Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Urteil vom 23.10.2024 – 8 A 118/21

Orientierungssatz

1. Die Baugenehmigung ist zu erteilen, wenn dem Bauvorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen, die im Genehmigungsverfahren zu prüfen sind. (Rn.19)

2. Eine Nutzungsänderung liegt vor, sobald die jeder Nutzung eigene tatsächliche Variationsbreite überschritten wird und der neuen Nutzung unter städtebaulichen Gesichtspunkten eine andere Qualität zukommt. (Rn.23)

3. Ferienwohnungen zählen nicht zu den kleinen Betrieben des Beherbergungsgewerbes. (Rn.28)

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Kläger.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Den Klägern wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30.000,00 € festgesetzt.

Die Kläger begehren die Erteilung einer Baugenehmigung für den Umbau und die Nutzungsänderung ihres Wohngebäudes in ein Wohnhaus mit einer Wohnung und einer Ferienwohnung.

Die Kläger sind jeweils hälftige Eigentümer des Grundstücks Sylt. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nummer der Gemeinde Sylt-Ost vom 15. Dezember 1995, der Erhaltungssatzung der Gemeinde Sylt, Ortsteil vom 26. November 2010 und der Ortsgestaltungssatzung der Gemeinde Sylt vom 11. April 2022.

Der im Plangebiet befindliche Teil des Grundstücks beträgt 1320 m² und ist mit einem Wohngebäude und zwei Nebenanlagen bebaut. Das Hauptgebäude liegt vorwiegend auf dem westlichen Teil des beplanten Grundstücks. Eine Nebenanlage mit nur geringem Grenzabstand befindet sich auf dem nördlichen Bereich und eine weitere auf dem östlichen Bereich.

Es liegen insgesamt drei Baugenehmigungen für das Gebäude und die Nebenanlagen vor, einmal aus dem Jahr 1964 für das Wohnhaus und die Garage 2, einmal für eine Wohnhauserweiterung aus dem Jahr 1972 und einmal für die Garage 1 aus 1975 zur Bauschein-Nummer 452/75).

Mit Antrag vom 31. Juli 2020 beantragten die Kläger beim Beklagten die Erteilung einer Baugenehmigung für den Umbau und die Nutzung des Gebäudes in ein Wohnhaus mit einer Wohnung und einer Ferienwohnung. Weiterhin beantragten sie die Erteilung einer Befreiung hinsichtlich einer Überschreitung der GRZ II um 26,80 m². Die baulichen Änderungen umfassen insbesondere den Abbruch und die Änderung von Wänden, Türen und Fenstern.

Mit Schreiben vom 18. August 2020 hörte der Beklagte die Kläger zu einer beabsichtigten Ablehnung des Antrags an. Das Vorhaben sei nicht genehmigungsfähig, weil die Grundflächenzahl (GRZ) überschritten werden. Eine Rechtsgrundlage für eine Befreiung hinsichtlich der GRZ sei nicht ersichtlich.

Mit Bescheid vom 7. Dezember 2020 lehnte der Beklagte die Erteilung der Baugenehmigung ab und führte zur Begründung aus, das Vorhaben widerspreche den Festsetzungen des Bebauungsplans Nummer 47 der Gemeinde Sylt. Dieser setze eine GRZ von 0,12 fest. Für das Hauptgebäude mit einer Grundfläche von 165,26 m² (gemäß den eingereichten Bauvorlagen) ergebe sich bei einer Grundstücksfläche von 1.320,00 m² eine GRZ von 0,125. Angesichts der beantragten Nutzungsänderung und insbesondere des Einbaus der Ferienwohnung könnten sich die Kläger auch nicht auf Bestandsschutz berufen. Damit liege eine Überschreitung der GRZ um 6,86 m² vor. Auch durch die Nebengebäude werde die GRZ überschritten. Die Grundfläche dürfe hinsichtlich der Nebenanlagen bis zu 50 vom Hundert überschritten werden. Die diesbezüglich zulässige Überschreitung betrage demnach (1.320 m² x 0,06 =) 79,2 m². Beantragt werde demgegenüber eine Flächenversiegelung von insgesamt 106 m². Dies entspreche einer GRZ-Überschreitung von 26,08 m². Zudem seien zusätzliche Flächenversiegelungen durch zwei Freisitze und eine Abfallbox ebenfalls Antragsgegenstand. Die Gemeinde Sylt habe das erforderliche Einvernehmen für eine Befreiung versagt, so dass allein aus diesem Grund keine Befreiung erteilt werden könne. Es seien jedoch auch keine Gründe für eine Befreiung ersichtlich.

