Sächsisches Oberverwaltungsgericht Beschluss vom 14.10.2022 – 9 A 334/21.PL

Az.: 9 A 334/21.PL

9 K 34/20.PL

SÄCHSISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT Beschluss

In der Personalvertretungssache

des

- Antragsteller -

- Beschwerdeführer -

prozessbevollmächtigt:

beteiligt:

Oberbürgermeister der Stadt L.

- Antragsgegner -

- Beschwerdegegner -

prozessbevollmächtigt:

wegen

Initiativrecht hinsichtlich der Höhergruppierung von Beschäftigten hier: Beschwerde

hat der 9. Senat des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Freiherr von Welck, den Richter am Oberver- waltungsgericht Kober sowie die ehrenamtlichen Richter Kruschinski und Schulz am 14. Oktober 2022 beschlossen: Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Dresden vom 27. April 2021 - 9 K 34/20.PL - wird geändert. Es wird festgestellt, dass dem Antragsteller ein Initiativrecht hinsichtlich der Höhergruppierung von Beschäftigten nach § 83 Abs. 2 SächsPersVG zusteht. Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen. Gründe I. Bei den Beteiligten handelt es sich um den örtlichen Personalrat der Stadt L. sowie deren Oberbürgermeister. Der Antragsteller begehrt die Feststellung, dass ihm ein Ini- tiativrecht hinsichtlich der Höhergruppierung Beschäftigter zusteht sowie hilfsweise die Feststellung, dass sein Beteiligungsrecht durch die Ablehnung der Einleitung eines Be- teiligungsverfahrens für die Höhergruppierung einer Beschäftigten verletzt worden sei. Der Antragsteller beantragte gegenüber der Stadt L. mit Schreiben vom 3. Dezember 2018 gemäß § 83 Abs. 2 SächsPersVG im Rahmen seines Initiativrechts die Höher- gruppierung von Bediensteten der Stadt L.. Die Stadt L. lehnte ein Initiativrecht ab, weil ein solches Recht im Hinblick auf individuelle personelle Angelegenheiten wie hier nicht bestehen würde. Auch lägen keine Gründe für die vom Antragsteller begehrten Höhe- gruppierungen vor. Dem widersprach der Antragsteller mit Hinweis auf die Rechtspre- chung des Bundesverwaltungsgerichts und verwies auch auf den kollektiven Bezug des Falls. Der Antragsteller beschloss in seiner Sitzung vom 22. Juli 2019, ein Beschlussverfah- ren zur Klärung der Frage einzuleiten, inwieweit dem Personalrat bei Einzelmaßnah- men ein Initiativrecht nach dem Sächsischem Personalvertretungsgesetz zusteht, und, sich von seinem Prozessbevollmächtigten vertreten zu lassen. Der Antragsteller hat am 9. Januar 2020 das personalvertretungsrechtliche Beschluss- verfahren eingeleitet. Zur Begründung hat er vorgetragen, er habe beim zuständigen

1 2 3 4

Personalamt des Antragsgegners für verschiedene Beschäftigte einen Initiativantrag eingereicht, der die Eingruppierung dieser Beschäftigten zum Gegenstand gehabt habe. Exemplarisch hat er den Schriftverkehr für die Beschäftigten A. G. und D. H. beigefügt und geltend gemacht, dass weitere Vorgänge vorgelegt werden könnten. Da der Antragsgegner die Einleitung eines entsprechenden Verfahrens durch den Antrag- steller generell ablehne, begehre der Antragsteller im vorliegenden Verfahren die Fest- stellung, dass dadurch seine Beteiligungsrechte verletzt werden. Das hierfür erforderliche Rechtsschutzbedürfnis sei aufgrund der generellen Ableh- nung dieses Initiativrechts durch den Antragsgegner gegeben. Das Initiativrecht im Hin- blick auf die Ein-, Höher- und Rückgruppierung ergebe sich aus § 83 Abs. 2 Sächs- PersVG i. V. m. § 80 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 SächsPersVG. Nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. Oktober 2001 (- 6 P 13.00 -) berechtige das Initi- ativrecht den Personalrat auch, bei dem Dienststellenleiter personelle Maßnahmen zu Gunsten einzelner Beschäftigter zu beantragen. Das betreffe insbesondere solche Fälle, in welchen der Dienststellenleiter von Maßnahmen zu Gunsten einzelner Be- schäftigter absehe, obwohl er nach Ansicht des Antragstellers zur jeweiligen Maß- nahme verpflichtet sei oder doch gute Gründe für sie sprächen. Auch das Oberverwal- tungsgericht Bremen vertrete diese Ansicht (vgl. Urt. v. 13. Oktober 2009 - GA 63/07.PVL -, juris). Auch dort sei es so, dass sich das Mitbestimmungsrecht des Per- sonalrats insbesondere auf die Eingruppierung von Arbeitnehmern beziehe. Daher könne der Personalrat von sich aus eine Maßnahme, die seiner Mitbestimmung unter- liege, bei dem Leiter der Dienststelle beantragen. Dagegen greife das Argument nicht, dass dies zur Verlagerung von Lohn- und Vergütungsstreitigkeiten in das Mitbestim- mungs- und Beschlussverfahren führe. Ein solcher Einwand beträfe nicht nur das Initi- ativrecht, sondern die Mitbestimmung bei Höhergruppierungen generell. Die Mitbestim- mung bei Höhergruppierungen ermögliche es der Personalvertretung, auf die Wahrung des Tarifgefüges in der Dienststelle zu achten und damit auch zur Wahrung des Frie- dens in der Dienststelle beizutragen. Im Interesse aller Bediensteten müsse verhindert werden, dass durch eine unterschiedliche Beurteilung im Rahmen von Höhergruppie- rungen einzelne Angestellte bevorzugt und andere benachteiligt würden. Personalrat und Dienstellenleiter hätten deshalb nicht nur das Interesse der von der Höhergruppie- rung unmittelbar betroffenen Arbeitnehmer, sondern auch die berechtigten Interessen und Erwartungen aller anderen Bediensteten, soweit sie von dieser Maßnahme berührt werden könnten, sowie die dienstlichen Belange zu berücksichtigen. Das Mitbestim- mungsrecht habe eine kollektivrechtliche Dimension, die durch die Möglichkeit indivi- dueller Klagen der unmittelbar Betroffenen nicht ausgeschöpft werde. 5

