Oberverwaltungsgericht des Saarlandes Urteil vom 18.11.2025 – 2 C 15/25

Es wird festgestellt, dass die Satzung der Antragsgegnerin zum Erlass der 2. Verlängerung der Veränderungssperre für den Bereich des Bebauungsplans "Astra-Jyldis-Gelände, 1. Änderung" vom 7.11.2024 in der Fassung der Bekanntmachung vom 21.12.2024 rechtswidrig gewesen ist.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin des mit einem Mehrfamilienhaus mit 12 Wohneinheiten bebauten Grundstücks, C-Straße, A-Stadt (Gemarkung A-Stadt, Flur …, Flurstücke … ). Die Grundstücke befinden sich im Plangebiet des Bebauungsplans Astra-Jyldis-Gelände.

Am 16.12.2021 fasste der Stadtrat der Antragsgegnerin den Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplans für den Bereich "Astra-Jyldis, 1. Änderung" und beschloss den Erlass einer Veränderungssperre für diesen Bereich. Beide Beschlüsse wurden am 29.1.2022 im Wochenspiegel A-Stadt (Ausgabe Nr. 4 Landkreis A-Stadt) veröffentlicht. Am 14.11.2023 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin die 1. Verlängerung der Veränderungssperre (mit Verlängerung bis zum 29.1.2025); dieser Beschluss wurde am 2.12.2023 im Wochenspiegel A-Stadt veröffentlicht.

Im Oktober 2024 stellte die Antragstellerin einen Bauantrag bezüglich der Errichtung eines Mehrfamilienhauses mit 36 Wohneinheiten und 26 Tiefgaragen- sowie 7 Außenstellplätzen auf dem erwähnten Grundstück. Am 7.11.2024 erfolgte der Beschluss über die 2. Verlängerung der Veränderungssperre (bis zum 28.1.2026). Der Beschluss wurde am 21.12.2024 im Wochenspiegel A-Stadt bekannt gemacht. In der Vorlage zum Beschluss über die 2. Verlängerung der Veränderungssperre war ausgeführt:

"Ziel der Kreisstadt A-Stadt für das zukünftige Bebauungsplangebiet ist insbesondere die Erhaltung des Gebäudes C-Straße 4 und 6. Dabei soll das Gebäude in seinem jetzigen baulichen Bestand erhalten bleiben. Die Art der baulichen Nutzung soll aufgrund der etablierten Wohnbebauung im Geltungsbereich als ein Allgemeines Wohngebiet festgesetzt und darüber hinaus sollen die Baugrenzen im nördlichen Bereich des Planungsgebietes überarbeitet werden.

Die Bearbeitungszeit hat sich aufgrund der durch die Stadt in Auftrag gegebenen Überarbeitung der Erhaltungssatzung verlängert. In der noch in Arbeit befindlichen Erhaltungssatzung ergeben sich Hinweise, die Einfluss auf den Bereich der derzeitigen Veränderungssperre haben. In der Erhaltungssatzung ist vorgesehen, das Gebäude C-Straße 4 und 6, das sich in der Nähe zur historischen Kernstadt und dem denkmalgeschützten Gebäude C-Straße 10 befindet, als erhaltenswert einzustufen. Die Erhaltungssatzung ist ein wichtiges Instrument, um historische, stadtbildprägende Bausubstanz zu erhalten.

Da die Erhaltungssatzung aller Voraussicht nach erst nach dem 29.1.2026 rechtskräftig wird und gleichzeitig abwägungserheblicher Belang im Bebauungsplanverfahren ist, ist zur Sicherung der Bausubstanz und der weitergehenden Planung somit die 2. Verlängerung der Veränderungssperre vom 16.12.2021 erforderlich und ermessensgerecht."

Am 24.1.2025 stellte die Antragstellerin einen Antrag auf Normenkontrolle und beantragte,

die Satzung der Antragsgegnerin zum Erlass der 2. Verlängerung der Veränderungssperre vom 16.12.2021 für den Bereich des Bebauungsplans "Astra-Jyldis-Gelände, 1. Änderung" vom 7.11.2024 in der Fassung der Bekanntmachung vom 21.12.2024 für unwirksam zu erklären.

Zur Begründung trug die Antragstellerin vor, sie sei eine juristische Person des Privatrechts und Eigentümerin der Grundstücke Gemarkung A-Stadt, Flur …, Flurstücke …, welche im Geltungsbereich der Veränderungssperre lägen. Es bestehe die Möglichkeit, dass sie durch die Veränderungssperre in ihrem Eigentumsrecht gemäß Art. 14 GG verletzt sei. Sie sei mithin antragsbefugt. Auch bestehe das Rechtsschutzbedürfnis für den Normenkontrollantrag, denn ohne die 2. Verlängerung der Veränderungssperre stünden ihr andere Nutzungsmöglichkeiten für ihr Grundstück offen. Eine andere Nutzung sei auch angestrebt, wie sich an ihrem eingereichten Bauantrag zeige. Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. Die 2. Verlängerung der Veränderungssperre genüge nicht den Anforderungen des § 17 Abs. 2 BauGB. Danach könne die Gemeinde die Frist der Verlängerung der Veränderungssperre bis zu einem weiteren Jahr nochmals verlängern, wenn besondere Umstände es erfordern. Besondere Umstände lägen allerdings nur vor, wenn ein Planverfahren durch eine Ungewöhnlichkeit gekennzeichnet werde, die sich von dem allgemeinen Rahmen der üblichen städtebaulichen Planungstätigkeit wesentlich abhebe. Es könne sich dabei um eine Besonderheit des Umfangs, des Schwierigkeitsgrades oder des Verfahrensablaufs handeln. Notwendig sei weiterhin ein ursächlicher Zusammenhang, d.h. gerade die Ungewöhnlichkeit des Verfahrens müsse erforderlich dafür sein, dass die Aufstellung des Planes mehr als die übliche Zeit erfordere. Hinzukommen müsse weiter, dass die jeweilige Gemeinde die - verzögerungsverursachende - Ungewöhnlichkeit nicht zu vertreten habe. Da grundsätzlich davon auszugehen sei, dass eine Gemeinde binnen der drei Jahre, die der Gesetzgeber für eine Veränderungssperre ohne besondere Umstände vorsehe, ihre Planungstätigkeit abgeschlossen haben könne, müsse die Gemeinde darlegen, dass objektive Gründe einen Abschluss der Planung innerhalb von drei Jahren verhindert haben. Es müsse erkennbar sein, dass die Gemeinde sich bemüht habe, innerhalb der Frist mit der Planung fertig zu werden und diese erkennbar vorangetrieben habe, insbesondere sie nicht aufgrund ihrer eigenen "Entscheidungsschwäche" die Fertigstellung der Planung vor sich hergeschoben habe. Gemessen an diesen Anforderungen sei das Vorliegen besonderer Umstände im Sinne von § 17 Abs. 2 BauGB für die am 7.11.2024 beschlossene 2. Verlängerung der Veränderungssperre nicht zu erkennen. Warum sich das Planungsverfahren zur Bauleitplanung "Astra-Jyldis-Gelände, 1. Änderung" hinsichtlich des Umfangs, Schwierigkeitsgrades oder Verfahrensablaufs von dem allgemeinen Rahmen der üblichen städtebaulichen Planungstätigkeiten wesentlich abheben sollte, ohne dass dies von der Antragsgegnerin zu vertreten wäre, sei dem Planaufstellungsvorgang nicht zu entnehmen.

