Oberverwaltungsgericht NRW Beschluss vom 29.06.2026 – 4 A 873/21

Gründe:

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

1. Das Zulassungsvorbringen der Klägerin begründet keine ernstlichen Zweifel an der (Ergebnis-)Richtigkeit des angefochtenen Urteils (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit den noch auf die frühere Rechtslage bezo­genen sinngemäß gestellten Anträgen,

festzustellen, dass das Fehlen einer Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW die Klägerin bis zu einer Ände­rung der Sach- und Rechtslage, insbesondere so­lange das Land Nordrhein-Westfalen erstens dem Umlaufbeschluss der Länder vom 8.9.2020 folgend Automatenspiele im Internet duldet und zweitens die mit dem Ver­bundverbot für Spielhallen bezweckte Beschränkung des gewerblichen Automatenspiels dadurch konter­kariert, dass es entgegen der Vorga­be des Bundes­verfassungsgerichts im Beschluss vom 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 -, Rn. 147, eine Ausweitung des Au­tomatenspiels in den öffentlichen Spielbanken und deren Dependancen erlaubt, nicht daran hindert, den Betrieb ihrer Spielhalle „Halle 2“ auf dem Grundstück T. Straße 00, 00000 K., fortzusetzen,

hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 17.6.2020 zu verpflichten, der Klägerin eine Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW für die Spielhalle „Halle 2“ auf dem Grund­stück T. Straße 00, 00000 K. zu er­teilen,

weiter hilfsweise die Beklagte zu verurteilen, der Klägerin hinsichtlich der Spielhalle „Halle 2“ im Objekt 00000 K., T. Straße 00, die bisher befristet erteilte Erlaubnis vom 22.3.2018 zunächst bis zum 30.6.2021 zu verlängern,

weiter hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 17.6.2020 zu verpflichten, […] den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW für die Spiel­halle „Halle 2“ auf dem Grundstück T. Straße 00, 00000 K. unter Beachtung der Rechtsauffas­sung des Gerichts neu zu beschei­den.

weiter hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 17.6.2020 zu verpflichten, […] den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW unter Befrei­ung von der Erfüllung einzelner Anforderungen (Härtefallan­trag) nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV für die Spielhalle „Halle 2“ auf dem Grund­stück T. Straße 00, 00000 K., unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu be­scheiden,

äußerst hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, den Betrieb der Spielhalle 2 im Objekt T. Straße 00 in K. bis zum 30.6.2025 zu dulden,

als unbegründet abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen darauf abge­stellt, dass das Feststellungsbegehren in Ziffer 1 des Klageantrags jedenfalls unbe­gründet sei, weil die Klägerin die streitgegenständliche Spielhalle nicht ohne die er­forderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis betreiben dürfe. Gegen den Erlaubnis­vorbehalt bestünden ebenso wie gegen das Mindestabstandsgebot, die Bestimmung des Mindestabstands sowie das Verbundverbot auch unter Berücksichtigung des klägerischen Vorbringens keine verfassungs- oder europarechtlichen Bedenken. Die der Klägerin für die Spielhalle 2 am Standort T. Straße 00 in K. er­teilte Erlaubnis gemäß § 33i GewO stelle die erforderliche Erlaubnis nicht dar, weil sie ge­genstandslos geworden sei. Die Klage mit den Anträgen zu 2. bis 5. sei unbe­gründet, die mit Bescheid vom 17.6.2020 erfolgte Ablehnung der begehrten glücks­spielrechtlichen Erlaubnis über den 31.12.2019 hinaus sei rechtmäßig. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Verlängerung oder Erteilung dieser Erlaubnis für den Be­trieb der Spielhalle 2. Der Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse für die Spiel­halle 2 stehe das in § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 AG GlüStV NRW und § 25 Abs. 2 GlüStV geregelte Verbot der Mehrfachkonzessionen (auch Verbund­verbot genannt) entgegen. Die begehrte Befreiung vom Verbot der Mehrfachkon­zessionen nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i. V. m. § 18 Satz 2 AG GlüStV NRW komme vorliegend eben­falls nicht in Betracht. Mit Blick auf die streit­gegenständliche Spielhalle 2 könne be­züglich der Härtefallregelung nicht (mehr) auf die der Klägerin für diese Spielhalle am 28.7.2011 erteilte unbefristete Erlaubnis nach § 33i GewO abgestellt werden. Die Erlaubnis nach § 33i GewO sei vorliegend bereits durch die der Klägerin mit - be­standskräftigem - Bescheid vom 22.3.2018 unter Befreiung vom Verbot der Mehr­fachkonzessionen zur Vermeidung einer unbilli­gen Härte nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i. V. m. § 18 Satz 2 AG GlüStV NRW erteilte, bis zum 31.12.2019 befristete Erlaubnis abgelöst worden. Im Zeitpunkt der Antragstellung am 23.1.2020 habe für die betreffende Spielhalle auf­grund des Ablaufs der Befristung der letztgenannten Erlaubnis überhaupt keine Er­laubnis mehr vorgelegen. Ungeachtet dessen sei eine unbillige Härte im Sinne von § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i. V. m. § 18 Satz 2 AG GlüStV NRW auch unter Berücksichtigung der für die Zeit nach dem 30.6.2021 an­gedachten Neurege­lung eines neuen Glücksspielstaatsvertrags und des entspre­chenden Ausführungs­gesetzes nicht gegeben. Hinsichtlich des hilfsweise gestellten Antrags zu 6. sei die Klage ebenfalls unbegründet.

