Oberverwaltungsgericht NRW Urteil vom 27.05.2026 – 13 A 2858/24

Die Klägerin ist Anbieterin mehrerer Rundfunkprogramme im Bereich Teleshopping, darunter ihr Programm „X.“, für das sie die Bestimmung als „leicht auffindbar zu haltendes Bewegtbildangebot“ auf Benutzeroberflächen begehrt. Die Beklagte erteilte der Klägerin für dieses Programm mit Bescheid vom 13. Mai 2019 die zum 1. Juni 2019 infolge einer Änderung des (seinerzeit geltenden) Rundfunkstaatsvertrags (nunmehr: Medienstaatsvertrag) erforderlich gewordene Zulassung als „Teleshoppingkanal“ und entfristete diese mit weiterem Bescheid vom 17. Juni 2021.

Im Jahr 2021 veröffentlichte die Beklagte eine vom 1. September bis zum 30. September 2021 laufende Ausschreibung „gemäß § 84 MStV zur Bestimmung leicht auffindbar zu haltender Bewegtbild-Angebote auf Benutzeroberflächen“. Die Klägerin bewarb sich am 29. September 2021 für ihr Angebot „X.“ auf diese Ausschreibung.

Im Anschluss an die Ausschreibung erarbeitete die Prüfgruppe Public Value der Landesmedienanstalten Grenzwerte für die gesetzlichen Kriterien zur Bestimmung des Public Value-Status. Nachdem in der 46. Sitzung des Fachausschusses Regulierung der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) die Behandlung der Anträge vorbereitet worden war und eine Beschlussvorlage für die 127. Sitzung der ZAK die Ablehnung des Antrags der Klägerin vorgesehen hatte, fasste die ZAK unter dem 22. März 2022 den folgenden

„Beschluss:

1. Die erarbeiteten Grenzwerte werden der Beurteilung der Public-Value-Anträge zugrunde gelegt.

2. Die Anträge im Bereich Bewegtbild bundesweit werden der Anlage 2 und den unter 3 gemachten Ausführungen entsprechend beschieden. Gleiches gilt für die Anträge im Bereich Audio bundesweit.

3. Die Anträge zu (rundfunkähnlichen) Telemedien, die eine Entsprechung im linearen Bewegtbildbereich haben, werden mit diesem im Gleichlauf beschieden. Gleiches gilt für den Audiobereich.

4. Der Antrag von (…) wird als Sonderfall positiv beschieden.

5. Die Entscheidung über die Anträge von (…) werden zurückgestellt und in der nächsten Sitzung des FA 1 erneut erörtert. (…) wird positiv beschieden.

6. Die Anträge im Bereich Audio/Bewegtbild lokal/regional werden der Anlage 3 und den unter 3 gemachten Ausführungen entsprechend beschieden.

Abstimmungsergebnis: 13 : 0 : 0“

Mit Bescheid vom 1. Juni 2022 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin in Vollzug des Beschlusses der ZAK vom 22. März 2022 ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, der Antrag erfülle nicht die materiellen Voraussetzungen. In der Gesamtschau aller heranzuziehenden Grundsätze und unter Berücksichtigung der besonders zu berücksichtigenden Kriterien in § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1, 2 und 7 MStV leiste das Angebot der Klägerin nicht in besonderem Maß einen Beitrag zur Angebots- und Meinungsvielfalt im Bundesgebiet. Die Kriterien würden - nach Heranziehung der in der Anlage tabellarisch dargestellten Grenzwerte für die einzelnen Kriterien - nicht in ausreichendem Maße erfüllt bzw. habe die Klägerin Ausführungen zu dem Angebot eingereicht, die keine Bewertung darüber zuließen, ob und inwieweit die Kriterien erfüllt würden. Das Angebot überschreite lediglich die Grenzwerte der Kriterien „Verhältnis zwischen ausgebildeten und auszubildenden Mitarbeitern, die an der Programmerstellung beteiligt sind“; „Quote europäischer Werke“; „Anteil an barrierefreien Angeboten“ und „Anteil zwischen eigen- und fremdproduzierten Programminhalten“. Für die übrigen, besonders zu berücksichtigenden Kriterien in § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1, 2 und 7 MStV seien keine, wie in der gemeinsamen Ausschreibung der Landesmedienanstalten gefordert, ausreichenden Anteils- bzw. Verhältniswerte ausgewiesen worden. Soweit die Klägerin der Auffassung sei, einen Anteil an regionalen und lokalen Informationen aufzuweisen, sei dem nicht zu folgen. Die Erläuterung regionaler Produkte stelle eine eher beiläufige Vermittlung lokaler Informationen dar und sei nicht zu berücksichtigen.

Die Klägerin hat am 27. Juni 2022 Klage erhoben. Zu deren Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Ihr Teleshoppingkanal fördere sowohl die thematisch nicht begrenzte Meinungsvielfalt als auch die gesetzlich gewünschte Angebotsvielfalt. Teleshopping-Programme seien als Spartenprogrammen wie beim Zugang zu kapazitätsgebundenen Verbreitungswegen angemessen zu berücksichtigen. Verfassungsrechtlich ergebe sich eine grundsätzliche Berücksichtigungsfähigkeit aller Rundfunkprogramme aus der Berufs- und der Rundfunkfreiheit. § 7 Satz 1 der Satzung zur Durchführung der Vorschriften gemäß § 84 Abs. 8 Medienstaatsvertrag zur leichten Auffindbarkeit von privaten Angeboten (Public-Value-Satzung - PVS), nach dem nur die in § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV genannten Entscheidungskriterien maßgeblich seien, widerspreche der gesetzlichen Grundlage bzw. höherrangigem Recht. Die Satzung sei im Übrigen mangels Veröffentlichung gleichlautender Satzungen der Landesmedienanstalten nicht ordnungsgemäß zustande gekommen. Die nähere Ausgestaltung der in § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV genannten Entscheidungskriterien durch die Beklagte sei rechtswidrig. Die in § 8 Nr. 3 PVS vorgenommene Priorisierung der Kriterien des § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1, 2 und 7 MStV entbehre ebenfalls einer gesetzlichen Grundlage und verstoße gegen § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV, wonach die Kriterien gleichberechtigt nebeneinanderstünden. Gleiches gelte für die erst im Verwaltungsverfahren festgelegten Grenzwerte, die willkürlich, nicht im Vorfeld bekannt gemacht und nicht ordnungsgemäß beschlossen worden seien.

Das durchgeführte Verfahren leide an diversen formellen Fehlern. Die im Beschluss der ZAK in Bezug genommenen Anlagen 2 und 3, aus denen sich die Ablehnung des Programms der Klägerin ergeben solle, seien weder der ZAK-Beschlussvorlage noch dem ZAK-Protokoll beigefügt. Überdies sei nicht die ZAK, sondern nach § 105 Abs. 2 MStV die Gremienvorsitzendenkonferenz (GVK) für die Entscheidung zuständig gewesen.

Auch bei der Anwendung der Entscheidungskriterien habe die Beklagte rechtsfehlerhaft gehandelt. Dass sie, die Klägerin, nachrichtliche Berichterstattung im Sinne von § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 MStV nicht anbiete und aufgrund ihrer Lizenz nach der Praxis der Beklagten auch gar nicht anbieten dürfe, könne nicht per se zum Ausschluss vom Public Value-Status führen. Zu berücksichtigen sei bei der Beurteilung, dass der Begriff der Information auch die Bereiche des Gesellschaftlichen und der Wirtschaft umfasse, die sie im Rahmen der Präsentation von Produkten lokaler und regionaler Unternehmen abdecke. Dass sie auch einen kommerziellen Zweck verfolge, spreche nicht dagegen, weil auch werbefinanzierte Programme mit ihrer Programmgestaltung u. a. die Absicht verfolgten, Werbung zu verkaufen. Ihr Angebot für junge Erwachsene im Sinne von § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 MStV i. V. m. § 7 Nr. 7 Buchst. b PVS sei umfangreicher als von der Beklagten angenommen. Im Ergebnis erfülle sie also alle, jedenfalls zwei der drei priorisierten Kriterien. Selbst wenn sie nur eines dieser Kriterien erfüllte, wäre ihr Programm nach den Maßstäben der Beklagten im Rahmen der dann erforderlichen Gesamtschau zu berücksichtigen. Sogar wenn sie keines dieser Kriterien erfüllte, müsse das Programm X. auf Grundlage ihrer Ausführungen in die Public Value-Liste aufgenommen werden. Schließlich sei ihre Aufnahme auch deswegen geboten, weil die Beklagte das Programm „Sport1“ in die Liste aufgenommen habe, das täglich zwischen fünf und zehn Stunden lang Teleshopping sende. Von einem Beurteilungsspielraum der Beklagten könne nicht ausgegangen werden.

Die Klägerin hat beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 1. Juni 2022 zu verpflichten, das Programm „X.“ auf ihren Antrag vom 29. September 2021 als leicht auffindbar zu haltendes Bewegtbildangebot auf Benutzeroberflächen zu bestimmen,

hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 1. Juni 2022 zu verpflichten, ihren Antrag vom 29. September 2021, das Programm „X.“ als leicht auffindbar zu haltendes Bewegtbildangebot auf Benutzeroberflächen zu bestimmen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat ihren Bescheid verteidigt und im Wesentlichen ausgeführt: Sowohl die von der Klägerin angegriffenen Satzungsbestimmungen als auch das Grenzwertregime seien anzuwenden, da kein Verstoß gegen höherrangiges Recht vorliege. In den Regelungen liege bereits kein Grundrechtseingriff, da die Public Value-Bestimmung die Auffindbarkeit der erfassten Programme verbessere, aber für die nicht erfassten Programme nicht verschlechtere.

Formelle Fehler bei der Beschlussfassung seien nicht gegeben. Die in Bezug genommenen Anlagen seien im Verwaltungsvorgang enthalten, insbesondere die den Antrag der Klägerin betreffende Beschlussvorlage.

Das Programm der Klägerin leiste nach den anzuwendenden Entscheidungskriterien und der vorzunehmenden Gesamtschau nicht in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet.

Mit aufgrund mündlicher Verhandlung vom 31. Oktober 2024 ergangenem Urteil hat das Verwaltungsgericht die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 1. Juni 2022 verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 29. September 2021, ihr Angebot „X.“ gemäß § 84 MStV als leicht auffindbar zu haltendes Bewegtbildangebot auf Benutzeroberflächen zu bestimmen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden, und im Übrigen die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Rechtsgrundlage des § 84 MStV sei mit Verfassungsrecht vereinbar. Als Ausgestaltungsregelung sei die Rundfunkfreiheit der Klägerin nicht verletzt. Die Regelung solle Gefährdungslagen Rechnung tragen, die sich aufgrund der Etablierung neuer Kommunikationstechnologien für die Meinungsvielfalt ergäben. Zudem berücksichtige sie die von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Interessen angemessen. Den nicht aufgenommenen Angeboten bleibe es - wenn auch zu schlechteren Bedingungen als denen der aufgenommenen Angebote - unbenommen, ihr Programm zu senden und zu verbreiten. Auch sei es den betroffenen Rundfunkanbietern weiterhin möglich, mit den Anbietern von Benutzeroberflächen Regelungen zur Darstellung ihrer Programme auf der Benutzeroberfläche zu treffen und Nutzer könnten die Sortierung von Angeboten weiterhin nach ihren Wünschen individualisieren. Die Regelung verstoße - auch mit der Satzungsermächtigung - nicht gegen den Vorbehalt des Gesetzes. Es habe keiner vollständigen Regelung des konkreten Bewertungssystems durch den Parlamentsgesetzgeber, insbesondere keiner Bestimmung der konkreten Grenzwerte, bedurft. Die Satzung sei ebenfalls rechtmäßig und anzuwenden. Formelle Fehler seien nicht ersichtlich und insbesondere § 7 Satz 1 PVS und § 8 Nr. 3 PVS verstießen als Konkretisierung weder gegen die Satzungsermächtigung noch gegen höherrangiges Recht.

Die danach anwendbare Anspruchsgrundlage des § 84 Abs. 5 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 MStV enthalte im Einklang mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG hinsichtlich der Frage, ob ein privates Programm in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet leiste, - nicht dagegen hinsichtlich der Frage, ob die Voraussetzungen der Kriterien des § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV erfüllt seien - einen der gerichtlichen Kontrolle nur eingeschränkt unterliegenden Beurteilungsspielraum. Die Entscheidung enthalte in hohem Maße wertende Elemente und sei das Ergebnis eines komplexen Abwägungsprozesses. Bei der Anwendung der Kriterien würden große Spielräume verbleiben, eine Gewichtung oder Rangfolge werde nicht vorgegeben. Die Entscheidung sei außerdem einem Kollegialorgan mit besonderer fachlicher Legitimation - besetzt mit den gesetzlichen Vertretern aller Landesmedienanstalten -, der ZAK, übertragen worden, deren Mitglieder an Weisungen nicht gebunden und zur Verschwiegenheit verpflichtet seien. Für ihre Entscheidungen seien gemäß den Vorschriften ihrer Geschäftsordnung zudem besondere Verfahrensregelungen vorgesehen. Dass das entscheidende Kollegialorgan nicht pluralistisch, sondern lediglich mit den monokratischen Exekutivorganen der Landesmedienanstalten besetzt sei, ändere daran nichts. Dies sei kein zwingendes Erfordernis. Der Annahme eines Beurteilungsspielraums stehe nicht entgegen, dass der ZAK bislang bei anderen Entscheidungen kein Beurteilungsspielraum zuerkannt worden sei.

Dies zugrunde gelegt erweise sich die Entscheidung der Beklagten als rechtsfehlerhaft. Es ergäben sich überprüfbare Beurteilungsfehler im Hinblick auf das Erfordernis der Begründung des der Entscheidung der Beklagten zugrundeliegenden Beschlusses der ZAK sowie einer konsistenten Anwendung des erstellten Bewertungssystems. Insbesondere habe sie die nach den eigenen Maßstäben vorgesehene Gesamtbetrachtung in Bezug auf sämtliche Kriterien unter Berücksichtigung des verfassungsrechtlichen Ziels der Sicherung von Meinungsvielfalt nicht durchgeführt. Dies führe nur zum Erfolg des Hilfs-, nicht jedoch des Hauptantrags. Eine Reduktion des Beurteilungsspielraums dahingehend, dass eine rechtsfehlerfreie Entscheidung nur in Form einer Anerkennung des Rundfunkangebots der Klägerin als besonderer Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt ergehen könnte, liege nicht vor. Sie erfülle - wie vom Beklagten für einen Anspruch vorausgesetzt - weder zwei der bevorzugt zu berücksichtigenden Kriterien noch eines dieser Kriterien weit über dem Grenzwert. Nachrichtliche Berichterstattung über politisches und zeitgeschichtliches Geschehen enthalte das Programm der Klägerin nicht. Selbst wenn die Beklagte andere Angebote fehlerhaft als solche Berichterstattung angesehen hätte, könnte die Klägerin hieraus nichts für sich herleiten, da sie mit ihrem Angebot dieses gerichtlich voll überprüfbare Kriterium nicht erfülle und keinen Anspruch auf eine Gleichbehandlung im Unrecht habe. Es sei auch nicht erkennbar, dass das Programm der Klägerin einen zu berücksichtigenden Anteil an regionalen und lokalen Informationen enthalte. Beim Angebot der Klägerin handele es sich um Teleshopping, was davon nach den anzuwendenden Maßstäben des Medienstaatsvertrags abzugrenzen sei. Hinsichtlich des Kriteriums Nr. 7 sei jedenfalls nicht ersichtlich, dass insoweit eine rechtsfehlerfreie Prüfung eine Erfüllung weit über dem Grenzwert ergeben müsste. Das Programm der Klägerin sei auch nicht aus Gründen der Angebotsvielfalt zwingend aufzunehmen, ein Gleichlauf zu den „must-carry“-Regelungen sei nicht gegeben. Eine willkürliche Ungleichbehandlung zum in die Public Value-Liste aufgenommenen Programm „Sport1“ bestehe nicht, da dieses nicht ausschließlich Teleshopping sende.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung hat die Klägerin zunächst ihre Verpflichtungsbegehren weiterverfolgt, während die Beklagte die von ihr ebenfalls eingelegte Berufung mit Schriftsatz vom 10. April 2025 zurückgenommen hat.

Nachdem die Beklagte das Public Value-Bestimmungsverfahren 2024 ausgeschrieben und sich die Klägerin u. a. mit ihrem Programm „X.“ erneut darauf beworben hatte, hat es die Beklagte mit Bescheid vom 2. Juni 2025 abgelehnt, dieses Programm als leicht auffindbar zu haltendes Bewegtbild-Angebot auf Benutzeroberflächen zu bestimmen.