Nachdem der Stadtrat der Antragsgegnerin mit Beschluss vom 22.5.2025 die Aufhebung der 2. Verlängerung der Veränderungssperre für den Bereich "Astra-Jyldis-Gelände, 1. Änderung" beschlossen hat, beantragt die Antragstellerin nunmehr

festzustellen, dass die Satzung der Antragsgegnerin zum Erlass der 2. Verlängerung der Veränderungssperre für den Bereich des Bebauungsplans "Astra-Jyldis-Gelände, 1. Änderung" vom 7.11.2024 in der Fassung der Bekanntmachung vom 21.12.2024 rechtswidrig gewesen ist.

Die Antragstellerin trägt vor, die Umstellung des Antrags im Normenkontrollverfahren auf ein Feststellungsbegehren sei zulässig. Der Übergang vom erledigten "Anfechtungsbegehren" zur Fortsetzungsfeststellung sei gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nrn. 2, 3 ZPO ohne weitere Voraussetzungen zulässig und nicht als Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO anzusehen. Nichts anderes gelte für den Fall, dass im laufenden Normenkontrollverfahren die angegriffene Rechtsvorschrift aufgehoben werde. Der Normenkontrollantrag bleibe zulässig, wenn die Antragstellerin weiterhin geltend machen könne, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt worden zu sein. Dieses Ergebnis folge unmittelbar aus § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Die Antragsbefugnis bestehe hier trotz Aufhebung der Satzung fort. Sie, die Antragstellerin, sei durch die rechtswidrige 2. Verlängerung der Veränderungssperre für den Zeitraum bis zu deren Aufhebung daran gehindert worden, ihr Grundstück am C-Straße in der von ihr gewünschten Art und Weise zu bebauen. Eine solche Bebauung wäre ohne die Veränderungssperre auch möglich gewesen. So habe die zuständige Genehmigungsbehörde mit Schreiben vom 7.3.2025 bestätigt, dass ihrem Bauvorhaben lediglich deshalb nicht entsprochen werden könne, weil die Veränderungssperre bestehe. Ferner habe sie auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass die Satzung ungültig gewesen sei, weil die angestrebte Feststellung präjudizierende Wirkung für in Aussicht genommene Entschädigungsansprüche haben könne und sie eine Entschädigungsklage ernsthaft beabsichtige. Ein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung bestehe nur dann nicht, wenn sie der Vorbereitung einer Klage diene, die offensichtlich aussichtslos sei. Offensichtliche Aussichtslosigkeit liege nur vor, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren Gesichtspunkt bestehe und sich dies ohne eine ins Einzelne gehende Würdigung aufdränge. Dies sei hier nicht der Fall. Bei rechtswidrigen Veränderungssperren würden Ersatzansprüche aus Amtshaftung (wegen Versagung oder Verzögerung der Baugenehmigung) und die Entschädigung nach enteignungsgleichem Eingriff (bei Einzelmaßnahmen aufgrund rechtswidriger Satzung/Veränderungssperre) eingreifen. Ein Anspruch aus Amtshaftung komme dem Grunde nach gemäß § 839 Abs. 1 BGB i.V.m. Art. 34 GG in Betracht. Die Mitglieder des Stadtrats der Antragsgegnerin hätten bei Erlass der 2. Verlängerung der Veränderungssperre öffentliche Ämter ausgeübt. Hierbei hätten sie die Amtspflicht zu rechtmäßigem Handeln verletzt. Das Merkmal der Drittbezogenheit sei bei der Bauleitplanung bei Verstößen gegen drittschützende Normen höherrangigen Rechts erfüllt. Dies gelte auch für Veränderungssperren nach den §§ 14 bis 18 BauGB. Führe man sich vor Augen, dass der Erlass der 2. Verlängerung der Veränderungssperre nicht die Sicherung der Bauleitplanung, sondern die Verhinderung des im Oktober 2024 beantragten Vorhabens der Antragstellerin zum Ziel gehabt habe, werde die Drittgerichtetheit der Amtspflicht besonders deutlich. Ebenso sei ersichtlich, dass die Mitglieder des Stadtrats insoweit vorsätzlich gehandelt hätten. Durch die rechtswidrige 2. Verlängerung der Veränderungssperre vom 16.12.2021 für den Bebauungsplan "Astra-Jylids-Gelände, 1. Änderung" sei sie, die Antragstellerin, bis zum Zeitpunkt der Satzungsaufhebung daran gehindert worden, ihr Grundstück am C-Straße in der von ihr gewünschten Art und Weise zu bebauen. Eine solche Bebauung wäre ohne die genannte Veränderungssperre auch möglich gewesen. Die insoweit bestehende Kausalität lasse sich nicht mit dem Einwand einer wie auch immer gearteten Alternativursächlichkeit verleugnen. Eine solche sei nicht gegeben. Anders als es die Antragsgegnerin darzustellen versuche hätte ein Nichtbeschließen der Veränderungssperre nämlich nicht zwingend zur Folge gehabt, dass ihr Bauantrag bis zum Erlass der ebenfalls entgegenstehenden (und ebenfalls rechtswidrigen) Erhaltungssatzung ausgesetzt worden wäre. Auch die Anwendung des § 172 Abs. 2 i.V.m. § 15 Abs. 1 BauGB hätte hierzu zur Voraussetzung gehabt, dass die Zurückstellung des Baugesuchs von der Antragsgegnerin beantragt worden wäre. Dies sei aber vorliegend nicht geschehen. Der im Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 5.9.2025 enthaltene Hinweis auf die mangelnde Normverwerfungskompetenz der Baugenehmigungsbehörde helfe nicht weiter. Zwar sei es zutreffend, dass diese selbst dann an die vom Stadtrat beschlossene Veränderungssperre gebunden sei, wenn sie von deren Rechtswidrigkeit ausginge. Die Antragsgegnerin lasse aber unberücksichtigt, dass sie zugleich die Funktionen der Satzungsgeberin sowie der Baugenehmigungsbehörde innehabe. Weil die zuständige Verwaltungsinstanz die als rechtswidrig erkannte Veränderungssperre aufheben müsse, hätte die