Gegen den Bescheid erhoben die Kläger mit Schreiben vom 4. Januar 2021 Widerspruch.

Mit Schreiben vom 8. März 2021 hörte der Beklagte die Kläger zu einer beabsichtigten Zurückweisung des Widerspruchs an. Daraufhin begründeten die Kläger ihren Widerspruch und führten aus, die Kläger dürften als Käufer des Grundstücks darauf vertrauen, dass die Nutzung des Gebäudes baurechtlich genehmigt sei. Es lägen keine Gründe für ein Versagen der Befreiung hinsichtlich der Überschreitung der GRZ vor. Vorliegend liege außerdem nur eine Reorganisation des Gebäudes ohne Nutzungsänderung vor. Aus diesem Grund sei der Bestandsschutz auch nicht entfallen.

Mit Widerspruchsbescheid vom 26. Mai 2021 wies der Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück und trug ergänzend vor, der Bestandsschutz der Baugenehmigungen für die Gebäude sei jedenfalls durch die Nutzungsänderung zur Ferienwohnungsnutzung entfallen. Die Erteilung einer Befreiung hinsichtlich der Überschreitungen der GRZ komme nicht in Betracht, weil die Grundzüge der Planung berührt würden. Es sei nicht ersichtlich, warum nicht auch andere von der Festsetzung betroffene Grundstückseigentümer beziehungsweise Bauherren in gleicher Weise eine Befreiung einfordern könnten.

Daraufhin haben die Kläger am 28. Juni 2021 Klage erhoben und tragen ergänzend vor, der jetzige Bestand entspreche dem Bebauungsplan. Das Bestandsgebäude liege in einem allgemeinen Wohngebiet, bei dem zwei Nutzungseinheiten zugelassen seien. Des Weiteren sei festgeschrieben, dass für dieses Wohngebiet die Baunutzungsverordnung des Jahres 1990 gelte. Bei dieser sei in § 4 geregelt, dass auch eine nicht störende gewerbliche Nutzung zugelassen sei. Hilfsweise werde vorgetragen, dass die baulichen Sanierungsarbeiten der Kläger kein Bauvorhaben im Sinne des § 29 BauGB seien. Den Antrag auf Baugenehmigung im vereinfachen Genehmigungsverfahren nähmen die Kläger diesbezüglich somit hilfsweise zurück. Ergänzend trugen die Kläger vor, das Grundstück liege in einem reinen Wohngebiet. Der Bebauungsplan unterscheide nicht zwischen der Zulässigkeit von Dauerwohnungen und Ferienwohnungen. In der Nachbarschaft seien zahlreiche Ferienwohnungen vorhanden.

Die Kläger beantragen,

der Bescheid des Beklagten vom 7. Dezember 2020 sowie der Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 26. Mai 2021 werden aufgehoben und der Beklagte verpflichtet, den Klägern die am 31. Juli 2020 beantragte Baugenehmigung zu erteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung nimmt der Beklagte auf den Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides Bezug.

Mit Beschluss vom 29. August 2024 ist der Rechtsstreit zur Entscheidung dem Berichterstatter als Einzelrichter übertragen worden. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie das Protokoll der mündlichen Verhandlung verwiesen.

Die zulässige Verpflichtungsklage ist unbegründet. Der Ablehnungsbescheid vom 7. Dezember 2020 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. Mai 2021 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten. Sie haben keinen Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung für den Umbau und die Nutzungsänderung ihres Wohngebäudes in ein Wohnhaus mit einer Wohnung und einer Ferienwohnung.

Gemäß § 72 Abs. 1 Satz 1 LBO ist die Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem Bauvorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen, die im bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren zu prüfen sind; die Bauaufsichtsbehörde darf den Bauantrag auch ablehnen, wenn das Bauvorhaben gegen sonstige öffentlich-rechtliche Vorschriften verstößt.

Das Vorhaben ist bauplanungsrechtlich unzulässig, weil es den Festsetzungen des Bebauungsplans Nummer 47 der Gemeinde Sylt-Ost vom 15. Dezember 1995 widerspricht.

