Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt Beschluss vom 14.07.2016 – 4 L 158/15

I.

Die Klägerin wendet sich gegen die vom Beklagten angeordnete Lärmkartierung eines Teilstücks der Bundesstraße 81.

Mit Bescheid vom 18. Oktober 2012 ordnete der Beklagte an, dass die Klägerin bis zum 30. November 2012 das Ergebnis der 2. Stufe der Lärmkartierung für die Bundesstraße 81 (1,0 km) dem Landesamt für Umweltschutz zu übermitteln habe, und drohte zugleich die Ersatzvornahme der für sofort vollziehbar erklärten Anordnung an. Zur Begründung hieß es, die Klägerin habe bislang nicht die ihr gemäß § 47e Abs. 1 i.V.m. § 47c BImSchG obliegende Pflicht der Erstellung von Lärmkarten für Hauptverkehrsstraßen erfüllt. Die Anordnung sei geeignet und erforderlich, die Klägerin zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Pflicht zu veranlassen und nach Abwägung der gegenseitigen Belange auch verhältnismäßig im engeren Sinne.

Hiergegen legte die Klägerin mit Schreiben vom 26. Oktober 2012 Widerspruch ein. Zur Begründung machte sie geltend, nach der gebotenen verfassungskonformen Auslegung von § 47e Abs. 1 BImSchG sei die Aufgabe der Lärmminderungsplanung nicht auf die Gemeinden übertragen worden. Vielmehr habe der Bundesgesetzgeber die Zuständigkeitsregelung den Ländern überlassen; Sachsen-Anhalt habe hiervon allerdings noch keinen Gebrauch gemacht. Mit Widerspruchsbescheid vom 24. Juli 2013 wies das Landesverwaltungsamt den Widerspruch als unbegründet zurück.

Die Klägerin hat am 20. August 2013 Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen geltend gemacht: Die – inzwischen im Wege der Ersatzvornahme vollzogene – Anordnung der Lärmkartierung sei rechtswidrig. § 47e BImSchG enthalte keine Zuständigkeitsübertragung auf die Gemeinden, denn diese würde in unzulässiger Weise in die Organisationsgewalt der Länder und in deren Zuständigkeit für das Kommunalrecht eingreifen sowie gegen Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG verstoßen. Selbst wenn man davon ausginge, dass eine Aufgabenübertragung vom Bund auf die Gemeinden hier zulässig wäre und erfolgt sei, verstieße § 47e BImSchG mangels einer entsprechenden Kostenregelung gegen das Konnexitätsprinzip gemäß Art. 87 Abs. 3 Verf LSA. Auch sei der angegriffene Bescheid nicht hinreichend bestimmt, weil offen bleibe, wie lang der von der Klägerin zu kartierende Abschnitt der Bundesstraße 81 sei und wo genau er liege. Die Frist für die Übermittlung der Lärmkarte sei zu kurz bemessen.

Die Klägerin hat beantragt,

die kommunalaufsichtliche Anordnung des Beklagten vom 18. Oktober 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. Juli 2013 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat den angegriffenen Bescheid verteidigt.