Verwaltung der Antragsgegnerin deren Stadtratsmitglieder über eine solche Rechtsauffassung sehr wohl ins Bild setzen müssen, um auf eine Aufhebung hinzuwirken. Auch ein Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff sei gegeben. Durch die Veränderungssperre sei es ihr untersagt gewesen, ihr Grundstück baulich entsprechend ihren Vorstellungen zu nutzen. Damit sei in ihr Eigentum nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG eingegriffen worden. Die 2. Verlängerung der Veränderungssperre habe unmittelbar dazu geführt, dass sie das von ihr geplante Vorhaben nicht habe verwirklichen können. Die Rechtswidrigkeit der Veränderungssperre indiziere das Sonderopfer. Zudem habe sie mit der hiesigen Normenkontrolle den vorrangigen Primärrechtsschutz in Anspruch genommen. Als Rechtsfolge stehe ihr eine Entschädigung für die zunächst vorenthaltene Möglichkeit, ihr Grundstück zu bebauen, in Gestalt eines Verzögerungsschadens zu. Die konkrete Höhe dieses Anspruchs bleibe der Geltendmachung im zivilrechtlichen Verfahren vorbehalten. Die Geltendmachung der Ansprüche aus Amtshaftung und aus enteignungsgleichem Eingriff befänden sich zurzeit in Vorbereitung. Zu diesem Zweck sei nicht nur der Antrag auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag umgestellt worden. Sie, die Antragstellerin, habe auch bereits damit begonnen, Übersichten über die einzelnen in Betracht zu ziehenden Schadenspositionen zu erstellen. Berücksichtigung gefunden hätten hierbei sowohl Kosten, die im Rahmen der Bauantragstellung entstanden seien, der zu erwartende entgangene Gewinn als auch der aufgrund der verspäteten Erteilung bzw. Nichterteilung der Baugenehmigung bereits eingetretene und immer weiter anwachsende Zinsschaden. Die Gesamtentstehungskosten für das beantragte Vorhaben (Neubau eines Mehrfamilienhauses mit 36 Wohneinheiten und 26 Tiefgaragen- sowie 7 Außenstellplätzen) würden 9.243.267,- €, der zu erwartende Ertrag 12.844.440,- € betragen. Bei Berücksichtigung von Vertriebskosten in Höhe von 449.555,40 € sowie Finanzierungskosten in Höhe von 739.461,36 € ergäbe sich somit ein zu erwartender Gewinn (vor Steuern) in Höhe von 2.412.156,24 €. Zur Finanzierung des Kaufpreises inklusive der Kaufnebenkosten habe sie am 9.12.2021 ein variables Darlehen über 1.300.000,- € abgeschlossen. Dieses Darlehen sei am 5.8.2024 durch ein Darlehen mit gebundenem Soll-Zinssatz in Höhe von 3,93 % abgelöst worden. Die monatliche Belastung betrage 9.000,- € (ca. 4.250,- € Zinszahlung und ca. 4800,- € Tilgung). Der Feststellungsantrag sei auch begründet, weil die 2. Verlängerung der Veränderungssperre rechtswidrig und somit unwirksam gewesen sei. Zunächst knüpfe die 2. Verlängerung schon an eine ebenfalls rechtswidrige und folglich unwirksame Verlängerung der Veränderungssperre an. Aus der Sitzungsvorlage vom 26.9.2023 gehe hervor, dass die Antragsgegnerin ein ihr voll zuzurechnendes Organisationsverschulden treffe. Überdies führe die Aufstellung der Erhaltungssatzung für die Innenstadt nicht dazu, dass das Bebauungsplanverfahren "Astra-Jyldis-Gelände, 1. Änderung" im Vergleich zu üblichen Bauleitplanverfahren als ungewöhnlich zu betrachten wäre. Wenn der Erhalt des Gebäudes C-Straße von vornherein Regelungsgegenstand der Bebauungsplanänderung sein sollte, sei nicht ersichtlich, welche abwägungsbeachtlichen Hinweise sich aus der noch in Arbeit befindlichen Erhaltungssatzung ergeben sollten. Die Antragsgegnerin hätte ihr Planungsziel problemlos durch die Inkraftsetzung der Änderung des Bebauungsplans erreichen können und die betreffenden Flächen später zusätzlich auch noch mit der Erhaltungssatzung "überziehen" können. Bei dem räumlichen Geltungsbereich des in Änderung befindlichen Bebauungsplans (sowie der hierauf bezogenen Veränderungssperre) handele es sich lediglich um einen sehr kleinen Ausschnitt des Geltungsbereichs der Erhaltungssatzung. Soweit die Antragsgegnerin auf die in § 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB benannten Belange der Baukultur und der erhaltenswerten Ortsteile verweise, wäre es ihr unbenommen gewesen, diese Belange auch mit Blick auf die historische Bausubstanz des Gebäudes C-Straße in die Abwägung einzustellen. Hierzu seien weder eine formale denkmalschutzrechtliche Unterschutzstellung noch die Einstufung als "erhaltungswert" im Rahmen einer Erhaltungssatzung erforderlich gewesen. Bezugspunkt der Veränderungssperre sei allein der seinerzeit in Änderung befindliche Bebauungsplan und nicht die in Aufstellung befindliche Erhaltungssatzung gewesen. Ob die Ergebnisse der Untersuchung, die zur Erarbeitung der Erhaltungssatzung erfolgt sei, erst Ende des Jahres 2024 vorgelegen hätten, weil mehr als 600 Objekte hätten gesichtet, bewertet und zusammengetragen werden müssen oder nicht, sei in der hiesigen Konstellation irrelevant. Die Umsetzung der Planungsziele im Wege der Bebauungsplanänderung hätte die Antragsgegnerin unabhängig vom endgültigen Erlass der Erhaltungssatzung problemlos erreichen können. Eine Sicherung der Planung sei deshalb nicht erforderlich gewesen. Sinn und Zweck der Verlängerung der Veränderungssperre sei es allein gewesen, die andernfalls bevorstehende positive Bescheidung ihres Bauantrags zu verhindern, bis die dieser ebenfalls entgegenstehende Erhaltungssatzung in Kraft getreten sei.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Feststellungsantrag zurückzuweisen.