Die Klägerin hat daraufhin ihr Begehren auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellt. Insoweit führt sie aus, das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergebe sich insbesondere aus einer Wiederholungsgefahr. Diese habe sich mit dem Ablehnungsbescheid 2025 bereits realisiert. Bei der Public Value-Liste 2028 sei erneut ein Ablehnungsbescheid zu befürchten. Die Kernpunkte der Ablehnung seien weiterhin identisch. Ihr Programm „X.“ habe dieselbe Struktur wie 2021/2022 und die Rechtsfrage, ob ein solches Programm als Public Value-Programm zu berücksichtigen ist, stelle sich nach wie vor. Sähe man dies anders, könne aufgrund der zu erwartenden Verfahrenslaufzeit und der Begrenzung der Bestimmung auf drei Jahre nie eine höchstrichterliche Klärung der aufgeworfenen Fragen erreicht werden, was mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes nicht vereinbar wäre.

In der Sache wiederholt und vertieft sie ihre Ausführungen, dass ihr Programm „X.“ in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt geleistet habe und es nach der erforderlichen Gesamtschau als Public Value-Programm zu qualifizieren gewesen sei. Die Entscheidung sei in ihren Wirkungen für die Sichtbarkeit ihres Angebots gravierend und in Zeiten eines unübersichtlichen Angebots unzählbarer Programme vergleichbar mit einer Entscheidung zum Zugang zu knappen Verbreitungskapazitäten gewesen. Daher sei sie auch in ihrem grundrechtlich geschützten Recht auf chancengleiche Teilhabe betroffen gewesen. Sie habe als Teleshoppingkanal eine reelle Chance auf Aufnahme in die Public Value-Liste haben müssen. Demensprechend hätten die gesetzlichen Regelungen verfassungskonform so ausgelegt werden müssen, dass dies ermöglicht werde. Es dürften keine Satzungsregelung erlassen oder sonstigen Bestimmungen wie das Grenzwertregime angewandt werden, die dies von vornherein ausschließen. Aus der gesetzlichen Regelung ergebe sich kein Beurteilungsspielraum. Die ZAK sei gerade nicht pluralistisch besetzt, eine besondere Wertung sei bei der Ausfüllung der Begriffe Meinungs- und Angebotsvielfalt nicht erforderlich. Teleshopping sei im Übrigen auch deshalb als Information im Sinne des Staatsvertrags anzusehen gewesen, weil ihr Kanal als Rundfunk zugelassen sei und Rundfunk als linearer Informations- und Kommunikationsdienst für die Verbreitung journalistisch-redaktionell gestalteter Angebote definiert sei. Dass Teleshopping auch Werbung sei, habe das Programm jedenfalls nicht zur „Nicht-Information“ gemacht. Der Informationsbegriff sei rein objektiv angelegt, nach einer subjektiven Zwecksetzung des Programmveranstalters oder einer Motivationsebene hinter der Informationsbereitstellung werde nicht gefragt. Dieses Verständnis des Begriffs Information zugrunde gelegt, sei auch der Anteil an Angeboten für junge Zielgruppen wesentlich höher gewesen.

Ungeachtet der bereits erfolgten Tenorierung eines Bescheidungsausspruchs durch das Verwaltungsgericht sei sie auch insoweit durch das Urteil beschwert, da die Rechtsauffassung des Gerichts, nach der die Bescheidung durch die Beklagte neu zu erfolgen gehabt habe, nur teilweise ihrer Rechtsauffassung gefolgt sei.

Die Klägerin beantragt,

unter Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 31. Oktober 2024 - 27 K 4656/22 - festzustellen, dass die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 1. Juni 2022 verpflichtet gewesen ist,

1. auf ihren Antrag vom 29. September 2021 das Programm „X.“ als leicht auffindbar zu haltendes Bewegtbildangebot auf Benutzeroberflächen zu bestimmen,

hilfsweise,

2. ihren Antrag vom 29. September 2021, ihr Programm „X.“ als leicht auffindbar zu haltendes Bewegtbildangebot auf Benutzeroberflächen zu bestimmen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung führt sie aus, die Fortsetzungsstellungsanträge seien wegen eines fehlenden Fortsetzungsfeststellungsinteresses unzulässig. Eine Wiederholungsgefahr scheide aus, wenn sich - wie hier durch den Ablehnungsbescheid vom 2. Juni 2025 - die Wiederholungsgefahr durch Erlass eines entsprechenden neuen Bescheids verwirklicht habe und somit die (unterstellte) neue Rechtsbeeinträchtigung bereits eingetreten sei. Rechtsschutz sei durch ein Vorgehen gegen die neue Rechtsbeeinträchtigung zu erlangen. Jedenfalls sei die erforderliche Parallelität der Sachverhalte nicht gegeben. Die Landesmedienanstalten hätten in Reaktion auch auf das angefochtene Urteil Änderungen im Public Value-Bestimmungsverfahren vorgenommen. Die Ablehnungsgründe gingen über die des streitgegenständlichen Bescheids hinaus. Die Beklagte bewerte das Angebot der Klägerin nun so, dass die Kriterien § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1, 2, 6 und 7 MStV überhaupt nicht erfüllt seien. Zudem sei nun die vom Verwaltungsgericht bemängelte Gesamtbetrachtung des Angebots unter Berücksichtigung des verfassungsrechtlichen Ziels des § 84 Abs. 3 bis 5 MStV vorgenommen worden. Auch sonst liege kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse vor. Im Übrigen sei die Berufung jedenfalls unbegründet. Die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts seien nicht entkräftet.

In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin unter Verweis auf ihre Berufungsbegründung vom 6. Mai 2025 hilfsweise den Beweisantrag gestellt,

„zum Beweis der Tatsache,

(1) dass das Programm X. nach Umsetzung der Vorgaben der Public Value-Liste in den marktüblichen Benutzeroberflächen i. S. d. § 84 Abs. 1 MStV für den durchschnittlichen Fernsehzuschauer erheblich schlechter, jedenfalls aber schlechter auffindbar ist als diejenigen Programme, die in der Public Value-Liste enthalten sind,

(2) dass, insbesondere, Zuschauer, die sich auf der Suche nach attraktiven Inhalten in schneller Abfolge durch die Programme schalten („Zapping“), in der Regel Programme, die nicht auf den ersten 40 Plätzen der Programmliste platziert sind, nicht im Wege des Zapping erreichen,

(3) dass allenfalls bis zu 30 % der Zuschauer sich eine eigene Favoritenliste erstellen, um schneller Zugriff auf ihre bevorzugten Programme zu haben (in der X.-Zielgruppe der Menschen > 50 Jahre nur bis zu 10 % der Zuschauer),

(4) dass die Vorgabe in § 84 Abs. 3 S. 1 MStV, der in einer Benutzeroberfläche vermittelte Rundfunk habe in seiner Gesamtheit auf der ersten Auswahlebene unmittelbar erreichbar und leicht auffindbar zu sein, in den marktüblichen Benutzeroberflächen nach Umsetzung der Vorgaben der Public Value-Liste keine Auffindbarkeit von Programmen, die nicht in der Public Value- Liste enthalten sind, gewährleistet, die der Auffindbarkeit der Public Value-Programme funktionell gleichwertig ist,

ein Sachverständigengutachten einzuholen.“

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagte Bezug genommen.

Das Berufungsverfahren ist einzustellen, soweit die Beklagte ihre Berufung zurückgenommen hat (vgl. § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO).

Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig (A.), aber unbegründet (B.).

A. Die Klage ist zulässig.

Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog statthaft,

vgl. zur analogen Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auf die Verpflichtungsklage: BVerwG, Urteil vom 24. Februar 1983 - 3 C 56.80 -, juris, Rn. 13,

denn das ursprünglich geltend gemachte Verpflichtungsbegehren der Klägerin hat sich nach Klageerhebung durch Zeitablauf erledigt. Nach § 84 Abs. 5 Satz 1 MStV werden u. a. die privaten Angebote im Sinne des Absatzes 3 Satz 2 durch die Landesmedienanstalten für die Dauer von jeweils drei Jahren bestimmt und in einer Liste im Onlineauftritt der Landesmedienanstalten veröffentlicht. Der somit vorgegebene Drei-Jahres-Zeitraum, auf den sich die Ausschreibung 2021 und sowohl der auf diese Ausschreibung erfolgte Antrag der Klägerin vom 29. September 2021 als auch der angegriffene Bescheid vom 1. Juni 2022 bezogen, ist abgelaufen. Für diesen Zeitraum kann die ursprünglich begehrte Public Value-Bestimmung nicht mehr erreicht werden.

Vgl. auch § 6 Abs. 2 PVS; zur Wirkungslosigkeit der bisherigen Zuweisungen des Public Value-Status‘ nach Ablauf des Drei-Jahres-Zeitraums siehe auch Assion, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 84 Rn. 87.

Der mit Schriftsatz der Klägerin vom 9. September 2025 erklärte Übergang von der zulässig erhobenen Verpflichtungsklage zur Fortsetzungsfeststellungsklage ist dabei nicht an den Voraussetzungen des § 91 VwGO zu messen, da dies bei Erledigung nach Klageerhebung keine Klageänderung im Sinne der Vorschrift darstellt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. November 2017 - 7 C 26.15 -, juris, Rn. 14.

Mit der beantragten Feststellung wird der Streitgegenstand des Klageverfahrens nicht ausgewechselt oder erweitert.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014 - 4 C 33.13 -, juris, Rn. 13 ff.

Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist auch im Übrigen zulässig. Die Klägerin verfügt insbesondere über das erforderliche Feststellungsinteresse.

Ein Feststellungsinteresse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur sein und sich insbesondere aus den Gesichtspunkten der konkreten Wiederholungsgefahr, der Rehabilitierung, der schwerwiegenden Grundrechtsbeeinträchtigung sowie der Präjudizwirkung für einen beabsichtigten Schadensersatzanspruch ergeben. Die gerichtliche Feststellung muss geeignet sein, die betroffene Position des Klägers zu verbessern.

St. Rspr., vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2021 - 2 B 73.20 -, juris, Rn. 11, m. w. N.

Das erforderliche Feststellungsinteresse ist hier in einer Wiederholungsgefahr zu erkennen.

Ein mit der drohenden Wiederholung eines erledigten Verwaltungsakts begründetes berechtigtes Interesse an der Feststellung von dessen Rechtswidrigkeit setzt die konkrete oder hinreichend bestimmte Gefahr voraus, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen ein gleichartiger Verwaltungsakt zu Lasten des Klägers ergehen wird.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 23. November 2022 - 6 B 22.22 -, juris, Rn. 13, und vom 4. Juli 2019 - 1 WNB 8.18 -, juris, Rn. 8, sowie Urteile vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris, Rn. 21, und vom 12. Oktober 2006 - 4 C 12.04 -, juris, Rn. 8, jeweils m. w. N.

Vorliegend besteht die hinreichend bestimmte Gefahr, dass gegenüber der Klägerin auch künftig gleichartige Versagungsentscheidungen erlassen werden.

Dem steht zunächst nicht entgegen, dass entsprechend des gemäß § 84 Abs. 5 Satz 1 MStV i. V. m. § 6 Abs. 2 PVS auf drei Jahre beschränkten Wirkungszeitraums der Public Value-Bestimmung bereits das Public Value-Bestimmungsverfahren 2024 durchgeführt wurde und die Klägerin unter dem 2. Juni 2025 erneut einen Bescheid erhalten hat, mit dem die Beklagte den Antrag der Klägerin auf Feststellung abgelehnt hat, dass deren Angebot „X.“ in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet leistet und auf Benutzeroberflächen leicht auffindbar sein muss.

Zwar entfällt grundsätzlich das Fortsetzungsfeststellungsinteresse wegen Wiederholungsgefahr (im engeren Sinne), wenn sich diese Gefahr bereits in einem nachfolgenden Verwaltungsakt realisiert hat und eine erneute Rechtsbeeinträchtigung insoweit nicht mehr verhindert werden kann. Rechtsschutz ist dann durch ein Vorgehen gegen die neue Rechtsbeeinträchtigung zu erlangen.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 10. Februar 2022 - 8 B 1.22 -, juris, Rn. 6, vom 16. Dezember 2021 - 2 B 73.20 -, juris, Rn. 12, m. w. N., und vom 17. Dezember 2019 - 9 B 52.18 -, juris, Rn. 15.

Die Frage der Wiederholungsgefahr betrifft unabhängig von einer bereits realisierten Gefahr aber auch zukünftige Zeiträume, die Gegenstand weiterer Bescheide sein können, wenn insoweit die hinreichend bestimmte Gefahr künftiger gleichartiger Verwaltungsakte bei im Wesentlichen unveränderten Umständen besteht.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 2019 - 9 B 52.18 -, juris, Rn. 16; Sächs. OVG, Urteil vom 24. November 2025 - 6 A 188/24 -, juris, Rn. 32; Hess. VGH, Urteil vom 28. November 2024 - 5 A 864/24 -, juris, Rn. 37 ff.; siehe auch BVerwG, Beschluss vom 23. November 2022 - 6 B 22.22 -, juris, Rn. 17.

Dem steht im Rahmen des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO der für die allgemeine Feststellungsklage geltenden Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Abs. 2 VwGO und der Vorrang der Erhebung einer Gestaltungs- oder Leistungsklage - bezogen auf einen bereits ergangenen, nachfolgenden Verwaltungsakt - nicht entgegen. Die Fortsetzungsfeststellungsklage setzt eine zunächst erhobene und später unzulässig gewordene Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage voraus; bezogen auf den streitgegenständlichen Bescheid ist damit dem Vorrang der Gestaltungs- oder Leistungsklage Genüge getan. Ein allgemeines Subsidiaritätsverhältnis gegenüber Klagen, die weitere Bescheide betreffen, lässt sich weder den gesetzlichen Regelungen noch übergeordneten Grundsätzen entnehmen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 2019 - 9 B 52.18 -, juris, Rn. 14.

Für die Gefahr gleichartiger Verwaltungsakte müssen dem zukünftigen behördlichen Vorgehen nicht in allen Einzelheiten die gleichen Umstände zugrunde liegen. Für das Feststellungsinteresse ist entscheidend, ob die rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen künftigen Verwaltungshandelns unter Anwendung der dafür maßgeblichen Rechtsvorschriften geklärt werden können.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2007 - 6 C 47.06 -, juris, Rn. 13, sowie Beschlüsse vom 23. November 2022 - 6 B 22.22 -, juris, Rn. 13, 16, und vom 21. Oktober 1999 - 1 B 37.99 -, juris, Rn. 5; siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 18. Dezember 1997 - 19 A 3881/95 -, juris, Rn. 12, wonach eine Wiederholungsgefahr hinsichtlich eines jeden streitigen Punktes ausgeschlossen sein muss.

Ist dagegen ungewiss, ob in Zukunft noch einmal die gleichen tatsächlichen Verhältnisse eintreten wie im Zeitpunkt des Erlasses des erledigten Verwaltungsaktes, kann das Fortsetzungsfeststellungsinteresse nicht aus einer Wiederholungsgefahr hergeleitet werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Oktober 2006 - 4 C 12.04 -, juris Rn. 8, und Beschluss vom 23. November 2022 - 6 B 22.22 -, juris, Rn. 13, m. w. N.

Gemessen an diesen Maßstäben können im vorliegenden Verfahren die rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen mit Blick auf die zukünftigen Bestimmungsverfahren der Beklagten gegenüber der Klägerin nach § 84 Abs. 5 MStV - zunächst für den Zeitraum 2028 bis 2031 - geklärt werden. Maßgebliche rechtliche und tatsächliche Veränderungen sind in dem insoweit entscheidungserheblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht zu erwarten.

Mangels anderer Anhaltspunkte ist davon auszugehen, dass die Klägerin auch in Zukunft ihr Programm „X.“ als Rundfunkprogramm der Kategorie Teleshopping mit vergleichbaren Inhalten und Schwerpunkten veranstalten wird. Es ist auch damit zu rechnen, dass die Klägerin ihre geltend gemachte Rechtsaufassung, dieses Programm sei ein Public Value-Angebot, bei den zukünftigen Bestimmungsverfahren weiter vertreten wird. Anders sind ihre Ausführungen im Schriftsatz vom 7. November 2025, wonach sie auch für das Jahr 2028 und die folgenden Verfahren mit ablehnenden Bescheiden der Beklagten rechne, nicht zu verstehen. Dass dies neue Anträge der Klägerin voraussetzt, begründet dabei keinen maßgeblichen Unterschied des Sachverhalts.

