Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz Beschluss vom 03.04.2019 – 8 A 11521/18

Auf die Berufung des Klägers werden unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 15. Februar 2018 die auf die Jahre 2012 und 2013 bezogenen Abänderungsbescheide vom 9. Juli 2014 sowie der Widerspruchsbescheid vom 23. Februar 2017 insoweit aufgehoben, als die Kürzungen der Beihilfe den Betrag von 247,50 € pro Jahr übersteigen. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

Von den Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge haben der Beklagte 3/4 und der Kläger 1/4 zu tragen.

Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kostenschuldner dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des festzusetzenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

I.

Der Kläger ist Inhaber eines Weinguts und wendet sich gegen die Rückforderung einer ihm gewährten Umstrukturierungsbeihilfe.

Im Januar 2011 beantragte der Kläger eine Beihilfe für die Umstrukturierung von Rebflächen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007. Nach Meldung der Fertigstellung der Pflanzungen und Maßnahmen im Juni 2011 ergab die Vor-Ort-Kontrolle im Juli 2011, dass die Maßnahmen ordnungsgemäß durchgeführt wurden. Daraufhin wurde dem Kläger mit Bescheid vom 30. September 2011 eine Beihilfe für Umstrukturierungsmaßnahmen im Weinbau in Höhe von 2.970,00 € bewilligt. In dem Bescheid heißt es:

„In den Jahren 2012, 2013 und 2014 ist ein Antrag auf Agrarförderung zu stellen. In diesem Zeitraum unterliegt ihr Betrieb der CC-Kontrolle.“

In den Jahren 2012, 2013 und 2014 gab der Kläger keinen Antrag auf Agrarförderung ab. In drei separaten Änderungsbescheiden vom 9. Juli 2014 forderte der Beklagte daraufhin für die drei Jahre die Rückzahlung der gewährten Beihilfe jeweils in Höhe von 990,00 €. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die im Jahr 2011 bereits ausgezahlte Beihilfe nur gewährt werden dürfe, wenn in den drei Folgejahren jeweils ein Antrag auf Agrarförderung eingereicht werde.

Zur Begründung der dagegen eingelegten Widersprüche rügte der Kläger, dass die Behörde von ihrem Sanktionierungsermessen fehlerhaft Gebrauch gemacht habe und die verfügten Änderungen jedenfalls in ihrer Höhe übersetzt seien.

Während der Beklagte den Vollzug des auf das Jahr 2014 bezogenen Änderungsbescheids aussetzte, wies der Kreisrechtsausschuss des Beklagten die übrigen Widersprüche mit Widerspruchsbescheid vom 23. Februar 2017 zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass der Kläger verpflichtet sei, in den drei Jahren ab Zahlung der Förderung jährlich einen Sammelantrag bis spätestens 15. Mai abzugeben. Für den Fall, dass der Sammelantrag nicht fristgerecht gestellt werde, sehe Art. 70 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 eine Kürzung der Beihilfe von 1 % je Arbeitstag vor. Die Höchstkürzung betrage 25 %. Ausgenommen seien gemäß Art. 75 dieser Verordnung lediglich Fälle höherer Gewalt und außergewöhnlicher Umstände. Diese lägen hier nicht vor.

