Gebührenposition eine Zeitgebühr normieren wollen, hätte es nahegelegen, den hierfür etablierten und an anderen Stellen konsequent verwendeten Gebührenmaßstab ausdrücklich zu übernehmen. Die Entscheidung für den allgemeineren Begriff des „Aufwands“ deutet demgegenüber darauf hin, dass nicht der Zeitaufwand als solcher, sondern ein weiter gefasster Gebührenmaßstab herangezogen werden sollte.

Unter Berücksichtigung der Vorgaben des einschlägigen Fachrechts lässt sich die streitgegenständliche Gebührenposition ebenfalls nicht als Zeitgebühr einordnen. Nach § 7h Abs. 1 AEG a. F. ist der Verordnungsgeber - wie ausgeführt - bei der Gebührenerhebung für die Überwachungsmaßnahme strikt an den Kostendeckungsgrundsatz gebunden. Hieraus folgt jedoch nicht, dass ausschließlich die Zeitgebühr als zulässige Gebührenbemessungsart in Betracht käme. Zwar kommt die Zeitgebühr dem Kostendeckungsgebot besonders nahe,

vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 23. März 2023 - 2 S 2874/20 -, juris, Rn. 65; Nds. OVG, Urteil vom 25. Oktober 2001 - 12 LB 1872/01 -, juris, Rn. 19; Prömper/Stein, in: Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 10 AGebV Rn. 1,

das Kostendeckungsgebot kann jedoch - wie dargelegt - ebenso durch die Erhebung von Fest- oder Rahmengebühren gewahrt werden.

Vgl. zur Festgebühr: Bundesministerium des Innern, Bekanntmachung der Begründung zur Allgemeinen Gebührenverordnung (AGebV), BAnz AT, 20. Februar 2015, B1, S. 11 ff.; Prömper/Stein, in: Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 9 AGebV Rn. 4; zur Rahmengebühr: Bundesministerium des Innern, Bekanntmachung der Begründung zur Allgemeinen Gebührenverordnung (AGebV), BAnz AT, 20. Februar 2015, B1, S. 16 ff.; Prömper/Stein, in: Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 11 BGebG Rn. 15 sowie § 11 AGebV Rn. 2; BVerwG, Urteil vom 18. März 2004 - 3 C 23.03 -, NVwZ 2004, 991, juris, Rn. 38 (zu einer ähnlichen Verordnungsermächtigung in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG a. F.); OVG NRW, Beschluss vom 15. März 2007 - 8 B 2746/06 -, juris, Rn. 31 ff. (zu einer Gebühr auf der Grundlage von § 6a Abs. 1 Nr. 1a, Abs. 2 StVG); OVG NRW, Urteil vom 14. Februar 2017 - 9 A 2655/13 -, NWVBl. 2017, 338, juris, Rn. 83 ff. (zu § 3 GebG NRW).

Soweit § 26 Abs. 1a Satz 1 AEG a. F. die Anforderungen an den Erlass von Rechtsverordnungen dahin präzisiert, dass Gebühren ausschließlich als Fest- oder Zeitgebühren auszugestalten sind und damit die Erhebung von Rahmengebühren ausgeschlossen wird, folgt hieraus nicht, dass Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV a. F. zwingend als Zeitgebühr einzuordnen wäre. Dem steht bereits die zeitliche Abfolge der Normsetzung entgegen. Die Gebührenposition wurde mit der Ersten Verordnung zur Änderung der Bundeseisenbahngebührenverordnung vom 29. Juni 2007 (BGBl. I S. 1225) eingeführt. Die gesetzliche Festlegung auf die ausschließliche Zulässigkeit von Fest- und Zeitgebühren in § 26 Abs. 1a AEG a. F. erfolgte demgegenüber erst erheblich später durch das Gesetz zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154). Eine erst nachträglich geschaffene gesetzliche Vorgabe kann jedoch für die begriffliche Einordnung und Auslegung einer zuvor erlassenen Gebührenregelung grundsätzlich nicht herangezogen werden. Vielmehr hätte es hierfür einer Klarstellung durch den Verordnungsgeber bedurft, an der es im vorliegenden Fall fehlt.

Die Entstehungsgeschichte von Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV a. F. stützt die Annahme einer Zeitgebühr ebenfalls nicht. Der ursprüngliche Verordnungsentwurf sah - wie ausgeführt - in der Gebührenposition noch feste Gebührensätze für einfache und aufwendige Überwachungsmaßnahmen vor. Ihren hier maßgeblichen Wortlaut erhielt die Gebührenposition erst durch die Empfehlungen der Ausschüsse mit folgender Begründung:

„Der nach Nummer 1.2 des Anhangs 1 zu Artikel 1 Nr. 3 Buchstabe a vorgesehene Gebührensprung ist seiner Höhe nach nicht vertretbar und muss reduziert werden. Um Abstufungen abhängig von dem mit der Überwachung verbundenen Zeitaufwand zu ermöglichen, erscheint für diesen Gebührentatbestand außerdem eine Rahmengebühr zweckmäßig.“

Vgl. BR-Drs. 350/07, S. 5.