Relevante Änderungen des rechtlichen Rahmens sind ebenfalls nicht erkennbar. Die in § 89 MStV zum 1. Oktober 2025 vorgesehene Evaluation der §§ 79 bis 90 MStV - und damit auch des § 84 MStV - steht dem nicht entgegen. Die Rundfunkkommission der Länder hat am 22. Oktober 2025 unter der Überschrift „Digitale Medien-Staatsvertrag“ (DMStV) Eckpunkte für eine Reform des Medienstaatsvertrages (MStV) beschlossen, die auch Änderungsvorschlage für die Bestimmung von Public Value-Inhalten beinhaltet.

Vgl. zum Reformvorhaben die öffentlich zugänglichen Informationen der Rundfunkkommission der Länder, abrufbar unter https://rundfunkkommission.rlp.de/digitale-medien-staatsvertrag, sowie Eckpunktepapier vom 22. Oktober 2025, S. 6 f. unter C. 8., abrufbar unter https://rundfunkkommission.rlp.de/fileadmin/rundfunkkommission/Dokumente/Beschluesse/2025_10_22_Anlage_Eckpunkte_Gesamtmatrix_DMStV_Teil_2.pdf.

Unabhängig davon, dass diese Eckpunkte derzeit kaum konkretisiert sind, ist gleichwohl weiterhin mit gleichartigen versagenden Verwaltungsakten zu Lasten der Klägerin zu rechnen. Dabei kann im vorliegenden Verfahren eine Klärung der rechtlichen Maßstäbe mit Relevanz für die Behandlung dieser zukünftig zu erwartenden Anträge der Klägerin herbeigeführt werden. Die begehrte Feststellung der Rechtswidrigkeit der erledigten Versagungsentscheidung ist für die Klägerin nützlich, um den Erlass künftiger gleichartiger ablehnender Verwaltungsakte abzuwenden. Denn die Beklagte verbleibt bei ihrer schon im streitgegenständlichen Bescheid vom 1. Juni 2022 vertretenen und von der Klägerin im vorliegenden Verfahren angegriffenen Rechtsposition, das Teleshoppingangebot der Klägerin sei aufgrund der Programminhalte nach den in § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV genannten Kriterien (insbesondere den bevorzugt zu berücksichtigenden Kriterien Nr. 1, 2 und 7) und der Public-Value-Satzung - deren Rechtmäßigkeit die Klägerin ebenfalls in Frage stellt - nicht zu berücksichtigen. Diese Rechtsauffassung, welche die Versagungsentscheidungen in den bereits ergangenen Bescheiden betreffend das Programm „X.“ geprägt hat, wird voraussichtlich auch das zukünftige Verwaltungshandeln bezüglich neuer Anträge der Klägerin bestimmen. Daran ändert nichts, dass die Beklagte auf das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts hin ihre Entscheidungspraxis bzw. ihre Rechtsansicht teilweise angepasst und nun die Kriterien Nr. 1, 2, 6 und 7 gänzlich als nicht erfüllt ansieht sowie neben der durch die Kriterien in § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV und die Public-Value-Satzung geprägten Gesamtschau auch eine Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung des verfassungsrechtlichen Ziels des § 84 Abs. 3 bis 5 MStV vorgenommen hat. Im Übrigen geht aus den Eckpunkten zur Reform nicht hervor, dass diese zu rechtlichen Änderungen führen könnten, nach denen eine Versagungsentscheidung zu Lasten der Klägerin nicht mehr wahrscheinlich oder auch nur ungewiss sein könnte.

B. Die Klage ist sowohl mit ihrem Hauptantrag als auch mit ihrem Hilfsantrag unbegründet.

Die Beklagte hat den Antrag der Klägerin zu Recht abgelehnt, das Programm „X.“ als leicht auffindbar zu haltendes Bewegtbildangebot auf Benutzeroberflächen zu bestimmen. Die Klägerin hatte bis zur Erledigung des Verpflichtungsbegehrens keinen Anspruch auf die begehrte Bestimmung, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog i. V. m. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Sie hatte auch keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog i. V. m. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.

I. Ob der Anspruch besteht, ein privates Programm als leicht auffindbar zu haltendes Bewegtbildangebot auf Benutzeroberflächen zu bestimmen, richtet sich nach § 84 Abs. 5 Satz 1 und 2, Abs. 3 Satz 2 MStV i. V. m. § 2 Nr. 1, § 5, § 6 Abs. 1, § 7 und § 8 PVS.

Nach § 84 Abs. 3 Satz 1 MStV hat der in einer Benutzeroberfläche vermittelte Rundfunk in seiner Gesamtheit auf der ersten Auswahlebene unmittelbar erreichbar und leicht auffindbar zu sein. Innerhalb des Rundfunks haben die gesetzlich bestimmten beitragsfinanzierten Programme, die Rundfunkprogramme, die Fensterprogramme (§ 59 Abs. 4 MStV) aufzunehmen haben, sowie die privaten Programme, die in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet leisten, leicht auffindbar zu sein (Satz 2).

Gemäß § 84 Abs. 5 Satz 1 MStV werden u. a. die privaten Angebote im Sinne des Absatzes 3 Satz 2 durch die Landesmedienanstalten für die Dauer von jeweils drei Jahren bestimmt und in einer Liste im Onlineauftritt der Landesmedienanstalten veröffentlicht. In die Entscheidung sind nach Satz 2 folgende Kriterien einzubeziehen:

der zeitliche Anteil an nachrichtlicher Berichterstattung über politisches und zeitgeschichtliches Geschehen,

der zeitliche Anteil an regionalen und lokalen Informationen,

das Verhältnis zwischen eigen- und fremdproduzierten Programminhalten,

der Anteil an barrierefreien Angeboten,

das Verhältnis zwischen ausgebildeten und auszubildenden Mitarbeitern, die an der Programmerstellung beteiligt sind,

die Quote europäischer Werke und

der Anteil an Angeboten für junge Zielgruppen.

Die Einzelheiten der Absätze 2 bis 7 regeln die Landesmedienanstalten durch gemeinsame Satzungen und Richtlinien (§ 84 Abs. 8 MStV).

Nach § 2 Nr. 1 PVS sind antragsberechtigt gemäß § 84 Abs. 3 Satz 2 MStV Rundfunkangebote privater Anbieter, die in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet leisten. Die zuständige Landesmedienanstalt prüft die eingegangenen Anträge (§ 5 Abs. 1 PVS). Sie prüft hierbei, ob die Voraussetzungen für die Bestimmung des jeweiligen Angebots nach §§ 2, 7 und 8 gegeben sind (Satz 2). Die Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) stellt für jedes Angebot durch Beschluss fest, ob die Voraussetzungen gegeben sind (§ 5 Abs. 2 PVS). Die förmliche Bestimmung erfolgt durch die zuständige Landesmedienanstalt (§ 5 Abs. 3 Satz 1 PVS). Sie ist hierbei an die Entscheidungen der ZAK gebunden (Satz 2). Gemäß § 6 Abs. 1 PVS ergeht die Entscheidung über den jeweiligen Antrag gegenüber den Antragstellenden durch Verwaltungsakt.

Nach § 7 Satz 1 PVS sind bei der Bestimmung der Angebote nach § 84 Abs. 3 Satz 2 MStV nur die in § 84 Abs. 5 MStV genannten Kriterien einzubeziehen. § 7 Satz 2 PVS präzisiert diese Kriterien, vorbehaltlich anderslautender Definitionen im Medienstaatsvertrag.

Die Bestimmung erfolgt nach § 8 PVS in einer Gesamtschau, die sich an den folgenden Grundsätzen orientiert:

Angebote, die grundsätzlich den anerkannten journalistischen Grundsätzen und sonstigen Vorgaben des Medienstaatsvertrags nicht entsprechen, sind nicht geeignet, in einem besonderen Maß zur Meinungs- und Angebotsvielfalt beizutragen;

sofern zu den in § 7 genannten Kriterien entsprechende gesetzliche Vorgaben einschlägig sind, sollen in die Feststellung nur über die Erfüllung dieser gesetzlichen Vorgaben hinausgehende Maßnahmen berücksichtigt werden;

bei der Feststellung eines besonderen Beitrags zur Meinungs- und Angebotsvielfalt sollen bevorzugt der zeitliche Anteil an nachrichtlicher Berichterstattung über politisches oder zeitgeschichtliches Geschehen und der zeitliche Anteil an regionalen und lokalen Informationen sowie der Anteil an Angeboten für junge Zielgruppen berücksichtigt werden;

bei Rundfunkangeboten im Sinne des § 84 Abs. 3 Satz 1 MStV sind bezüglich der Kriterien gemäß § 7 Nrn. 1, 2, 4 und 7 die Regelmäßigkeit der Ausstrahlung, der zeitliche Umfang und der Zeitpunkt der Programmierung der entsprechenden Sendungen zu berücksichtigen;

bei Telemedienangeboten im Sinne des § 84 Abs. 4 MStV sind bezüglich der Kriterien gemäß § 7 Nrn. 1, 2, 4 und 7 die regelmäßige Aktualisierung, der zeitliche oder sonstige Umfang sowie die Platzierung und Zugänglichkeit innerhalb des Telemedienangebotes zu berücksichtigen;

im Rahmen der Feststellung eines sich auf das besondere Maß des Beitrags zur Meinungs- und Angebotsvielfalt positiv auswirkenden höheren Anteils an ausgebildeten Mitarbeitern im Sinne des § 7 Nr. 5 sollen nur Verhältnisse der ausgebildeten Mitarbeiter zu den auszubildenden Mitarbeitern von wenigstens drei zu eins berücksichtigt werden.

Diese Regelungen des Medienstaatsvertrags - und die zur Ausfüllung nachfolgend ergangenen Satzungsbestimmungen - verfolgen das Ziel, innerhalb des mittlerweile bestehenden breiten Angebots privaten Rundfunks diejenigen Angebote durch eine leichte Auffindbarkeit hervorzuheben und so innerhalb des publizistischen Wettbewerbs um die begrenzte Aufmerksamkeit zu begünstigen, die nach ihren Inhalten die (meinungs-)publizistische Vielfalt fördern.

Nach der Gesetzesbegründung,

vgl. LT-NRW Drs. 17 /9052, S. 116,

bezweckt der Gesetzgeber insbesondere das Ziel der Pluralismussicherung und -förderung. Er betont, dass die Notwendigkeit einer die publizistische Vielfalt schützenden und fördernden „positiven Ordnung“ mit der fortschreitenden Digitalisierung und den damit verbundenen Möglichkeiten keineswegs entfallen, sondern das Gegenteil der Fall sei. Insofern macht er sich die Befunde des Bundesverfassungsgerichts in dessen Entscheidung zum Rundfunkbeitrag,

Urteil vom 18. Juli 2018 - 1 BvR 1675/16 -, juris, Rn. 79 f.,

zu eigen. Das Bundesverfassungsgericht konstatiert in vorgenannter Entscheidung, durch die Entwicklung der Kommunikationstechnologie und insbesondere die Informationsverbreitung über das Internet wachse die Bedeutung der dem beitragsfinanzierten öffentlich-rechtlichen Rundfunk obliegenden Aufgabe, durch authentische, sorgfältig recherchierte Informationen, die Fakten und Meinungen auseinanderhalten, die Wirklichkeit nicht verzerrt darzustellen und das Sensationelle nicht in den Vordergrund zu rücken, vielmehr ein vielfaltssicherndes und Orientierungshilfe bietendes Gegengewicht zu bilden, und führt wie folgt aus:

„Allein der Umstand eines verbreiterten Angebots privaten Rundfunks und einer Anbietervielfalt führt für sich noch nicht zu Qualität und Vielfalt im Rundfunk. Die Digitalisierung der Medien und insbesondere die Netz- und Plattformökonomie des Internet einschließlich der sozialen Netzwerke begünstigen - im Gegenteil - Konzentrations- und Monopolisierungstendenzen bei Anbietern, Verbreitern und Vermittlern von Inhalten. Sind Angebote zum größten Teil werbefinanziert, fördern sie den publizistischen Wettbewerb nicht unbedingt; auch im Internet können die für die Werbewirtschaft interessanten größeren Reichweiten nur mit den massenattraktiven Programmen erreicht werden. Hinzu kommt die Gefahr, dass - auch mit Hilfe von Algorithmen - Inhalte gezielt auf Interessen und Neigungen der Nutzerinnen und Nutzer zugeschnitten werden, was wiederum zur Verstärkung gleichgerichteter Meinungen führt. Solche Angebote sind nicht auf Meinungsvielfalt gerichtet, sondern werden durch einseitige Interessen oder die wirtschaftliche Rationalität eines Geschäftsmodells bestimmt, nämlich die Verweildauer der Nutzer auf den Seiten möglichst zu maximieren und dadurch den Werbewert der Plattform für die Kunden zu erhöhen. Insoweit sind auch Ergebnisse in Suchmaschinen vorgefiltert und teils werbefinanziert, teils von "Klickzahlen" abhängig. Zudem treten verstärkt nicht-publizistische Anbieter ohne journalistische Zwischenaufbereitung auf.

Dies alles führt zu schwieriger werdender Trennbarkeit zwischen Fakten und Meinung, Inhalt und Werbung sowie zu neuen Unsicherheiten hinsichtlich Glaubwürdigkeit von Quellen und Wertungen. Der einzelne Nutzer muss die Verarbeitung und die massenmediale Bewertung übernehmen, die herkömmlich durch den Filter professioneller Selektionen und durch verantwortliches journalistisches Handeln erfolgt.“

Vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Juli 2018 - 1 BvR 1675/16 -, a. a. O.

Dies der Sache nach aufgreifend heißt es in der Gesetzesbegründung:

„Vor diesem Hintergrund führt der Medienstaatsvertrag zur Sicherung des Pluralismus erstmals umfassende medienspezifische Vorgaben für solche Anbieter ein, die Medieninhalte vermitteln bzw. deren Verbreitung dienen - sog. Gatekeeper (z.B. Suchmaschinen, Smart-TVs, Sprachassistenten, App-Stores, soziale Medien). Diese Dienste werden als Medienplattformen, Benutzeroberflächen oder Medienintermediäre erfasst.“

Vgl. LT-NRW Drs. 17 /9052, S. 117.

Daran knüpfen wiederum die einleitenden Ausführungen zu § 84 MStV an:

„Angesichts der steigenden Bedeutung der Auffindbarkeit für lnhalteangebote werden mit § 84 [für ,,Benutzeroberflächen“ nach § 2 Abs. 2 Nr. 15 MStV, Ergänzung durch den Senat] Maßgaben in den Staatsvertrag eingeführt, die potentiellen Gefährdungslagen Rechnung tragen und positiv für Vielfalt sorgen sollen.“

Vgl. LT-NRW Drs. 17 /9052, S. 159.

Diesen Regelungszweck zugrunde gelegt, bilden sowohl die genannten Bestimmungen des Medienstaatsvertrags als auch die Bestimmungen der Public-Value-Satzung den maßgeblichen Rechtsrahmen. Bedenken gegen die Wirksamkeit der Public-Value-Satzung bzw. der entscheidungsrelevanten Einzelbestimmungen bestehen nicht.

1. Die Public-Value-Satzung ist in Kraft getreten. Durchgreifende Verstöße gegen § 10 PVS liegen nicht vor. Nach dessen Satz 1 tritt diese Satzung am 1. September 2021 in Kraft. Sind bis zum 31. August 2021 übereinstimmende Satzungen nicht von allen Landesmedienanstalten erlassen und veröffentlicht worden, wird diese Satzung gegenstandslos (Satz 2). Der Vorsitzende der Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten (DLM) veröffentlicht im Internetauftritt unter der Dachmarke „die medienanstalten“, ob alle Landesmedienanstalten innerhalb der Frist des Satzes 2 übereinstimmende Satzungen erlassen und veröffentlicht haben (Satz 3).

Entsprechend § 10 Satz 2 PSV wurden bis zum 31. August 2021 übereinstimmende Satzungen von allen Landesmedienanstalten erlassen und veröffentlicht.

Vgl. Bl. 317 ff. und 320 ff. GAVG; Bl. 400 f. GA, 402 ff. GA i. V. m § 7 Abs. 4 MStV BE-BB; Bay. AMBl 2021, S. 66; Amtsblatt der Freien Hansestadt Bremen 2021 Nr. 155, S. 659; Amtsbl. Schl.-H. 2021, S. 1286 sowie Amtl. Anz. Hamburg 2021, S. 1136, jeweils i. V. m. https://www.ma-hsh.de/service/rechtsgrundlagen.html; Staatsanzeiger für das Land Hessen, Ausgabe Nr. 31/2021, S. 1029; AmtsBl. M-V Nr. 33/2021, S. 637; Nds. MBl. 2021, S. 1232; GV. NRW. 2021 Nr. 55, S. 922; § 55 Abs. 3 Saarländisches Mediengesetz i. V. m. https://lmsaar.de/sites/default/files/2024-05/III_11_LMS_PublicValue_final.pdf; Thüringer Staatsanzeiger Nr. 31/2021, S. 1347.