Sie macht geltend, der Antrag sei unzulässig, zumindest aber unbegründet. Die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags nach Außerkrafttreten einer Norm entfalle, wenn der Antragsteller trotz des erlittenen Nachteils kein berechtigtes Interesse an der Feststellung habe, dass die Norm ungültig war. Ein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung bestehe aber dann nicht, wenn sie der Vorbereitung einer Klage diene, die offensichtlich aussichtslos sei. Hier scheide ein Schadensersatzanspruch von vornherein aus. Zwar treffe es zu, dass das Stadtplanungsamt der unteren Bauaufsicht zurückgemeldet gehabt habe, dass die geltende Veränderungssperre der Erteilung einer Baugenehmigung im Wege stehe. Die Verwaltung sei insoweit an die vom Stadtrat beschlossene Veränderungssperre gebunden und wäre nicht einmal in der Lage, eine andere Beurteilung der Rechtslage vorzunehmen, wenn sie von einer Rechtswidrigkeit ausginge. Wäre die hier streitgegenständliche Veränderungssperre jedoch nicht beschlossen worden, so wäre der Antrag bis zum Erlass der ebenfalls entgegenstehenden Erhaltungssatzung ausgesetzt worden (§ 172 Abs. 2 i.V.m. § 15 Abs. 1 BauGB). Der Aufstellungsbeschluss für die Erhaltungssatzung sei am 7.11.2024 gefasst worden. In der Folge hätte die Stadt einen Antrag auf Zurückstellung des Baugesuchs bei der zuständigen unteren Bauaufsicht stellen können, wenn zu befürchten gewesen wäre, dass die Durchführung der Erhaltungssatzung durch das konkrete Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. Hierfür müssten konkrete Anhaltspunkte vorliegen. Soweit die Gemeinde die Aufstellung einer Erhaltungssatzung nach § 172 Abs. 1 Nr. 1 BauGB anstrebe, könne z.B. der Rückbau baulicher Anlagen, die möglicherweise eine städtebauliche Bedeutung im Sinne von Abs. 3 Satz 1 haben, zurückgestellt werden. Eben dies sei hier der Fall. Das antragsgegenständliche Gebäude habe hier gerade städtebaulich geschützt werden sollen. Zum damaligen Zeitpunkt sei der Bauantrag der Antragstellerin noch nicht entscheidungsreif gewesen, da neben der Problematik rund um die Veränderungssperre ein Nachweis über die katastermäßige Vereinigung und der Nachweis der Kinderspielplatzfläche gefehlt hätten. Insofern wäre auch ohne die streitgegenständliche Veränderungssperre keine Baugenehmigung erteilt worden. Ein möglicher Ersatzanspruch scheide daher von vornherein aus. Der Antrag sei auch unbegründet, denn die Verlängerung der Veränderungssperre stelle sich als rechtmäßig dar. Eine solche könne zum zweiten Mal erfolgen, wenn besondere Umstände es erfordern (§ 17 Abs. 2 BauGB). Besondere Umstände im Sinne dieser Vorschrift erforderten zunächst eine Ungewöhnlichkeit des Planverfahrens etwa wegen des Schwierigkeitsgrades oder des Verfahrensablaufs oder der Besonderheiten des Umfangs. Diese Ungewöhnlichkeit müsse in ursächlichem Zusammenhang mit der für die Planaufstellung mehr als üblichen Zeit stehen. Dies sei hier der Fall gewesen. Eines der ursprünglichen Planungsziele des Bebauungsplans sei der Erhalt der historischen Bausubstanz im Planungsgebiet, insbesondere auch des Gebäudes C-Straße, gewesen. Im Jahr 2023 sei dann jedoch für die gesamte Innenstadt eine umfassende Bestandsaufnahme gemacht worden, um schützenswerte historische Bausubstanz zu identifizieren. Diese Untersuchung sei letzten Endes sehr viel ergiebiger als zunächst angenommen gewesen und habe in den Erlass der Erhaltungssatzung für die Innenstadt gemündet. Die Ergebnisse dieser Recherche stellten wesentliches Abwägungsmaterial für den Erlass des seinerzeit noch geplanten Bebauungsplans dar. So werde in § 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB neben dem formalen Denkmalschutz auch auf die Belange der Baukultur und die erhaltenswerten Ortsteile abgestellt. Die Frage, inwiefern die für den Bebauungsplan maßgebliche Bausubstanz hierunter falle und wie diese in Zusammenhang mit dem umliegenden Gebiet stehe, sei daher bei der Abwägung zu berücksichtigen. Die Ergebnisse der Untersuchung hätten erst Ende des Jahres 2024 vorgelegen, da mehr als 600 Objekte hätten gesichtet, bewertet und zusammengetragen werden müssen. Eine Aussetzung des Bauantrags nach § 172 Abs. 2 i.V.m. § 15 Abs. 1 BauGB sei keineswegs eine rein spekulative Annahme, vielmehr handele es sich hierbei um eine standardmäßige Behördenmaßnahme. Die in dem Schreiben vom 7.3.2025 getroffene Aussage, dass die Veränderungssperre dem Bauvorhaben entgegenstehe, sei erst erfolgt, als die Antragstellerin mit Schreiben vom 23.1.2025 den Nachweis über die katastermäßige Vereinigung nachgereicht habe. Zu diesem Zeitpunkt sei jedoch die Aufstellung der Erhaltungssatzung schon lange beschlossen gewesen. Ein wie auch immer gearteter Schaden aufgrund einer verspätet erteilten Baugenehmigung sei daher nicht ersichtlich. Die Antragstellerin irre, wenn sie ausführe, dass die Untersuchung der Innenstadt in Bezug auf erhaltenswerte Gebäude kein abwägungsrelevanter Aspekt für die Bauleitplanung gewesen sei. Die schlichte Ausweisung des Gebäudes C-Straße als erhaltenswert würde keinesfalls eine ordnungsgemäße Abwägung darstellen. Aus § 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB gehe hervor, dass nicht nur die Belange des Denkmalschutzes und der Baukultur in Bezug auf einzelne Gebäude abwägungsrelevante Aspekte darstellten. Vielmehr werde in der Regelung ausgeführt, dass auch die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung zu berücksichtigen seien. Es sei zwar korrekt, dass das oben benannte Gebäude bereits frühzeitig von der Stadtplanung als erhaltenswert bewertet worden sei. Gleichwohl entbinde diese Bewertung nicht davon, die oben genannten Belange bei der Aufstellung des Bebauungsplans zu berücksichtigen. Sofern aber § 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB explizit die Berücksichtigung von erhaltenswerten Ortsteilen vorschreibe, so müsse im Vorfeld herausgearbeitet werden, in welcher Hinsicht und welcher Dimension der hier fragliche Ortsteil erhaltenswert sei. Die Untersuchung und Zusammenstellung der erhaltenswerten Gebäude innerhalb des Ring sei hierzu das Mittel der Wahl gewesen und habe entsprechend viel Zeit benötigt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der elektronischen Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsakten Bezug genommen. Dieser war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Das Gericht konnte trotz Ausbleibens der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung entscheiden, weil die Antragsgegnerin mit der Ladung auf diese Möglichkeit hingewiesen worden ist (§ 102 Abs. 2 VwGO).