Die Nutzung des Gebäudes zu Ferienwohnungszwecken bedarf einer neuen Baugenehmigung, weil es sich um eine die Anwendung der §§ 29 ff. BauGB auslösende Nutzungsänderung handelt, so dass sich die Genehmigungsfrage neu stellt.

Die Nutzung des Gebäudes als Ferienwohnung ist nicht von der bestehenden Baugenehmigung gedeckt, weil die bestehende Baugenehmigung nur die Nutzung zu Wohnzwecken (Dauerwohnen) umfasst, nicht jedoch die Ferienwohnungsnutzung. Die Baugenehmigungen haben sich durch die Nutzungsänderung erledigt.

Das ist unter anderem der Fall, wenn sich die Genehmigungsfrage im Sinne von § 29 BauGB neu stellt. Die Genehmigungsfrage stellt sich stets (auch) bei einer Nutzungsänderung im Sinne von § 29 BauGB neu. Eine solche Nutzungsänderung liegt vor, sobald die jeder Nutzung eigene tatsächliche Variationsbreite überschritten wird und der neuen Nutzung unter städtebaulichen Gesichtspunkten eine andere Qualität zukommt (BVerwG, Beschl. v. 14. April 2000 – 4 B 28.00 – juris Rn. 6). Der tatsächliche Beginn einer anderen Nutzung, die außerhalb der Variationsbreite der bisherigen Nutzungsart liegt und erkennbar nicht nur vorübergehend ausgeübt werden soll, unterbricht den Zusammenhang und lässt den Bestandsschutz, der lediglich die Fortsetzung der bisherigen, einmal rechtmäßig ausgeübten Nutzung gewährleisten soll, entfallen (OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 5. Juni 2024 – 1 LA 99/21 – n. v.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 15. Februar 2021 – 7 B 1708/20 – juris Rn. 8 jeweils m. w. N.). Dementsprechend ist für das Bauordnungsrecht anerkannt, dass dann, wenn eine früher genehmigte Nutzung nach ihrer Änderung wieder aufgenommen werden soll, eine (erneute) Nutzungsänderung vorliegt, die ihrerseits nicht mehr von der früher erteilten Genehmigung gedeckt ist, sondern einer erneuten Baugenehmigung bedarf (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 8. Januar 2007 – 7 B 2521/06 – juris Rn. 4 ff.). Ob eine (neue) Nutzung von der Baugenehmigung noch umfasst wird oder eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung vorliegt, beurteilt sich grundsätzlich danach, ob die Variationsbreite der genehmigten Nutzung überschritten wird und für die geänderte Nutzung andere bauordnungs- oder bauplanungsrechtliche Anforderungen als für die bisherige Nutzung in Betracht kommen, die im bauaufsichtlichen Verfahren zu prüfen sind. Solche anderen Anforderungen gelten nicht nur, wenn andere Vorschriften für die neue Nutzung maßgeblich sind, sondern auch, wenn sich aus derselben Norm abweichende Anforderungen hinsichtlich der Zulässigkeit der neuen Nutzung ergeben können. Dabei kommt es für die Beurteilung, welche Nutzung von einer vorhandenen Genehmigung gedeckt ist, maßgeblich auf den Text der Baugenehmigung sowie auf die mit Genehmigungsvermerk versehenen Bauzeichnungen und den Inhalt des Bauantrags, insbesondere die Bau- und Betriebsbeschreibung an (OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 26. Mai 2017 – 1 MB 7/17 – juris Rn. 4). Die Variationsbreite der bisherigen Nutzung wird auch dann überschritten, wenn das bisher charakteristische Nutzungsspektrum durch die Änderung erweitert wird (BVerwG, Urt. v. 18. November 2010 – 4 C 10.09 – juris Rn. 12).

Hier liegt eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung vor. Die dauerhafte Nutzung einer Wohnung, für die eine Genehmigung als Wohngebäude vorliegt als Ferienwohnung für einen wechselnden Personenkreis stellt eine baugenehmigungspflichtige Nutzungsänderung dar. Bei der Ferienwohnungsnutzung handelt es sich gegenüber der allgemeinen Wohnnutzung um eine eigenständige Nutzungsart, für die andere bauplanungsrechtliche Anforderungen in Betracht kommen. Ferienwohnungen fallen nicht unter den Begriff der Wohnnutzung. Eine Ferienwohnungsnutzung, bei der zur Erzielung von Einkünften vom Nutzungskonzept her typischerweise nur zum vorübergehenden Aufenthalt an einen wechselnden Personenkreis vermietet wird, dient zwar auch dem Wohnen, jedoch handelt es sich gleichwohl nicht um eine Wohnnutzung im Sinne etwa von § 3 Abs. 2 Nr. 1, § 4 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO (OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 30. Mai 2016 – OVG 10 S 34.15 – juris Rn. 4). In der Rechtsprechung ist geklärt, dass planungsrechtlich die allgemeine Wohnnutzung und die Ferienwohnungsnutzung eigenständige Nutzungsarten sind (vgl. BVerwG, Beschl. v. 8. Mai 1989 – 4 B 78.89 – juris Rn. 3).