Zur Begründung der dagegen erhobenen Klage hat der Kläger im Wesentlichen geltend gemacht, dass der Beklagte sein Sanktionierungsermessen fehlerhaft ausgeübt habe. Dem Kläger könne nur vorgeworfen werden, „sonstige Erklärungen“ unterlassen zu haben. Die Durchführung der Umstrukturierungsmaßnahme sei durch die „Vor-Ort-Kontrolle“ hinreichend überwacht worden. Auch habe es die Behörde versäumt, unmittelbar nach Verstreichen des 15. Mai des jeweiligen Folgejahres die Versäumnis zu rügen. Jedenfalls sei die Kürzung der Beihilfe durch die Regelung in Art. 70 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 auf 25 % begrenzt.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Rechtsgrundlage für den Widerruf des Bewilligungsbescheides vom 30. September 2011 sei § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG i.V.m. § 1 LVwVfG. Der Kläger habe gegen die im Bewilligungsbescheid enthaltene Auflage, in den Jahren 2012, 2013 und 2014 jeweils einen Antrag auf Agrarförderung zu stellen, verstoßen. Der Widerruf sei frei von Ermessensfehlern. Das Unionsrecht gebiete, eine aus europäischen Mitteln finanzierte Umstrukturierungsbeihilfe zurückzufordern, wenn sie zu Unrecht ausgezahlt worden sei. Dies sei hier der Fall, weil der Kläger es unterlassen habe, während der drei Jahre, in denen er der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen unterlag, Sammelanträge zu stellen. Nach Art. 23 Abs. 1 Unterabsatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 sei ein solcher Antrag als unzulässig anzusehen, wenn er mehr als 25 Kalendertage verspätet eingereicht werde. Nach Ablauf von 25 Kalendertagen ab dem 15. Mai eines jeden Jahres könne ein Beihilfeantrag deshalb nicht mehr wirksam für diesen Prämienzeitraum gestellt werden. Zu Unrecht bereits ausgezahlte Beträge seien zurückzufordern. Aus Art. 70 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 ergebe sich nichts anders. In dieser Norm finde sich allein eine spezielle Regelung für verspätet gestellte Sammelanträge von Weinbauern, die gemäß Art. 103z der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen unterlägen. Eine von Art. 23 Abs. 1 Unterabsatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 abweichende Regelung sei hiermit nicht getroffen worden. Vielmehr gehe diese allgemeine Regelung vor. Schließlich könne der Kläger sich auch nicht mit Erfolg auf Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes berufen.

Der Kläger hat zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung im Wesentlichen ausgeführt: Der Beklagte habe sein Widerrufsermessen auch deshalb rechtswidrig ausgeübt, weil er bei der Beurteilung der Rechtsfolgen der versäumten Antragstellung nicht hinreichend zwischen der Stellung eines Ursprungsantrags und der Einreichung nachträglicher Sammelanträge zur Kontrolle hinsichtlich der anderweitigen Verpflichtungen unterschieden habe. Es sei anerkannt, dass eine Sanktionierung nach Schwere, Ausmaß und Häufigkeit des festgestellten Verstoßes erfolgen müsse. Dies sei hier nicht geschehen. Jedenfalls sei die Sanktion in ihrer Höhe durch die Regelung in Art. 70 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 begrenzt.

Der Kläger beantragt,

die auf die Jahre 2012 und 2013 bezogenen Änderungsbescheide vom 9. Juli 2014 sowie den Widerspruchsbescheid vom 23. Februar 2017 unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 15. Februar 2018 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt, dass er bei zu Unrecht ausgezahlten Beihilfen gemäß Art. 80 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 zur Rückforderung verpflichtet sei. Die Regelung in Art. 70 Abs. 5 Satz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 sei hier aufgrund der Regelung in Art. 23 Abs. 1 Unterabsätze 1 und 3 sowie im Hinblick auf den Erwägungsgrund Nr. 28 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 nicht anwendbar. Ergänzend sei auf Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 2988/95 hinzuweisen, wonach es zur ordnungsgemäßen Anwendung des Gemeinschaftsrechts geboten sei, abschreckende Kontrollen und Sanktionen einzuführen. Eine vollständige Kürzung der gewährten Beihilfe sei abschreckender als eine bloße Kürzung um 25 %.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die Behördenakte verwiesen.

II.

Die Berufung des Klägers, über die hier gemäß § 130a VwGO nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss entschieden werden konnte, ist in dem tenorierten Umfang begründet.

Das Verwaltungsgericht hätte die Klage nicht in vollem Umfang abweisen dürfen. Denn die Änderungsbescheide sind nur teilweise rechtmäßig, nämlich nur hinsichtlich einer Kürzung von 25 % des jährlichen Beihilfebetrags.