Der Feststellungantrag der Antragstellerin hat Erfolg. Er ist zulässig (I.) und begründet (II.).

I.

1. Der zunächst gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 18 AGVwGO statthafte Normenkontrollantrag – der gegen eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift gerichtet ist – ist mit dem nunmehr von der Antragstellerin verfolgten Feststellungsbegehren zulässig.

In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass ein Antragsteller dann, wenn eine Veränderungssperre nach § 14 BauGB während der Anhängigkeit eines nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zulässigen Antrags auf Feststellung ihrer Unwirksamkeit außer Kraft tritt, die Feststellung begehren kann, dass die Veränderungssperre ungültig war.1vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 2.9.1983 - 4 N 1.83 - BRS 40 Nr. 99; OVG NRW, Urteil vom 28.1.2005 - 7 D 4/03.NE -, jurisvgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 2.9.1983 - 4 N 1.83 - BRS 40 Nr. 99; OVG NRW, Urteil vom 28.1.2005 - 7 D 4/03.NE -, juris Dasselbe gilt bei einer Verlängerung einer Veränderungssperre.

2. Die Antragstellerin ist antragsbefugt (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), weil sie als Eigentümerin durch die Veränderungssperre betroffener Grundstücke geltend machen kann, durch die angefochtene Satzung in ihrem Recht aus Art. 14 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG verletzt worden zu sein.

Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann einen Normenkontrollantrag stellen, wer geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind keine höheren Anforderungen zu stellen, als sie für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gelten. Ausreichend, aber auch erforderlich, ist daher, dass ein Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in seinen subjektiven Rechten verletzt wird.2vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.8.2005 – 6 BN 1/05 –, juris, Rn. 7vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.8.2005 – 6 BN 1/05 –, juris, Rn. 7 Demnach fehlt die Antragsbefugnis nur, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Antragstellers verletzt sein können.3vgl. BVerwG, Urteil vom 17.1.2001 – 6 CN 4/00 –, juris, Rn. 10vgl. BVerwG, Urteil vom 17.1.2001 – 6 CN 4/00 –, juris, Rn. 10 Davon kann hier nicht ausgegangen werden.

3. Dass die angegriffene Rechtsvorschrift außer Kraft getreten ist, nachdem der Stadtrat der Antragsgegnerin mit Beschluss vom 22.5.2025 die Aufhebung der 2. Verlängerung der Veränderungssperre für den Bereich "Astra-Jyldis-Gelände, 1. Änderung" beschlossen hat, hat den Antrag nicht unzulässig werden lassen.

Zwar geht § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vom Regelfall der noch geltenden Rechtsvorschrift aus (vgl. auch § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Ein Antrag auf Kontrolle einer außer Kraft getretenen Rechtsnorm ist deshalb nur in engen Grenzen zulässig. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts4vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2.9.1983 – 4 N 1/83 -, BVerwGE 68,12; und vom 26.5.2005 - 4 BN 22/05 -, jurisvgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2.9.1983 – 4 N 1/83 -, BVerwGE 68,12; und vom 26.5.2005 - 4 BN 22/05 -, juris lässt das Außerkrafttreten der Norm allein den - wie hier - zulässig gestellten Normenkontrollantrag nicht ohne weiteres zu einem unzulässigen Antrag werden, wenn die Voraussetzung der Zulässigkeit nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO fortbesteht, nämlich dass der Antragsteller durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nachteil erlitten hat. Das beruhe darauf, dass das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO nicht nur der objektiven Rechtskontrolle diene, sondern - wenngleich von der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG verfassungsrechtlich nicht geboten - auch dem individuellen Rechtsschutz. Gerade bei Bebauungsplänen und - wie vorliegend - bei Veränderungssperren (§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) stehe die Rechtsschutzfunktion des Normenkontrollverfahrens angesichts des im Allgemeinen "konkret-individuellen" Regelungsgehalts dieser Normen im Vordergrund. Deshalb bestehe kein Anlass zu einer den Wortlaut einengenden Auslegung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wenn der Bebauungsplan oder die Veränderungssperre während des anhängigen Normenkontrollverfahrens außer Kraft trete. Bei einer Veränderungssperre komme hinzu, dass ihre Geltungsdauer ohnehin immer zeitlich begrenzt sei. Sie werde zudem erlassen, um die "Baurechtslage" in dem betreffenden Gebiet zu ändern. Würde in einem anhängigen Normenkontrollverfahren mit dem Außerkrafttreten der Veränderungssperre der Antrag unzulässig, müsste der Antragsteller von vornherein stets damit rechnen, dass der Ausgang des von ihm eingeleiteten Verfahrens nicht allein von der sein Betroffensein ausmachenden materiellen Rechtslage, sondern von der zeitlichen Verfahrensgestaltung abhinge, auf die übrigens auch der Antragsgegner Einfluss nehmen könne. Die Rechtsschutzfunktion des § 47 VwGO gegenüber Veränderungssperren würde erheblich beeinträchtigt, wenn die Umstellung des Antrags auf Feststellung, dass die Veränderungssperre ungültig war, nach Außerkrafttreten der Satzung ausgeschlossen wäre. Dieses Ergebnis folge unmittelbar aus § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Einer entsprechenden Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO bedürfe es nicht.

Ist die angegriffene Norm – wie hier – während der Anhängigkeit des Normenkontrollantrags außer Kraft getreten, bleibt dieser zulässig, wenn der Antragsteller weiterhin geltend machen kann, durch die zur Prüfung gestellte Norm oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein (vgl. a.). Darüber hinaus muss er ein berechtigtes Interesse an der Feststellung haben, dass die Rechtsvorschrift unwirksam war (vgl. b.).5stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 10, unter Hinweis auf das Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 – NVwZ 2023, 1000 Rn. 9 m. w. N.stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 10, unter Hinweis auf das Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 – NVwZ 2023, 1000 Rn. 9 m. w. N.

a. Die Antragstellerin hat den Normenkontrollantrag am 24.1.2025 und damit während der Geltungsdauer der Satzung über die 2. Verlängerung der Veränderungssperre für den Bereich "Astra-Jyldis-Gelände, 1. Änderung" anhängig gemacht.6vgl. zu diesem Erfordernis: BVerwG, Beschluss vom 28.7.2022 – 3 BN 8/21 –, juris, Rn. 10, 12, 16 f.vgl. zu diesem Erfordernis: BVerwG, Beschluss vom 28.7.2022 – 3 BN 8/21 –, juris, Rn. 10, 12, 16 f. Nach deren Außerkrafttreten kann sie weiterhin geltend machen, in ihrem Eigentumsrecht verletzt worden zu sein.

b. Die Antragstellerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass die Satzung über die 2. Verlängerung der Veränderungssperre für den Bereich "Astra-Jyldis-Gelände, 1. Änderung" rechtswidrig war. Ein Feststellungsinteresse ergibt sich vorliegend daraus, dass die begehrte Feststellung präjudizielle Wirkung für die Frage der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit eines auf die Norm gestützten behördlichen Verhaltens und damit für in Aussicht genommene Entschädigungs- oder Schadensersatzansprüche haben kann.

