Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin Beschluss vom 08.09.2011 – 77 A/11

Orientierungssatz

1. Zu Ls 1: Dem Erlass einer einstweiligen Anordnung steht entgegen, dass das Volkbegehren bei erneuter Bekanntmachung im Sinne der Antragsteller wiederholt werden müsste.

2. Hier: Der VerfGH hatte keine Möglichkeit, über den Eilantrag noch vor dem Beginn des Volksbegehrens am Montag, den 11.07.2011, zu entscheiden, denn die Antragsteller haben den Antrag erst am Freitag, dem 08.07.2011, gegen 14.15 Uhr eingereicht.

1. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird zurückgewiesen.

2. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.

3. Auslagen werden nicht erstattet.

I.

Die Antragsteller begehren den Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Aufhebung der aus ihrer Sicht unvollständigen amtlichen Bekanntmachung eines von ihnen initiierten Volksbegehrens.

Mit Schreiben vom 30. November 2010 stellten die Antragsteller bei dem Antragsgegner zu 1 (Senat von Berlin, vertr. durch die Senatsverwaltung für Inneres) als Träger und Vertrauenspersonen einen Antrag auf Einleitung des "Volksbegehren(s) Grundschulkinder, leben und lernen in der Ganztagsschule, 1+ für Berlin" als dessen Träger und Vertrauenspersonen. Gegenstand des Volksbegehrens ist ein Gesetzentwurf zur Änderung von § 19 des Berliner Schulgesetzes (Ganztagsschulen, ergänzende Förderung und Betreuung). Alle Grundschulkinder sollen danach ohne Bedarfsprüfung einen Hortplatz nebst Mittagessen erhalten; zur Verbesserung der Förderung und Betreuung der Grundschulkinder soll mehr Personal eingesetzt und dieses besser fortgebildet werden. Dem Antrag waren Listen mit ca. 28.000 Unterstützungsunterschriften beigefügt. Der Senat von Berlin beschloss am 11. Januar 2011, den Antrag auf Einleitung eines Volksbegehrens abzulehnen. Nachdem das Abgeordnetenhaus von Berlin den ihm zugeleiteten Gesetzesvorschlag der Antragsteller nicht übernommen hatte, beantragten die Antragsteller am 10. Juni 2011 bei dem Antragsgegner zu 1 die Durchführung des Volksbegehrens "Grundschulkinder, leben und lernen in der Ganztagsschule, 1 + für Berlin".

Am 10. Juni 2011 erörterten die Antragsteller und der Antragsgegner zu 1 die Gestaltung der amtlichen Unterschriftslisten und -bögen sowie sonstige Einzelheiten des weiteren Ablaufs. Die Antragsgegnerin zu 2 (Landeswahlleiterin) übersandte dem Antragsteller zu 1 am 17. Juni 2011 die vorgesehenen Texte der Veröffentlichung des Volksbegehrens im Amtsblatt sowie der Unterschrifts-listen und -bögen. Die Unterlagen trugen den Titel "Volksbegehren über die Ganztagsbetreuung von Grundschulkindern". Am 20. Juni 2011 bat der Antragsteller zu 1 darum, den Titel des Volksbegehrens in "Volksbegehren für eine bessere schulische Förderung und Betreuung von Grundschulkindern in Berlin" zu ändern. Hierzu teilte ihm die Antragsgegnerin zu 2 am selben Tage mit, die Amtsblattredaktion könne Änderungen, die heute dort eingingen, noch berücksichtigen; der Titel des Volksbegehrens laute unter Berücksichtigung des Vorschlags des Antragstellers zu 1 jetzt: "Volksbegehren über die schulische Förderung und Betreuung von Grundschulkindern in Berlin". Hierauf bat der Antrag-steller zu 1 am selben Tage darum, seinen Vorschlag unverändert zu übernehmen, damit zum Ausdruck komme, dass Inhalt des Volksbegehrens gerade die Verbesserung der schulischen Förderung und Betreuung von Grundschulkindern sei; falls man sich auf diesen Vorschlag nicht einigen könne, möge als Titel des Volksbegehrens entsprechend dem gestellten Antrag verwendet werden: "Grundschulkinder, leben und lernen in der Ganztagsschule, 1 + für Berlin - Für eine bessere schulische Betreuung und Förderung der Grundschulkinder in Berlin". Hierzu teilte ihm die Antragsgegnerin zu 2 am späten Nachmittag des 20. Juni 2011 mit, der Titel in der Amtsblattveröffentlichung laute jetzt "Grundschulkinder, leben und lernen in der Ganztagsschule, 1 + für Berlin", sei also identisch mit dem, was die Antragsteller in ihrem Schreiben an den Antragsgegner zu 1 vom 10. Juni 2011 angegeben hätten.

Im Amtsblatt für Berlin vom 24. Juni 2011 (Abl. Nr. 27, S. 1382 ff.) wurde das Volksbegehren mit der Überschrift "Volksbegehren Grundschulkinder, leben und lernen in der Ganztagsschule, 1 + für Berlin" ohne den vom Antragsteller zu 1 erbetenen Zusatz "Für eine bessere schulische Betreuung und Förderung der Grundschulkinder in Berlin" veröffentlicht. Die Veröffentlichung übersandte die Antragsgegnerin zu 2 dem Antragsteller zu 1 am 27. Juni 2011.