Die gegen diese auf die frühere Rechtslage gestützten Einschätzungen des Verwal­tungsgerichts gerichteten Einwände der Klägerin greifen nicht durch.

Insbesondere vermag sie einen Anspruch auf Feststellung, dass sie die Spielhalle 2 auch ohne eine glücksspielrechtliche Erlaubnis betreiben dürfe, nicht aus einem Ver­stoß des Verbundverbots gegen das Unions- und Verfassungsrecht herzuleiten.

Der Senat hat seit 2017 bereits mehrfach in umfangreicher Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Europäischen Ge­richtshofs entschieden, dass die Abstandsregelung und das Verbundverbot für Spiel­hallen nach dem Glücksspielstaatsvertrag auch mit Blick auf die Berufsfreiheit ver­fassungsrechtlich gerechtfertigt sind sowie unionsrechtlich zulässige, insbesondere auch im Lichte der konkreten Anwendungsmodalitäten kohärente, Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs im Glücksspielbe­reich darstellen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 - 4 A 3178/19 -, juris, Rn. 44 ff., m. w. N.; siehe aktuell VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 15.6.2026 - 6 S 1182/25 -, juris, Rn. 8 ff., m. w. N.; EuGH, Urteile vom 16.10.2025 - C-718/23 -, ECLI:EU:C:2025:797, Rn. 47 ff., und vom 16.4.2026 - C-440/23 -, ECLI:EU:C:2026:299, Rn. 86 ff.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats ist ebenfalls in Anwendung gefestigter unionsrechtlicher Maßstäbe auch unter Berücksichtigung jüngerer Entwicklungen geklärt, dass im Verhältnis der Regulierung der Spielhallen zu der der Spielbanken und zur Duldung des Online-Casinospiels keine Inkonse­quenz in Bezug auf das von dem Gesetzgeber verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht lag, die unionsrechtlich unzulässig gewesen wäre. Die unionsrecht­lichen Grenzen der nationalen Glücksspielregulierung sind in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ebenfalls geklärt sowie der Umstand, dass sich das nationale Gericht im Licht der konkreten Anwendungsmodalitäten der betreffenden restriktiven Rege­lung vergewissern muss, welche Ziele mit ihr tatsächlich verfolgt werden. Dies hat der Senat mehrfach unter Auswertung der jeweiligen Erkenntnisse über die Entwick­lung des Glücksspielmarkts getan und insoweit keine Anzeichen da­für finden kön­nen, die Regelungen zur Spielhallenregulierung würden durch die Poli­tik in anderen Glücksspielbereichen konterkariert.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 23.10.2024 - 8 B 20.24 -, juris, Rn. 4, und vom 9.7.2024 - 8 B 46.23 -, juris, Rn. 5 ff.; OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 - 4 A 3178/19 -, juris, Rn. 46 ff., m. w. N., sowie Be­schlüsse vom 20.7.2023 - 4 A 2411/20 -, juris, Rn. 10 ff., vom 30.6.2021 - 4 A 4472/19 -, juris, Rn. 22 ff., vom 29.6.2020 - 4 B 665/19 -, juris, Rn. 27 ff., und vom 16.8.2019 - 4 B 659/18 -, juris, Rn. 13 ff., m. w. N.

Eine hiervon abweichende Einschätzung ist nicht aufgrund der Hinweise der Klägerin auf die Änderung der Spielverordnung, insbesondere die Einführung der Techni­schen Richtlinien 5 in ihrer 2. Version zum 1.3.2021, sowie auf die Angebotserweite­rung im Bereich öffentlicher Spielbanken und auf die Ausweitung des Automaten­spiels im Internet geboten.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 10.3.2021 - 4 A 3178/19 -, juris, Rn. 73 f., m. w. N., und vom 6.11.2024 - 4 A 2279/22 -, juris, Rn. 52 ff., 182 ff.