Der Antragsteller hat beantragt, festzustellen, dass ihm ein Initiativrecht hinsichtlich der Höhergruppierung von Beschäftigten nach § 83 Abs. 2 SächsPersVG zusteht,

hilfsweise,

festzustellen, dass durch die Ablehnung der Einleitung eines Beteiligungsver- fahrens für die Höhergruppierung der Beschäftigten A. G. das Beteiligungsrecht des Antragstellers verletzt ist. Der Antragsgegner hat beantragt, den Antrag abzulehnen. Er hat vorgetragen, der Antrag sei bereits unzulässig. Mangels Vortrags in der Antrags- schrift sei davon auszugehen, dass der Vorsitzende des Antragstellers nicht vertre- tungsbefugt sei. Das Vorliegen eines Beschlusses des gesamten Personalrats Stadt- verwaltung nach § 34 Abs. 2 Satz 1 SächsPersVG sei nicht ersichtlich. Zudem sei der Antrag unbegründet. Dem Antragsteller stehe kein entsprechendes Initiativrecht hin- sichtlich der Höhegruppierung einzelner Beschäftigter zu. Unter Berücksichtigung von Inhalt und Zweck des Mitbestimmungstatbestands der Höhergruppierung sowie dem gesetzlichen Schutzauftrag der Personalvertretung seien die Voraussetzungen für das geltend gemachte Initiativrecht nicht erfüllt. § 83 SächsPersVG konkretisiere das allge- meine Initiativrecht des Personalrats, wie es in § 73 Abs. 1 SächsPersVG zum Aus- druck komme, für den Bereich der Mitbestimmungsangelegenheiten. Das Initiativrecht nach § 83 Abs. 2 SächsPersVG beziehe sich auf Maßnahmen, die nach anderen als den in § 83 Abs. 1 SächsPersVG bezeichneten Vorschriften einer Mitbestimmung un- terlägen. § 83 Abs. 1 SächsPersVG gewähre dem Personalrat ein erzwingbares Initia- tivrecht, während § 83 Abs. 2 SächsPersVG ein eingeschränktes Initiativrecht normiere und der Dienststellenleitung bei Mitbestimmungstatbeständen nach §§ 80, 81 Abs. 1 SächsPersVG die Letztentscheidung einräume. Daher könne nicht davon ausgegan- gen werden, dass der Personalvertretung regelmäßig ein umfassendes Initiativrecht zustehe. Auch wenn nach der vom Antragsteller zitierten Rechtsprechung des Bundes- verwaltungsgerichts ein Initiativrecht des Personalrats auch bei personellen Einzel- maßnahmen bestehe, gelte dies nicht uneingeschränkt. Dem Antragsteller stehe auch kein Initiativrecht zu, wenn der Beteiligte die Höhergrup- pierung eines namentlich benannten Beschäftigten ablehne. Da das streitgegenständ- liche Initiativrecht aus § 83 Abs. 2 Satz 1 SächsPersVG i. V. m. § 80 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SächsPersVG dem Personalrat die Ausübung von Mitbestimmungsrechten in aktiver Form ermögliche, müsse sich auch eine teleologische Reduktion unmittelbar aus den 6 7 8 9

Mitbestimmungsvorschriften gerade auch für Fälle der Höhergruppierung einzelner Be- schäftigter ergeben. Die Landespersonalvertretungsgesetze wichen hier erheblich von- einander ab. In einigen Bundesländern habe der Gesetzgeber die Zuständigkeit der Personalvertretung nicht auf kollektive Angelegenheiten beschränkt, sondern ihr ein Mandat für die Interessenwahrnehmung einzelner Beschäftigter zugesprochen. In Sachsen sei dies jedoch trotz der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungs- gerichts gerade nicht der Fall. Somit bleibe die Zuständigkeit der Personalvertretungen auf kollektive Angelegenheiten beschränkt. Der streitgegenständliche Initiativantrag zur Höhergruppierung einzelner Beschäftigter sei auch aus rechtssystematischen Gründen ausgeschlossen. Einerseits sei in den zu- grundeliegenden Einzelfällen regelmäßig eine Sachentscheidung des Personalamts des Antragsgegners getroffen worden. Andererseits sei der Antragsteller bereits bei der Eingruppierung der betroffenen Beschäftigten ordnungsgemäß beteiligt worden. Eine entscheidende Änderung der zugrundeliegenden Sachverhalte sei nicht eingetre- ten. Dem Initiativrecht komme keine eigenständige, vom Inhalt und Zweck des Mitbe- stimmungsrechts losgelöste Bedeutung zu. Das Initiativrecht und die übliche Form der Mitbestimmung, bei der die Personalvertretung auf Vorhaben des Dienststellenleiters reagiere, seien demnach in inhaltlicher Hinsicht symmetrisch. Das Initiativrecht könne systematisch betrachtet die gesetzlichen Mitbestimmungsbefugnisse der Personalver- tretung nicht erweitern. Der Inhalt des Mitbestimmungsrechts der jeweiligen Maß- nahme bestimme somit die Grenzen des Initiativrechts. Das Personalamt habe die Anträge auf Ein- oder Höhergruppierung einzelner Beschäf- tigte abgelehnt und der Antragsteller habe diesen Entscheidungen widersprochen. In allen Fällen hätten bereits die Voraussetzungen für eine Höhergruppierung nicht vor- gelegen. Der Antragsteller sei bei der ersten Eingruppierung der betroffenen Beschäf- tigten beteiligt gewesen und habe dieser zugestimmt. Durch die Überleitung in die Ent- geltordnung zum TVöD hätten sich die arbeitsvertraglichen Verpflichtungen der Be- schäftigten seitdem nicht verändert. Es sei daher unzulässig, wenn der Antragsteller mittels eines Initiativantrags versuche, nachträglich eine Änderung der bereits getroffe- nen Regelung zu erreichen, ohne dass sich der zugrundeliegende Sachverhalt ent- scheidend geändert habe. Obwohl § 83 Abs. 2 SächsPersVG alle (anderen) Mitbestimmungstatbestände um- fasse, bedürfe es hinsichtlich der Höhergruppierung neben rechtssystematischen Ein- grenzungen überdies auch einer Einschränkung nach dem Sinn und Zweck der vom 10 11 12

