Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Urteil vom 10.02.2015 – 3 A 152/14

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Beteiligten streiten darüber, ob die Klägerin aufgrund einer Genehmigungsfiktion eine Genehmigung nach § 10 Rettungsdienstgesetz Schleswig-Holstein (RDG) für die Notfallrettung und den Krankentransport erlangt hat.

Die Klägerin betreibt gemäß § 10 Abs. 1 RDG die Notfallrettung und den Krankentransport im Landkreis Ostholstein und in der Landeshauptstadt A-Stadt. Sie beabsichtigt, die Notfallrettung und den Krankentransport auch im Kreis Plön mit zwei Rettungswagen und einem Krankentransportwagen durchzuführen. Entsprechend dieser Absicht beantragte sie mit Antragsschreiben vom 17.01.2014 beim Beklagten die hierfür nach § 10 RDG erforderliche Genehmigung. Der Beklagte verlangte von der Klägerin die Vorlage weiterer Detailinformationen und von Befähigungsunterlagen. In der Folgezeit gab die Klägerin weitere Informationen und reichte verschiedene Unterlagen und Befähigungsnachweise ein. Zu einer Entscheidung über den Antrag der Klägerin ist es in der Folgezeit nicht gekommen.

Mit Schreiben vom 01.07.2014 vertrat die Klägerin gegenüber dem Beklagten den Standpunkt, inzwischen gelte die beantragte Genehmigung gemäß § 14 RDG iVm § 15 Abs. 1 Satz 5 Personenbeförderungsgesetz (PBefG) als erteilt, weil der Antrag nicht innerhalb einer Frist von drei Monaten abgelehnt worden sei. Da die Genehmigungsfiktion eingetreten sei, habe der Beklagte bis zum 15.07.2014 der Klägerin die beantragte Genehmigung zukommen zu lassen.

Mit Schreiben vom 22.07.2014 teilte der Beklagte der Klägerin unter Hinweis auf ein Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 26.03.2002 (3 A 105/00) zu dieser Problematik mit, eine fiktive Genehmigung sei nicht eingetreten.

Am 05.09.2014 hat die Klägerin Klage erhoben.

Die Klägerin trägt vor:

Sie habe nach § 111 a Abs. 3 LVwG einen Anspruch auf Erteilung einer Bescheinigung zu der vorliegend eingetretenen Genehmigungsfiktion. Eine solche Genehmigungsfiktion sei hier gemäß § 14 RDG iVm § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG eingetreten, weil der Beklagte den Antrag der Klägerin vom 17.01.2014 auf Genehmigung zur Notfallrettung und zum Krankentransport nach § 10 RDG nicht innerhalb der gesetzlichen Frist abgelehnt habe. Ohne Erfolg berufe sich der Beklagte darauf, es handele sich bei der Verweisung im Rahmen von § 14 RDG um eine statische Verweisung auf das Personenbeförderungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 08. August 1990. Richtig sei vielmehr, dass es sich um eine dynamische Verweisung handele, die auch die im Jahre 1993 in das Personenbeförderungsgesetz aufgenommenen Bestimmungen über eine Genehmigungsfiktion erfasse.

Der bisherigen Rechtsprechung der 3. Kammer des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts hierzu, die in diesem Zusammenhang von einer statischen Verweisung ausgehe, könne nicht gefolgt werden. Es sei folgendes zu bedenken:

Das Personenbeförderungsgesetz sei erstmalig am 21.03.1961 ausgefertigt worden. In der Zeit von 1961 bis 1990 sei das Personenbeförderungsgesetz durch eine Vielzahl von Artikelgesetzen geändert worden. Aufgrund des Art. 44 Abs. 1 des 3. Rechtsbereinigungsgesetzes vom 28. Juni 1990 (BGBl. I, S. 1221) sei es erstmalig seit 1961 zu einer vollständigen Neufassung des Personenbeförderungsgesetzes gekommen. Die Bekanntmachung dieser Neufassung sei am 08. August 1990 gewesen. Das Gesetz über die Notfallrettung und den Krankentransport sei am 29. November 1991 bekanntgemacht worden und sei am 01. Januar 1992 in Kraft getreten. Das Personenbeförderungsgesetz vom 08. August 1990 sei bis zur Bekanntmachung des Rettungsdienstgesetzes unverändert geblieben, so dass sich ein ergänzender Verweis auf die jeweils gültige Fassung zu diesem Zeitpunkt erübrigt habe. Es sei daher entgegen der Auffassung des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts nicht entscheidend, dass im RDG keine Bezugnahme auf das Personenbeförderungsgesetz in der jeweils gültigen Fassung geregelt sei. Wäre diese Annahme zutreffend, würde sich die Regelung des § 326 Abs. 1 LVwG erübrigen, wonach Folgendes gelte: „Soweit in diesem Gesetz oder in anderen Rechtsvorschriften unmittelbar und mittelbar auf Bestimmungen in anderen Rechtsvorschriften verwiesen wird, gelten diese in ihrer jeweiligen Fassung".

Eine weitergehende Differenzierung werde in § 326 LVwG nicht vorgenommen, insbesondere fehle der eine solche Differenzierung oder Ausnahme zulassende Zusatz „..., soweit nichts anderes bestimmt ist...".

Die Regelung des § 326 LVwG diene der Rechtssicherheit und der Rechtsklarheit. Die Prüfung einer Rechtsfrage müsse auf Grundlage der zum Zeitpunkt der Prüfung geltenden gesetzlichen Regelungen erfolgen. Es könne bei der Anwendung eines Gesetzes insbesondere vom Bürger nicht erwartet werden, dass er bei der Prüfung einer Rechtsfrage eine Norm berücksichtigen müsse, die in der üblicherweise auf dem aktuellen Stand erfolgten Veröffentlichung des Gesetzestextes nicht mehr enthalten sei. Bei der Bewertung des vorangehenden Beschlusses der 3. Kammer des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts aus dem Jahre 1997 und dem sich anschließenden Urteil der selben Kammer aus dem Jahre 2002 sei weiterhin zu berücksichtigen, dass beide Entscheidungen letztendlich aufgrund anderer rechtlicher Erwägungen zugunsten des jeweiligen Antragstellers/Klägers ausgegangen seien, es also auf die Frage, ob es sich bei der Regelung des § 14 RDG um eine dynamische oder statische Verweisung handele, letztlich nicht angekommen sei und eine weitergehende Klärung dieser Frage nicht erforderlich gewesen sei. Dies dürfte auch der Grund dafür sein, dass in dem Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 26.03.2002 die Rechtsauffassung des Innenministeriums des Landes Schleswig-Holstein vom 06.09.2000, nach der § 14 RDG als dynamischer Verweis zu bewerten sei, unberücksichtigt geblieben sei, obwohl auch das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Schleswig-Holstein mit dem Schreiben vom 22.09.2000 darauf hingewiesen habe, dass es sich auf der Grundlage des §326 Abs. 1 LVwG bei der Verweisung in § 14 RDG um eine dynamische Verweisung handele.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten zu verurteilen, der Klägerin den Eintritt der Genehmigungsfiktion für den von der Klägerin gestellten Antrag auf Genehmigung zur Notfallrettung und Krankentransport nach § 10 RDG-SH für zwei Rettungswagen (Typ C) und einen Krankentransportwagen (Notfall-KTW B) vom 17.01.2014 für das Einsatzgebiet des Kreises Plön zu bescheinigen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte vertritt unter Hinweis auf die bisherige Rechtsprechung des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts den Standpunkt, dass eine Genehmigungsfiktion hier nicht eingetreten sei, weil § 14 RDG eine statische Verweisung auf eine Gesetzesfassung des Personenbeförderungsgesetzes regele, die seinerzeit noch keine Genehmigungsfiktion umfasst habe.