Rechtsgrundlage für die teilweise Rücknahme des Bewilligungsbescheids hinsichtlich der Jahre 2012 und 2013 ist § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG i.V.m. § 1 LVwVfG. Danach kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt, auch nach Unanfechtbarkeit ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat.

1. Der Bewilligungsbescheid vom 30. September 2011 ist rechtmäßig.

Die Rechtsgrundlage für die Gewährung von Umstrukturierungsbeihilfen nebst ihrer näheren Ausgestaltung findet sich für den hier zu beurteilenden Sachverhalt in der Landesverordnung über die Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen vom 21. Dezember 2009 – RebflUmwV – (GVBl. S. 15). Nach § 1 RebflUmwV 2009 können Weinerzeuger Unterstützung für die Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen nach Art. 103q der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 (GMO-Verordnung) erhalten. Die Vor-Ort-Kontrolle des Beklagten vom 25. Juli 2011 hat ergeben, dass die Umstrukturierungsmaßnahmen vom Kläger ordnungsgemäß durchgeführt worden sind.

Die im Bewilligungsbescheid enthaltene Auflage, in den Jahren 2012, 2013 und 2014 einen Antrag auf Agrarförderung zu stellen, ist ebenfalls rechtmäßig. Hinsichtlich des Zeitpunkts der Antragstellung wird die Auflage durch die dem Kläger bei Antragstellung überreichten (vgl. hierzu: Ziffer VI. des Bewilligungsbescheids) „Umstrukturierungs“-Richtlinien des Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau für die Antragsverfahren 2010/2011 konkretisiert (vgl. zum Text der Richtlinien Bl. 53 ff der GA). Nach Ziffer A.10 „muss“ der Weinbauer den Antrag auf Agrarförderung einschließlich des Flächennachweises bis zum 15. Mai des Folgejahres stellen, um der Behörde „einen vollständigen Überblick über alle zu dem Betrieb gehörenden landwirtschaftlichen Flächen“ zu verschaffen. Dies entspricht § 7 Abs. 3 Nr. 3 der Landesverordnung über die Umstrukturierung von Umstellung von Rebflächen vom 21. Dezember 2009 – RebflUmwV 2009 – (GVBl. 2010, S. 15). Danach ist der zuständigen Behörde

„in den auf das Pflanzjahr folgenden drei Jahren jeweils spätestens zum 15. Mai [ein] Antrag auf Agrarförderung für das laufende Jahr nebst vollständigem Flächennachweis [vorzulegen].“

Diese landesrechtliche Verpflichtung entsprach der Regelung in Art. 11 Abs. 1 Unterabsatz (UA) 3 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 (DurchführungsVO zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 über Direktzahlungen und Stützungsregelungen). Die mittlerweile aufgehobene Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 gilt nach Art. 43 Satz 2 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 für den vorliegenden Sachverhalt fort.

Nach Art. 11 Abs. 1 UA 3 VO (EG) Nr. 1122/2009 muss der Betriebsinhaber, der nur der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen nach den Art. 85t und 103z der VO (EG) Nr. 1234/2007 unterliegt, in jedem Kalenderjahr, in dem diese Verpflichtungen gelten, einen Sammelantrag einreichen, und zwar nach § 11 Abs. 2 UA 1 VO (EG) Nr. 1122/2009 spätestens bis zum 15. Mai. Diese Vorschrift ist hier anwendbar, weil der Kläger als Empfänger von Umstrukturierungsbeihilfen gem. Art. 103z der VO (EG) Nr. 1234/2007 der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen („Cross-Compliance“) unterliegt, was bedeutet, dass er die Grundanforderungen an die Betriebsführung sowie die Mindestanforderungen für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand zu erfüllen hat.

2. Der Kläger hat in den Jahren 2012 und 2013 unstreitig keinen Antrag auf Agrarförderung (Sammelantrag) gestellt.

Damit hat er die Auflage im Bewilligungsbescheid vom 30. September 2011 nicht erfüllt, so dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für dessen Aufhebung vorliegen. Der Beklagte hat indes von dem ihm in § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG eingeräumten Widerrufsermessen fehlerhaft Gebrauch gemacht.