Gesetzgeber getroffenen Rechtslage. Auch das Bundesverwaltungsgericht habe in ei- ner neueren Entscheidung (BeschI. v. 29. September 2004 - 6 P 4.04 -) klargestellt, dass das Initiativrecht eine derartige Verstärkung der Mitbestimmungsrechte darstelle, dass deren Befugnisse inhaltlich durch den jeweiligen gesetzlichen Schutzauftrag be- grenzt werden müssten. Die Initiativen der Personalvertretung hinsichtlich von Höher- gruppierungen müssten sich vor allem aus ihrem Auftrag rechtfertigen, die Belange der Gesamtheit der Beschäftigten oder des Dienststellenleiters wahrzunehmen. Die Per- sonalvertretung sei kollektiver Sachwalter der Interessen der Beschäftigten. In Perso- nalangelegenheiten dürfe ein Initiativantrag daher grundsätzlich nicht auf eine konkrete Maßnahme abzielen, sondern er müsse sich darauf beschränken, den Antragsgegner zu veranlassen, die mitbestimmungspflichtige Maßnahme einzuleiten. Die vom Antrag- steller zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. Oktober 2001 stelle möglicherweise klar, dass das Initiativrecht in bestimmten Fällen die Personal- vertretung als gleichberechtigten Partner der Dienststelle auch befuge, personelle Maßnahmen zu Gunsten einzelner Beschäftigter zu beantragen. Diese Entscheidung stelle jedoch keine vollständige Abkehr von der bisherigen Rechtsprechung dar. Zudem sei sie zum nordrhein-westfälischen Landespersonalvertretungsgesetz ergangen und vom Wortlaut her nicht auf das Sächsische Personalvertretungsgesetz anwendbar. Der Personalrat könne sich immer dann für einzelne Beschäftigte einsetzen, wenn er damit die Interessen der Gesamtheit der Beschäftigten vertrete. Hier fehle ein solch kollektiver Bezug. Die Beschäftigten seien weder in derselben Entgeltgruppe eingrup- piert noch in einem bestimmten Fachamt mit derselben Tätigkeit betraut. Auch aus dem Umstand, dass die anderen Kollegen nach Überleitung in die Entgeltordnung nach dem TVÖD zum 1. Januar 2017 keine Höhergruppierung beantragt hätten, sei ersichtlich, dass ein Globalinteresse innerhalb der Dienststelle fehle. Auch der Hinweis in der An- tragsschrift auf die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Bremen greife nicht, da bereits der Wortlaut des Initiativrechts des § 58 Abs. 4 Satz I BremPersVG nicht mit dem hier maßgebenden § 83 Abs. 2 SächsPersVG übereinstimme. Sofern ein Beschäf- tigter aufgrund des sich aus der Tarifautomatik ergebenden Vergütungsanspruchs ein gegen seine Dienststelle durchsetzbares Recht auf Regelung einer ihn selbst betref- fenden Angelegenheit habe, fehle es an der für die Schaffung eines Initiativrechts we- sentlichen Grundlage. Insbesondere für den Bereich der Höhergruppierung einzelner Beschäftigter könne das Initiativrecht nur subsidiären Charakter haben. Das Verwaltungsgericht Dresden hat den Antrag mit Beschluss vom 27. April 2021 (- 9 K 34/20.PL -) abgelehnt. Zur Begründung hat es angeführt: 13 14

„Der Hauptantrag, festzustellen, dass dem Antragsteller ein Initiativrecht hin- sichtlich der Höhergruppierung von Beschäftigten nach § 83 Abs. 2 Sächs- PersVG zusteht, ist unzulässig. Es mangelt an dem hierfür erforderlichen Fest- stellungsinteresse. Die generelle Klärung von abstrakten Rechtsfragen - wie sie der Antragsteller begehrt - kommt hier nicht in Betracht.

Das gemäß § 256 Abs. 1 ZPO erforderliche Interesse an der begehrten Fest- stellung liegt vor, wenn ein Streit über ein Rechtsverhältnis besteht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 19. Dezember 2018 -5 P 6.17 -juris Rn. 13). Ein Rechtsver- hältnis ist die Beziehung einer Person zu einer anderen Person oder Sache, die ein (mit materieller Rechtskraftwirkung feststellbares) subjektives Recht enthält oder aus der solche Rechte entspringen können. Bloße Tatfragen oder abs- trakte Rechtsfragen können nicht Gegenstand einer Feststellungsklage sein. Zwar kann sich durch Auslegung ergeben, dass ein abstrakt formulierter Fest- stellungantrag doch ein Rechtsverhältnis zum Gegenstand hat (vgl. Zöller, ZPO, 30. Aufl., § 256 Rn. 3). So liegt ein solches Rechtsverhältnis beispielsweise bei der Frage eines Mitbestimmungsrechts des Betriebsrats bei einer bestimmten Maßnahme vor (vgl. Zöller, a.a.O. Rn. 4).

Ein solches konkretes Rechtsverhältnis Ist nicht Gegenstand des streitgegen- ständlichen Hauptantrags. Der Antragsteller hat dieses Begehren nicht auf die Feststellung eines Initiativrechts gemäß § 83 Abs. 2 SächsPersVG i.V.m. § 80 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG begehrte Mitbestimmung hinsichtlich der Ein- bzw. Höhergruppierung eines bestimmten Beschäftigten beschränkt. Allein diese konkrete Frage könnte nach den oben dargelegten Grundsätzen jedoch eine solche bestimmte Maßnahme darstellen. Vielmehr begehrt er ausdrücklich die Klärung dieser abstrakten Rechtsfrage. Es mangelt folglich an dem erforderli- chen konkreten Rechtsverhältnis.