Die Kammer hat den Rechtsstreit gemäß § 6 VwGO zur Entscheidung auf den Einzelrichter übertragen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang.

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

Die Klage ist als Leistungsklage statthaft. Die mit der Klage erstrebte Bescheinigung des Beklagten ist rechtlich als Realakt anzusehen, dessen Anspruchsvoraussetzungen sich nach § 111 a Abs. 3 LVwG beurteilen. Danach ist auf Verlangen derjenigen Person, der ein Verwaltungsakt nach § 110 Abs. 1 LVwG hätte bekannt gegeben werden müssen, der Eintritt einer Genehmigungsfiktion zu bescheinigen. Eine solche Bescheinigung dokumentiert lediglich eine eventuell eingetretene Genehmigungsfiktion, enthält aber selbst keine Regelung, so dass sie nicht als Verwaltungsakt anzusehen ist (vgl. hierzu Foerster, LVwG - Kommentar, § 111 a, Rnr. 5; zum Streitstand hierzu: vgl. Stelkens, in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Auflage, § 42a, Rnr. 96f). Dementsprechend ist auch die Ablehnung eines solchen Verlangens kein Verwaltungsakt, gegen den mit einem Widerspruch und dann einer Verpflichtungsklage vorgegangen werden müsste. Folgerichtig hat der Beklagte die Ablehnungsentscheidung des Beklagten formlos getroffen, also nicht in der Handlungsform eines Verwaltungsaktes (mit Rechtsmittelbelehrung).

Die Leistungsklage ist unbegründet, denn vorliegend ist keine Genehmigungsfiktion eingetreten, so dass die Klägerin keinen Anspruch auf die begehrte Bescheinigung hat.

Ein Anspruch auf Erteilung einer Bescheinigung nach § 111 a Abs. 3 LVwG über den Eintritt einer Genehmigungsfiktion nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG würde voraussetzen, dass hier anknüpfend an den Antrag der Klägerin vom 17.1.2014 auf Erteilung einer Genehmigung nach § 10 RDG tatsächlich eine solche Genehmigungsfiktion eingetreten ist. Dies ist jedoch nicht der Fall, da § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG vorliegend nicht anwendbar ist.

Die Kammer hat zu dieser Problematik mit Gerichtsbescheid vom 11.2.2010 (3 A 190/09) folgendes ausgeführt:

„Gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 RDG bedarf einer Genehmigung, wer außerhalb des Rettungsdienstes Notfallrettung oder Krankentransport im Geltungsbereich des Rettungsdienstgesetzes betreibt. Gemäß § 14 Satz 1 sind, soweit die Vorschriften des Rettungsdienstgesetztes keine andere Regelung treffen, auf das Verfahren bei der Erteilung der Genehmigung, die Genehmigungsurkunde und deren Inhalt, die Haftung, die Rechtsfolgen beim Tod der Unternehmerin oder des Unternehmers sowie die Aufsicht über die Unternehmerin oder den Unternehmer die §§12, 15, 17, 19 Abs. 1, 2 und 4 und § 23 sowie § 54 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 und § 54 a des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. August 1990 (BGBl. I S. 1690) entsprechend anzuwenden, soweit sie den Verkehr mit Mietwagen betreffen. Gemäß § 15 Abs. 1 Satz 2 — 5 PBefG in der aktuellen Fassung ist über den Antrag innerhalb von 3 Monaten nach Eingang bei der Genehmigungsbehörde zu entscheiden. Kann die Prüfung des Antrags in dieser Zeit nicht abgeschlossen werden, ist die Frist vor ihrem Ablauf in einem den Antragstellern mitzuteilenden Zwischenbescheid um den Zeitraum zu verlängern, der notwendig ist, um die Prüfung abschließen zu können. Die Verlängerung der in Satz 2 bezeichneten Frist darf höchstens 3 Monate betragen. Die Genehmigung gilt als erteilt, wenn sie nicht innerhalb der Frist versagt wird. Diese für die Frage des Eintritts einer Genehmigungsfiktion einschlägigen Sätze 2 — 5 sind jedoch erst durch Gesetz vom 27.12.1993 (BGBl. I S. 2378) eingefügt worden. Da der Gesetzgeber im § 14 RDG keine Bezugnahme auf das Personenbeförderungsgesetz in der jeweils gültigen Fassung (dynamische Verweisung), sondern eine Bezugnahme auf das Personenbeförderungsgesetz „in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. August 1990 (BGBl. I S. 1690)" und somit eine statische Verweisung gewählt hat, sind die erst später angefügten Sätze 2 — 5 des §15 Abs. 1 PBefG nicht anwendbar. Aus § 326 Abs. 1 LVwG ergibt sich nichts anderes. Danach gelten, soweit im Landesverwaltungsgesetz oder in anderen Rechtsvorschriften unmittelbar oder mittelbar auf Bestimmungen in anderen Rechtsvorschriften verwiesen wird, diese in ihrer jeweiligen Fassung. Diese Regelung ist als Ausdruck einer allgemein für das Landesrecht geltenden Auslegungsregel zu verstehen, weil sie ausdrücklich auch andere Rechtsvorschriften als die des Landesverwaltungsrechts erfasst. Bei Änderung der in die Verweisung aufgenommenen Rechtsvorschriften kann zweifelhaft sein, ob der verweisende Gesetzgeber bzw. Verordnungsgeber nur die betreffende bestimmte Regelung gewollt hat, oder die jeweils geltende Fassung dieser Regelung. Die Regelung in Absatz 1 stellt klar, dass Verweisungen innerhalb des Landesverwaltungsgesetzes oder auf andere Rechtsvorschriften immer deren jeweils geltende Fassung betreffen, sog. dynamische Verweisung. Andere Rechtsvorschriften können Gesetze oder Verordnungen des Landes oder des Bundes sein, wobei diese, im Interesse der Rechtseinheitlichkeit ohne neue Gesetzgebungsakte des Landes, in ihrer jeweils jüngsten Fassung gelten sollen (Foerster, Friedersen LVwG Kommentar, § 326, 1.). Diese Auslegungsregel kann jedoch keine Anwendung finden, wenn — wie vorliegend — in der jeweiligen Verweisungsregelung selbst bestimmt ist, auf welche Fassung eines Gesetzes verwiesen wird. In einem solchen Fall steht unzweifelhaft fest, dass der verweisende Gesetzgeber bzw. Verordnungsgeber nur die betreffende bestimmte Regelung (statische Verweisung) gewollt hat und nicht die jeweils geltende Fassung dieser Regelung (dynamische Verweisung)".

An dieser Beurteilung, die die Kammer zuvor bereits mit Urteil vom 2.6.2000 (3 A 105/00) vertreten hatte, ist festzuhalten. Bereits der klare Wortlaut von § 14 RDG spricht dafür, dass die Fassung des § 15 PBefG entsprechend anzuwenden ist, die ausdrücklich genannt wird, nämlich die Fassung der Bekanntmachung vom 8. August.1990.

Die dagegen angeführten Argumente der Klägerin überzeugen nicht.

Die Klägerin meint, für ihren Standpunkt spreche insbesondere der Umstand, dass § 326 Abs. 1 LVwG nicht die Einschränkung enthalte „soweit nichts anderes geregelt ist." Dieses Argument ist nicht überzeugend, weil es eine Selbstverständlichkeit ist, dass der Landesgesetzgeber durch § 326 Abs. 1 LVwG nicht gehindert ist, sich bei einer Verweisung auf andere Vorschriften für eine statische Verweisung zu entscheiden. Diese Regelung genießt nach den Grundsätzen der Rechtsquellenlehre keinen Vorrang vor § 14 RDG, denn bei beiden Regelungen handelt es sich um gleichrangige landesgesetzliche Vorschriften.