Zwar ist der Betriebsinhaber gemäß Art. 80 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 bei zu Unrecht gezahlten Beträgen zu deren Rückzahlung verpflichtet, was nach nationalem Recht eine entsprechende Pflicht der Behörde zur Abänderung des Bewilligungsbescheids zur Folge hat. Ob und gegebenenfalls in welcher Höhe Beträge „zu Unrecht gezahlt“ worden sind, ist jedoch zunächst nach den Vorschriften zu ermitteln, die für das beanstandete Verhalten des Beihilfeempfängers spezielle Rechtsfolgen anordnen. Diese Regelungen steuern zugleich das Widerrufsermessen gem. § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG. Nach Auffassung des Senats enthält § 70 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 eine spezielle Regelung, die für den – hier vorliegenden – Fall der nicht fristgerechten Einreichung des Sammelantrags eine Kürzung von maximal 25 % des jährlichen Beihilfebetrags vorsieht.

a) Art. 70 findet sich in Teil II (Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem) der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009, und zwar unter Titel IV (Berechnungsgrundlage für Beihilfen sowie die Kürzungen und Ausschlüsse) im Kapitel III (Feststellungen in Bezug auf die anderweitigen Verpflichtungen).

Zunächst wird in Art. 70 Abs. 1 hinsichtlich der inhaltlichen Verstöße gegen anderweitige Verpflichtungen auf Art. 47 der Verordnung verwiesen, in dem die Begriffe des „wiederholten“ Verstoßes sowie des „Ausmaßes“, der „Schwere“ und der „Dauer“ des Verstoßes näher umschrieben werden. Damit nimmt diese Regelung in der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 1122/2009 auf die zugrundeliegende Kürzungsbestimmung in Art. 23 und die Konkretisierungsermächtigung in Art. 24 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 Bezug. Für den Fall, dass die Grundanforderungen an die Betriebsführung nicht erfüllt werden, soll eine Kürzung der Beihilfe je nach Schwere, Umfang, Dauer und Häufigkeit der Verstöße erfolgen (so bereits Art. 103z der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007).

Nach Art. 70 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 ist Art. 23 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 auch auf die Betriebsinhaber anwendbar, die alljährlich einen Sammelantrag zur Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen nach Art. 103z der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 zu stellen haben.

Neben der Nichterfüllung der inhaltlichen Cross-Compliance-Verpflichtungen enthält Art. 70 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 eine Regelung zu den Folgen des Verstoßes gegen die formale Pflicht zur rechtzeitigen Einreichung des Sammelantrags, die eine Kontrolle der Einhaltung der Cross-Compliance-Pflichten ermöglichen soll. Die Vorschrift lautet:

„Außer im Falle höherer Gewalt und außergewöhnlicher Umstände gemäß Art. 75 der vorliegenden Verordnung gilt Folgendes: Reicht ein der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen nach den Art. 85t und 103z der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 unterliegender Betriebsinhaber den Sammelantrag nicht innerhalb der Frist von Art. 11 der vorliegenden Verordnung ein, so wird eine Kürzung von 1 % je Arbeitstag angewendet. Die Höchstkürzung beträgt 25 %. Die Kürzung gilt für den Gesamtbetrag, der im Rahmen der Zahlungen gemäß den Art. 85p, 103q und 103r der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 zu zahlen ist, geteilt durch die Anzahl Jahre nach den Art. 85t und 103z derselben Verordnung.“

Nach dieser Vorschrift hat die verspätete Einreichung des Sammelantrags zwingend eine Kürzung des Beihilfebetrags zur Folge, und zwar von 1 % je Arbeitstag. In Art. 70 Abs. 5 Satz 3 der Verordnung wird die Kürzung allerdings auf maximal 25 % der Beihilfe beschränkt.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts versteht der Senat die in Art. 70 Abs. 5 Sätze 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 normierte Rechtsfolge als spezielle Regelung für die nicht fristgerechte Einreichung von Sammelanträgen, die entsprechend Art. 11 Abs. 1 UA 3 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 (u.a.) die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen nach Art. 103z der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 betreffen. Sie wird auch durch die allgemeinen Regelungen für die Einreichung von Beihilfeanträgen im Teil II Titel II der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 nicht verdrängt.