Auch der Hilfsantrag hat keinen Erfolg.

Er Ist zulässig, aber unbegründet.

Es mangelt insoweit insbesondere nicht an dem erforderlichen Feststellungsin- teresse, weil sich der Antrag auf ein konkretes Rechtsverhältnis bezieht, näm- lich die Frage, ob die Ablehnung der Einleitung eines Beteiligungsverfahrens für die Höhergruppierung der Beschäftigten A. G (…) das Beteiligungsrecht des Antragstellers verletzt.

Die Kammer erachtet die Umstellung des Antrags auch nicht als Antragserwei- terung (vgl. SächsOVG, Beschl. v. 23. Januar 2013 - PL 9 A 580/11 - juris Rn. 37), weil das individualisierte Begehren als Minus in dem Hauptantrag ent- halten ist. Im Übrigen hält die Kammer die Umstellung auch für sachdienlich.

Der Antrag ist jedoch unbegründet.

Dem Antragsteller steht das geltend gemachte Initiativrecht hinsichtlich der Ein- leitung eines Beteiligungsverfahrens für die Höhergruppierung der Beschäftig- ten A. G (…) nicht zu.

Es handelt sich hier nicht um ein in § 83 Abs. 1 Satz 1 SächsPersVG geregeltes Initiativrecht, da sich dies nur auf Maßnahmen bezieht, die der vollen Mitbestim- mung des Personalrats nach § 81 Abs. 2 SächsPersVG unterliegen. Um eine solche Maßnahme handelt es sich hier jedoch nicht.

Rechtsgrundlage für das geltend gemachte Initiativrecht hinsichtlich der Höher- gruppierung der Beschäftigten G (…) ist § 83 Abs. 2 i.V.m. § 80 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SächsPersVG.

Beantragt der Personalrat gemäß § 83 Abs. 2 Satz 1 SächsPersVG eine Maß- nahme, die nach anderen als den in § 83 Abs. 1 Satz 1 SächsPersVG bezeich- neten Vorschriften seiner Mitbestimmung unterliegt, so hat er sie dem Dienst- stellenleiter schriftlich vorzuschlagen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Beschl. v. 29. September 2004 - 6 P 4.04 - juris Rn. 15), der sich die Kammer anschließt, kämmt dem Initiativrecht keine eigenständige, vom Inhalt und Zweck des Mit- bestimmungsrechts losgelöste Bedeutung zu. Das Initiativrecht des Personal- rats wird durch den Inhalt seines jeweiligen Mitbestimmungsrechts und dessen Sinn und Zweck begrenzt. Das Initiativrecht und die übliche Form der Mitbe- stimmung, bei der der Personalrat auf Vorhaben des Dienststellenleiters rea- giert, sind demnach in inhaltlicher Hinsicht symmetrisch. Die auf ein bestimmtes Mitbestimmungsrecht gestützte Initiative des Personalrats muss sich daher auf dieselben Zwecke beziehen, welche vom Personalrat nach dem nämlichen Mit- bestimmungstatbestand zulässigerweise in Anspruch genommen werden kön- nen, wenn dieser vom Dienststellenleiter um Zustimmung zu einer mitbestim- mungspflichtigen Maßnahme gebeten wird.

Erforderlich, aber auch ausreichend, ist mithin, dass die mit dem konkreten Ini- tiativantrag angestrebte Maßnahme zu dem gesetzlichen Mitbestimmungstat- bestand gehört, dem das Initiativrecht zugeordnet ist, und der konkrete Antrags- gegenstand im Übrigen die durch den Inhalt sowie Sinn und Zweck des gesetz- lichen Mitbestimmungstatbestandes abgesteckten Grenzen nicht überschreitet (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15. Juli 2021 - 5 P 1.18 - juris, Rn. 12 f.). Das ist hier nicht der Fall.

Vielmehr bezieht sich das vom Antragsteller geltend gemachte Initiativrecht auf ein vom Personalvertretungsrecht in personellen Angelegenheiten nicht vorge- sehenes Initiativrecht.

Hat der einzelne Angehörige des öffentlichen Dienstes - wie im Falle des sich aus der Tarifautomatik ergebenden Vergütungsanspruchs - ein gegen die Dienststelle durchsetzbares Recht auf Regelung einer ihn selbst betreffenden Personalangelegenheit, so fehlt es an der für die Schaffung eines Initiativrechts wesentlichen Grundlage, weil der Personalrat andernfalls im Gegensatz zu der ihm zukommenden vertretungsrechtlichen Stellung zum Sachwalter des Einzel- nen würde (vgl. SächsOVG, Beschl. v. 20. Dezember 2006 - PL 9 B 1004/04 - juris Rn. 5). So liegt der Fall hier.

Frau G (…) bezog bis zum 31. Dezember 2016 eine Vergütung nach EG 9 TVÖD. Zum 2017 wurde sie nach § 29c Abs. 2 TVÜ-VKA in die EG 9b der Entgeltordnung zum TVÖD übergeleitet. Die Beschäftigte hatte einen Antrag auf Höhergruppierung in die EG 9c der Entgeltordnung zum TVÖD gemäß § 29b TVÜ-VKA gestellt, den das Personalamt des Beteiligten ablehnte. Dem widersprach der Antragsteller. Nach den oben dargestellten Grundsätzen man- gelt es an der für die Schaffung eines Initiativrechts wesentlichen Grundlage, weil sich der Vergütungsanspruch der betroffenen Beschäftigten aus der Tarif- automatik ergibt und sich der Antragsteller sich andernfalls zum Sachwalter der Beschäftigten machen würde. Das sieht das SächsPersVG - anders als die Per- sonalvertretungsgesetze anderer Bundesländer - nicht vor. Hierauf weist der Beteiligte zutreffend in seiner Antragserwiderung hin.