Das Verwaltungsgericht hat mit dem ohne mündliche Verhandlung am 2. September 2015 ergangenen Urteil die Klage abgewiesen. Rechtsgrundlage für den angegriffenen Bescheid sei § 137 GO LSA i.V.m. § 47c und e BImSchG. Die streitgegenständliche Lärmkartierung sei eine auf einer gültigen Rechtsnorm beruhende öffentlich-rechtliche Verpflichtung der Gemeinde. Die Erstellung von Lärmkarten sei den Gemeinden als eigene Angelegenheit durch § 47e BImSchG zugewiesen worden, wobei die Erarbeitung innerhalb einer gesetzlichen Frist zu erfolgen habe. Eine abweichende Zuständigkeitsregelung des Landesgesetzgebers liege nicht vor. Die Regelung des § 47e BImSchG sei mit höherrangigem Recht vereinbar. Sie unterfalle nicht dem Prüfungsmaßstab des Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG, weil sie bereits vor dessen Inkrafttreten zum 1. September 2006 gegolten habe und gemäß Art. 125a GG fortgelte. § 47e BImSchG genügte auch den Anforderungen von Art. 84 GG a.F., weil es sich um eine punktuelle Annexregelung zu einer zur Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers gehörenden materiellen Regelung handele, die für den wirksamen Vollzug der materiellen Regelung notwendig sei. § 47e BImSchG verstoße auch nicht gegen das landesrechtliche Konnexitätsprinzip gemäß Art. 87 Abs. 3 Satz 3 Verf LSA. Zum einen sei die Pflicht der Gemeinden zur Erstellung der Lärmkarten bereits durch § 47a BImSchG a.F. zum 23. Mai 1990 und damit vor Inkrafttreten der Landesverfassung von Sachsen-Anhalt begründet worden. Zudem betreffe Art. 87 Abs. 3 Verf LSA lediglich die Kostenregelung bei einer Aufgabenübertragung durch das Land auf die Kommunen. Es bestehe auch die Möglichkeit der Kostendeckung über den allgemeinen Finanzausgleich nach Art. 88 Verf LSA. Der angegriffene Bescheid sei auch hinreichend bestimmt, wenngleich die im Tenor und in der Begründung der Anordnung genannten Kilometerangaben zur Kartierung der Bundesstraße 81 sich teilweise unterschieden. Es sei davon auszugehen, dass die Klägerin um die Streckenführung der in ihrem Gemeindegebiet verlaufenden Bundesstraße 81 wisse und sie dennoch bestehende Unklarheiten durch Nachfragen aufklären könne. Auch Ermessensfehler lägen nicht vor. Insbesondere sei die angeordnete Frist zur Übermittlung der Lärmkarte rechtlich nicht zu beanstanden, da die Klägerin Vorkehrungen zur Aufgabenerfüllung hätte treffen müssen.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die Berufung der Klägerin, die das Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen hat.

Die Klägerin trägt zur Begründung der Berufung vor: Die Zuständigkeit für die Lärmkartierung sei nicht bereits durch § 47a BimSchG a.F. auf die Gemeinden übertragen worden, weil diese Vorschrift die Lärmminderungsplanung geregelt habe, um die es vorliegend nicht gehe. Selbst wenn es sich bei der Übertragung der Zuständigkeit für die Lärmkartierung um eine punktuelle Annexregelung handelte, sei diese für den wirksamen Vollzug der materiellen Bestimmungen des BImSchG nicht notwendig. Wegen des überörtlichen Bezugs der Aufgabe seien Fachbehörden des Landes hierfür besser geeignet. Bei der Lärmkartierung gehe es auch nicht um Planungen der Gemeinden, für die ortsbezogene räumliche Erkenntnisse notwendig seien. Die Gemeinden seien weder personell noch materiell in der Lage, die Lärmkartierung selbst durchzuführen. Der Hinweis des Verwaltungsgerichts auf den allgemeinen Finanzausgleich nach Art. 88 Verf LSA gehe fehl, weil sich das Land Sachsen-Anhalt seit Jahren auf Kosten seiner Kommunen finanziell konsolidiere. Der angegriffene Bescheid sei nicht hinreichend bestimmt, weil daraus nicht hervorgehe und auch sonst nicht erkennbar sei, wo der zu kartierende Streckenabschnitt der Bundesstraße 81 sich konkret befinde. Auch sei im Bescheid von unterschiedlichen Streckenlängen (einerseits 1,0 km, anderseits 8,5 km) die Rede. Die Frist zur Umsetzung der Anordnung sei zu kurz bemessen. Die Vergabe der ingenieurtechnischen Leistungen zur Erstellung der Lärmkarte sei innerhalb der vorgegeben Frist objektiv unmöglich gewesen.

Die Klägerin beantragt,

das ohne mündliche Verhandlung ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg - 9. Kammer - zu ändern und die kommunalaufsichtliche Beanstandung des Beklagten vom 18. Oktober 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landesverwaltungsamtes vom 24. Juli 2013 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

II.

Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten über die Berufung gemäß § 130a VwGO durch Beschluss, weil er sie einstimmig für unbegründet hält und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Das Verfahren wirft weder in rechtlicher Hinsicht besondere Schwierigkeiten auf, noch bestehen erhebliche Unklarheiten in tatsächlicher Hinsicht.

Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 18. Oktober 2012 und der Widerspruchsbescheid des Landesverwaltungsamtes vom 24. Juli 2013 sind rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Zu Recht sieht das Verwaltungsgericht die Befugnis für die angeordnete Übermittlung der Lärmkarte für ein Teilstück der Bundesstraße 81 in § 137 GO LSA i.V.m. § 47c, § 47e BImSchG. Erfüllt die Gemeinde die ihr gesetzlich obliegenden Pflichten nicht, kann die Kommunalaufsichtsbehörde gemäß § 137 GO LSA (nunmehr: § 147 KVG LSA) anordnen, dass die Gemeinde innerhalb einer angemessenen Frist die notwendigen Maßnahmen durchführt. § 47c Abs. 1 BImSchG bestimmt u. a., dass die zuständigen Behörden bis zum 30. Juni 2012 für sämtliche Hauptverkehrsstraßen Lärmkarten ausarbeiten. Gemäß § 47e Abs. 1 BImSchG sind zuständige Behörden für die Aufgaben dieses Teils des Gesetzes grundsätzlich die Gemeinden oder die nach Landesrecht zuständigen Behörden. Die zuständigen Behörden haben die Informationen aus den Lärmkarten den obersten Landesbehörden oder den von ihnen benannten Stellen mitzuteilen (§ 47e Abs. 2 i.V.m. § 47c Abs. 6 BImSchG).

Die danach bestehende Verpflichtung, bis zum 30. Juni 2012für das im Gemeindegebiet der Klägerin liegende Teilstück der Bundesstraße 81 (1,0 km) eine Lärmkarte zu erstellen und diese dem Landesamt für Umweltschutz Sachsen-Anhalt als zuständige Landesbehörde zu übermitteln, hatte die Klägerin unstreitig nicht erfüllt. Ihre hiergegen gerichteten Einwendungen verfangen nicht.

Entgegen der Ansicht der Klägerin bestehen keine durchgreifenden Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Aufgabenzuweisung für die Ausarbeitung von Lärmkarten an die Gemeinden gemäß § 47e Abs. 1 i.V.m. § 47c BImSchG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erlaubte Art. 84 Abs. 1 GG a. F. dem Bundesgesetzgeber die Zuweisung von Aufgaben an die Gemeinden als Selbstverwaltungsaufgaben nur, wenn es sich um eine punktuelle Annexregelung zu einer zur Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers gehörenden materiellen Regelung handelt und wenn diese Annexregelung für den wirksamen Vollzug der materiellen Bestimmung des Gesetzes notwendig ist (vgl. BVerfGE 22, 180 <209 f.>; 77, 288 <299>). Von diesen beiden Voraussetzungen war die erste (punktuelle Annexregelung) vorliegend unstreitig erfüllt. Die Bundeskompetenz zur Lärmminderungsplanung ergab (und ergibt) sich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG; hierfür ist die Lärmkartierung nach § 47c BImSchG als belastbare Grundlage für die Beurteilung der Lärmsituation notwendige Vorstufe (vgl. Jarass, BImSchG, 11. Aufl. 2015, § 47c Rn. 1; Scheidler, DVBl 2005, S. 1344 <1347>). Zweifelhaft war dagegen, ob die Aufgabenzuweisung an die Gemeinden durch § 47e Abs. 1 BImSchG für den wirksamen Vollzug des Sechsten Teils des Bundes-Immissionsschutzgesetzes notwendig gewesen ist (vgl. Jarass, a.a.O., § 47e Rn. 2). Jedenfalls soweit es um Lärmkarten und Lärmaktionspläne geht, die ausschließlich auf das Gebiet einer Gemeinde beschränkt sind, ist diese Frage allerdings zu bejahen. Insoweit unterliegt die Lärmminderungsplanung als Teil der örtlichen Planung der den Gemeinden nach Art. 28 Abs. 2 GG garantieren Planungshoheit (so zu § 47a BImSchG a.F. bereits Schulze-Fielitz/Berger, DVBl 1992, S. 388 <390>). Die Gemeinden kennen am besten die örtlichen Verhältnisse und sind auch für die Bauleitplanung verantwortlich. Lärmaktionspläne ohne Beteiligung der betroffenen Gemeinden könnten ihre Ziele nur schwer erreichen. Jedenfalls werden die Aufgaben zur Erstellung von auf das Gemeindegebiet beschränkten Lärmkarten und Lärmaktionsplänen am wirksamsten von der jeweils betroffenen Gemeinde wahrgenommen, weshalb die Aufgabenzuweisung insoweit auch notwendig ist (vgl. Cancik, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Vor § 47a BImSchG Rn. 13 <Januar 2014>; Scheidler/Tegeder, in: Feldhaus, BImSchG, § 47e Rn. 8 <Mai 2007>; Scheidler, a.a.O., S. 1344 <1347>). Die Frage, ob § 47e Abs. 1 BImSchG verfassungskonform so ausgelegt werden muss, dass den Gemeinden hierdurch keine Aufgaben zur Lösung überörtlicher Lärmprobleme zugewiesen werden dürfen (bejahend Cancik, a.a.O., § 47e BImSchG Rn. 3), bedarf vorliegend keiner Klärung, da dies nicht Gegenstand des angegriffenen Bescheides ist. Darin wurde die Lärmkartierung für das in der Gemarkung der Klägerin gelegene Teilstück der Bundesstraße 81 angeordnet.