Die dort vorgesehenen Vorschriften betreffen in erster Linie die flächenbezogenen Beihilferegelungen (Direktzahlungen). Für den Fall der verspäteten Einreichung eines Beihilfeantrags trifft Art. 23 Abs. 1 UA 1 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 zunächst eine Art. 70 Abs. 5 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 vergleichbare Kürzungsregelung (1 % je Arbeitstag Verspätung). Im Unterschied zu Art. 70 Abs. 5 Satz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 enthält die Regelung jedoch keine Deckelung der Kürzung. Vielmehr erklärt Art. 23 Abs. 1 UA 3 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 den Antrag für unzulässig, wenn die Verspätung mehr als 25 Kalendertage beträgt. Dies hat etwa zur Folge, dass ein erst danach eingereichter Antrag auf Auszahlung einer Beihilfe nicht positiv beschieden werden kann.

Wendet man diese Regelung auf die nach Bewilligung und Auszahlung der Beihilfe zu stellenden Sammelanträge (Art. 11 Abs. 1 UA 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009) an, so wäre der Sammelantrag in dem jeweiligen Folgejahr „als unzulässig anzusehen“ (Art. 23 Abs. 1 UA 3 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009). Ob dadurch nachträglich der Rechtsgrund für die Bewilligung und für das Behaltendürfen der Umstrukturierungsbeihilfe in dem jeweiligen Folgejahr entfällt, ist fraglich. Denn die Unzulässigkeit eines Antrags hat zur Folge, dass er nicht positiv beschieden werden darf. Dies macht bei den hier betroffenen Sammelanträgen wenig Sinn. Denn sie dienen im Unterschied zu den jährlichen Auszahlungsanträgen bei den flächenbezogenen Beihilferegelungen allein der Kontrolle der CC-Verpflichtungen des Beihilfeempfängers. Die positive Bescheidung des Beihilfeantrags ist bereits durch den zuvor verfügten Bewilligungsbescheid erfolgt. Ob die von Art. 23 Abs. 1 UA 3 abweichende Regelung in Art. 70 Abs. 5 Satz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 darauf beruht, dass der Sammelantrag in diesen Fällen nur eine nachträgliche Kontrolle der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen ermöglichen soll (vgl. Art. 11 Abs. 1 UA 3 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009) und nicht erstmalig die Voraussetzungen für eine Direktzahlung unterbreitet werden, worauf der Erwägungsgrund Nr. 28 zur Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 Bezug nimmt („wirksame Kontrollen der Richtigkeit der Beihilfeanträge“), kann aber letztlich dahingestellt bleiben.

Denn Art. 70 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 trifft für die Fälle der verspäteten Einreichung von – zur Einhaltung der CC-Verpflichtungen nach Art. 103z der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 verlangten – Sammelanträgen jedenfalls die speziellere Regelung, die deshalb Vorrang genießt. Der Wortlaut von Art. 70 Abs. 5 Satz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 ist eindeutig. Die darin geregelte Begrenzung der Kürzung auf 25 % der Beihilfe, die im Übrigen in der Nachfolgeverordnung (EU) Nr. 640/2014 keine Entsprechung findet, würde wenig Sinn machen, wenn der Beihilfeanspruch für das Jahr ohnehin schon bei einer Verspätung von 25 Kalendertagen (19 Arbeitstage) entfiele.

3. Ordnet Art. 70 Abs. 2 Satz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 bei nicht fristgerechter Einreichung der Sammelanträge zwingend eine Kürzung der Beihilfe an, ist das Ermessen der Behörde in Anwendung von Art. 80 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 dahingehend gebunden. Weitergehende Ermessenserwägungen brauchte die Behörde hier nicht anzustellen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Beschlusses wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird auf 1.980,00 € festgesetzt (§§ 47, 52 GKG).