Zudem hat der Antragsteller auch schon nicht dargelegt, dass im hier betroffe- nen Einzelfall die Voraussetzungen für eine Höhergruppierung gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SächsPersVG - eine Änderung des Sachverhalts - erfüllt sind.“

Der Antragsteller hat gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts am 4. Juni 2021 Beschwerde eingelegt, den er mit Schriftsatz vom 7. Juli 2021 wie folgt begründet: Der Hauptantrag sei zulässig. Dies folge aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsge- richts vom 24. Oktober 2001, weil es sich hier wie dort um einen Globalantrag handele, für den das Feststellungsinteresse gegeben sei. Der Antragsgegner stelle regelmäßig sein Initiativrecht bei der Frage der Höhergruppierung von Beschäftigten in Abrede. Aus Anlass mehrerer diesbezüglicher Verfahren wolle der Antragsteller feststellen las- sen, dass es für ihn in all diesen Fällen ein Initiativrecht gebe. Diese Fallgestaltung entspreche der vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fallgestaltung. Der An- trag sei auch begründet. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts habe er ein Initiativrecht, weil die Höhergruppierung von Beschäftigten in Sachsen der wenn- gleich eingeschränkten Mitbestimmung nach § 80 Abs. 1 Nr. 2 SächsPersVG unter- liege. Dies begründe sein Initiativrecht gemäß § 83 Abs. 2 SächsPersVG. Dessen Wortlaut lege ein Initiativrecht auch für Maßnahmen nach anderen als den in § 83 Abs. 1 Satz 1 SächsPersVG bezeichneten Vorschriften fest. Der Gesetzgeber habe ihm da- her auch bei Maßnahmen der eingeschränkten Mitbestimmung gemäß § 80 Sächs- PersVG das Initiativrecht eingeräumt. Es gehe dabei um die Frage, ob der betroffene Beschäftigte richtig eingruppiert oder ob eine Höher- oder Rückgruppierung angezeigt sei. Sinn und Zweck des in § 83 SächsPersVG festgelegten Initiativrechts sei es, ob sich der Dienststellenleiter auf seinen Antrag mit einer personalrechtlichen Maßnahme überhaupt beschäftigen muss oder nicht. Er beantragt, der Beschluss des Verwaltungsgerichts Dresden vom 27. April 2021 - 9 K 34/20.PL - wird geändert und es wird festgestellt, dass ihm ein Initiativrecht hin- sichtlich der Höhergruppierung von Beschäftigten nach § 83 Abs. 2 Sächs- PersVG zusteht, hilfsweise festzustellen, dass durch die Ablehnung der Einleitung eines Beteiligungsver- fahrens für die Höhergruppierung der Beschäftigten A. G. das Beteiligungsrecht des Antragstellers verletzt wurde. Der Antragsgegner beantragt, die Beschwerde des Antragstellers wird zurückgewiesen. 15 16 17

Zur Begründung verweist er auf seinen erstinstanzlichen Vortrag und ergänzt ihn wie folgt: Da sich der Hauptantrag nicht auf einen konkreten Streitfall beziehe, fehle es an einem hinreichend abgrenzbaren Rechtsverhältnis, über dessen Bestand zu entschei- den sei. Der Verweis des Antragstellers auf eine Entscheidung des Bundesverwal- tungsgerichts verfange nicht, da das Gericht das nordrhein-westfälische Landesperso- nalvertetungsgesetz zu Grunde gelegt habe, welches vom Wortlaut her schon nicht auf das Sächsische Personalvertretungsgesetz anwendbar sei. Der Antrag sei auch unbe- gründet, da kein Initiativrecht des Antragstellers bestehe, das auf die Wahrnehmung von Einzelinteressen von Beschäftigten abziele oder einer Entscheidung vorgreife, die der Tarifautonomie unterfalle. Der sächsische Gesetzgeber habe trotz der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keine Abgrenzung des Geltungsbe- reichs des Initiativrechts vorgenommen und damit eine Beschränkung der Zuständig- keit des Antragstellers auf die Kollektivinteressen der Beschäftigten bestätigt. Im Um- kehrschluss dazu hätten andere Bundesländer bei der Frage der Zuständigkeit zwi- schen personellen Einzelmaßnahmen und allgemeinen personellen Angelegenheiten differenziert. Das Bundesverwaltungsgericht habe ferner ausgeführt (Beschl. v. 29. September 2004 - 6 P 4/04 -, juris), dass das Initiativrecht eine derartige Verstärkung den Mitbestimmungsrechten der Personalvertretung darstelle, dass deren Befugnisse inhaltlich durch den jeweiligen gesetzlichen Schutzauftrag begrenzt werden müssten. Die Initiative der Personalvertretung hinsichtlich von Höhergruppierungen müsse sich vor allem aus ihrem Auftrag rechtfertigen lassen, die Belange der Gesamtheit der Be- schäftigten oder des Dienststellenleiters wahrzunehmen. Diese durch Sinn und Zweck des Initiativrechts gezogene Grenze werde dann überschritten, wenn die Personalver- tretung versuche, mit Hilfe ihrer Antragsbefugnis individuelle Anliegen einzelner Be- schäftigter durchzusetzen. In Personalvertretungsangelegenheiten dürfe ein Initiativan- trag daher grundsätzlich nicht auf eine konkrete Maßnahme abzielen, sondern müsse sich darauf beschränken, den Antragsgegner zu veranlassen, eine mitbestimmungs- pflichtige Maßnahme einzuleiten. Dies habe jüngst auch das Oberverwaltungsgericht Lüneburg mit Beschluss vom 24. Januar 2020 (- 17 LP 1/19 -) bestätigt. Diese Grenze habe der Antragsteller überschritten. Er sei nach ständiger Rechtsprechung des Bun- desverwaltungsgerichts Organ der Personalverfassung und nicht Bevollmächtigter ei- nes einzelnen Beschäftigten. Der einzelne Beschäftigte sei nach dem Willen des Ge- setzgebers bei fehlender Höhergruppierung allein aktivlegitimiert, um einen Anspruch auf Regelung einer ihn betreffenden Personalangelegenheit geltend zu machen. Für einen solchen Fall fehle es dem Antragsteller an der für die Schaffung eines Initiativ- rechts wesentlichen Grundlage. Der Inhalt des Mitbestimmungsrechts der jeweiligen 18

Maßnahme bestimme die Grenzen des Initiativrechts. Schließlich habe das Personal- amt die beantragte Höhergruppierung von Frau G. geprüft und festgestellt, dass sich an der von ihr ausgeübten Tätigkeit und deren Wertigkeit nichts ändere. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten Bezug genom- men. II. Die zulässige Beschwerde hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den Hauptantrag zu Unrecht als unzulässig angesehen. Dem Antragsteller steht ein Initiativrecht gemäß § 83 Abs. 2 SächsPersVG im Hinblick auf die Höhergruppierung von Beschäftigten zu. 1. Der Hauptantrag ist als Globalantrag zulässig.