Der Begriff des Wohnens etwa im Sinne von § 3 Abs. 1 BauNVO ist durch eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit, Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sowie Freiwilligkeit des Aufenthalts gekennzeichnet. Diese Kriterien müssen diejenigen erfüllen, denen die Unterkunft als Heimstätte dient. Maßgeblich für die Erfüllung des Wohnbegriffs sind das Nutzungskonzept und seine grundsätzliche Verwirklichung. Bei Wohnungen oder Räumen für Feriengäste fehlt es an einer Häuslichkeit, die auf Dauer angelegt ist. Denn die Gäste halten sich nach dem Nutzungskonzept und seiner typischen Verwirklichung jeweils allenfalls wenige Wochen in diesen Räumlichkeiten auf (BVerwG, Urt. v. 18. Oktober 2017 – 4 C 5/16 – juris Rn. 17).

Ausgehend von diesen Maßstäben liegt eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung vor. Das Gebäude ist zwischenzeitlich zu zwei Wohnungen mit einer Ferienwohnung umgebaut und umgenutzt worden.

Das Vorhaben ist bauplanungsrechtlich unzulässig. Beurteilungsmaßstab ist insoweit § 30 Abs. 1 BauGB. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nummer 47 der Gemeinde Sylt-Ost vom 15. Dezember 1995. Ein Vorhaben ist nach § 30 Abs. 1 BauGB im Geltungsbereich dieses Bebauungsplans zulässig, wenn es diesen Festsetzungen nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist.

Das Vorhaben widerspricht den Festsetzungen des Bebauungsplans. Das Gebiet ist als reines Wohngebiet festgesetzt. Nach § 3 Abs. 2 BauNVO 1990 sind allgemein zulässig Wohngebäude und Anlagen zur Kinderbetreuung, die den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets dienen. Hierunter fällt die Ferienwohnungsnutzung nicht. Ausnahmsweise können im reinen Wohngebiet nach § 3 Abs. 3 BauNVO 1990 zugelassen werden Läden und nicht störende Handwerksbetriebe, die zur Deckung des täglichen Bedarfs für die Bewohner des Gebiets dienen, sowie kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes, sonstige Anlagen für soziale Zwecke sowie den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets dienende Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke. Auch hierunter ist die Ferienwohnungsnutzung nicht zu subsumieren, insbesondere zählen Ferienwohnungen nicht zu den kleinen Betrieben des Beherbergungsgewerbes. In der Rechtsprechung des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgericht ist mittlerweile geklärt, dass es sich bei Ferienwohnungen – die wie vorliegend typischerweise auf Selbstversorgung der Feriengäste ausgerichtet sind – nicht um kleine Beherbergungsbetriebe handelt (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 23. März 2023 – 1 MB 18/22 – juris Rn. 19), sondern um sonstige nicht störende Gewerbebetriebe (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 16. September 2020 – 1 MB 12/20 – juris Rn. 26).

Darüber hinaus widerspricht das Vorhaben den Festsetzungen des Bebauungsplans Nummer 47 der Gemeinde Sylt-Ost vom 15. Dezember 1995 hinsichtlich der Grundflächenzahl. Die Grundflächenzahl gibt gemäß § 19 Abs. 1 BauNVO an, wieviel Quadratmeter Grundfläche je Quadratmeter Grundstücksfläche im Sinne des Absatzes 3 zulässig sind. Für die Ermittlung der zulässigen Grundfläche ist nach § 19 Abs. 3 Satz 1 BauNVO die Fläche des Baugrundstücks maßgebend, die im Bauland und hinter der im Bebauungsplan festgesetzten Straßenbegrenzungslinie liegt.