Auch Anzeichen für ein normativ angelegtes strukturelles Vollzugsdefizit im Bereich des illegalen Angebots von Online-Casinos, dass die Eignung der glücksspielrechtli­chen Regelungen für Spielhallen zur Spielsuchtbekämpfung aufheben würde, sind nicht erkennbar.

Vgl. OVG NRW, Be­schluss vom 29.6.2020 - 4 B 665/19 -, juris, Rn.  45 ff., m. w. N.

Einem Mitgliedstaat wird nicht die Möglichkeit genommen, zu belegen, dass eine in­nerstaatliche restriktive Maßnahme den sich aus der Rechtsprechung des Gerichts­hofs ergebenden Anforderungen genügt, nur weil er keine Untersuchungen vorlegen kann, die dem Erlass der fraglichen Regelung zugrunde lagen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6.11.2024 - 4 A 2279/22 -, juris, Rn. 74 f., m. w. N.; EuGH, Urteil vom 16.10.2025 - C-718/23 -, Rn. 66, m. w. N.

Erst recht bedarf es nach Unionsrecht danach nicht stets neuer wissenschaftlicher Untersuchungen, die jede einzelne gesetzliche Änderung berücksichtigt.

Abgesehen davon, dass die Klägerin bereits keine be­lastbaren, tatsächlichen An­haltspunkte für eine vom Landesgesetzgeber beabsichtig­te oder doch tatsächlich erfolgende Verdrängung des terrestrischen Automatenspiels hin zum in Spielbanken monopolisierten Spielen oder aber zum Spielen im Internet vorgebracht hat - hierfür reichen insbesondere die an Investiti­onswillige gerichtete Werbung zum Verkauf des Spielbankunternehmens S. bzw. die Eigendarstellung des Unternehmens auf seiner Homepage nicht aus -, hat das Verwaltungsgericht die ihm obliegende Prüfung, welche Ziele mit dem Verbundverbot gesetzlich verfolgt werden und ob die Beschränkungen auch unter Berücksichtigung sich wandelnder Verhältnisse verhält­nismäßig sind,

vgl. hierzu EuGH, Urteile vom 16.4.2026 - C-440/23 -, Rn. 67 ff., und vom 14.6.2017 - C-685/15 -, ECLI:EU:C:2017:452, Rn. 49 ff., m. w. N.,

rechtsfehlerfrei vorgenommen und die Vereinbarkeit des Verbundverbots mit europä­ischem Recht sowie Verfassungsrecht auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Klägerin zur geltend gemachten Angebotserweiterung bei Online-Glücksspielen und Spielbanken sowie zur Einführung weiterer Spielerschutz­maßnahmen durch die TR 5 in ihrer 2. Version bestätigt. Dabei hat es berücksichtigt, dass der Landesge­setzgeber unter Beachtung der angemessenen Suchtprävention bei der rechtlichen Ausgestaltung der verschiedenen Spielformen einen weiten Spiel­raum hat. Hiervon ist das Regelungsziel umfasst, das Automatenglücksspiel in Richtung eines bloßen Unterhaltungsspiels zu wandeln. Das Kohärenzgebot verlangt - zumal in bundestaat­lich gegliederten Mit­gliedsstaaten wie Deutschland - weder eine Uniformität der Re­gelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung.

Vgl. zusammenfassend: BVerwG, Beschluss vom 17.11.2023 - 8 B 28.23 -, juris, Rn. 4 ff., m. w. N.; OVG NRW, Beschluss vom 21.7.2025 - 4 B 517/24 -, juris, Rn. 13 ff., m. w. N.

Auch hat der Senat bereits entschieden, dass durch die schon lange nicht mehr ge­bräuchlichen gemeinsamen Leitlinien der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden, die auf dem im Vorgriff auf diese Neuregelung gefassten Umlaufbeschluss der Che­finnen und Chefs der Staats- und Senatskanzleien der Länder vom 8.9.2020 beru­hen, die Regulierung des Rechts der Spielhallen nicht in einer Weise konterkariert hat, die ihre Eignung zur Erreichung der gesetzlichen Ziele aufgehoben hat.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10.3.2021 - 4 A 3178/19 -, juris, Rn. 60 ff., m. w. N.; so nun auch EuGH, Urteil vom 16.4.2026 - C-440/23 -, Rn. 103 ff.

Allein aus der Existenz anderer Spielerschutzmaßnahmen kann gleichfalls nicht ge­schlossen werden, dass Mindestabstandsbestimmungen zwischen Spielhallen nicht erforderlich wären, um die damit angestrebten unionsrechtlich legitimen Ziele zu er­reichen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 16.10.2025 - C-718/23 -, Rn. 57 ff.