Hierunter ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein Antrag zu verstehen, mit dem für einen bestimmten Vorgang generell ein Mitbestimmungsrecht geltend gemacht wird, der mithin nicht lediglich auf konkrete betriebliche Fallgestaltun- gen Bezug nimmt (BVerwG, Beschl. v. 24. Oktober 2001 - 6 P 13/00 -, juris Rn. 11)

Zur Frage des Feststellungsinteresses hat der Senat bereits wie folgt geurteilt (vgl. Beschl. v. 28. Mai 2015 - 8 A 113/14.PL -, juris Rn. 26 ff.): „Hat sich ein konkretes Feststellungsbegehren erledigt, kann der Antragsteller einen vom konkreten Fall losgelösten abstrakten Feststellungsantrag zu den Rechtsfragen stellen, die hinter dem anlassgebenden Vorgang stehen, dem konkreten Vorgang zugrunde liegen oder durch den konkreten Anlass als ent- scheidungserheblich aufgeworfen werden. Der abstrakte Feststellungsantrag muss sich auf künftige Sachverhalte beziehen, die in ihren Grundzügen dem Sachverhalt des anlassgebenden konkreten Vorgangs entsprechen und im We- sentlichen dieselben Rechtsfragen aufwerfen. Es können nur solche Rechtsfra- gen einer Klärung zugeführt werden, die sich an dem konkreten Vorgang aus- richten, durch ihn ausgelöst und auch begrenzt werden (zuletzt BVerwG, Be- schl. v. 1. April 2015 - 5 P 8/14 -, juris Rn. 9 ff. m. w. N.). Die Zulässigkeit eines sogenannten Globalantrags, also eines Antrags, der eine Vielzahl von denkbaren Fallgestaltungen umfasst, ist nur dann gegeben, wenn der Dienststellenleiter das Fortbestehen zuvor zugestandener und beachteter Mitbestimmungsrechte rundweg bestreitet (BVerwG, Beschl. v. 24. Juli 2008 - 6 PB 18/08 -, juris Rn. 7 m. w. N.; Ilbertz/Widmaier/Sommer, Bundespersonal- vertretungsgesetz, 12. Aufl. 2012, § 83 Rn. 23 m. w. N.). Der Antragsteller muss auch ein berechtigtes Interesse an der geltend gemach- ten Feststellung haben (§ 256 Abs. 1 ZPO). Dies fehlt etwa dann, wenn dem subjektiven Recht des Antragstellers keine gegenwärtige Gefahr der Unsicher- heit dadurch droht, dass der Beteiligte es ernstlich bestreitet oder er sich eines Rechts gegen den Kläg Kläger berühmt, und wenn die erstrebte gerichtliche 19 20 21 22 23

Feststellung geeignet ist, diese Gefahr zu beseitigen (Greger, in: Zöller, Zivilpro- zessordnung, 30. Aufl. 2014, § 256 Rn. 7 m. w. N.).“ Das hier zur gerichtlichen Entscheidung gestellte und mit dem Hauptantrag geltend ge- machte Begehren beschränkt sich nach Wortlaut und Begründung nicht lediglich auf eine konkrete Fallgestaltung, die Anlass für die Einleitung des Beschlussverfahrens war. Viel- mehr macht der Antragsteller das Initiativrecht für alle Fälle seines Zuständigkeitsbereichs geltend, in denen es um die Höhergruppierung von Beschäftigten geht. Ein solcher Antrag ist zulässig, insbesondere hinreichend bestimmt. Angesichts des grundsätzlichen Dissen- ses zwischen den Beteiligten über die Weite des dem Antragsteller zustehenden Initiativ- rechts und der Wahrscheinlichkeit erneuter Streitfälle ist damit von einem Feststellungs- interesse auszugehen. Der Hauptantrag ist nach alledem zulässig. 2. Er ist auch begründet. Dem Antragsteller steht ein Initiativrecht in Bezug auf die Höher- gruppierung von Beschäftigen zu.

2.1 Die hier maßgeblichen landesrechtlichen Vorschriften lauten wie folgt: „§ 80 Angelegenheiten der eingeschränkten Mitbestimmung (1) Die Personalvertretung hat eingeschränkt mitzubestimmen in Personalan- gelegenheiten bei 1. Einstellung, Eingruppierung, Stufenzuordnung nach § 28 Absatz 1 des Säch- sischen Besoldungsgesetzes vom 18. Dezember 2013 (SächsGVBl. S. 970, 1005), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 28. Juni 2018 (Sächs- GVBl. S. 430) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung, oder auf die nach tarifrechtlichen Bestimmungen ein Anspruch besteht; (…)