Unabhängig davon, ob - wie die Beklagte meint - die Pressemeldung zum Beginn der Ausschreibung im Internetauftritt unter der Dachmarke „die medienanstalten“ vom 1. September 2021,

abrufbar unter https://www.die-medienanstalten.de/presse/pressemitteilungen/ausschreibung-der-medienanstalten-zur-bestimmung-von-public-value-inhalten-veroeffentlicht/,

den Vorgaben des § 10 Satz 3 PVS genügt - daran könnten wegen einer darin fehlenden ausdrücklichen Aussage zu Erlass und Veröffentlichung übereinstimmender Satzungen durch alle Landesmedienanstalten Zweifel bestehen - führt ein etwaiger Verstoß gegen diese Vorgabe nicht dazu, dass die Satzung nicht in Kraft getreten ist. Entsprechendes bzw. eine Gegenstandslosigkeit ist nur bei unterbliebenem Erlass oder unterbliebener Veröffentlichung der Satzungen selbst nach Satz 2 vorgesehen.

2. Die Ausschließlichkeitsvorgabe in § 7 Satz 1 PVS (a.) und die Priorisierungsvorgabe in § 8 Nr. 3 PVS (b.) sind wirksam und zu berücksichtigen. Sie verstoßen nicht gegen den Vorbehalt des Gesetzes, die Satzungsermächtigung oder höherrangige gesetzliche Regelungen. Diese Vorschriften sind, auch soweit sie den Ausschluss von Programmen zur Folge haben, welche die bevorzugt zu berücksichtigenden Kriterien nach § 8 Nr. 3 PVS nicht erfüllen, im Übrigen mit Verfassungsrecht - insbesondere den Grundrechten - vereinbar (c.).

a. Die Ausschließlichkeitsvorgabe in § 7 Satz 1 PVS, wonach bei der Bestimmung der Angebote nach § 84 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 MStV nur die in § 84 Abs. 5 MStV genannten Kriterien einzubeziehen sind, verstößt nicht gegen den Vorbehalt des Gesetzes (aa.), hält sich innerhalb des durch die Satzungsermächtigung des § 84 Abs. 8 MStV bestimmten Rahmens (bb.) und steht mit der im Rang über einer Satzungsvorschrift stehenden gesetzlichen Regelung des § 84 Abs. 3 Satz 2 MStV in Einklang (cc.).

aa. Die Ausschließlichkeitsvorgabe in § 7 Satz 1 PVS verstößt nicht gegen den Vorbehalt des Gesetzes.

Der im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) und im Demokratiegebot (Art. 20 Abs. 2 GG) wurzelnde Parlamentsvorbehalt gebietet, dass in grundlegenden normativen Bereichen, insbesondere im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit diese staatlicher Regelung zugänglich ist, die wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber getroffen werden. Wann es einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich nur im Blick auf den jeweiligen Sachbereich und die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den dort verbürgten Grundrechten, zu entnehmen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. April 2014 - 2 BvF 1/12 -, juris, Rn. 102, m. w. N.

Im Rahmen der nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtlich erforderlichen gesetzlichen Ausgestaltung der garantierten Freiheit des Rundfunks obliegt es ebenfalls dem Gesetzgeber, die wesentlichen Fragen selbst zu regeln. Das zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit Wesentliche muss das Parlament selbst bestimmen; es darf die Entscheidung darüber nicht der Exekutive, etwa in Gestalt einer allgemeinen, die Befugnis zu Auflagen umfassenden Ermächtigung überlassen, auch nicht in der Weise, dass dies zwar nicht ausdrücklich, aber der Sache nach durch nicht hinreichend bestimmte Normierungen geschieht.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 -, juris, Rn. 89 ff., und Beschluss vom 31. Juli 2007 - 1 BvR 946/07 -, juris, Rn. 18, m. w. N; BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2012 - 6 C 39.11 -, juris, Rn. 21.

Dies zugrunde gelegt, stellt § 7 Satz 1 PVS bereits deshalb keinen Verstoß gegen den Vorbehalt des Gesetzes dar, weil die Entscheidung zur Ausschließlichkeit der Kriterien bereits durch die Staatsvertragsgeber (im Folgenden: Gesetzgeber) unmittelbar im Medienstaatsvertrag getroffen wurde. Der abschließende Charakter der in § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV genannten Entscheidungskriterien ergibt sich - anders als vom Verwaltungsgericht angenommen, das § 7 Satz 1 PVS als Konkretisierung eines (nur) vorstrukturierten gesetzlichen Maßstabes versteht - bereits aus den gesetzlichen Regelungen.

Dies folgt aus dem Wortlaut des § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV einschließlich der zugehörigen Erwägungen des Gesetzesgebers sowie der Systematik der Regelungen des Medienstaatsvertrags

(1) Für eine Ausschließlichkeit der Kriterien spricht - auch wenn der Wortlaut, nach dem die Kriterien „einzubeziehen sind“, für sich genommen offen für eine andere Auslegung sein mag - insbesondere der enumerative Charakter der Aufzählung. Das in zahlreichen anderen Regelungen des Staatsvertrags mit enumerativen Aufzählungen gebrauchte und eine Offenheit für weitere Gesichtspunkte signalisierende Adverb „insbesondere“,

vgl. z. B. §§ 30 Abs. 2 Satz 1, 34 Abs. 2, 55 Abs. 2, 56 Abs. 1 Satz 3, 82 Abs. 2 Halbs. 2, 101 Abs. 3 Satz 1 MStV,

wird in § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV nicht herangezogen. Im Umkehrschluss sind mehrere enumerative Aufzählungen ohne Voranstellung eines das Verständnis öffnenden Adverbs, wie sie sich auch an anderer Stelle des Medienstaatsvertrags finden, als abschließend zu verstehen.

Vgl. zu § 13 Abs. 2 MStV: Rossen-Stadtfeld, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, § 13 Rn. 31 und 45; Cornils, in; BeckOK Informations- und Medienrecht, 51. Edition Stand: 1. Februar 2021, § 13 Rn. 22; zur Vorgängerregelung in § 4 RStV: Cole in: Cole/Oster/Wagner, Medienstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (HK-MStV), 79. Lieferung, 4/2019, RStV, § 4 Rn. 14, 17.

Zu § 64 MStV: Trute, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht 5. Auflage 2024, MStV, § 64 Rn. 3; Müller-Terpitz, in: BeckOK Informations- und Medienrecht, 51. Edition Stand: 1. Februar 2024, MStV, § 64 Rn. 1; Dörr in: Cole/Oster/Wagner, Medienstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (HK-MStV), 88. Lieferung, 11/2021, MStV, § 64, Rn. 2.

Zu § 102 Abs. 4 MStV, auch unter der in § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV gewählten Formulierung „einzubeziehen“ ist/sind: Schuler-Harms, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht 5. Auflage 2024, MStV, § 102 Rn. 33; Ukrow in: Cole/Oster/Wagner, Medienstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (HK-MStV), 98. Lieferung, 10/2023, MStV, § 102 Rn. 121.

Dass der Gesetzgeber entgegen seiner übrigen Systematik hier ein anderes Verständnis zugrunde gelegt hat, indem er das Prädikat „einzubeziehen sind“ verwendet hat, ist nicht ersichtlich. Vielmehr geht er in der Gesetzesbegründung selbst davon aus, dass § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV ein Verfahren zur Bestimmung der privaten Angebote durch die Landesmedienanstalten festlegt, und dabei

„insbesondere gesetzliche Kriterien bestimmt [werden], nach denen die Auswahlentscheidung zu treffen ist“ (Hervorhebung durch den Senat).

Vgl. LT-NRW Drs. 17 /9052, S. 160.

Insofern wird jedenfalls in der Begründung genau so formuliert, wie auch die Klägerin es für eine abschließende Regelung erwartet.

(2) Diesem Ergebnis kann auf Ebene der Systematik nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, dass die Auflistung der Kriterien in § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV von dem allgemeinen Maßstab des „besonderen Beitrags“ in § 84 Abs. 3 Satz 2 MStV textlich entkoppelt ist und die Kriterien nicht direkt im Anschluss an das Beitragserfordernis normiert wurden. Dies ist allein dem Umstand geschuldet, dass die Kriterien sowohl für die Rundfunkangebote des § 84 Abs. 3 Satz 2 MStV als auch für die von § 84 Abs. 4 MStV erfassten Telemedienangebote gelten sollen, die in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet leisten.

bb. Ein Verstoß gegen die Satzungsermächtigung des § 84 Abs. 8 MStV, wonach die Landesmedienanstalten durch gemeinsame Satzungen und Richtlinien die Einzelheiten der Absätze 2 bis 7 regeln, ist nicht gegeben. Ist nach dem Vorstehenden die Vorgabe des § 7 Satz 1 MStV bereits durch den Gesetzgeber getroffen worden, stellt § 7 Satz 1 MStV keine eigenständige Regelung, sondern nur eine Klarstellung dar.

cc. Das abschließende Verständnis der Kriterien in § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV und in der entsprechenden Vorschrift des § 7 Satz 1 PVS steht mit der - in Bezug auf die Satzung höherrangigen - gesetzlichen Regelung des § 84 Abs. 3 Satz 2 MStV in Einklang.

Die Regelung des § 84 Abs. 3 Satz 2 MStV, die nach ihrem Wortlaut (ebenso wie § 84 Abs. 4 MStV) den Begriff der (besonderen) „Meinungs- und Angebotsvielfalt“ verwendet, gebietet es nicht, bei der Bestimmung als Public Value-Inhalt - neben den ausdrücklich genannten - weitere Kriterien einzubeziehen. Insbesondere verlangt diese Regelung nicht, auf zusätzliche Kriterien abzustellen, die ausschließlich einer Förderung der Angebotsvielfalt Rechnung tragen. Entsprechendes ergibt sich bereits aus den mit dem Gesetz verfolgten Zwecken.

In diesem Zusammenhang bedarf es zunächst keiner abschließenden Klärung von Inhalt und Reichweite der Begriffe Meinungs- und Angebotsvielfalt im Kontext anderer Regelungsmaterien des Medienstaatsvertrags. Sie geben für Auslegung und Regelungsinhalt der hier maßgeblichen Begrifflichkeiten keine weiterführenden Anhaltspunkte. Das folgt bereits daraus, dass § 84 Abs. 3 Satz 2 MStV nicht jeden Beitrag zur Meinungs- oder Angebotsvielfalt erfasst sehen will, sondern nach seinem Wortlaut einen „besonderen“ Beitrag verlangt. Zudem bezieht sich die Regelung kumulativ auf beide Elemente, setzt also voraus, dass das Programm sowohl zur Meinungs- als auch zur Angebotsvielfalt einen besonderen Beitrag liefert.

Vor dem Hintergrund des eingangs dargelegten Sinn und Zwecks der Public Value-Vorgaben, im Interesse der Gewährleistung eines möglichst breit gefächerten Meinungsspektrums die publizistische Vielfalt zu fördern, drängt es sich gerade nicht auf, losgelöst von der Meinungsvielfalt und nur zur Gewährleistung einer Angebotsvielfalt Voll- und Spartenprogramme jeglicher Art für den Zuschauer leicht auffindbar bzw. leicht erreichbar zu machen. Vielmehr verlangt diese gesetzliche Zielrichtung, Programme mit Inhalten hervorzuheben, die die meinungspublizistische Vielfalt begünstigen. Ein anderweitiges Verständnis würde der Regelung zudem ihre praktische Bedeutung nehmen. Es hätte zur Folge, dass innerhalb der Public Value-Liste der breit aufgestellte private Rundfunk mit sämtlichen seiner Programmtypen abgebildet wäre. Unter diesen Umständen würden sich innerhalb der leicht auffindbaren Inhalte die gleichen Gefahren einstellen, welchen die Maßnahme zu begegnen beabsichtigt. Eine Orientierungshilfe für die Nutzer wäre nicht mehr gegeben.

b. Die Priorisierungsvorgabe in § 8 Nr. 3 PVS, wonach bei der Feststellung eines besonderen Beitrags zur Meinungs- und Angebotsvielfalt bevorzugt der zeitliche Anteil an nachrichtlicher Berichterstattung über politisches oder zeitgeschichtliches Geschehen und der zeitliche Anteil an regionalen und lokalen Informationen sowie der Anteil an Angeboten für junge Zielgruppen berücksichtigt werden sollen, ist ebenfalls anzuwenden. Sie steht in dem maßgeblichen Normverständnis, wonach Programme ohne diese Inhalte keiner Bestimmung als Public Value-Inhalt zugänglich sind (aa.), mit dem Parlamentsvorbehalt (bb.), der Satzungsermächtigung in § 84 Abs. 8 MStV (cc.) und den höherrangigen gesetzlichen Regelungen des § 84 Abs. 3 Satz 2 MStV und des § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV (dd.) in Einklang.

aa. Die Priorisierungsvorgabe in § 8 Nr. 3 PVS bedeutet nach ihrem maßgeblichen Normverständnis, dass Programme ohne die drei genannten Inhalte (nachrichtliche Berichterstattung, lokale Informationen und Angebote für junge Zielgruppen) nicht als Public Value-Inhalt bestimmt werden können und damit die Erfüllung jedenfalls eines dieser inhaltlichen Kriterien Mindestvoraussetzung ist. Den in § 8 Nr. 3 PVS niedergelegten Kriterien kommt besondere Bedeutung für die mit der Zuerkennung des Public Value-Status verfolgten Zwecke zu, innerhalb der mannigfaltigen Rundfunkangebote als Reaktion auf potentielle Gefährdungslagen die Auffindbarkeit von lnhalteangeboten zu verbessern, die die (meinungs-)publizistische Vielfalt begünstigen. Die besondere Relevanz dieser bevorzugt zu behandelnden drei Kriterien für die gesetzlichen Ziele liegt darin, dass allein die darin beschriebenen Anforderungen an das Programmangebot in ihrer Ausrichtung einen konkreten Bezug zur Meinungsbildung aufweisen und damit auch unmittelbar zur Förderung der Meinungsvielfalt beitragen können. Sie knüpfen an bestimmte, meinungsrelevante Programminhalte bzw. deren (zeitliche) Anteile an, die allein letztlich die öffentliche Meinung der Rezipienten zu bilden geeignet sind. Die übrigen, nicht priorisierten Kriterien der Nr. 3 bis 6 (Verhältnis zwischen eigen‐ und fremdproduzierten Programminhalten, Anteil an barrierefreien Angeboten, Verhältnis zwischen ausgebildeten und auszubildenden Mitarbeitern, die an der Programmerstellung beteiligt sind, und Quote europäischer Werke) mögen auf den von ihnen erfassten Ebenen zu einem vielfältigen Programmangebot beitragen, weil sie Angebote fördern, die sich, etwa aus Wirtschaftlichkeitsgründen, regelmäßig schwerer am Markt durchsetzen können. Sie leisten aber für sich gesehen als „meinungsneutrale“ Rahmenbedingungen der verbreiteten Inhalte keinen Beitrag zur Meinungsbildung. Bekämen Programme den Public Value-Status verliehen, die ausschließlich die nicht priorisierten Kriterien erfüllen, aber keines der vom Gesetzgeber als meinungsrelevant vorgegebenen Kriterien, stünde dies im Widerspruch zu den Zielen des Gesetzgebers.

Im Übrigen bliebe offen, welcher Gehalt der bevorzugten Berücksichtigung sonst zukäme, wenn die Erfüllung eines der genannten Kriterien nicht als Mindestkriterium zu verstehen wäre, da mangels Kapazitätsbeschränkung keine Auswahlentscheidung zwischen mehreren Bewerbern zu treffen ist.

bb. Die Regelung verstößt - auch mit diesem Verständnis - nicht gegen den Vorbehalt des Gesetzes.

Der Gesetzgeber hat auch in Bezug auf die Priorisierung der vorgenannten inhaltlichen Kriterien die wesentlichen Vorgaben selbst getroffen.

Es kann dahinstehen, ob mit Blick auf die betroffenen Grundrechtspositionen der Rundfunkveranstalter in Gestalt der Priorisierungsvorgabe überhaupt eine wesentliche Regelung innerhalb der Public Value-Bestimmungen vorliegt. Dies ist zweifelhaft, weil die damit erfolgte, der Sicherung der Rundfunkfreiheit dienende Ausgestaltung der Rundfunkordnung größtenteils bereits keine eingriffsgleiche Wirkung hat. Die mittelbar durch die Regelung eintretenden Folgen sind vielmehr bloße Reflexe und damit eher zufällige Nebenfolgen. Im Übrigen führt die Regelung allenfalls zu geringen Auswirkungen, insbesondere hinsichtlich der Rundfunkfreiheit und der Berufsfreiheit. Die nicht in die Public Value-Liste aufgenommenen Programme können uneingeschränkt weiter verbreitet und aufgefunden werden, allein ein (nochmalige) Hervorhebung erfolgt nicht (vgl. dazu in Einzelnen sogleich unter I.2.c.aa. zur Rundfunkfreiheit und I.2.c.bb. zur Berufsfreiheit.).