Ebenso wenig ist die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erst­instanzlichen Entscheidung hinsichtlich der Klageanträge zu 2 bis 6 zuzulassen.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils ergeben sich nicht an­gesichts der von der Klägerin vorgetragenen Möglichkeit, ab dem 1.7.2021 in den Genuss einer Erlaubnis für die Spielhalle 2 gemäß § 17a des (damals) noch im Ent­wurf befindli­chen Gesetzes zur Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrags 2021 kommen zu kön­nen.

§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO will den Zugang zu einer inhaltlichen Überprüfung des an­gefochtenen Urteils in einem Berufungsverfahren in den Fällen eröffnen, in denen die Richtigkeit des angefochtenen Urteils weiterer Prüfung bedarf, ein Erfolg der ange­strebten Berufung nach den Erkenntnismöglichkeiten des Zulassungsverfahrens mit­hin möglich ist.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.12.2003 - 7 AV 2.03 -, juris, Rn. 9 ff.

Ein Erfolg der Berufung ist hinsichtlich der Klageanträge zu 2. bis 6. schon deshalb nicht möglich, weil der Klägerin für ihre über den 31.12.2019 hinaus betriebene Spielhalle 2 kein An­spruch mehr auf Erteilung einer in diesem Verfahren begehrten Erlaubnis nach dem früheren Glücksspielstaatsvertrag zu­stehen kann, nach dem das Verwaltungsgericht die Anträge beurteilt hat. Nach dem Inkrafttreten des Glücks­spielstaatsvertrags 2021 am 1.7.2021 kann an vor diesem Stichtag begonne­ne Er­laubnisverfahren auf der Grund­lage des Glücksspielstaatsvertrags in seiner bis zum 30.6.2021 geltenden Fassung nicht mehr angeknüpft werden. Gemäß § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW bedarf der Be­trieb einer Spielhalle nunmehr der Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021. Die Erteilung einer solchen Erlaubnis ist von ei­genständigen Voraussetzungen abhängig, die sich aus der seit dem 1.7.2021 beste­henden Rechtslage ergeben und im Rahmen eines eigenständigen Erlaubnis­verfahrens nach dem Glücksspielstaats­vertrag 2021 zu prüfen sind. Der Gesetzge­ber ist bei der Neuregelung davon ausge­gangen, dass sämtliche bestehenden Spiel­hallenerlaubnisse zum 30.6.2021 ausge­laufen sind und sich ein Folgeantragsverfah­ren nach neuer Rechtslage anschließen muss.

Vgl. LT-Drs. 17/12978, S. 94.

Damit hat er die bereits im alten Recht angelegte Möglichkeit genutzt, im Rahmen der Prüfung von vollständig einzureichenden Neuanträgen an neuen rechtlichen Maßstäben auf Erfahrungen im Bereich der Spielhallen mit dem Vollzug des Glücks­spielstaatsvertrags zu reagieren und damit der Sache nach zugleich die Fortführung der nach alter Rechtslage begonnenen Verfahren ausgeschlossen.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 10.3.2021 - 4 A 4700/19 -, juris, Rn. 61 ff., und vom 10.3.2022 - 4 A 1033/20 -, ju­ris, Rn. 35 ff., sowie Beschluss vom 8.4.2022 - 4 A 1536/21 -, juris, Rn. 2 ff., m. w. N.

Angesichts dessen hat die Klägerin ihr Begehren auf Erteilung einer glücksspielrecht­lichen Erlaubnis für ihre Spielhalle 2 in einem Erlaubnisverfahren nach dem neuen Glücksspielstaatsvertrag geltend zu machen. Ob die Klägerin in den Genuss der Übergangsregelung für Verbundspielhallen nach § 17a Abs. 1 AG GlüStV NRW kommen kann, ist nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens, worauf die Berichterstatterin bereits am 12.7.2021 hingewiesen hatte. Das neue Recht, auf das sich der dem Rechtsstreit vorangegangene Antrag der Klägerin vom 21.1.2020 noch nicht bezieht, die nach altem Recht erteilte Härtefallerlaubnis zunächst bis zum 30.6.2021 zu verlängern, sieht zudem die Erteilung einer Härtefallerlaubnis nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV a. F. gar nicht mehr vor. Einen gemeinsamen Antrag nach § 17a Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW für bis zu drei Spielhallen, die in einem bauli­chen Verbund stehen und mindestens seit dem 1.1.2020 ohne Unterbrechung be­standen haben, in dem eine der antragstellenden Spielhallen zur primären Spielhalle bestimmt ist, hat die Klägerin auch gar nicht gestellt, sondern nur geltend gemacht, ihr Interesse an der Feststellung, ihr könne das Fehlen einer Erlaubnis nicht entge­gengehalten werden (Klageantrag zu 1.), bestehe fort.