Die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags nach Außerkrafttreten einer Veränderungssperre entfällt dann, wenn der Antragsteller trotz des erlittenen Nachteils kein berechtigtes Interesse an der Feststellung hat, dass die Satzung ungültig war. Davon kann indes keine Rede sein, wenn die begehrte Feststellung präjudizielle Wirkung für die Frage der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit eines auf die Norm gestützten behördlichen Verhaltens und damit für in Aussicht genommene Entschädigungs- oder Schadensersatzansprüche haben kann. Bei der insoweit gebotenen Prüfung des berechtigten Interesses an der Feststellung, dass die Veränderungssperre ungültig war, haben die Oberverwaltungsgerichte allerdings nicht in eine eingehende Untersuchung der Begründetheit der vom Antragsteller beabsichtigten Entschädigungs- oder Schadensersatzklage einzutreten; dies ist Sache des mit der etwaigen Klage anzurufenden Zivilgerichts. Ein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung besteht jedoch dann nicht, wenn sie der Vorbereitung einer Klage dient, die offensichtlich aussichtslos ist.7vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 12.11.2019 - 2 C 285/18 -, jurisvgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 12.11.2019 - 2 C 285/18 -, juris Sofern noch keine Klage auf Schadensersatz oder Entschädigung anhängig ist, muss ihre alsbaldige Erhebung mit hinreichender Sicherheit zu erwarten sein,8vgl. BVerwG, Beschluss vom 3.3.2005 - 2 B 19.04 -, jurisvgl. BVerwG, Beschluss vom 3.3.2005 - 2 B 19.04 -, juris d.h. der Antragsteller muss ernsthaft beabsichtigen, einen solchen Prozess zu führen.9vgl. BVerwG, Urteil vom 9.3.1989 --2 C 4.87 -, jurisvgl. BVerwG, Urteil vom 9.3.1989 --2 C 4.87 -, juris Hierzu muss der Antragsteller substantiiert dartun, was er konkret anstrebt, also welchen Schaden er im Zivilrechtsweg geltend machen will. Die pauschale – etwa nur aus prozesstaktischen Gründen aufgestellte – Behauptung, nach Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens einen zivilgerichtlichen Schadensersatzprozess führen zu wollen, reicht nicht aus. Der Kläger hat daher zur Begründung seines berechtigten Feststellungsinteresses darzulegen, dass er eine Entschädigungs- oder Schadensersatzklage nicht nur in Erwägung zieht, sondern dass es diesen Prozess im Falle des Obsiegens im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit hinreichender Sicherheit geben wird.10vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 28.9.2022 - 8 A 11419/21 -, jurisvgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 28.9.2022 - 8 A 11419/21 -, juris

Gemessen daran hat die Antragstellerin hinreichend substantiiert zu ihren ernsthaften Prozessführungsabsichten und zu dem ihr entstandenen Schaden vorgetragen. Sie hat glaubhaft vorgetragen, dass sie die prozessuale Geltendmachung dieses Schadens vorbereitet, und dabei insbesondere substantiierte Angaben zur Art des Schadens und zu den finanziellen Grundlagen der Schadensberechnung gemacht. Ein Anspruch auf Schadensersatz bzw. auf Entschädigung ist auch nicht offensichtlich ausgeschlossen. Zwar können durch den Erlass von untergesetzlichen Rechtsnormen (Rechtsverordnungen oder Satzungen), die gegen höherrangiges Recht verstoßen, in der Regel keine Amtshaftungsansprüche gegen den Verordnungs- oder Satzungsgeber begründet werden. Denn auch der Verordnungs- oder Satzungsgeber nimmt – wie der Gesetzgeber – grundsätzlich nur Amtspflichten gegenüber der Allgemeinheit wahr, nicht dagegen gegenüber dem einzelnen durch die Verordnung oder Satzung Betroffenen als geschütztem "Dritten". Ausnahmen können aber für solche Verordnungen oder Satzungen - insbesondere bei Bebauungsplänen - gelten, die nach Adressatenkreis und Regelungsgehalt einem Maßnahme- oder Einzelfallgesetz entsprechen. Die durch einen verbindlichen Bauleitplan betroffenen Grundeigentümer oder sonst dinglich Berechtigten stellen eine durch die räumlichen Grenzen des Planes und ihre rechtlichen Beziehungen zu den erfassten Grundstücken bestimmte Personengruppe dar, die Adressat dieses Ortsgesetzes ist. Die Gemeinde hat die privaten Interessen dieser Personengruppe mit den öffentlichen Interessen abzuwägen.11vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 13.2.2020 - 2 KN 2/17 -, juris (m.w.N.)vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 13.2.2020 - 2 KN 2/17 -, juris (m.w.N.) Neben einem folglich nicht von vornherein ausgeschlossenen Amtshaftungsanspruch kommt hier ein Anspruch der Antragstellerin aus enteignungsgleichem Eingriff in Betracht, weil sich die Versagung einer Baugenehmigung (faktische Bausperre) aufgrund der Veränderungssperre als entschädigungsrelevanter Eingriff in das Eigentumsrecht darstellen kann.12vgl. OVG NRW, Urteil vom 11.8.2023 - 7 D 206/20.NE -, juris (m.w.N.)vgl. OVG NRW, Urteil vom 11.8.2023 - 7 D 206/20.NE -, juris (m.w.N.)

II.

Der Feststellungsantrag ist auch begründet. Die Antragstellerin hat einen Anspruch auf die Feststellung, dass die Satzung der Antragsgegnerin zum Erlass der 2. Verlängerung der Veränderungssperre für den Bereich des Bebauungsplans "Astra-Jyldis-Gelände, 1. Änderung" vom 7.11.2024 in der Fassung der Bekanntmachung vom 21.12.2024 rechtswidrig gewesen ist.

Zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses des Stadtrates der Antragsgegnerin über die nochmalige Verlängerung der Veränderungssperre am 7.11.2024 lagen die Voraussetzungen für deren Erlass nach § 14 Abs. 1, § 17 Abs. 2 BauGB nicht vor. Es sind keine besonderen Umstände i. S. d. § 17 Abs. 2 BauGB vorgetragen oder ersichtlich.