Ungeachtet dessen hat der Gesetzgeber aber die Priorisierungsvorgabe im Medienstaatsvertrag hinreichend vorgegeben. Dafür genügt, wenn - wie hier - Einzelregelungen einer Satzung überlassen bleiben, dass der Gesetzgeber die Tendenz und das Programm schon insoweit umreißt, dass sich der Zweck und der mögliche Inhalt der Satzung bestimmen lassen.

Vgl. in Bezug auf Rechtsverordnungen: BVerfG, Beschluss vom 14. März 1989 - 1 BvR 1033/82, 1 BvR 174/84 -, juris, Rn. 58.

So liegt es hier. Die bevorzugte Berücksichtigung der drei Kriterien des § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1, 2 und 7 MStV ist in der gesetzgeberischen Grundentscheidung mit dem oben dargelegten Zweck und dem Erfordernis eines besonderen Beitrags sowohl zur Meinungs- als auch zur Angebotsvielfalt hinreichend vorgezeichnet. Es stellt eine konsequente Fortführung dieser gesetzgeberischen Grundentscheidung zur Sicherung der Meinungsvielfalt dar, diejenigen der gesetzlich abschließend bestimmten Kriterien mit dem soeben dargelegten Normverständnis bevorzugt zu behandeln, die aufgrund ihrer inhaltlichen Ausrichtung überhaupt nur einen unmittelbaren Bezug zu diesen mit dem Gesetz verfolgten Zielen aufweisen.

cc. Ein Verstoß gegen die Satzungsermächtigung des § 84 Abs. 8 MStV ist auch hier nicht gegeben. Die ausdrücklich nur in § 8 Nr. 3 PVS geregelte Priorisierungsvorgabe stellt sich als Einzelheit im Sinne der Satzungsermächtigung dar, weil diese in der gesetzlichen Ausgestaltung des Medienstaatsvertrags bereits angelegt ist.

dd. Die Priorisierungsvorgabe verstößt - auch mit dem maßgeblichen Verständnis als Mindestvoraussetzungen der priorisierten Kriterien - nicht gegen die höherrangigen gesetzlichen Regelungen des § 84 Abs. 3 Satz 2 MStV und § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV.

(1) § 84 Abs. 3 Satz 2 MStV und die dortige Anknüpfung an den Begriff der (besonderen) „Meinungs- und Angebotsvielfalt“ steht der Priorisierungsvorgabe nicht entgegen. Nach den vorstehenden Ausführungen zum Gesetzeszweck des § 84 Abs. 3 Satz 2 MStV (insbesondere unter I., I.2.a.cc. und I.2.b.aa.) zielt die Regelung explizit auf die Förderung von Inhalten ab und ist die Formulierung „private Programme, die in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt“ nicht öffnend für sämtliche Programmtypen, sondern beschränkend auf Programme mit den erfassten Inhalten zu verstehen.

(2) Gleiches gilt für § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV. Angesichts des dargelegten Gesetzeszwecks sind die dort aufgeführten Kriterien nicht als vollständig gleichwertig und damit einer Priorisierung entgegenstehend anzusehen. Die Priorisierung der inhaltlichen Kriterien macht die übrigen Kriterien des § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV auch nicht überflüssig oder nutzlos. Bei der Wertung, ob ein Programm in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt beiträgt, spielen sie weiterhin eine Rolle. Sie können, etwa wenn die zeitlichen Anteile der maßgeblichen meinungsrelevanten Inhalte in nur sehr geringem Maße erfüllt werden, einem Programm zu (gesteigerter) „besonderer Bedeutung“ verhelfen.

c. Dass mit dem nach obigen Ausführungen angenommenen Normverständnis zu der Ausschließlichkeit der Kriterien des § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV und der Priorisierung der Kriterien Nr. 1, 2 und 7 nur die Rundfunkangebote, welche diese Kriterien erfüllen (können), die Möglichkeit erhalten, als Public Value-Inhalt bestimmt zu werden und leicht auffindbar zu sein, und dies im Ergebnis zum Ausschluss von Inhalten führt, die diese Mindestkriterien nicht erfüllen, ist auch im Übrigen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

aa. Dies stellt keinen Verstoß gegen die Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) dar.

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts enthält Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Auftrag zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit, der auf eine Ordnung zielt, die sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet. Die Ausgestaltung dieser Ordnung ist Aufgabe des Gesetzgebers, der dabei einen weiten Spielraum, auch für Differenzierungen insbesondere nach der Regelungsart und Regelungsdichte, vorfindet. Der Auftrag zur Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit gilt nicht nur für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, sondern ebenso für den privaten Rundfunk. Auch die Rundfunkfreiheit privater Veranstalter dient der freien und öffentlichen Meinungsbildung.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 -, juris, Rn. 88 f., m. w. N.

Die Anforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung der Rundfunkordnung zur Sicherung der Rundfunkfreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sind dabei - wie bereits näher ausgeführt - durch die Entwicklung von Kommunikationstechnologie und Medienmärkten nicht überholt.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 -, juris, Rn. 90 f., und Beschluss vom 20. Juli 2021 - 1 BvR 2756/20 -, juris, Rn. 77 ff., insb. 80 f., jeweils m. w. N.

Ausgestaltende Regelungen, welche der Sicherung der Rundfunkfreiheit dienen und allein dienen dürfen, können keinen Grundrechtseingriff enthalten, bedürfen also keiner weiteren verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Regelungen, welche die Rundfunkfreiheit beschränken, sind hingegen nur auf der Grundlage des Art. 5 Abs. 2 GG oder in den Fällen einer Beschränkung der Rundfunkfreiheit unmittelbar durch die Verfassung zulässig.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 -, juris, Rn. 119.

Zur Unterscheidung zwischen Ausgestaltungen und Beschränkungen der Rundfunkfreiheit ist auf den Regelungszweck abzustellen. Die Ausgestaltung darf allein auf die Sicherung der Rundfunkfreiheit gerichtet sein. Gesetzliche Regelungen sind nur dann der Ausgestaltung zuzuordnen, wenn sie dazu dienen, dass der Rundfunk seine verfassungsrechtliche Aufgabe erfüllen kann. Demgegenüber setzen Eingriffsregelungen der Rundfunkfreiheit im Interesse anderer Rechtsgüter Schranken und verfolgen insofern den Schutz externer Zwecke.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2013 - 7 B 30.12 -, juris, Rn. 11; BVerfG, Beschluss vom 26. Februar 1997 - 1 BvR 2172/96 -, juris, Rn. 59 f.

Der Ausgestaltungsspielraum ist indes nicht schrankenlos. Die Ausgestaltung des Rundfunks muss sich am Ziel der Gewährleistung einer freien, umfassenden und wahrheitsgemäßen individuellen und öffentlichen Meinungsbildung orientieren. Kommunikations- und rundfunkbezogene Vorschriften, die den rechtlichen Rahmen der Rundfunkfreiheit regeln, sind am Maßstab des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht zu beanstanden, wenn sie geeignet sind, das Ziel der Rundfunkfreiheit zu fördern, und die von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Interessen angemessen berücksichtigen. Zu diesen von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Interessen zählen auch die rundfunkrechtlichen Positionen der Gruppen, die Rundfunk veranstalten. Denn das Grundrecht der Rundfunkfreiheit steht sowohl objektiv-rechtlich als auch subjektiv-rechtlich im Dienst der Grundrechtssicherung und gibt seinem Träger jedenfalls einen Anspruch darauf, dass bei der Auslegung und Anwendung seine Position als Träger des Grundrechts hinreichend beachtet wird.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 -, juris, Rn. 113 f.; BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2013 - 7 B 30.12 -, juris, Rn. 10.

Der private Rundfunk darf dabei aber insbesondere keinen Bedingungen unterworfen werden, die ihn erheblich erschweren oder gar unmöglich machen würden.

Vgl. zur Rundfunkfinanzierung BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85 -, juris, Rn. 442.

Nach diesen Maßstäben sind die Regelungen - auch wenn sie, wie ausgeführt, nur bestimmten Programmen den Zugang zum Public Value-Status eröffnen - verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. § 84 MStV ist ein Ausgestaltungsgesetz und kein Eingriff in die Rundfunkfreiheit, da keinen Gefahren begegnet werden soll, die durch die Ausübung der Rundfunkfreiheit für andere Rechtsgüter drohen. Nach den obigen Ausführungen zum mit den Public Value-Regelungen verfolgten Zweck, der für die Satzungsbestimmungen ebenfalls maßgeblich war, dient die Regelung dem Ziel der Pluralismussicherung und -förderung im Sinne einer die publizistische Vielfalt schützenden und fördernden „positiven Ordnung“.

Der Gesetzgeber - und nachfolgend der Satzungsgeber - hat den ihm zustehenden Ausgestaltungsspielraum nicht überschritten. Die Regelungen erweisen sich zur Erreichung dieses Zwecks als geeignet. Die Annahme, dass durch die Vorgabe, auf Benutzeroberflächen Programme, die bestimmte Kriterien erfüllen, leicht auffindbar zu halten, deren Reichweiten und Sichtbarkeit erhöht wird, ist nicht zu beanstanden. Gesetz- und Satzungsgeber bewegen sich bei der Auswahl und Priorisierung der Kriterien, nach denen sie die förderungswürdigen Angebote bemessen, innerhalb des ihnen zustehenden Spielraums. Insoweit ist nachvollziehbar, dass sie gerade für die Sicherung dieser Inhaltevielfalt Gefahren darin sehen, dass die Sichtbarkeit wesentlich von ökonomischen Gegebenheiten abhängig ist. Die Kriterien sind geeignet, eine größere Meinungsvielfalt sichtbar zu machen, also neben Programmen, die aufgrund reichweitenstarker Inhalte ohnehin sichtbar sind, denjenigen Programmen zu einer (erhöhten) Sichtbarkeit zu verhelfen, die jedenfalls auch andere meinungsrelevante Angebote beinhalten.

Die Interessen der rundfunkrechtlichen Positionen der Rundfunkveranstalter sind dabei angemessen berücksichtigt. Die von der Klägerin hervorgehobenen Auswirkungen für die nicht in die Liste nach § 84 Abs. 5 Satz 1 MStV aufgenommenen privaten Programme führen vor dem Hintergrund des verfolgten Zwecks nicht zur Unangemessenheit der Regelung.

Diesbezüglich lehnt der Senat die in der mündlichen Verhandlung hilfsweise gestellten Beweisanträge aus dem Schriftsatz vom 6. Mai 2025 ab, die auf eine Beweiserhebung zu einer eingeschränkten Sichtbar- und Erreichbarkeit von nicht in die Public Value-Liste aufgenommenen bzw. außerhalb der ersten 40 Plätze der Programmlisten platzierten Programmen abzielen. Die jeweiligen Beweistatsachen können als wahr unterstellt werden.

Eine Wahrunterstellung im Verwaltungsprozess kommt regelmäßig nur für nicht entscheidungserhebliche tatsächliche Behauptungen in Frage. Es muss sich also um Tatsachen handeln, deren Vorliegen am Ergebnis des Rechtsstreits nichts ändert.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 12. August 1998 - 7 B 162.98 -, juris, Rn. 2, und vom 27. Juni 2019 - 2 B 7.18 -, juris, Rn. 60; OVG NRW, Beschluss vom 29. November 2023 - 10 A 2790/21 -, juris, Rn. 40 f.

Die „Wahrunterstellung“ setzt voraus, dass die behauptete Beweistatsache im Folgenden so behandelt wird, als wäre sie wahr. Das Gericht darf sich im weiteren Verlauf nicht in Widerspruch zu der als wahr unterstellten Annahme setzen und muss sie „ohne jede inhaltliche Einschränkung“ in ihrem mit dem Beteiligtenvorbringen gemeinten Sinn behandeln, als wäre sie nachgewiesen. Die Wahrunterstellung einer unter Beweis gestellten Tatsache verpflichtet das Tatsachengericht, diese Tatsache der Sachverhalts- und Beweiswürdigung zugrunde zu legen. Dabei entfaltet eine Wahrunterstellung jedoch keine Bindungswirkung für die Würdigung des betreffenden Lebenssachverhalts. Sie verbietet nicht, aus diesem Sachverhalt unter Beachtung des Überzeugungsgrundsatzes bestimmte, andere Schlüsse zu ziehen, solange die als wahr unterstellten Tatsachen zugrunde gelegt werden.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Januar 2020 - 2 B 15.19 -, juris, Rn. 21, m. w. N.; OVG NRW, Beschluss vom 29. November 2023 - 10 A 2790/21 -, juris, Rn. 38 f.

Nach diesen Maßstäben kann als wahr unterstellt werden, dass Programme, die - wie das Programm „X.“ - nur von der Basisauffindbarkeit nach § 84 Abs. 3 Satz 1 MStV erfasst sind, schlechter bzw. nicht funktionell gleichwertig zu Programmen der Public Value-Liste auffindbar sind, (Beweisantrag 1 und 4), dass „Zapping“-Zuschauer Programme, die nicht auf den ersten 40 Plätzen der Programmliste platziert sind, regelmäßig nicht erreichen (Beweisantrag 2) und Favoritenlisten nur von 30% oder sogar nur 10% der Zuschauer genutzt werden (Beweisantrag 3). Wird das Vorliegen dieser Beweistatsachen zugrunde gelegt, ändert dies am Ergebnis nichts. Auch unter diesen Umständen ist die Vereinbarkeit mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gegeben; sie begründen keine unangemessenen Auswirkungen für die Rundfunkveranstalter, insbesondere die der nicht in die Public Value-Liste aufgenommenen Programme.

Der private Rundfunk ist durch die in Rede stehenden Vorschriften des Medienstaatsvertrags und der Public-Value-Satzung insbesondere keinen Bedingungen unterworfen, die ihn erheblich erschwerten oder gar unmöglich machten. Die Folgen sind auch sonst nicht unangemessen. Hinsichtlich des Monitums, die Klägerin könne - wie alle nicht aufgenommenen Programme - Zuschauer erheblich schlechter erreichen als Veranstalter von Public Value-Programmen und dies führe zu wirtschaftlichen Folgen in Form von (nicht näher bezifferbaren) Umsatzeinbußen, ist dies schon deshalb nicht der Fall, weil diese Auswirkungen für die nicht in die Public Value-Liste aufgenommenen Programme als mittelbar durch die Regelung eintretende Folgen lediglich bloße Reflexe und damit eher zufällige Nebenfolgen sind.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juli 2025 - 1 BvR 2578/24 -, juris, Rn. 60.

Jedenfalls vermögen Umsatzeinbußen vor dem Hintergrund der dienenden Funktion der Rundfunkfreiheit, die ihren Trägern nicht zum Zweck der Persönlichkeitsentfaltung oder Interessenverfolgung eingeräumt ist,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89 -, juris, Rn. 70,

keine unangemessene Auswirkung zu begründen. Im Übrigen liegen solche für die nicht aufgenommenen Programme nicht vor. Sie unterliegen keinerlei Einschränkungen hinsichtlich der Sendung und Verbreitung. Sie können in den Grenzen des Medienstaatsvertrags auch inhaltlich weiterhin frei über ihre Programme und deren Inhalte entscheiden. Ferner besteht - auch bei Wahrunterstellung der Beweistatsachen der Beweisanträge - weiterhin eine signifikante Sichtbarkeit. Gemäß § 84 Abs. 3 Satz 1 MStV sind sie Teil des in einer Benutzeroberfläche vermittelten Rundfunks, der in seiner Gesamtheit auf der ersten Auswahlebene unmittelbar erreichbar und leicht auffindbar zu sein hat. Entgegen dem Vorbringen der Klägerin ist es durch die fehlende Aufnahme in die Public Value-Liste nicht „nahezu ausgeschlossen“, dass neue Zuschauer erreicht werden können. Unabhängig davon, ob der zugrunde gelegten Prämisse der Klägerin zu folgen ist, sämtliche potentiellen Zuschauer - einschließlich der „Zapping“-Zuschauer - würden ihre Nutzungsentscheidung jederzeit und ausschließlich aufgrund der Platzierung innerhalb der Programmliste treffen - Entsprechendes gibt die als wahr unterstellte Beweistatsache des Beweisantrags 2 durch die Einschränkung „in der Regel“ nicht her -, gibt die Klägerin selbst an, dass sie trotz fehlender Aufnahme in die Liste weiterhin - wenn auch verringert - Neukunden gewinnen konnte. Zwar mag es zutreffen, dass durch die Public Value-Vorgaben nicht mehr gänzlich frei Vereinbarungen mit Betreibern von Benutzeroberflächen über die Platzierung von Programmen getroffen werden können. Abseits der Public Value-Programme bleibt dies aber weiterhin möglich. Zudem können Nutzer durch eine Favoritenliste die Sortierung von Angeboten weiterhin nach ihren Wünschen individualisieren (§ 84 Abs. 6 MStV). Sofern diese ggf. nur eingeschränkt diese Möglichkeit nutzen sollten, können die Programmanbieter - wenn sie dies für ihre Sichtbarkeit für relevant halten - entsprechend reagieren und die Nutzer über die Funktion und deren jeweilige Anwendung aufklären. Im Übrigen ist es der Klägerin unbenommen, ihr Programm bei ihren Zielgruppen zu bewerben und Konsumenten zur Wahrnehmung ihres Angebots zu animieren. Außerdem war in § 89 MStV eine Evaluation auch der Public Value-Bestimmungen vorgesehen, mit der auf eventuelle Fehlentwicklungen reagiert werden konnte.

bb. Ein Verstoß gegen die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs 1 GG) der Veranstalter von nicht als Public Value-Inhalt bestimmten Programmen liegt ebenfalls nicht vor.