2. Übertragung einer höher oder niedriger zu bewertenden Tätigkeit, Höher- o- der Rückgruppierung; (…) § 83 Initiativrecht (1) Beantragt der Personalrat eine Maßnahme, die nach § 81 Absatz 2 seiner Mitbestimmung unterliegt, so hat er sie schriftlich dem Dienststellenleiter vorzu- schlagen. Entspricht dieser dem Antrag nicht, so bestimmt sich das weitere Ver- fahren nach § 79 Absatz 3 bis 6. (2) Beantragt der Personalrat eine Maßnahme, die nach anderen als den in Absatz 1 Satz 1 bezeichneten Vorschriften seiner Mitbestimmung unterliegt, so hat er sie schriftlich dem Dienststellenleiter vorzuschlagen. Entspricht dieser dem Antrag nicht, so bestimmt sich das weitere Verfahren nach § 79 Absatz 3, 5 und 6; die oberste Dienstbehörde entscheidet endgültig.“ Das dem Personalrat in § 83 SächsPersVG eingeräumte Initiativrecht erlaubt ihm die Wahrnehmung des Mitbestimmungsrechts in aktiver Form. Der Personalrat ist nicht 24 25 26 27

darauf verwiesen, den Erlass einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme durch den Dienststellenleiter abzuwarten. Er kann vielmehr durch die Beantragung der Maß- nahme zugunsten der von ihm repräsentierten Beschäftigten selbst die Initiative ergrei- fen. Demzufolge räumt das Initiativrecht dem Personalrat hinsichtlich der Einleitung derjenigen Maßnahmen, auf die es sich erstreckt, den gleichen Rang ein wie dem Lei- ter der Dienststelle. Es verwirklicht damit den das Personalvertretungsrecht insgesamt beherrschenden Grundsatz der gleichberechtigten Partnerschaft zwischen Dienststelle und Personalrat.

Durch die Wahrnehmung des Mitbestimmungsrechts in aktiver Form wird dessen Inhalt nicht erweitert. Dem Initiativrecht kommt keine eigenständige, vom Inhalt und Zweck des Mitbestimmungsrechts losgelöste Bedeutung zu. Es wird durch den Inhalt seines jeweiligen Mitbestimmungsrechts und dessen Sinn und Zweck begrenzt. Das Initiativ- recht und die übliche Form der Mitbestimmung, bei der der Personalrat auf Vorhaben des Dienststellenleiters reagiert, sind demnach in inhaltlicher Hinsicht symmetrisch. Die auf ein bestimmtes Mitbestimmungsrecht gestützte Initiative des Personalrats muss sich daher auf dieselben Zwecke beziehen, welche vom Personalrat nach dem entsprechenden Mitbestimmungstatbestand zulässigerweise in Anspruch genommen werden können, wenn dieser vom Dienststellenleiter um Zustimmung zu einer mitbe- stimmungspflichtigen Maßgabe gebeten wird (zum Vorstehenden BVerwG, Beschl. v. 29. September 2004 - 6 P 4.04 -, juris Rn. 15, und Beschl. v. 15. Juli 2019 - 5 P 1/18 - , juris Rn. 11 ff., je m. w. N.).

Erforderlich, aber auch ausreichend ist damit, dass die mit dem konkreten Initiativan- trag angestrebte Maßnahme zu dem gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand gehört, dem das Initiativrecht zugeordnet ist, und der konkrete Antragsgegenstand im Übrigen die durch Inhalt sowie Sinn und Zweck des gesetzlichen Mitbestimmungstatbestandes abgesteckten Grenzen nicht überschreitet (BVerwG, Beschl. v. 15. Juli 2019 a. a. O.).

Die Mitbestimmung des Personalrats bei der Eingruppierung ist ein Mitbeurteilungs- recht im Hinblick auf das Vorliegen der gesetzlichen Regelungen über diese Fragen. Die Beteiligung der Personalvertretung bei der Eingruppierung ist damit eine Richtig- keitskontrolle der Anwendung der tarifrechtlichen Vorschriften durch die Dienststelle (Rehak, in: Vogelgesang/Bieler/Kleffner/ders., Landespersonalvertretungsgesetz für den Freistaat Sachsen, Loseblattsammlung Stand: Juli 2022, § 80 Rn. 76 m. w. N.). Die Mitwirkung des Personalrats u. a. bei der Höhergruppierung bezweckt, ihn an Maß- nahmen zu beteiligen, die Änderungen des Vergütungs- oder Lohnanspruchs eines 28 29 30

Beschäftigten zur Folge haben. Bei einer übertariflichen Höhergruppierung gehört es zu den Aufgaben des Personalrats, auf die Wahrung des Tarifgefüges in der Dienst- stelle zu achten (Rehak, a. a. O. Rn. 87-89).

Die damit hier bestehende materielle Symmetrie zwischen dem Initiativrecht und dem Mitbestimmungsrecht bei Ein- und Höhergruppierungen ist nicht - wie vom Verwal- tungsgericht angenommen - deshalb zu verneinen, weil der Antragsteller die Höher- gruppierung zu Gunsten eines einzelnen, namentlich benannten Arbeitnehmers bean- tragt und dieses Begehren auf in dessen Person liegende Gründe gestützt hat. Damit hat er keine Zwecke verfolgt, die ihm bei der passiven Form der Mitbestimmung nach § 80 Abs. 1 Nr. 2 SächsPersVG geltend zu machen verwehrt wären. Die Befugnis des Personalrats, in Personalangelegenheiten einzelner Beschäftigter initiativ tätig zu wer- den, scheitert auch nicht daran, dass diese ihre Rechte jeweils selbst im Wege des arbeitsgerichtlichen Individualrechtsschutzes wahrnehmen und durchsetzen können (BVerwG a. a. O.).