2. Die Berufung ist nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierig­keiten zuzulassen (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten sind dann geltend gemacht, wenn die Angriffe des Rechtsmittelführers gegen das erstinstanzliche Urteil schlüssig entscheidungserhebliche tatsächliche oder rechtliche Fragen von solcher Schwierig­keit aufwerfen, dass sie sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären las­sen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23.7.2025 - 4 A 759/23 -, Rn. 11 f., m. w. N.

Die von der Klägerin aufgeworfene Frage,

ob Art. 56 AEUV dahingehend auszulegen sei, dass er der Vorschrift eines Mitgliedsstaates oder eines Teils eines Mitgliedsstaates entge­genstehe, die ein Verbundverbot für Spielhallen vorsähen, wenn die Erlaubnis ausschließlich dazu berechtige, die Räume für die Veran­staltung von Glücksspielen zur Verfügung zu stellen, es für die Ver­anstaltung von Glücksspielen in diesen Räumen nach den geltenden Vorschriften des Mitgliedsstaates, bzw. des Teils des Mitgliedsstaa­tes aber gesonderter Erlaubnisse bedürfe und gleichzeitig sich der Teil des betreffenden Mitgliedsstaates gemeinsam mit den anderen Teilen des Mitgliedstaates ohne gesetzliche Grundlage durch einen Umlaufbeschluss darauf verständigt hätte, den Vollzug gegen uner­laubte Glücksspielangebote im Internet unter bestimmten Bedingun­gen auszusetzen,

ist anhand der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ohne weitere Schwierigkeiten zu beantworten und würde sich zudem nicht (mehr) entscheidungs­erheblich stellen. Der von der Klägerin erwähnte Umlaufbeschluss vom 8.9.2020 ist mit Inkrafttreten des Staatsvertrags zur Neuregulierung des Glücksspielwe­sens in Deutschland am 1.7.2021 hinfällig geworden und das Online-Spiel hat in die­sem eine gesetzliche Regelung erfahren.

Die im Übrigen von der Klägerin aufgeworfenen Fragen zur Vereinbarkeit des Ver­bundverbots mit europäischem und nationalem (Verfassungs-)Recht lassen sich - wie oben ausgeführt - angesichts ihrer bereits höchstrichterlich und obergerichtlich erfolgten Klärung bereits im Zulas­sungsverfahren verlässlich beantworten.

3. Die Berufung ist schließlich nicht wegen der geltend gemachten Verfahrensmängel zuzulassen (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO). Die von der Klägerin gerügten Mängel der fehlerhaften Besetzung des Gerichts durch falsche Behandlung der Ablehnungsgesuche [dazu a)], des Aufklärungsmangels [dazu b)] sowie der Ver­sagung rechtlichen Gehörs [dazu c)] liegen nicht vor.

a) Beschlüsse über die Ablehnung von Gerichtspersonen können gemäß § 146 Abs. 2 VwGO nicht mit der Beschwerde angefochten werden und sind daher gemäß § 173 Satz 1 i. V. m. § 512 ZPO der Überprüfung in einem Berufungsverfahren ent­zogen. Nur ausnahmsweise kann sich die unrichtige Zurückweisung eines Ableh­nungsgesuchs als unmittelbarer Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG darstellen. Ein Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG ist allerdings nicht schon immer dann gegeben, wenn ein Befangenheitsgrund erkennbar wird, der im Sinne des § 42 Abs. 2 ZPO geeignet gewesen wäre, Misstrauen gegen die Unparteilichkeit eines Richters zu rechtfertigen. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG, dass der Rechtsuchende nicht vor einem Richter steht, der die gebotene Neut­ralität und Distanz zu den Verfahrensbeteiligten vermissen lässt, reicht nicht so weit, dass sie den Ablehnungsgrund der Besorgnis der Befangenheit nach § 42 Abs. 2 ZPO verfassungsunmittelbar vorgeben würde. Nur dann, wenn ein Rich­ter unter ein­deutiger Missachtung dieser Verfahrensvorschriften tätig wird und sonst nur noch dann, wenn der tätig gewordene Richter tatsächlich und so eindeutig die gebotene Distanz und Neutralität hat vermissen lassen, dass jede andere Würdigung als die einer Besorgnis der Befangenheit willkürlich erschiene, ist ein Verstoß unmit­telbar gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG gegeben. Willkür in diesem Sinne setzt vo­raus, dass die Entscheidung des Gerichts bei verständiger Würdigung der das Grundge­setz beherrschenden Gedanken schlechterdings nicht mehr verständlich erscheint und offenbar unhaltbar wäre.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2.4.2007 - 8 B 75.06 -, juris, Rn. 3; BVerfG, Beschluss vom 3.3.2025 - 1 BvR 750/23 u. a. -, juris, Rn. 97.