Eine sich ggf. ergebende schlechtere Sicht- und Erreichbarkeit von nicht aufgenommenen Programmen sowie damit zusammenhängende eventuelle Umsatzeinbußen ihrer Veranstalter stellen keinen Eingriff in die Berufsfreiheit dar. Auch hier handelt es sich als mittelbar durch die Regelung eintretende Folgen lediglich um einen bloßen Reflex.

Vgl. insoweit BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2026 - 1 BvR 2637/21 -, juris, Rn. 71.

Im Übrigen sind die Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit - die jedenfalls betroffen ist, soweit die Anbieter nicht aufgenommener Programme keine gänzlich freien Vereinbarungen zur Platzierung mit Benutzeroberflächenbetreiber treffen können - jedenfalls durch nach der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und entsprechen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Vgl. zum Maßstab nur BVerfG, Beschluss vom 10. November 1998 - 1 BvR 2296/96 u. a. -, juris, Rn. 35, m. w. N.

Nach den obigen Ausführungen zur Rundfunkfreiheit legitimiert die bezweckte Vielfaltssicherung als tragfähiger Grund des Allgemeinwohls die Aufnahme nur von bestimmten Programmen und führt - auch, soweit man hier ebenso die Beweistatsachen der Hilfsbeweisanträge als wahr unterstellt - nicht zu unverhältnismäßigen Auswirkungen, insbesondere auf die Veranstalter nicht aufgenommener Programme.

Vgl. zu einer verfassungskonformen Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit und der diesbezüglichen Auswirkungen auf die Berufsfreiheit privater Rundfunkanbieter BVerwG, Urteil vom 31. Mai 2017 - 6 C 42.16 -, juris, Rn. 45; OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 22. Juni 2017 - 2 A 10449/16 -, juris, Rn. 97 f.

cc. Ein ausschließendes Verständnis der Regelungen ist auch nicht aufgrund des Rechts auf derivative Teilhabe an staatlichen Leistungen verfassungswidrig. Die Klägerin lässt unberücksichtigt, dass - insbesondere nach der von ihr herangezogenen Rechtsprechung,

vgl. BVerfG, Urteile vom 18. Juli 1972 - 1 BvL 32/70 -, juris, Rn. 59 f., vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 -, juris, Rn. 105 f., und vom 19. Dezember 2017 - 1 BvL 3/14 -, juris, Rn. 103,

und unabhängig davon, ob es sich bei der Listenaufnahme zur leichten Auffindbarkeit um eine staatliche Leistung handelt und ob die Maßstäbe der rundfunkrechtlichen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 - mangels tatsächlicher Kapazitätsbegrenzung überhaupt einschlägig sind - nicht jedem Grundrechtsträger dieser Anspruch zukommt, sondern nur denjenigen, welche die (Zulassungs-)Voraussetzungen für die Leistungsgewährung erfüllen.

Vgl. Wollenschläger, in: Huber/Voßkuhle, Grundgesetz, 8. Auflage 2024, Art. 3 Rn. 181.

Dass diese - namentlich die Kriterien des § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV - unter Missachtung der Vorgaben des Art. 3 Abs. 1 GG festgelegt wurden, insbesondere wesentlich Gleiches ungerechtfertigt ungleich behandelt wird, zeigt die Klägerin nicht auf und ist nach den obigen Ausführungen angesichts des Normzwecks auch sonst nicht ersichtlich.

dd. Das Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) gebietet - anders als die Klägerin meint - kein anderes Ergebnis. Auch wenn es die Auslegung der Gesetze lenken kann,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 1951 - 1 BvR 220/51 -, juris, Rn. 34,

fehlt es angesichts der nach obigen Ausführungen weiter bestehenden Verbreitungsmöglichkeit und Sichtbarkeit der nicht aufgenommen Programme an jedwedem Anhalt für die Annahme, dass die Regelung dem Ausgleich sozialer Gegensätze oder der Gewährung sozialer Durchlässigkeit entgegenstehen könnte.

II. Auf der Grundlage der nach dem Vorstehenden anwendbaren Rechtsgrundlagen stand der Klägerin der geltend gemachte Anspruch nicht zu. Bei der Bestimmung, ob ein privates Rundfunkprogramm in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet leistet, besteht kein behördlicher, gerichtlich nur eingeschränkt nachprüfbarer Beurteilungsspielraum (dazu 1.). Die in die eigenständige gerichtliche Prüfung einzubeziehenden Kriterien zur Bestimmung privater Public Value-Angebote waren im Fall der Klägerin nicht erfüllt. (dazu 2.).

1. Der von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG geforderte wirkungsvolle Rechtsschutz verlangt, dass die Gerichte Verwaltungsentscheidungen in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht uneingeschränkt nachprüfen. Die Gerichte haben die nach ihrer Rechtsauffassung im konkreten Fall entscheidungserheblichen Rechtsnormen und Rechtsgrundsätze ohne Bindung an die Rechtsauffassung der Verwaltung auszulegen und anzuwenden. Hierfür haben sie den nach ihrem Rechtsstandpunkt entscheidungserheblichen Sachverhalt selbst erschöpfend aufzuklären und die Beweise zu würdigen. Demgegenüber sind Beurteilungsspielräume dadurch gekennzeichnet, dass sie die letztverbindliche Auslegung von Rechtsnormen und die darauf beruhende Rechtsanwendung der Verwaltung zuweisen. Ist eine Verwaltungsentscheidung auf die Wahrnehmung eines Beurteilungsspielraums gestützt, dürfen die Gerichte bei deren Nachprüfung ihr Normverständnis nicht an die Stelle desjenigen der Verwaltung setzen. Vielmehr sind sie darauf beschränkt nachzuprüfen, ob die Verwaltung bei ihrer Normauslegung von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Begriffs ausgegangen und nicht von gesetzlichen oder allgemein gültigen Wertungsmaßstäben wie dem Willkürverbot abgewichen ist. In tatsächlicher Hinsicht sind die Verwaltungsgerichte befugt zu prüfen, ob die Verwaltung den ihrer Rechtsanwendung zugrunde liegenden erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt und die verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorgaben eingehalten hat. Dementsprechend beeinträchtigen Beurteilungsspielräume das in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verankerte Gebot, wirkungsvollen, d. h. in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht nicht eingeschränkten Rechtsschutz durch Gerichte zu gewähren. Dies kann nur hingenommen werden, wenn der jeweilige Beurteilungsspielraum im Gesetz angelegt ist, d. h. sich durch dessen Auslegung ermitteln lässt, die dadurch bewirkte gesetzliche Einschränkung des gerichtlichen Rechtsschutzes durch einen gewichtigen sachlichen Grund gerechtfertigt ist und den Gerichten die Möglichkeit einer substanziellen Kontrolle des Verwaltungshandelns verbleibt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2019 - 6 C 18.18 -, juris, Rn. 12 ff., m. w. N.; siehe auch BVerwG, Urteil vom 16. November 2017 - 9 C 17.16 -, juris, Rn. 24.

Das Bundesverwaltungsgericht hat Gesetzen unter anderem dann eine Beurteilungsermächtigung für die Verwaltung entnommen, wenn der zu treffenden Entscheidung in hohem Maße wertende Elemente anhaften und das Gesetz für sie deshalb ein besonderes Verwaltungsorgan für zuständig erklärt, das weisungsfrei, mit besonderer fachlicher Legitimation und in einem besonderen Verfahren entscheidet, zumal dann, wenn es sich um ein - insbesondere pluralistisch zusammengesetztes - Kollegialorgan handelt, das mögliche Auffassungsunterschiede bereits in sich zum Ausgleich bringt und die zu treffende Entscheidung damit zugleich versachlicht.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2007 - 3 C 8.06 -, juris, Rn. 27, m. w. N., und vom 14. Oktober 2015 - 6 C 17.14 -, juris, Rn. 35; OVG NRW, Beschluss vom 4. August 2008 - 13 A 2146/06 -, juris, Rn. 26; vgl. dazu, dass auch das besondere Verfahren gesetzlich vorgeschrieben sein muss BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1979 - 5 C 1.79 -, juris, Rn. 14.

Diese Voraussetzungen reichen aber für sich genommen nicht aus, um die Anerkennung eines Beurteilungsspielraums im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG rechtfertigen zu können. Es erfordert zusätzlich eine besondere Komplexität der Entscheidungsfindung.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Oktober 2019 - 6 C 18.18 -, juris, Rn. 18 f., und vom 14. Oktober 2015 - 6 C 17.14 -, juris, Rn. 37.

Ein Beurteilungsspielraum kann dabei gegeben sein, wenn die Bestimmung des Bedeutungsgehalts einer Rechtsnorm so vage oder ihre fallbezogene Anwendung so schwierig sein, dass die gerichtliche Kontrolle wegen der hohen Komplexität oder der besonderen Dynamik der geregelten Materie an die Funktionsgrenzen der Rechtsprechung stößt. Es reicht dabei nicht aus, dass eine rechtliche Würdigung auf der Grundlage eines komplexen Sachverhalts zu treffen ist. Hinzukommen muss, dass die Gerichte die Aufgabe, die entscheidungsrelevanten tatsächlichen Umstände festzustellen und rechtlich zu bewerten, selbst dann nicht bewältigen können, wenn sie im gebotenen Umfang auf die Sachkunde der Verwaltung zurückgreifen oder sich auf andere Weise sachverständiger Hilfe bedienen.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Juli 2013 - 2 C 12.11 -, juris, Rn. 25, und vom 14. Oktober 2015 - 6 C 17.14 -, juris, Rn. 37; OVG NRW, Beschluss vom 10. März 2022 - 13 B 1893/21 -, juris, Rn. 7, jeweils m. w. N.

Die Schwierigkeit der fallbezogenen Anwendung eines nur vage gesetzlich vorgegebenen Entscheidungsprogramms nimmt das Bundesverwaltungsgericht auch an, wenn eine Vielzahl von Bewertungsfaktoren ermittelt, gewichtet und in ein Verhältnis zueinander gesetzt werden müssen, wofür zudem schwer kalkulierbare Prognosen angestellt werden müssen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2019 - 6 C 18.18 -, juris, Rn. 15, m. w. N.

Ein Beurteilungsspielraum kann auch bestehen, wenn sich Entscheidungen einer Steuerung durch ein abstrakt-generelles Regelwerk weitgehend entziehen, weil sie zwangsläufig von individuellen Einschätzungen und Erfahrungen geprägt sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 2015 - 6 C 17.14 -, juris, Rn. 35; BVerfG, Beschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81 -, juris, Rn. 49 ff.

Maßgeblich für die Beurteilung ist die jeweils anzuwendende Rechtsgrundlage mit dessen Inhalt und Zielrichtung. Aus der Handhandhabung anderer Regelungen können keine Erkenntnisse gewonnen werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. November 1985 - 5 C 29.82 -, juris, Rn. 12

Dies zugrunde gelegt ist § 84 Abs. 5 Satz 1 MStV kein behördlicher, gerichtlich nur eingeschränkt nachprüfbarer Beurteilungsspielraum zu entnehmen. Weder der Wortlaut noch die Entstehungsgeschichte der Bestimmung lassen Entsprechendes erkennen. Ein sachlicher Grund für die Annahme eines Beurteilungsspielraums und die damit einhergehende verminderte gerichtliche Kontrolle lässt sich der Regelung auch sonst durch Auslegung nicht hinreichend deutlich entnehmen.

Ein sachlicher Grund für die Annahme eines Beurteilungsspielraums ist zunächst nicht in der Ausgestaltung des Entscheidungsprozesses - insbesondere hinsichtlich des zur Entscheidung berufenen Organs oder der Verfahrensweise - zu erkennen. Die Bestimmung der von § 84 Abs. 5 Satz 1 MStV erfassten Angebote ist gemäß § 105 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 MStV der ZAK im Rahmen der Aufsicht über Benutzeroberflächen nach den §§ 79 bis 87 MStV zugewiesen. Eine vorrangige Zuständigkeit der GVK, vgl. § 105 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 Halbs. 2 MStV, ist nicht begründet. Die Bestimmung der Angebote nach § 84 Abs. 5 Satz 1 MStV gehört nicht zu den der GVK zugewiesenen Aufgaben (§ 105 Abs. 2 MStV). Die Bestimmung ist gemäß § 105 Abs. 3 MStV auch nicht der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) zugewiesen. Diese Vorschrift nimmt den Leitbegriff der Meinungsvielfalt im 3. Unterabschnitt der Bestimmungen für den privaten Rundfunk im IV. Abschnitt des Medienstaatsvertrages auf und orientiert sich mit der Aufgabe der „Sicherung“ an den Vorschriften des materiellen Medienkonzentrationsrechts in §§ 60 ff. MStV.

Vgl. Schuler-Harms, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 105 Rn. 16.

Die ZAK besteht aus den nach Landesrecht bestimmten gesetzlichen Vertretern der Landesmedienanstalten (§ 104 Abs. 3 Halbs. 1 MStV). Es handelt sich bei der ZAK nicht um ein pluralistisch besetztes, sondern um ein Gremium, in dem lediglich die monokratischen Exekutivorgane der Landesmedienanstalten vertreten sind.

Vgl. diesen Unterschied in Bezug auf das Zwölfer-Gremium der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien betonend BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2020 - 6 C 6.19 -, juris, Rn. 20, 28 ff., 32.

Der Ausgleich möglicher Auffassungsunterschiede bzw. eine Versachlichung der Entscheidung ist damit nicht sichergestellt. Gleiches gilt auch für die vom Verwaltungsgericht angesprochenen Verfahrensregelungen. Die insoweit maßgebliche gesetzliche Regelung (§ 104 Abs. 8 MStV, wonach die Mitglieder der ZAK an Weisungen nicht gebunden und zur Verschwiegenheit verpflichtet sind), aber auch die Regelungen der Geschäftsordnung der ZAK geben dafür - unabhängig davon, ob Letztere überhaupt Rückschlüsse auf den Willen des Gesetzgebers zulassen - keine entsprechende Gewähr. Insbesondere die in der Geschäftsordnung der ZAK geregelte Bestimmungen zum Ablauf der Sitzungen (§ 3) und zur Beschlussfassung (§ 4) weisen keine verfahrenstechnischen Besonderheiten auf. Sie enthalten mit ihren Vorgaben zur Einberufung, Leitung und Durchführungen der Sitzungen sowie zur Beschlussfassung - durch (einfache) Mehrheit der gesetzlichen Mitglieder, Ausschluss von Mitgliedern bei Bestehen der Gefahr eines Interessenkonflikts, Möglichkeit eines schriftlichen Verfahrens - lediglich Regelungen, die das normale Maß der erforderlichen Organisation eines Entscheidungsgremiums nicht überschreiten.

Unabhängig davon erweist sich aber auch die zu treffende Entscheidung nicht als so komplex, dass eine gerichtliche Kontrolle an die Funktionsgrenzen der Rechtsprechung stoßen würde. Allein die Verwendung des auszufüllenden unbestimmten Rechtsbegriffs „Angebote, die in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet leisten“ in § 84 Abs. 3 Satz 2 MStV und das Erfordernis einer Wertung lässt diesen Schluss nicht zu. Denn in § 84 Abs. 5 Satz 2 MStV hat der Gesetzgeber insoweit abschießend vorgegeben, welche Kriterien diesbezüglich maßgeblich sein sollen. Insbesondere zu der Gewichtung oder Rangfolge der Kriterien finden sich in §§ 7 und 8 der ebenfalls zu berücksichtigen Public-Value-Satzung weitere konkretisierende Vorgaben für die Bewertung. Dabei ist § 84 Abs. 8 MStV so zu verstehen, dass der Gesetzgeber die Landesmedienanstalten nicht nur berechtigt, sondern beauftragt hat, die weiteren Einzelheiten durch Satzung oder Richtlinien zu regeln. Nur so erklärt sich die Existenz dieser Regelung neben § 88 MStV, der bereits eine hinreichende Rechtsetzungsbefugnis enthält.