Die in den Ausschussempfehlungen ausdrücklich verwendete Bezeichnung als „Rahmengebühr“ verdeutlicht, dass an die Stelle von festen Gebührensätzen gerade nicht eine zeitabhängige Gebührenbemessung treten sollte. Die ergänzende Bezugnahme auf „Abstufungen abhängig von dem mit der Überwachung verbundenen Zeitaufwand“ steht dem nicht entgegen. Sie enthält schon keine zwingende Aussage, dass der Zeitaufwand zu dem maßgeblichen Bemessungsmaßstab erhoben werden sollte. Dies folgt daraus, dass dieser Gebührenmaßstab - wie dargelegt - keinen Niederschlag in den Verordnungstext gefunden hat.

Schließlich ergibt auch eine an Sinn und Zweck ausgerichtete Auslegung der Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV a. F. keinen Hinweis darauf, dass der Verordnungsgeber eine Zeitgebühr beabsichtigt hätte. Regelungszweck der auf dem Kostendeckungsgrundsatz des § 7h Abs. 1 Satz 2 AEG a. F. beruhenden Gebührenbemessung ist es, den durch eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung in Gestalt der dort geregelten Überwachungsmaßnahmen verursachten Personal- und Sachaufwand dem jeweiligen Gebührenschuldner und nicht der Allgemeinheit aufzuerlegen.

Vgl. Klages, in: Kühling/Otte, AEG und ERegG, 2020, § 7h AEG Rn. 5.

Dieses Ziel der verursachungsgerechten Gebührenzuordnung ist jedoch nicht auf eine bestimmte Art der Gebührenbemessung festgelegt. Es kann - wie aufgezeigt - sowohl durch eine zeitabhängige Gebührenbemessung als auch durch die Ausgestaltung als Fest- oder Rahmengebühr erreicht werden.

Der Senat kann im Übrigen letztlich offenlassen, ob Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I der BEGebV a. F. als Rahmengebühr einzuordnen ist. Bereits die fehlende Ausgestaltung der Gebührenposition als Fest- oder Zeitgebühr begründet einen Verstoß gegen § 26 Abs. 1a AEG a. F. Eine ergänzende Anwendung des Bundesgebührengesetzes mit dem Ziel, weitere Gebührenbemessungsarten wie die Rahmengebühr zuzulassen, scheidet aus, da § 26 Abs. 1a AEG a. F. als spezielle abweichende Regelung im Sinn des § 2 Abs. 1 Satz 1 BGebG die zulässigen Gebührenbemessungsarten abschließend und ausdrücklich auf Fest- oder Zeitgebühren begrenzt und damit keinen Raum für weitere Gebührenbemessungsarten lässt. Etwas anderes folgt auch nicht aus der in § 26 Abs. 1a Satz 2 AEG a. F. unter anderem eröffneten Möglichkeit, die Gebührenerhebung abweichend von den Vorschriften des Bundesgebührengesetzes zu regeln. Diese Vorschrift erfasst nach ihrem systematischen Zusammenhang mit § 26 Abs. 1a Satz 1 AEG a. F. nicht die Gebührenbemessungsarten. Anderenfalls wäre die in § 26 Abs. 1a Satz 1 AEG a. F. enthaltene Begrenzung auf Fest- und Zeitgebühren überflüssig. Vielmehr verfolgt die Regelung in § 26 Abs. 1a Satz 2 AEG a. F. den Zweck, eine von den allgemeinen Vorschriften abweichende Vergütung von Verwaltungshelfern sowie deren Refinanzierung zu ermöglichen.

Vgl. BT-Drs. 17/9953, S. 5.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.

Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Der Rechtssache kommt insbesondere keine grundsätzliche Bedeutung im Sinn des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu. Die in § 26 Abs. 1a AEG a. F. enthaltene Beschränkung der dem Verordnungsgeber eröffneten Gebührenbemessungsarten ist mit dem Wegfall dieser Vorschrift entfallen, sodass sich die aufgeworfene Rechtsfrage künftig nicht mehr in gleicher Weise stellt. Nach dem Zweck der Grundsatzrevision, eine über den Einzelfall hinausgehende, für die Zukunft richtungsweisende Klärung herbeizuführen, rechtfertigen Rechtsfragen zu außer Kraft getretenem Recht nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts regelmäßig nicht die Zulassung der Revision. Eine Ausnahme kommt nur in Betracht, wenn die Klärung der Rechtsfrage für einen nicht überschaubaren Personenkreis in nicht absehbarer Zukunft weiterhin von Bedeutung wäre.

Vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 29. Februar 2024 - 2 B 42.23 -, juris, Rn. 7.

Dies ist hier nicht der Fall.