Ein Ablehnungsgesuch nach § 54 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 42 Abs. 1 und 2 ZPO kann ausnahmsweise unter Mitwirkung der abgelehnten Richter als unzulässig verworfen werden oder überhaupt unberücksichtigt bleiben, wenn es zur Begründung der Be­sorgnis der Befangenheit gänzlich ungeeignet ist bzw. sich als offenbarer Missbrauch des Ablehnungsrechts darstellt. Davon ist auszugehen, wenn geeignete Befangen­heitsgründe weder vorgetragen noch glaubhaft gemacht werden, vielmehr sich die Begründung des Gesuchs schon bei dessen formaler Prüfung als von vornherein ungeeignet erweist, eine Besorgnis der Befangenheit darzutun. Da die Befangen­heitsregelungen nicht vor fehlerhafter Verfahrensführung oder Sachentscheidung, sondern vor persönlicher Voreingenommenheit des Richters schützen sollen, ist die Berufung auf tatsächliche oder vermeintliche Verfahrens- und Rechtsanwendungs­fehler für sich genommen nicht geeignet, einen Ablehnungsgrund darzutun. Zusätz­lich müssen konkrete Umstände vorgetragen werden, die darauf hindeuten, dass die gerügten Mängel nicht nur auf einer fehlerhaften Rechtsauffassung, sondern auf ei­ner persönlichen Voreingenommenheit des Richters oder auf Willkür beruhen.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12.5.2025 - 2 BvR 246/23 u. a. -, juris, Rn. 3 ff., und vom 16.11.2017 - 1 BvR 672/17 -, juris, Rn. 2; BVerwG, Beschluss vom 16.8.2023 - 5 PKH 3.23 -, juris, Rn. 2, m. w. N; OVG NRW, Beschluss vom 17.6.2024 - 4 E 384/24 -, juris, Rn. 2 ff., m. w. N.

Nach diesen Maßstäben waren die Ausführungen zur Begründung der Besorgnis der Befangenheit von vornherein gänzlich ungeeignet. Die mit den jeweiligen Ableh­nungsgesuchen von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung geltend gemachten Gründe für eine Befangenheit des erst­instanzlichen Einzelrichters erschöpfen sich in der Beanstandung der dem Richter durch Gesetz zugewiesenen Aufgabe der Pro­zessleitung und vermeintlicher Rechtsanwendungsfehler. Weder die der Pflicht zur zügigen Prozessführung geschuldeten Unterbrechungen der mündlichen Verhand­lung für eine geringere als die von der Klägerin ohne nachvollziehbare Begründung beantragte Zeit, noch die Ablehnung der beantragten Rückübertragung des Rechts­streits auf die Kammer, o­der die Ab­lehnung der gestellten Beweisanträge lassen auch nur ansatzweise den Schluss auf eine Besorgnis der Befangen­heit zu. Im Ge­genteil: Dass der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in einem weder von seinem tatsächlichen noch von seinem rechtlichen Umfang schwierigen Verfahren nach einer bereits erfolgten Unterbrechung der mündlichen Verhandlung um mehr als eine Stunde nach Ablehnung seiner Beweisanträge eine weitere Unterbrechung für min­destens eine Stunde beantragt hatte, lässt die gewährte Unterbrechung für zunächst 15 Minu­ten schon ange­sichts der Einschränkung „zunächst“ sowie der völlig unklaren Äu­ßerung des Pro­zessbevollmächtigten „Ich benötige eine Unterbrechung von min­des­tens einer Stun­de, um notfalls weitere Beweisanträge stellen zu können. Ob mir eine Stunde aus­reicht, weiß ich noch nicht.“ offensichtlich nicht im Ansatz als un­sachlich, willkürlich oder vorein­genommen erscheinen. Ausschließlich in Bezug auf Letzteres hat der Einzelrichter in seiner Begründung der Ablehnung ergänzend auf sein Tätigwerden auch zuguns­ten der Klägerin hingewiesen. Das Ablehnungsgesuch war schon deshalb zutreffend als offensichtlich unzulässig abgelehnt worden, weil es offensichtlich nur zum Zweck der Prozessverschleppung gestellt worden war und seine Begründung die Besorgnis der Befangenheit des erkennenden Einzelrichters unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt rechtfertigte. Ebenso wenig kann die weitere Gewäh­rung einer Unterbrechung von zunächst zwölf Minuten auf eine Voreingenommen­heit des Richters oder unsachliche bzw. willkürliche Prozessfüh­rung hindeuten, zumal der Prozess­bevollmächtigte der Klägerin auch insoweit mit den Formulierungen „gege­benenfalls neue Beweisanträge zu formulieren“ und „mich auf die Ablehnung des Befangen­heitsgesuchs einzustellen“ keine nachvollziehbaren Gründe für sein Insistieren auf einer Unterbrechung für eine weitere Stunde benannt hat. Ein weiterer Befangenheitsantrag, nachdem eine Unterbrechung der Sitzung, „um Anträge stellen zu können“, unter Hinweis auf genügende Zeit zur Einstellung auf die prozessuale Lage abgelehnt worden ist, ist gänzlich ohne Begründung ge­blieben und lässt angesichts der vorangegangenen, ausschließlich prozessleitenden Tätigkeit des Einzelrichters ebenfalls keine Deutung einer etwaigen Voreingenom­menheit zu. Stattdessen stellt er sich wie bereits die ersten beiden Gesuche als of­fensichtlich der Verfahrensverzögerung dienender Missbrauch des Ablehnungsrechts dar. Schließlich ist der Reaktion des Einzelrichters „Ja, ja“ angesichts des Kontexts der Äußerung kein nachvollziehbarer Anhalt für eine Befangenheit zu entnehmen. Die Reaktion war, wie auch die Klägerin einräumt, im Zusammenhang mit der Proto­kollierung eines Beweisantrags erfolgt, nachdem der Prozessbevollmächtigte der Klägerin auf die Bitte des Richters, zum Mitschreiben langsamer zu sprechen, darum ersucht hatte, ihn nicht zu unterbre­chen. Nach bereits drei gänzlich ungeeigneten, missbräuchlich erhobenen und abgelehnten Ablehnungsgesuchen deutet eine derar­tige Reaktion auf eine für die Erfordernisse ordnungsgemäßer Protokollierung kein Verständnis aufbringende Äußerung eines Prozessbevollmächtigten gleichfalls nicht im Ansatz auf eine berechtigte Besorgnis der Befangenheit hin.