Vgl. LT-NRW Drs. 17 /9052, S. 161, wonach die Landesmedienanstalten Einzelheiten der Absätze 2 bis 7 durch gemeinsame Satzungen und Richtlinien zu regeln haben; siehe auch Gummer/Atamanczuk, in: BeckOK Informations- und Medienrecht, 51. Edition Stand: 1. August 2025, MStV, § 84 Rn. 55.

Die vorzunehmende wertende Beurteilung, die anhand einer Gesamtschau zu erfolgen hat - und im Übrigen nicht durch individuelle, nicht generell steuerbare Erfahrungen und Einschätzungen geprägt ist -, erweist sich - anders als etwa im Prüfungsrecht - auch sonst nicht als so komplex, dass eine beschränkte gerichtliche Kontrolle gerechtfertigt wäre. Insofern unterscheiden sich die hier zu treffende Entscheidung, auch wenn sie ebenso auf die Sicherung eines vielfältigen Rundfunks gerichtet ist, und das zugrundeliegende maßgebliche materielle Recht wesentlich etwa von der Entscheidung der KEK zur Frage der vorherrschenden Meinungsmacht eines Unternehmens nach § 26 RStV a. F., der Vorgängerregelung des heutigen § 60 MStV, für die das Bundesverwaltungsgericht einen Beurteilungsspielraum annimmt.

Vgl. dazu Urteil vom 24. November 2010 - 6 C 16.09 -, juris, Rn. 42, worin zudem geringe rechtliche Determiniertheit der Entscheidung, die Besetzung des Kollegialorgans der KEK mit besonders sachverständigen Mitgliedern sowie das eigens vorgesehene Verfahren betont werden.

Auch wenn vorliegend für die einzelnen Angebote die genannten Bewertungsfaktoren ermittelt werden müssen, müsste dafür - bei Zweifelsfällen - der übliche Rahmen einer Beweisaufnahme nicht (erheblich) überschritten werden. Sodann ist zudem allein anhand dieser Ermittlungen singulär das einzelne Angebot zu bewerten und nur zu entscheiden, ob anhand dessen ein Angebot vorliegt, das in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet leistet. Dabei muss sich der Blick nicht auf andere Angebote und deren Erfüllung der Kriterien richten. Einer vergleichenden oder wertenden Gewichtung im Verhältnis zu den weiteren Bewerbern, die zudem nur auf der Grundlage von individuellen Erfahrungen und Einschätzungen vorgenommen werden könnte, bedarf es nicht. Ebenso weist die Bewertung weder prognostische, planerische oder politische Elemente auf, die sich einer umfassenden gerichtlichen Überprüfung entzögen.

2. Die danach vollständig überprüfbaren Voraussetzungen für die mit dem Hauptantrag begehrte Verpflichtung der Beklagten, das Programm „X.“ als leicht auffindbar zu haltendes Bewegtbildangebot auf Benutzeroberflächen zu bestimmen und sie in die Liste der leicht auffindbar zu haltenden Angebote auf Benutzeroberflächen gem. § 84 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 5 MStV aufzunehmen, erfüllte die Klägerin im maßgeblichen Zeitpunkt unmittelbar vor Eintritt des erledigenden Ereignisses - hier nach § 6 Abs. 2 PVS der Ablauf des 30. Mai 2025 -,

vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014 - 4 C 33.13 -, juris, Rn. 21,

nicht (a.). Ebenso bestand keinen Anspruch auf Neubescheidung (b.).

a. Nach den in die Entscheidung einzubeziehenden Kriterien (aa.) ergibt sich nicht, dass es sich bei dem privaten Rundfunkangebot der Klägerin „X.“ um ein solches handelte, das in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet leistet (bb.).

aa. Das Angebot der Klägerin erfüllte bereits keines der nach den Maßstäben des Medienstaatsvertrags und der Public-Value-Satzung nach § 8 Nr. 3 PVS bevorzugt zu berücksichtigenden inhaltlichen Kriterien des § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1, 2 und 7 MStV. Den in § 8 Nr. 3 PVS niedergelegten Kriterien - zeitlicher Anteil an nachrichtlicher Berichterstattung über politisches oder zeitgeschichtliches Geschehen und an regionalen und lokalen Informationen sowie Anteil an Angeboten für junge Zielgruppen - kommt eine besondere Bedeutung für die mit der Zuerkennung des Public Value-Status‘ verfolgten Zwecke zu, was - nach obigen Ausführungen verfassungsrechtlich unbedenklich - zur Folge hat, die Erfüllung jedenfalls eines dieser Kriterien als Mindestvoraussetzung für die Bestimmung als Public Value-Inhalt anzusehen (vgl. I.2.b.aa.).

Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, wie die durch die Beklagte erfolgte Grenzwertfestlegung einzuordnen ist und ob sie - egal auf welcher Ebene - in die Bewertung einzubeziehen ist, was angesichts des nicht anzunehmenden Beurteilungsspielraums und einer fehlenden Satzungs- oder Richtlinienqualität immerhin zweifelhaft erscheint.

Für die Beurteilung, ob die Kriterien erfüllt sind, bestimmt sich der maßgebliche Zeitpunkt für die heranzuziehende Sachlage nach der gemeinsamen Ausschreibung der Medienanstalten gemäß § 84 Abs. 5 MStV, § 3 PVS im Jahr 2021, dem insoweit maßgeblichen materiellen Recht.

Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 31. März 2004 - 8 C 5.03 -, juris, Rn. 35, m. w. N.

Nach Ziffer V. „Einzureichende Unterlagen“ waren bezüglich der Kriterien gemäß § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 bis 4 und 7 MStV der prozentuale Anteil am Gesamtangebot gemessen am Durchschnitt des Zeitraums Juni bis einschließlich August des Jahres 2021 darzustellen. Dies ist als Festlegung des Verfahrens bzw. der wesentlichen Anforderungen an die Antragstellung i. S. v. § 84 Abs. 5 Satz 4 MStV zu verstehen und begegnet insoweit keinen durchgreifenden Bedenken. Anhaltspunkte für eine willkürliche Bestimmung bestehen angesichts des Umstands, dass es sich um die drei Monate unmittelbar vor Beginn der Ausschlussfrist handelte, nicht. Zudem ist darüber eine praktikable Handhabung und eine verfahrensrechtliche Gleichbehandlung aller Antragstellenden gewährleistet.

Dessen ungeachtet ist nicht erkennbar, dass sich der Inhalt des Programms „X.“ bzw. der Programmtyp im Verlauf maßgeblich geändert haben könnte. Die Klägerin sendete als Teleshoppingkanal zu jedem denkbaren Zeitpunkt ausschließlich Teleshopping.

(1) Das Angebot „X.“ verfügte zum maßgeblichen Zeitpunkt über keinen zeitlichen Anteil an nachrichtlicher Berichterstattung über politisches und zeitgeschichtliches Geschehen (§ 84 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 MStV).

Gemäß § 7 Satz 2 Nr. 1 PVS ist nachrichtliche Berichterstattung über politisches und zeitgeschichtliches Geschehen das Angebot journalistisch-redaktionell gestalteter Inhalte, die bezogen auf das gesamte Angebot einen möglichst vollständigen Querschnitt der für die öffentliche Meinungsbildung relevanten Teilbereiche des politischen und zeitgeschichtlichen Gesellschaftsgeschehens abbilden und deren Schwerpunkt in der Berichterstattung über tatsächliche Ereignisse liegt.

Daran fehlte es. Das Programm der Klägerin, das ausschließlich Teleshopping sendet, stellte keine nachrichtliche Berichterstattung dar - wovon sie an sich selbst ausgeht, wenn sie angibt, solche Inhalte nicht senden zu dürfen. Die Inhalte berühren auch sonst weder politisches noch zeitgeschichtliches (Gesellschafts-) Geschehen. Dass die Klägerin ihre Programminhalte für ebenso wichtig hält wie einen Wetterbericht, den die Beklagte unter den Begriff der nachrichtlichen Berichterstattung subsumiert, ändert daran nichts.

(2) Das Angebot der Klägerin beinhaltete auch keinen zeitlichen Anteil an regionalen und lokalen Informationen (§ 84 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 MStV).

(aa) Zum einen fehlt es bereits an dem erforderlichen lokalen bzw. regionalen Bezug. § 7 Satz 2 Nr. 2 PVS definiert regionale und lokale Informationen als solche im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 25 MStV, die einen eindeutigen Bezug zu in kulturellem Zusammenhang stehenden und räumlich abgegrenzten Gebieten aufweisen, die auch länderübergreifend sein können. Erfasst sind dabei nur Informationen, die gerade für diejenigen von Interesse sind, die in den in kulturellem Zusammenhang stehenden und räumlich abgegrenzten Gebieten leben bzw. einen besonderen Bezug zu diesen Orten haben. Nach der Gesetzesbegründung ist die Gewährleistung einer vielfältigen, lokal und regional ausdifferenzierten Medienlandschaft in Deutschland Voraussetzung für eine ausgewogene nationale, regionale und lokale Meinungsbildung und damit auch Fundament der pluralistischen Gesellschaft; ihr Funktionieren ermöglicht die Beteiligung am öffentlichen Leben.

Vgl. LT-NRW Drs. 17 /9052, S. 104.

Vereinzelte Informationen über Produkthersteller verschiedener Regionen erfüllen diese Funktion nicht in der erforderlichen Weise. Diese sind gerade nicht nur für einen Personenkreis, der einen besonderen Bezug zu der jeweiligen Region aufweist, von Interesse für die Meinungsbildung. Dass die Information irgendeinen Bezug zu einer Örtlichkeit aufweist, reicht für sich gesehen nicht aus, zumal letztlich (nahezu) jeder Information ein örtlicher Bezug innewohnt.

(bb) Zum anderen sind die Inhalte des Angebots der Klägerin (Teleshopping) auch keine „Informationen“ im Sinne der Vorschrift, sondern „Werbung“.

Nach § 2 Abs. 2 Nr. 25 MStV - der nicht nur nach der Bestimmung des § 7 Satz 2 Nr. 2 PVS, sondern im Übrigen auch nach der Systematik des Medienstaatsvertrags selbst zur Definition heranzuziehen ist - ist unter Information insbesondere Nachrichten und Zeitgeschehen, politische Information, Wirtschaft, Auslandsberichte, Religiöses, Sport, Regionales, Gesellschaftliches, Service und Zeitgeschichtliches zu verstehen.

§ 2 Abs. 2 Nr. 7 MStV bestimmt Werbung als jede Äußerung, die der unmittelbaren oder mittelbaren Förderung des Absatzes von Waren und Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen, oder des Erscheinungsbilds natürlicher oder juristischer Personen, die einer wirtschaftlichen Tätigkeit nachgehen, dient und gegen Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung oder als Eigenwerbung im Rundfunk oder in einem Telemedium aufgenommen ist. Werbung ist insbesondere Rundfunkwerbung, Sponsoring, Teleshopping und Produktplatzierung; § 8 Abs. 9 und § 22 Abs. 1 Satz 3 bleiben unberührt. Gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 11 MStV ist Teleshopping die Sendung direkter Angebote an die Öffentlichkeit für den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen, gegen Entgelt in Form von Teleshoppingkanälen, -fenstern und -spots.

Nur im Ausgangspunkt ist der Klägerin zuzugeben, dass der Begriff der „Information“ für sich genommen denkbar weit ist und auch die Aufzählung in der gesetzlichen Definitionsnorm nicht abschließend ist.

Vgl. Dörr, in: Cole/Oster/Wagner, Medienstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (HK-MStV), 93. Lieferung, 10/2022, MStV, § 2, Rn. 150; Schulz/Mast, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 2 Rn. 202 f.; Martini, in: BeckOK Informations- und Medienrecht, 51. Edition Stand: 1. Februar 2021, MStV, § 2 Rn. 138 ff.

Insoweit kann auch Werbung und ebenso Teleshopping mit seinen ausführlichen Produktpräsentationen im Grundsatz ein eigener Informationswert zugesprochen werden, auch wenn dabei die geschäftliche Anpreisung von Waren oder Leistungen bezweckt wird.

Vgl. Kreile, in: Cole/Oster/Wagner, Medienstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (HK-MStV), 94. Lieferung, 12/2022, MStV, § 8, Rn 46; VG Berlin, Urteil vom 26. September 2013 - 27 K 231.12 -, juris, Rn. 34.

Gleichwohl führt dies nicht dazu, Werbung und insbesondere Teleshopping als „Information“ i. S. v § 2 Abs. 2 Nr. 25 MStV anzusehen. Dies ergibt sich bereits aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Die gesetzliche Definition der „Information“ wurde - ebenso wie die Definition der Begriffe Bildung, Kultur und Unterhaltung (§ 2 Abs. 2 Nr. 26 bis 28 MStV) - durch den Zwölften Rundfunkänderungsstaatsvertrag eingeführt (als § 2 Abs. 2 Nr. 14 bis 17 RStV a. F.). Die damit erfolgte Konkretisierung des Auftrags des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 4 RStV a. F., jetzt § 26 Abs. 7 MStV) erfolgte aufgrund des von der Europäischen Kommission eingeleiteten Beihilfeverfahrens E 3/2005 über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland. Insofern hatte die Kommission u. a. moniert, dass die bisherige Auftragsdefinition des öffentlich-rechtlichen Rundfunks - im Hinblick auf Angebote im Internet oder in anderen neuen Medien - eine klare Trennung zwischen öffentlich-rechtlichem Auftrag und rein kommerziellen Tätigkeiten vermissen lasse. Im Zuge dessen hatten deutsche Behörden gegenüber der Europäischen Kommission zur Erzielung einer Grundsatzvereinbarung samt Einstellung des Verfahrens zugesagt, beispielhaft Programmkategorien einzuführen, um die bestehende Anforderung des allgemeinen Programmauftrags (d. h. der Schwerpunktbildung auf Information, Bildung und Kultur) weiter zu konkretisieren.

Vgl. Europäischen Kommission, Einstellungsentscheidung vom 24. April 2007 - E 3/2005 -, K(2007) 1761 endg, abrufbar unter https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/198395/198395_680516_260_2.pdf, Rn. 237 ff., 311, 322 ff., insb. 335; Begründung zum Zwölften Rundfunkänderungsstaatsvertrag, LT-NRW Drs. 14/8630, S. 53, 55 und 58; Dörr, in: Cole/Oster/Wagner, Medienstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (HK-MStV), 93. Lieferung, 10/2022, MStV, § 2, Rn. 149 sowie in 103. Lieferung, 7/2025, Europäisches Medienrecht, Rn. 64 ff.; Schulz/Mast, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 2 Rn. 202; zur Bewertung der Konkretisierung des allgemeinen Programmauftrags, insbesondere durch die Begriffsdefinitionen in § 2 Abs. 2 Nr. 14-17, als über die gemachten Zusagen hinausgehend vgl. Eifert, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 4. Auflage 2018, RStV, § 11 Rn. 10c.

Diese Genese schließt es aus, Teleshopping als „Information“ anzusehen. Denn bei Teleshopping würde es sich um einen kommerziellen Inhalt handeln, der von dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Programmauftrag unter anderem der Information abgegrenzt werden soll. Dieses Ergebnis zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk kann auch für die Beantwortung der Frage herangezogen werden, ob der Inhalt eines privaten Rundfunkangebots dem Informationsbegriff unterfällt. Es fehlt jeder Anhalt für die Annahme, dass der Medienstaatsvertrag bezogen auf Programminhalte einen unterschiedlichen Informationsbegriff zugrunde legt.

Nach den Vorstellungen der Europäischen Kommission, denen der zwölfte Rundfunkänderungsstaatsvertrag insoweit nachgekommen ist, sollten sich insbesondere die Einbeziehung von E-Commerce (Verkauf von Waren und Dienstleistungen über das Internet) und Werbung über das Internet oder andere neue Medien in den öffentlich-rechtlichen Auftrag als „offensichtlicher Fehler“ darstellen. Zwar bezog sie sich dabei - wie ausgeführt - ausdrücklich auf Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Internet oder in anderen neuen Medien. Allerdings sollten ebenso Angebote, die bei der Erbringung über einen bestimmten Verbreitungsweg als kommerziell angesehen werden, grundsätzlich auch dann als kommerziell eingestuft werden, wenn sie über eine anderen Verbreitungsweg zur Verfügung gestellt werden.

Vgl. Europäischen Kommission, Einstellungsentscheidung vom 24. April 2007 - E 3/2005 -, K(2007) 1761 endg, abrufbar unter https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/198395/198395_680516_260_2.pdf, Rn. 239.