Gemäß § 14 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt beschließen, dass

1. Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt oder bauliche Anlagen nicht beseitigt werden dürfen;

2. erhebliche oder wesentlich wertsteigernde Veränderungen von Grundstücken und baulichen Anlagen, deren Veränderungen nicht genehmigungs-, zustimmungs- oder anzeigepflichtig sind,

nicht vorgenommen werden dürfen. Die Veränderungssperre wird von der Gemeinde als Satzung beschlossen (§ 16 Abs. 1 BauGB). Sie kann gemäß § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB um ein Jahr und, wenn besondere Umstände es erfordern, gemäß § 17 Abs. 2 BauGB bis zu einem weiteren Jahr nochmals verlängert werden. Hintergrund dieser Einschränkung ist Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG. Danach ist eine Enteignung nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Eine enteignende Veränderungssperre dient dem allgemeinen Wohl nur dann, wenn das zugrundeliegende Planverfahren wegen besonderer Umstände nicht innerhalb der vom Baugesetzbuch vorgesehenen Zeit abgeschlossen werden konnte. In der nach § 17 Abs. 2 BauGB zulässigen Überschreitung der Dreijahresfrist liegt eine durch Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG gedeckte Bestimmung des Eigentumsinhaltes, die nicht nur zulasten, sondern auch zugunsten des betroffenen Grundeigentums wirkt. Mit den ersten beiden Absätzen des § 17 BauGB hat das Baugesetzbuch verbindlich zum Ausdruck gebracht, dass die Schaffung von Bebauungsplänen im Regelfall innerhalb von drei Jahren bewältigt werden (kann und auch) muss und diese Frist bei "besonderen Umständen" um ein Jahr überschritten werden darf. Ein Planverfahren, das in seiner zeitlichen Ausdehnung selbst darüber noch hinausreicht, entzieht sich der Regel in einem Maße, die es in seinen etwa enteignenden Wirkungen als dennoch dem Gemeinwohl dienend nur erscheinen lassen kann, wenn besondere Umstände vorliegen. Unabhängig davon, dass mit dem Ablauf spätestens des vierten Jahres die Veränderungssperre eines Grundstücks von der Eigentumsbindung in die Enteignung umschlägt, setzt die Zulässigkeit einer solchen Sperre vom Ablauf des dritten Jahres an das Vorliegen besonderer Umstände voraus, und zwar mit weiterem Zeitablauf in einer die Anforderungen kontinuierlich steigernden Weise. Fehlt es – in welchem Zeitraum auch immer – an hinreichenden "besonderen Umständen", so führt eine gleichwohl verhängte Veränderungssperre nicht etwa zu einer irgendwie erhöhten oder vorzeitig zu leistenden Enteignungsentschädigung. Eine solche Veränderungssperre ist vielmehr unzulässig und infolgedessen unwirksam.13vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 14.11.2022 - 1 KN 10/22 -, jurisvgl. OVG Schleswig, Urteil vom 14.11.2022 - 1 KN 10/22 -, juris

Besondere Umstände im Sinne des § 17 Abs. 2 BauGB liegen vor, wenn ein Planverfahren durch eine Ungewöhnlichkeit gekennzeichnet ist, die sich von dem allgemeinen Rahmen der städtebaulichen Planungstätigkeit wesentlich abhebt, wobei es sich um Besonderheiten des Umfanges, des Schwierigkeitsgrades oder des Verfahrensablaufs handeln kann. Notwendig ist weiter ein ursächlicher Zusammenhang; d.h. gerade die Ungewöhnlichkeit des Falles muss ursächlich dafür gewesen sein, dass die Aufstellung des Planes mehr als die übliche Zeit erfordert. Schließlich darf die jeweilige Gemeinde die - verzögerungsverursachende - Ungewöhnlichkeit nicht zu vertreten haben. Insoweit muss die Gemeinde jedes ihr vorwerfbare Fehlverhalten vertreten, wobei im Allgemeinen - im Sinne einer widerlegbaren Regel - davon ausgegangen werden kann, dass Mängel, die in der Sphäre der Gemeinde auftreten, auf ein Fehlverhalten der Gemeinde zurückzuführen sind. Ein vorwerfbares Verhalten in diesem Sinne liegt auch dann vor, wenn die Gemeinde das zu sichernde Bebauungsplanverfahren in einem frühen Stadium des Erlasses der Veränderungssperre ohne Not zu zögerlich betrieben hat.14vgl. OVG NRW, Urteil vom 11.8.2023 - 7 D 206/20.NE -, juris (m.w.N.)vgl. OVG NRW, Urteil vom 11.8.2023 - 7 D 206/20.NE -, juris (m.w.N.) Das Erfordernis, dass besondere Umstände vorliegen müssen, setzt mit dem Ablauf des dritten Sperrjahres ein und steigert sich im Maß des Zeitablaufs. Da grundsätzlich davon auszugehen ist, dass eine Gemeinde binnen der drei Jahre, die der Gesetzgeber für eine Veränderungssperre ohne besondere Umstände vorsieht, ihre Planungstätigkeit abgeschlossen haben kann, muss die Gemeinde darlegen, dass objektive Gründe einen Abschluss der Planung innerhalb von drei Jahren verhindert haben. Das heißt, es muss erkennbar sein, dass die Gemeinde sich bemüht hat, innerhalb der Frist mit der Planung fertig zu werden und diese erkennbar vorangetrieben hat, insbesondere sie nicht – etwa aufgrund ihrer eigenen "Entscheidungsschwäche" – die Fertigstellung der Planung vor sich hergeschoben hat.15vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 15.9.2020 - 3 S 1465/20 -, jurisvgl. VGH Mannheim, Urteil vom 15.9.2020 - 3 S 1465/20 -, juris