Diese Sichtweise wird bestätigt durch eine Betrachtung des verfassungsrechtlichen Rahmens, der für solche gesetzlichen Verweisungen auf andere Regelungsregime gilt.

Hierzu hat das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 13.10.2003 (2 LA 44/03) unter Hinweis auf die einschlägige verfassungsrechtliche Rechtsprechung ausgeführt:

„Ein Gesetzgeber - das gilt auch für die Nordelbische Kirche als normsetzende öffentlich-rechtliche Körperschaft - darf im Rahmen seiner Regelungen auch im Wege der Verweisung auf Vorschriften eines anderen Normgebers Bezug nehmen. Derartige Verweisungen müssen allerdings hinreichend klar erkennen lassen, welche Vorschriften im Einzelnen gelten sollen. Die mit einer Verweisung in aller Regel verbundene gesetzestechnische Vereinfachung ist namentlich dann von Verfassung wegen unbedenklich, wenn der verweisende Gesetzgeber sich den Inhalt von Rechtsvorschriften des anderen Normgebers nur in der Fassung zu eigen mache, wie sie bei Erlass seines Gesetzesbeschlusses galt (Statische Verweisung). Verweist ein Gesetzgeber hingegen auf andere Vorschriften in ihrer jeweils geltenden Fassung (dynamische Verweisung) so kann dies dazu führen, dass er den Inhalt seiner Vorschrift nicht mehr in eigener Verantwortung bestimmt und damit der Entscheidung Dritter überlässt. Damit sind dynamische Verweisungen zwar nicht schlechthin ausgeschlossen, aber nur in dem Rahmen zulässig, den die Prinzipien der Rechtstaatlichkeit, der Demokratie und der Bundesstaatlichkeit ziehen; grundrechtliche Gesetzesvorbehalte können diesem Rahmen zusätzlich einengen ...".

Nach diesen Ausführungen, denen beizupflichten ist, sind nur statische Verweisungen unbedenklich, während landesrechtliche dynamische Verweisungen auf Bundesrecht angesichts des hierfür geltenden verfassungsrechtlichen Rahmens nicht immer zulässig sind. Wenn im Rahmen der Landesgesetzgebung angesichts dieses differenzierten verfassungsrechtlichen Rahmens eine (unproblematische) statische Verweisung auf Bundesrecht geregelt werden soll, bietet es sich an, diesen Willen gesetzestechnisch genauso umzusetzen, wie dies hier geschehen ist, nämlich durch eine Verweisung auf das Bundesrecht in einer ganz bestimmten Fassung. Für die Anwendung der Auslegungsregel des § 326 Abs. 1 LVwG bleibt in einem solchen Fall wegen der explizit getroffenen gesetzlichen Spezialregelung kein Raum.

Dieser Gesichtspunkt ist schwerwiegender als die die Überlegung zum mutmaßlichen gesetzgeberischen Willen, die die Klägerin aus der Historie des PBefG einerseits und des RDG andererseits ableitet.

Soweit die Klägerin darauf verweist, das Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein habe in einem Schreiben vom 6.9.2000 ebenso wie das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Schleswig-Holstein in einem Schreiben vom 22.09.2000 den Standpunkt vertreten, bei der Verweisung in § 14 RDG handele es sich um eine dynamische Verweisung, rechtfertigt dies keine andere Einschätzung. Entscheidend ist nicht, wer die von der Klägerin vertretene Rechtsauffassung teilt, sondern wie die Argumente zu würdigen sind, die dieser Auffassung zugrunde liegen. Andere als die vorstehend erörterten Gesichtspunkte sind insoweit nicht vorgetragen worden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Vollstreckbarkeitsentscheidung ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO iVm §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.