b) Ebenso wenig kommt die Zulassung der Berufung wegen eines aufgrund eines Aufklärungsmangels bestehenden Verfahrensfehlers in Betracht.

Die Rüge einer solchen Verletzung erfordert unter anderem eine substantiierte Dar­legung, hinsichtlich welcher tatsächlichen Umstände Aufklärungsbedarf bestanden hat und welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären. Soweit bereits im Verfahren auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben nun­mehr gerügt wird, durch einen Beweisantrag hingewirkt worden ist, liegt ein Verfah­rensmangel nur vor, wenn die Ablehnung der Beweiserhebung im Prozessrecht kei­ne Stütze findet oder sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen hätten auf­drängen müssen. Dabei ist grundsätzlich von der materiell-rechtlichen Rechtsauffas­sung des Verwaltungsgerichts auszugehen.

Vgl. zum insoweit gleichlautenden § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO: BVerwG, Beschluss vom 24.5.2022 - 1 B 23.22 -, juris, Rn. 17, m. w. N.

Danach liegt kein Aufklärungsmangel vor. Die Ablehnung der Beweiserhebung (Ur­teilsabdruck, S. 17 bis S. 19, erster Absatz) ist ohne Verstoß gegen Prozess­recht erfolgt. Nach der insoweit maßgeblichen Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts waren die schriftlich gestellten Beweisan­träge zu 1. bis 6. mangels substantiierter Dar­legung eines in entscheidungserheblichem Aus­maß verringerten Suchtpotentials nicht geeignet, die gesetzgeberische Wertung der besonderen Gefährlichkeit von (Verbund-)Spielhallen in Zweifel zu ziehen. Auch den unter Nr. 2 in der mündli­chen Verhandlung gestellten Beweisantrag, wonach durch den Wegfall der streitgegen­ständlichen Spielhalle kein ausreichendes legales Glücksspielangebot mehr vorhan­den sei, hat das Verwaltungsgericht zu Recht mit der Begründung abgelehnt, es handele sich nicht um eine dem Beweis zugängliche Frage der rechtlichen Bewer­tung und diesem Umstand komme auch keine Bedeutung für den Ausgang des vor­liegenden Rechtsstreits zu. Weder für die Prüfung der Unionsrechtskonformität der gesetzlichen Bestimmungen noch für die Frage, ob die begehrte Erlaubnis danach zu erteilen war, war es für das Verwaltungsgericht entscheidungserheblich, ob in K. ohne die streitgegenständlichen Spielhallen noch ein im Sinne der Vorstellung des Gesetzgebers ausreichendes legales Glücksspielangebot vorhanden sein würde.