Letzteres ist hier aber – nach Auswertung der vorliegenden Verwaltungsvorgänge und insbesondere unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragsgegnerin – der Fall. In der Zeit zwischen der Fassung des Aufstellungsbeschlusses des Bebauungsplans am 16.12.2021 und des Beschlusses über die nochmalige Verlängerung der Veränderungssperre am 7.11.2024 sind keine Verfahrensschritte ersichtlich, die maßgeblich zum Fortgang des Bauleitplanverfahrens beigetragen hätten. Aus den eingereichten Verwaltungsakten geht nicht einmal hervor, dass ein konkreter Bebauungsplanentwurf erstellt wurde. Auch eine Beteiligung der Öffentlichkeit sowie der Behörden und Träger sonstiger öffentlicher Belange (§§ 3, 4 BauGB) ist ersichtlich nicht erfolgt. Die Antragsgegnerin hat auch nicht hinreichend dargelegt, dass besondere Umstände im vorgenannten Sinne, d.h. eine Ungewöhnlichkeit des Planverfahrens, einen Abschluss der Planung innerhalb von drei Jahren verhindert haben. Bereits die Begründung für die 1. Verlängerung der Veränderungssperre am 14.11.2023 ("die Bearbeitungszeit hat sich aufgrund einer Vielzahl von Bauleitplanverfahren deutlich verlängert") war nicht ausreichend. Besondere Umstände des konkreten Bebauungsplanverfahrens sind damit nicht dargetan. Andernfalls könnte mit einer solchen Begründung jede Veränderungssperre verlängert werden; die Gemeinde müsste hierzu nur die Aufstellung einer Vielzahl von Bauleitplanverfahren beschließen. Die Antragstellerin hat in dem Zusammenhang in der mündlichen Verhandlung zutreffend darauf hingewiesen, dass darin ein Organisationsverschulden zu sehen sei. Inwieweit die unzureichende Begründung für die 1. Verlängerung auf die 2. Verlängerung der Veränderungssperre "durchschlägt", d.h. deren Rechtswidrigkeit zur Folge hat, braucht hier nicht näher erörtert zu werden. Denn auch die Begründung für die 2. Verlängerung ("die Bearbeitungszeit hat sich aufgrund der in Auftrag gegebenen Überarbeitung der Erhaltungssatzung verlängert") ist nicht hinreichend, um besondere Gründe im Sinne des § 17 Abs. 2 BauGB darzutun. Aus dem Verweis auf die Erhaltungssatzung geht nicht hervor, dass die Antragsgegnerin die Planung vorangetrieben hat und objektive Gründe einen Abschluss der Planung innerhalb von drei Jahren verhindert haben. Aus ihrer Absicht, eine Erhaltungssatzung zu erlassen, lässt sich keine Ungewöhnlichkeit des konkreten Bebauungsplanverfahrens "Astra-Jyldis-Gelände, 1. Änderung" herleiten, dessen Geltungsbereich nur einen kleinen Teil des Geltungsbereichs der Erhaltungssatzung ausmacht. Insbesondere ist die Verlängerung der Veränderungssperre kein Mittel, um den Erlass einer Erhaltungssatzung zu sichern. Die Antragstellerin hat in dem Zusammenhang zu Recht darauf hingewiesen, dass die Antragsgegnerin hierzu einen Antrag auf Zurückstellung des Baugesuchs nach § 172 Abs. 2 i.V.m. § 15 Abs. 1 BauGB betreffend das Grundstück C-Straße hätte stellen müssen. Die Veränderungssperre dient dagegen nur der Sicherung einer bestimmten Bauleitplanung. Eine solche Sicherung war hier spätestens mit der Verlängerung der 2. Veränderungssperre am 7.11.2024 nicht mehr beabsichtigt. Vielmehr lassen die alleinige Begründung mit der Überarbeitung der Erhaltungssatzung und das Vorbringen der Antragsgegnerin, im Jahr 2023 sei für die gesamte Innenstadt eine umfassende Bestandsaufnahme gemacht worden, die in den Erlass der Erhaltungssatzung für die Innenstadt gemündet habe, sowie der ebenfalls am 7.11.2024 ergangene Aufstellungsbeschluss für die Erhaltungssatzung nur den Schluss zu, dass die Antragsgegnerin ihre Planungsabsicht nicht erst mit dem Beschluss vom 22.5.2025, mit dem der Beschluss zur Aufstellung der Bauleitplanung "Astra-Jyldis-Gelände, 1. Änderung" und die zweite Verlängerung der Veränderungssperre aufgehoben wurden, sondern bereits erheblich früher aufgegeben hatte. Es ist auch weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die Antragsgegnerin in den Jahren 2024/2025 überhaupt noch irgendwelche Anstrengungen unternommen hat, um die Planung voranzutreiben. Vielmehr deutet alles darauf hin, dass es ihr mit dem Beschluss der zweiten Verlängerung der Veränderungssperre ausschließlich und allein um die Aufrechterhaltung einer "Bausperre" mit Blick auf die künftige Erhaltungssatzung, nicht aber um eine "Sicherung der Planung" ging. Es handelt sich damit hier um eine Art von "Etikettenschwindel". Das seit Beginn der Bauleitplanung verfolgte Ziel, das Gebäude C-Straße zu erhalten, hätte durch den Bebauungsplan auch ohne weiteres erreicht werden können; die (spätere) Absicht, eine Erhaltungssatzung für die Innenstadt zu erlassen, stellte kein Planungshindernis dar. Die Antragstellerin hat in dem Zusammenhang zutreffend darauf hingewiesen, dass das Gebäude C-Straße auch noch später (nach einem Beschluss des Bebauungsplans als Satzung) in die Erhaltungssatzung hätte aufgenommen werden können. Die Veränderungssperre durfte demnach hier nicht mit Blick auf die in Entstehung befindliche Erhaltungssatzung verlängert werden. Diese hatte keine Ungewöhnlichkeit des konkreten Bauleitplanverfahrens zur Folge.

Dem Feststellungsantrag war daher zu entsprechen.

III.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 709 Satz 1 ZPO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

B e s c h l u s s

Der Streitwert wird entsprechend der Streitwertbestimmung in dem Beschluss des Senats vom 27.1.2025 auf 15.000 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Fußnoten

1) vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 2.9.1983 - 4 N 1.83 - BRS 40 Nr. 99; OVG NRW, Urteil vom 28.1.2005 - 7 D 4/03.NE -, juris

2) vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.8.2005 – 6 BN 1/05 –, juris, Rn. 7

3) vgl. BVerwG, Urteil vom 17.1.2001 – 6 CN 4/00 –, juris, Rn. 10

4) vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2.9.1983 – 4 N 1/83 -, BVerwGE 68,12; und vom 26.5.2005 - 4 BN 22/05 -, juris

5) stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2023 – 3 CN 5/22 –, juris, Rn. 10, unter Hinweis auf das Urteil vom 22.11.2022 – 3 CN 1/21 – NVwZ 2023, 1000 Rn. 9 m. w. N.

6) vgl. zu diesem Erfordernis: BVerwG, Beschluss vom 28.7.2022 – 3 BN 8/21 –, juris, Rn. 10, 12, 16 f.

7) vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 12.11.2019 - 2 C 285/18 -, juris

8) vgl. BVerwG, Beschluss vom 3.3.2005 - 2 B 19.04 -, juris

9) vgl. BVerwG, Urteil vom 9.3.1989 --2 C 4.87 -, juris

10) vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 28.9.2022 - 8 A 11419/21 -, juris

11) vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 13.2.2020 - 2 KN 2/17 -, juris (m.w.N.)

12) vgl. OVG NRW, Urteil vom 11.8.2023 - 7 D 206/20.NE -, juris (m.w.N.)

13) vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 14.11.2022 - 1 KN 10/22 -, juris

14) vgl. OVG NRW, Urteil vom 11.8.2023 - 7 D 206/20.NE -, juris (m.w.N.)

15) vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 15.9.2020 - 3 S 1465/20 -, juris