Zwischen den Beteiligten steht zu Recht nicht in Streit, dass die Grundflächenzahl hinsichtlich des Hauptgebäudes überschritten wird. In dem Gebiet der Kläger ist eine Grundflächenzahl von 0,12 festgesetzt. Für das Hauptgebäude mit einer Grundfläche von 165,26 m² (ausgehend von den eingereichten Bauvorlagen) ergibt sich bei einer Grundstücksfläche von 1.320,00 m² eine Grundflächenzahl von 0,125.

Ebenso steht zwischen den Beteiligten zu Recht nicht in Streit, dass die Grundflächenzahl auch hinsichtlich der Nebengebäude überschritten wird. Gemäß § 19 Abs. 4 Satz 1 BauNVO sind bei der Ermittlung der Grundfläche die Grundflächen von Garagen und Stellplätzen mit ihren Zufahrten, Nebenanlagen im Sinne des § 14 und baulichen Anlagen unterhalb der Geländeoberfläche, durch die das Baugrundstück lediglich unterbaut wird mitzurechnen. Die zulässige Grundfläche gemäß § 19 Abs. 4 Satz 2 BauNVO darf durch die Grundflächen der in Satz 1 bezeichneten Anlagen bis zu 50 vom Hundert überschritten werden, höchstens jedoch bis zu einer Grundflächenzahl von 0,8; weitere Überschreitungen in geringfügigem Ausmaß können zugelassen werden. Danach liegt die zulässige Überschreitung in Bezug auf die Nebenanlagen bei 79,2 m² (1.320 m² x 0,06). Beantragt wird demgegenüber eine Flächenversiegelung von insgesamt 106 m².

Die Voraussetzungen für eine Befreiung liegen nicht vor. Nach § 31 Abs. 2 BauGB kann von den Festsetzungen des Bebauungsplans befreit werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden und Gründe des Wohls der Allgemeinheit, einschließlich der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, des Bedarfs zur Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden, des Bedarfs an Anlagen für soziale Zwecke und des Bedarfs an einem zügigen Ausbau der erneuerbaren Energien, die Befreiung erfordern (Nr. 1) oder die Abweichung städtebaulich vertretbar ist (Nr. 2) oder die Durchführung des Bebauungsplans zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde (Nr. 3) und wenn die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. Sinn und Zweck der Befreiungsvorschrift ist es, eine Einhaltung des Bebauungsplans nicht auch dort zu erzwingen, wo dies wegen der besonderen Situation sinnlos wäre. Intendiert sind mithin die Verwirklichung von Einzelfallgerechtigkeit sowie die Gewährleistung eines Mindestmaßes an städtebaulicher Flexibilität (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20. November 1989 – 4 B 163.89 – juris Rn. 12).

Durch eine Befreiung würden Grundzüge der Planung berührt. Ob eine Befreiung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, beurteilt sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls, nämlich dem im Bebauungsplan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Befreiung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die angestrebte und im Plan zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Befreiung muss – soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein – durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss mit anderen Worten angenommen werden können, die Befreiung liege noch im Bereich dessen, was der Planer gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er die weitere Entwicklung einschließlich des Grundes für die Befreiung gekannt hätte. Die Befreiung kann nicht als Vehikel dafür herhalten, die von der Gemeinde getroffene planerische Regelung beiseite zu schieben. Sie darf – jedenfalls von Festsetzungen, die für die Planung tragend sind – nicht aus Gründen erteilt werden, die sich in einer Vielzahl gleichgelagerter Fälle oder gar für alle von einer bestimmten Festsetzung betroffenen Grundstücke anführen ließen (OVG Schleswig-Holstein, Urt. v. 26. Mai 2021 – 1 LB 9/17 – juris Rn. 51 m. w. N.). Daran gemessen scheidet die Erteilung einer Befreiung aus, denn es liegen für eine Befreiung keine Gründe vor, die sich nicht auch für alle anderen Grundstücke des Baugebiets anführen ließen. Die Festsetzungen hinsichtlich der Art der Nutzung sowie der Grundflächenzahl sind hier ein wichtiger Bestandteil des planerischen Grundkonzepts gewesen, das durch die Erteilung von Befreiungen vollständig ausgehebelt würde.

Nach alledem war die Klage abzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG. Nach den regelmäßigen Annahmen des Berufungsgerichts liegt der Wert für die Genehmigung eines Einfamilienhauses mit einer Einliegerwohnung bei 30.000,00 €.