Der Wortlaut des § 83 SächsPersVG steht dem nicht entgegen. Er ist nicht darauf be- schränkt, dass sich die Initiative nur auf die Beschäftigten der Dienststelle insgesamt oder auf Kollektivinteressen beziehen kann. Es sind auch keine Hinweise im Gesetz- gebungsverfahren darauf ersichtlich, dass der sächsische Gesetzgeber entgegen ih- rem seit Geltung des Sächsischen Personalvertretungsgesetzes unverändert offenen Wortlaut der Vorschrift den vom Antragsgegner gewünschten restriktiven Inhalt beige- messen haben könnte. Auch die gesetzessystematische Auslegung des Sächsischen Personalvertretungsgesetzes ergibt, dass der Personalrat bei der Zustimmung zu per- sonellen Einzelmaßnahmen und damit auch bei der Wahrnehmung eines entsprechen- den Initiativrechts die individuellen Interessen einzelner Beschäftigter im Auge behal- ten und sich derer annehmen darf. Das folgt aus der allgemeinen Aufgabe des Perso- nalrats gemäß § 73 Abs. 1 Nr. 2 SächsPersVG, wonach dieser darüber zu wachen hat, dass die zugunsten der Beschäftigten geltenden Gesetze, Verordnungen, Tarifver- träge, Dienstvereinbarungen und Verwaltungsanordnungen durchgeführt werden. Die Einräumung eines Initiativrechts auch bei personellen Maßnahmen entspricht auch der allgemeinen Aufgabenzuweisung nach § 73 Abs. 1 Nr. 3 SächsPersVG, wonach sich der Personalrat um die individuellen Belange der Beschäftigten kümmern, die Perso- nalvertretung Anregungen und Beschwerden von Beschäftigten entgegenzunehmen und im Fall ihrer Berechtigung auch für ihre Erledigung hinzuwirken hat (Rehak, a. a. O. § 83 Rn. 15). Des Weiteren hat der Personalrat nach § 80 Abs. 1 SächsPersVG 31 32

in mehreren Fällen bei Maßnahmen mitzubestimmen, bei denen schützenswerte Be- lange des einzelnen Beschäftigten im Vordergrund stehen. Schließlich kann der Per- sonalrat nach § 80 Abs. 2 Nr. 2 SächsPersVG seine Zustimmungsverweigerung auch auf individuelle Tatsachen stützen (zum Vorstehenden insgesamt in Bezug auf den inhaltlich übereinstimmenden § 73 Abs. 3 Satz 1 PersVG Saarland BVerwG a. a. O.; a. A. noch SächsOVG, Beschl. v. 20. Dezember 2006 - PL 9 B 1004/04 -, juris Rn. 5; neuerdings auch OVG Lüneburg, Beschl. v. 24. Januar 2020 - 17 LP 1/19 -, juris Rn. 48 ff. mit kritischer Anmerkung Janssen, jurisPR-ArbR 19/2020 Anm. 7).

Das Initiativrecht kann allerdings nicht dafür in Anspruch genommen werden, der be- reits getroffenen Entscheidung der Dienststelle einen anderen Vorschlag entgegenzu- setzen, auch wenn es ganz oder teilweise noch an einer wirksamen Bekanntmachung fehlt. Ebenso wenig darf das Initiativrecht dazu dienen, einer erkennbar bevorstehen- den Entscheidung mit einem Vorschlag anderen Inhalts zuvorzukommen. Es stellt sich insbesondere als eine missbräuchliche Ausübung des Initiativrechts dar, wenn dieses auf die Regelung einer Angelegenheit gerichtet ist, die entweder bereits Gegenstand eines Mitbestimmungsverfahrens ist bzw. war oder für die eine Einleitung dieses Ver- fahrens auch für den Personalrat erkennbar unmittelbar bevorsteht (OVG NRW, Be- schl. v. 28. Januar 2020 - 20 A 4193/18.PVB -, juris Rn. 55 ff. m. w. N.; hierzu näher Rehak, a. a. O. Rn. 18-18a). Dass dies hier der Fall sein könnte, ist nicht ersichtlich; im Übrigen wäre der auf eine allgemeine Klärung ausgerichtete Globalantrag erfolg- reich, selbst wenn im Einzelfall - etwa wegen vorangegangener Zustimmung zu der Eingruppierung - dem Initiativantrag eine missbräuchliche Inanspruchnahme entge- gengehalten werden könnte.

Davon ausgehend folgt das vom Antragsteller begehrte Initiativrecht gemäß § 83 Abs. 2 SächsPersVG aus dem spiegelbildlich eingeräumten Mitbestimmungsrecht bei Ein- oder Höhergruppierungen gemäß § 80 Abs. 1 Nr. 1 und 2 SächsPersVG. Nach alldem ist damit dem Hauptantrag des Antragsstellers stattzugeben, so dass es keiner Ent- scheidung über den Hilfsantrag mehr bedarf.

Eine Kostenentscheidung entfällt (§ 88 Abs. 2 Satz 1 SächsPersVG, § 80 Abs. 1, § 2a Abs. 1 ArbGG, § 2 Abs. 2 GKG). Die Rechtsbeschwerde ist nicht gemäß § 88 Abs. 2 Satz 1 SächsPersVG, § 92 Abs. 1 Satz 1, § 72 Abs. 2 ArbGG zuzulassen, da kein Zulassungsgrund gegeben ist. 33 34 35 36

Rechtsmittelbelehrung Die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde kann selbständig durch Beschwerde ange- fochten werden, wenn dieser Beschluss von einer Entscheidung des Bundesverfas- sungsgerichts, einer Entscheidung des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichts- höfe des Bundes, von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts oder, so- lange eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in der Rechtsfrage nicht er- gangen ist, von einer Entscheidung eines anderen Oberverwaltungsgerichts oder Ver- waltungsgerichtshofs abweicht und dieser Beschluss auf dieser Abweichung beruht (§ 88 Abs. 2 SächsPersVG i. V. m. §§ 92a, 92 Abs. 2 Satz 1, 72 Abs. 2 Nr. 2, 72a Abs. 2 bis 5 ArbGG). Die Beschwerde ist beim Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig, in- nerhalb einer Notfrist von einem Monat nach Zustellung dieses Beschlusses schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe der Verordnung der Bundesregierung über den elektronischen Rechtsverkehr beim Bundesverwaltungsgericht und beim Bundes- finanzhof (ERWOBVerwG/BFH) vom 26. November 2004 (BGBI. 1 S. 3091) einzule- gen. Der Beschwerdeschriftsatz soll eine Ausfertigung oder beglaubigte Abschrift die- ses Beschlusses beigefügt werden. Innerhalb einer Notfrist von zwei Monaten nach Zustellung dieses Beschlusses ist die Beschwerde zu begründen. In der Begründung muss die Entscheidung, von der dieser Beschluss abweicht, bezeichnet werden.

gez. v. Welck

Kober

gez.: Kruschinski

Schulz