Die direkten Angebote von Waren oder Dienstleistungen des Teleshopping im Rundfunk würde sich insoweit nur durch den Verbreitungsweg vom erfassten E-Commerce unterscheiden, was für die Bewertung als kommerzielle Tätigkeit keine Rolle spielen soll.

Vgl. zur Bewertung von Werbung - einschließlich Teleshopping - als kommerzielle Kommunikation bzw. Inhalt Art. 1 Abs. 1 Buchst. h. und l. Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste - AVMD-RL); Schulz/Mast, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 2 Rn. 82; Dörr, in: Cole/Oster/Wagner, Medienstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (HK-MStV), 93. Lieferung, 10/2022, MStV, § 2 Rn. 85.

Dementsprechend finden sich für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk Regelungen zum Teleshopping auch in Abschnitt III., Unterabschnitt 5. des Medienstaatsvertrages, der sich mit der Finanzierung und nicht mit den Angeboten (Unterabschnitt 1.) des öffentlich-rechtlichen Rundfunks befasst. § 39a MStV bestimmt dabei, dass Teleshopping mit Ausnahme von Teleshopping-Spots im öffentlich-rechtlichen Rundfunk nicht stattfindet. Bereits der Rundfunkstaatsvertrag vom 31. August 1991 (dort unter § 17 und als Fernseheinkauf bezeichnet) enthielt diese Regelung im Hinblick auf die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als Werbeform.

Vgl. Hess. Landtag Drs. 13/716, S. 40 der Begründung.

Wäre Teleshopping als „Information“ und damit vom allgemeinen Programmauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erfasst, würde sich eine Einordnung als Maßnahme zur Finanzierung und zugleich deren weitgehender Ausschluss verbieten.

Auch darüber hinaus ergibt sich aus der Systematik des Medienstaatsvertrags, dass Teleshopping keine „Information“ ist.

Nach § 6 Abs. 1 Satz 2 MStV müssen u. a. Informationssendungen unabhängig und sachlich sein. Unabhängig bedeutet, dass sich die jeweils handelnden Akteure bei der Programmgestaltung nicht durch persönliche und wirtschaftliche Abhängigkeiten oder Vorteile leiten lassen dürfen.

Vgl. Hartstein/Janich, in: Cole/Oster/Wagner, Medienstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (HK-MStV), 88. Lieferung, 11/2021, MStV, § 6 Rn. 8.

Bei Werbung und Teleshopping steht dagegen nach den gesetzlichen Definitionen ausdrücklich der wirtschaftliche Vorteil (Entgelt/Gegenleistung) im Mittelpunkt.

Vgl. zur Bewertung von Werbung als Finanzierungsinstrument und als kommerzielle, bestimmungsgemäß einseitig ausgerichtete Kommunikation BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2014 - 6 C 32.13 -, juris, Rn. 18; vgl. auch Dörr, in: Cole/Oster/Wagner, Medienstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (HK-MStV), 93. Lieferung, 10/2022, MStV, § 2 Rn. 88.

Dieser Sichtweise kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass sämtlicher privater Rundfunkt letztlich durch kommerzielle und auf wirtschaftlichen Gewinn ausgerichtete Interessen und Motive geleitet ist. Das hier dargelegte Verständnis von Information bedeutet nicht, dass Informationen/Informationssendungen als Teil eines auf Gewinn ausgerichteten, werbefinanzierten privaten Programms nicht mehr als „Information“ im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 25 MStV anzusehen wären. Entscheidend für die Abgrenzung ist allein, ob der Inhalt für sich genommen nach der entsprechenden Definition des Medienstaatsvertrags die Merkmale der Werbung - hier insbesondere des Teleshopping - erfüllt.

Aus der Rundfunkdefinition kann die Klägerin ebenfalls nicht herleiten, dass ihr Angebot als „Information“ aufzufassen wäre. Die Zulassung als Rundfunk beinhaltet keine Aussage über die Art des Inhalts, erst recht nicht dahingehend, dass jeder Inhalt eines zugelassenen Rundfunks „Information“ i. S. v. § 2 Abs. 2 Nr. 25 MStV ist. § 2 Abs. 1 Satz 1 MStV definiert Rundfunk zwar als einen linearen Informations- und Kommunikationsdienst; er ist die für die Allgemeinheit und zum zeitgleichen Empfang bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von journalistisch-redaktionell gestalteten Angeboten in Bewegtbild oder Ton entlang eines Sendeplans mittels Telekommunikation. Das Merkmal „linearer Informations- und Kommunikationsdienst“ ist aber für sich genommen inhaltsneutral. Insoweit unterfallen alle Inhalte, die zum zeitgleichen Empfang (also im Wege der Punkt-zu-Mehrpunkt-Übertragung) an die Allgemeinheit verbreitet werden, dem Rundfunkbegriff.

Vgl. Dörr, in: Cole/Oster/Wagner, Medienstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (HK-MStV), 93. Lieferung, 10/2022, MStV, § 2, Rn. 40 ff., 44.

Gleiches gilt für Erfordernis der journalistisch-redaktionellen Gestaltung. Auch darin ist eine inhaltliche Beschränkung nicht enthalten.

Vgl. Dörr, in: Cole/Oster/Wagner, Medienstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (HK-MStV), 93. Lieferung, 10/2022, MStV, § 2 Rn. 48; Schulz/Mast, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 2 Rn. 46 unter Verweis auf Grosche, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 30 Rn. 23.

Im Übrigen wäre, sähe man den Inhalt eines jeden zugelassenen Rundfunks allein aufgrund der Zulassung als „Information“ i. S. v. § 2 Abs. 2 Nr. 25 MStV an, die Vorschrift, die - wie gezeigt - gerade zur inhaltlichen Abgrenzung von Information und Werbung im Rundfunk geschaffen wurde, vollständig obsolet.

Weshalb das Trennungsgebot des § 8 Abs. 3 Satz 1 MStV, welches gemäß § 8 Abs. 12 MStV auch für Teleshoppingkanäle wie den der Klägerin gilt, zu einer anderen Auslegung führen soll, erschließt sich nicht. Sofern man bei diesen Angeboten im Anwendungsbereich dieser Vorschrift nach Sinn und Zweck zwischen den eigenen redaktionellen (Produktvorstellungs-)Inhalten und der davon abzutrennenden Fremdwerbung unterscheiden muss,

vgl. zum unklaren Regelungsgehalt der Vorschrift für Teleshoppingkanäle: Bornemann, in: BeckOK Informations- und Medienrecht, 51. Edition Stand: 1. Februar 2026, MStV, § 8 Rn. 85,

folgt daraus jedenfalls nicht, dass Teleshopping - innerhalb des Regelungsbereichs des § 8 Abs. 3 Satz 1 MStV oder darüber hinaus - einer anderen Inhaltskategorie zugeordnet und als „Information“ i. S. v. § 2 Abs. 2 Nr. 25 MStV verstanden werden müsste. Ungeachtet dessen gilt auch hier, dass allein die redaktionelle Gestaltung keine Einordnung als „Information“ i. S. v. § 2 Abs. 2 Nr. 25 MStV rechtfertigt.

Schließlich spricht auch der Sinn und Zweck der Public Value-Vorschriften gegen die Ansicht der Klägerin, dass Teleshopping eine „Information“ i. S. v. § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 MStV sein könnte. Es ging nach der vorstehend zitierten Rechtsprechung, auf die sich der Gesetzgeber berufen hat,

vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Juli 2018 - 1 BvR 1675/16 -, juris, Rn. 80,

unter anderem darum, der Gefahr zu begegnen, dass Inhalt und Werbung schwerer zu unterscheiden seien. Sodann aber Teleshopping als werbenden und damit bestimmungsgemäß einseitig ausgerichteten Inhalt,

vgl. erneut BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2014 - 6 C 32.13 -, juris, Rn. 18,

mit unabhängigen und sachlichen Informationen auf einer Stufe stehend hervorzuheben, liefe diesem Zweck erkennbar zuwider.

(3) Über einen Anteil an Angeboten für junge Zielgruppen i. S. v. § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 MStV verfügte das Angebot der Klägerin ebenfalls nicht.

Nach § 7 Satz 2 Nr. 7 PVS sind Angebote für junge Zielgruppen solche, die eindeutig an Kinder oder junge Erwachsene bis zum Alter von 29 Jahren gerichtet sind. Dabei werden berücksichtigt: a) Rundfunkangebote, die gemäß § 9 Abs. 1 MStV nicht durch Rundfunkwerbung oder Teleshopping unterbrochen werden dürfen, oder Telemedienangebote, die bei dem Angebot eines in der Ausrichtung dem einzustufenden Inhalt gleichenden Inhalts als Rundfunk gemäß § 9 Abs. 1 MStV nicht durch Rundfunkwerbung oder Teleshopping unterbrochen werden dürften (Angebote für Kinder); b) Angebote, die sich nach einer einzelfallbezogenen Gesamtbetrachtung von Inhalt, Form und Sendezeit eindeutig an eine Zielgruppe von 14 bis 29 Jahren richten (Angebote für Jugendliche und junge Erwachsene), sofern sie im Schwerpunkt Informationen im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 25 MStV zum Gegenstand haben.

Die Klägerin geht selbst davon aus, dass ihr Angebot nicht von § 7 Satz 2 Nr. 7 Buchst. a PVS erfasst ist, da es darauf abzielt, Produkte zu verkaufen und daher nicht an geschäftsunfähige oder beschränkt geschäftsfähige Kinder und Jugendliche gerichtet ist (vgl. auch § 6 Abs. 6 JMStV). Unabhängig davon, ob das Programm der Klägerin ansonsten Bestandteile enthält, die sich an die Zielgruppe 18 bis 29 Jahren richten (Angebote für junge Erwachsene), haben diese nach den obigen Ausführungen jedenfalls nicht den von § 7 Nr. 7 Buchst. b PVS vorausgesetzten Schwerpunkt Informationen im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 25 MStV zum Gegenstand.

Im Übrigen gilt auch hier, dass nach Sinn und Zweck der Public Value-Vorschriften bestimmungsgemäß einseitig ausgerichtete Werbung - auch für junge Erwachsene - nicht das ist, was mit unabhängigen und sachlichen Informationen - wie von § 7 Nr. 7 Buchst. b PVS vorausgesetzt - auf einer Stufe stehend hervorgehoben werden sollte.

bb. Die vorzunehmende Bewertung ergibt, dass das Programm „X.“ unabhängig vom Erfüllungsgrad der Kriterien des § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 bis 6 MStV kein privates Programm i. S. v. § 84 Abs. 3 Satz 2 MStV war, welches in besonderem Maß einen Beitrag zur Meinungs- und Angebotsvielfalt im Bundesgebiet leistet.

Ob den seinerzeitigen Bewertungen der Klägerin und der Beklagten zur Erfüllung der übrigen Kriterien uneingeschränkt gefolgt werden kann - dies erscheint fraglich etwa im Hinblick auf die Ansicht der Klägerin, das Konzept des Teleshopping an sich und die angebotenen Waren seien auf Barrierefreiheit ausgerichtet und dienten den Bedürfnissen älterer Menschen und Menschen mit Behinderung in besonderem Maße - kann dahinstehen und zu Gunsten der Klägerin unterstellt werden, dass sie diese Kriterien in hohem Maße erfüllt. Da das Programm der Klägerin keine Anteile enthielt, welche den bevorzugt zu berücksichtigenden inhaltlichen Kriterien zuzuordnen waren, scheidet eine solche Bewertung nach den dargestellten Anforderungen aus.

Ungeachtet dessen - unterstellt die bevorzugt zu berücksichtigenden Kriterien wäre nicht als Mindestkriterien zu verstehen - wäre das Programm der Klägerin aber auch abseits der genannten inhaltlichen Kriterien kein Angebot, was mangels Massenattraktivität und daraus folgender eingeschränkter Reichweite schwierig zu refinanzieren ist und dennoch aufgrund der Relevanz seines Inhaltes für die (meinungs-)publizistische Vielfalt innerhalb des publizistischen Wettbewerbs um die begrenzte Aufmerksamkeit durch eine leichte Auffindbarkeit zu begünstigen gewesen wäre.

Zwar mag man davon ausgehen, dass Werbung und auch Teleshopping der Meinungsbildung dienen können und diesen Inhalten folglich die Meinungsbildungsrelevanz nicht völlig abgesprochen werden kann.

Vgl. Kreile, in: Cole/Oster/Wagner, Medienstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (HK-MStV), 94. Lieferung, 12/2022, MStV, § 8 Rn 46; VG Berlin, Urteil vom 26. September 2013 - 27 K 231.12 -, juris, Rn. 34.

Das Wesen der Werbung als kommerzieller, bestimmungsgemäß einseitig ausgerichteter Kommunikation geht aber am Ordnungsziel, Meinungsvielfalt zu sichern, vorbei.

Vgl. zur Werbung in Bezug auf die Rundfunkzulassung: BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2014 - 6 C 32.13 -, juris, Rn. 18.

Davon geht der Medienstaatsvertrag auch an anderer Stelle aus. Bereits nach dem sog. „Can-carry“-Regime nach § 81 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 MStV ist erkennbar, dass der Gesetzgeber Teleshoppingkanälen unter Vielfaltsgesichtspunkten nur eine eingeschränkte Bedeutung beimisst. Danach haben die Anbieter infrastrukturgebundener Medienplattformen bei den insoweit zu treffenden Entscheidungen über die Belegung ihrer Kapazität Teleshoppingkanäle im Gegensatz zu den anderen dort genannten Programmen nicht einzubeziehen, sondern lediglich angemessen zu berücksichtigen. Dies ist in Abgrenzung zum Begriff „einzubeziehen“ so zu verstehen, dass der Anbieter der Medienplattform Teleshoppingkanäle zumindest in seine Überlegungen mit einschließen soll, jedoch keine rechtliche Pflicht diese aufzunehmen besteht.

Vgl. Wagner, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 81 Rn. 71, unter Verweis auf EuGH, Urteil vom 13. Dezember 2007 - C-250/06 -, juris, Rn. 47; a. A. Jahn, in: Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, 3. Auflage 2015, RStV, § 52b Rn. 22 f.

§ 1 Abs. 6 MStV, der den Anwendungsbereich des Medienstaatsvertrags für Teleshoppingkanäle begrenzt, spricht ebenfalls dafür. Danach sind diejenigen Vorschriften, die Regelungen für den privaten Rundfunk enthalten (allgemeine Bestimmungen: II. Abschnitt, besondere Bestimmungen für den Privatrundfunk: IV. Abschnitt) nur dann auch auf Teleshoppingkanäle anwendbar, wenn dies in der jeweiligen Bestimmung ausdrücklich vorgesehen ist. Dies ist darin begründet, dass von der werblichen Zweckbestimmung von Teleshopping auf eine geringe Bedeutung dieser Programme für die öffentliche Meinungsbildung geschlossen werden kann. Daher besteht insbesondere kein Grund, die Geltung derjenigen Vorschriften der Privatrundfunkregulierung, die der Informationsfunktion dieses Mediums und insbesondere der Vielfaltssicherung dienen (insbesondere §§ 59 ff. MStV), auch auf Teleshoppingkanäle zu erstrecken.

Vgl. Cornils, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 5. Auflage 2024, MStV, § 1 Rn. 66.

Dass Teleshopping im öffentlich-rechtlichen Rundfunk - mit Ausnahme der einem klassischen Werbespot vergleichbaren Teleshoppingspots,

vgl. Abgeordnetenhaus von Berlin, Drs. 14/164, S. 22 -

nicht zugelassen ist (s. o.), spricht ebenfalls gegen eine besondere Relevanz.

b. Der Hilfsantrag ist unbegründet. Er ist ebenfalls abzulehnen, da nach dem vorstehenden die Anspruchsvoraussetzungen nicht vorlagen und die Beklagte über keinen Beurteilungsspielraum verfügt. Unter diesen Umständen kann offenbleiben, ob die Entscheidung unter maßgeblichen Fehlern leidet, etwa an einer fehlerhaften Begründung der Entscheidung der ZAK.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 Satz 1 ZPO.

Die Revision ist zuzulassen, weil der Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO vorliegt. Den Fragen, ob die Landesmedienanstalten bei der Bestimmung der privaten Angebote im Sinne des § 84 Abs. 3 Satz 2 MStV (§ 84 Abs. 5 Satz 1 MStV) über einen Beurteilungsspielraum verfügen, und ob die bevorzugte Berücksichtigung der inhaltlichen Kriterien des § 84 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1, 2 und 7 MStV mit höherrangigem Recht in Einklang steht, kommt grundsätzliche Bedeutung zu. Gemäß § 114 MStV sind die Normen des Medienstaatsvertrags auch revisibel.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Oktober 2025 - 6 C 5.24 -, juris, Rn. 20.