Auch die Einwände der Klägerin gegen den „Hinweis“ des Verwaltungsgerichts auf die Möglichkeit der Kostendeckung über den allgemeinen Finanzausgleich nach Art. 88 Verf LSA berühren die Richtigkeit der Entscheidung nicht. Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass § 47e BImSchG nicht dem landesverfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzip gemäß Art. 87 Abs. 3 Satz 2 Verf LSA zuwiderläuft, weil dieses nur die Aufgabenübertragung durch den Landesgesetzgeber betrifft. Der Verweis auf § 88 Verf LSA stellt insoweit lediglich ein obiter dictum dar, ist also für das Entscheidungsergebnis unerheblich. Unabhängig davon ist weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich, weshalb ein – unterstellter – Verstoß gegen die durch Art. 88 Verf LSA gewährleistete finanzielle Grundausstattung der Kommunen zur eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung (vgl. hierzu Naumann, in: Kilian, Verfassungshandbuch Sachsen-Anhalt, S. 400 f.) zur Verfassungswidrigkeit der bundesgesetzlichen Aufgabenübertragung nach § 47e Abs. 1 BImSchG führen sollte. Die Klägerin selbst erwägt insoweit einen Anspruch der Gemeinden gegen das Land Sachsen-Anhalt auf Freistellung von den Kosten der Lärmkartierung. Ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen dem zu folgen sein könnte, ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens und bedarf deshalb hier keiner Vertiefung.

Die Anordnung war auch hinreichend bestimmt. Das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 VwVfG bezieht sich nur auf den verfügenden Teil des Verwaltungsakts (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37 Rn. 3), wobei vorliegend die Streckenlänge in Ziffern 1 und 2 des Bescheidtenors klar bestimmt ist (1,0 km) und sich aus der Streckenlänge auch ergibt, dass der gesamte im Gemeindegebiet der Klägerin liegende Abschnitt der B 81 erfasst ist, womit zugleich Anfangs- und Endpunkt der Kartierung feststehen. Die zweifache Nennung einer Streckenlänge von 8,5 km in der Bescheidbegründung – öfter ist auch dort von 1,0 km die Rede – ist angesichts des Wissens der Klägerin um die Länge des durch ihr Gemeindegebiet verlaufenden Streckenabschnitts der Bundesstraße 81 bei verständiger Auslegung als offensichtlicher Schreibfehler anzusehen, der nicht zu Unklarheiten über das tatsächlich Angeordnete führen kann.

Der Bescheid ist auch ermessensfehlerfrei. Insbesondere war es für die Klägerin weder unzumutbar noch gar objektiv unmöglich, innerhalb der bestimmten Frist die geforderte Lärmkarte zu übermitteln. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin frühzeitig, nämlich bereits durch Schreiben des Landesverwaltungsamtes vom 6. April 2011, über ihre Pflicht zur Lärmkartierung der Bundesstraße 81 bis zum 30. Juni 2012 informiert war und entsprechende Vorbereitungen hätte treffen können. Im Übrigen nimmt der Senat insoweit auf die Gründe der angefochtenen Entscheidung Bezug und sieht von einer weiteren Begründung ab (§ 130b Satz 2 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.

Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 52 Abs. 1 GKG und erfolgt in Anlehnung an Nr. 22.5 des Streitwertkatalogs 2013 (NVwZ-Beilage 2013, 57).