Ausgehend von der maßgeblichen Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts hat sich eine weitere Sachaufklärung auch im Übrigen nicht aufgedrängt.

c) Dadurch, dass das Verwaltungsgericht nicht ausdrücklich auf die von der Klägerin vorgebrachte steuerliche Subventionierung der öffentlichen Spielbanken sowie die mit den Beschränkungen vom Gesetzgeber verfolgte Absicht, das Automatenglücks­spiel in Richtung eines bloßen Unterhaltungsspiels umzuwandeln, ein­gegangen ist, hat es das rechtliche Gehör der Klägerin nicht verletzt.

Das Gebot des rechtlichen Gehörs verpflichtet das Gericht, die Ausführungen der Prozessbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen. Die Gerichte sind aber nicht verpflichtet, sich mit jedem Vorbringen in den Gründen ausdrücklich zu befassen. Aus Art. 103 Abs. 1 GG ergibt sich auch keine Pflicht eines Gerichts, der von der Partei vertretenen Rechtsauffassung zu folgen. Nur wenn sich im Einzel­fall aus besonderen Umständen ergibt, dass das Gericht aus seiner Sicht erhebliche, zum Kern des Beteiligtenvorbringens gehörende Gesichtspunkte nicht zur Kenntnis genommen oder nicht erwogen hat, ist Art. 103 Abs. 1 GG verletzt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8.11.2023 - 4 A 1213/23 -, juris, Rn. 3 f., m. w. N.

Das Verwaltungsgericht hat das Vorbringen der Klägerin zur gesetzgeberischen Ab­sicht, das Automatenspiel in Spielhallen zugunsten von Spielbanken einzuschränken, ausführlich im Tatbestand seiner Entscheidung wiedergegeben (Urteilsabdruck, S. 6 bis S. 7, erster Absatz) und in den Entscheidungsgründen gewürdigt (Urteilsabdruck, S. 13, letzter Absatz, bis S. 16). Es hat in diesem Zusammenhang auch ausgeführt, es sei nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber die Errichtung eines Monopols im Bereich des terrestrischen (Automaten-)Glücksspiels zugunsten der öffentlichen Spielbanken anstrebe. Dass es dabei nicht ausdrücklich auf die vorgetra­gene steuerliche Subven­tionierung von Spielbanken und die von der Klägerin ange­nommene Absicht des Ge­setzgebers, das Automatenspiel in ein Unterhaltungsspiel umzuwandeln, eingegan­gen ist, gibt angesichts seines ausführlichen und auf umfassende höchstrichterliche und obergerichtliche Rechtsprechung gestützten Eingehens auf die unterschiedli­chen Regelungsbereiche der verschiedenen Glücksspielsegmente und der einge­henden Befassung und Bewertung der von der Klägerin vor­gebrachten Bevorzugung von Spielbanken und Beschränkungen der Spielhallen kei­nen Anhalt, dass es aus Sicht des Gerichts - darüber hinaus - noch eines ausdrück­lichen Eingehens auf die vor­genannten Gesichtspunkte bedurft hätte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG.

Der Senat zieht für die auf den Betrieb einer Spielhalle gerichteten Klagen in Orien­tierung an dem Vorschlag unter Nr. 54.1 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwal­tungsgerichtsbarkeit [NVwZ-Beilage 2013, 58 (68)] den dort genannten Mindestbe­trag für den Jahresgewinn von 15.000,00 Euro als Grundlage der Wertfestsetzung heran.

Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 11.12.2020 - 4 A 2971/20 -, juris, Rn. 4 f., m. w. N.

Die Stellung von Haupt- und Hilfsanträgen war nicht streitwerterhöhend zu berück­sichtigen, § 45 Abs. 1 Satz 2 und 3 GKG. Denn die ursprünglich begehrte Feststel­lung, dass das Fehlen einer Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV nicht daran hindert, den Betrieb ihrer Spielhalle 2 fortzuset­zen, betrifft denselben Gegenstand wie das hilfsweise verfolgte Begehren auf Erhalt einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb bzw. zur Duldung des Betriebs der Spielhalle 2, nämlich die Zu­lässigkeit des Betriebs der jeweiligen Spielhalle durch den jeweiligen Betreiber unter ordnungsrechtlichen Gesichtspunkten und das darauf bezogene Gewinnerzielungsin­teresse des Betreibers.

Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 11.12.2020 - 4 A 2971/20 -, juris, Rn. 7 f., m. w. N.

Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.