Am 28. Juni 2011 widersprach der Antragsteller zu 1 der Veröffentlichung. Die Antragsgegnerin zu 2 habe eigenmächtig erhebliche Änderungen vorgenommen, die nicht der Verbreitung von Informationen durch die Trägerin des Volksbegehrens dienten. Er schlage zur Abwendung weiterer Maßnahmen ein Gespräch bis spätestens 1. Juli 2011 vor. Die Antragsgegnerin zu 2 teilte ihm hierauf unter dem 30. Juni 2011 mit, die von ihm verlangte Korrektur der Veröffentlichung im Amtsblatt komme nicht in Betracht.

Mit ihrem am 8. Juli 2011 eingegangenen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wenden sich die Antragsteller gegen die aus ihrer Sicht unvollständige Bekanntmachung der Bezeichnung des Volksbegehrens. Sie sind der Ansicht, die Antragsgegnerin zu 2 hätte den von ihnen vorgeschlagenen zweizeiligen Titel zulassen müssen, da dieser zur Information der Stimmberechtigten erforderlich sei. Die Antragsgegnerin zu 2 habe die ihr gemäß § 40a des Gesetzes über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid (Abstimmungsgesetz - AbstG -) obliegende Beratungspflicht verletzt, indem sie nicht darauf hingewiesen habe, dass sie den Titel nach der Abgabe des Verlangens nicht mehr ändern werde. Zudem habe sie ihre Pflicht aus § 18 Abs. 2 AbstG verletzt, den korrekten Wortlaut des Volksbegehrens zu veröffentlichen. Die Antragsgegnerin zu 2 dürfe die Durchführung des Volksbegehrens nicht unbillig erschweren. Auch der Gleichbehandlungsgrundsatz sei verletzt worden, weil die Antragsgegnerin zu 2 bei dem Volksbegehren "Schluss mit Geheimverträgen - Wir Berliner wollen unser Wasser zurück" auch eine zweite wertende Zeile in der Kurzbeschreibung auf den Unterschriftslisten und -bögen zugelassen habe. Die fehlerhafte Bekanntmachung und die inzident angegriffenen Entscheidungen wirkten sich auf das Abstimmungsergebnis aus. Mögliche Unterstützer könnten nicht erkennen, dass der Schwerpunkt des Volksbegehrens auf der Förderung und Verbesserung der Betreuung der Grundschulkinder liege und es nicht nur um die allgemeinere Frage der Ganztagsgrundschule gehe.

Einen beim Verwaltungsgericht Berlin gestellten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, der u. a. auch die hier gestellten Anträge enthielt, lehnte das Verwaltungsgericht mit unanfechtbar gewordenem Beschluss vom 18. Juli 2011 - VG 2 L 116.11 - als unzulässig ab, weil der Verwaltungsrechtsweg nicht gegeben sei.

Die Antragsteller beantragen,

1.

die Bekanntmachung der Antragsgegnerin zu 2 vom 16. Juni 2011 "Volksbegehren Grundschulkinder, leben und lernen in der Ganztagsschule, 1 + für Berlin" im Amtsblatt für Berlin vom 24. Juni 2011 aufzuheben,

2.

festzustellen, dass das Volksbegehren unter dem Titel "Grundschulkinder, leben und lernen in der Ganztagsschule, 1 + für Berlin - Für eine bessere Betreuung und Förderung der Kinder in der Ganztagsschule" zu veröffentlichen sei.

Die Antragsgegnerin zu 2 beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Sie ist der Ansicht, die Antragsteller hätten nicht glaubhaft gemacht, dass die amtliche Festlegung der Bezeichnung des Volksbegehrens und deren Veröffentlichung eine Verletzung des Abstimmungsgesetzes begründeten, die erwarten lasse, dass das Volksbegehren ganz oder teilweise für ungültig erklärt werden müsse. Nach dem Abstimmungsgesetz und der Abstimmungsordnung sei sie und nicht die Trägerin des Volksbegehrens für die Festlegung der Kurzbezeichnung des Volksbegehrens verantwortlich. Sie habe das Volksbegehren objektiv zutreffend umschrieben und die Unterschriftensammlung nicht erschwert. Aus der Kurzbezeichnung, die unter anderem die Schulnote 1 + enthalte, ergebe sich, dass das Volksbegehren auf eine Verbesserung der schulischen Situation und Förderung der Grundschulkinder allgemein gerichtet sei. Dies werde auch in den weiteren Erläuterungen dargestellt, die ebenfalls Bestandteil der angegriffenen Veröffentlichung seien. Zudem brächte auch der von den Antragstellern gewünschte Zusatz nicht mehr Klarheit. Die Antragsteller seien zunächst selbst davon ausgegangen, dass die bekannt gemachte Formulierung die mit dem Volksbegehren verfolgten Ziele zutreffend umschreibe. Sie hätten die Formulierung selbst in ihrem Antrag vom 10. Juni 2011 verwendet. In dem am 10. Juni 2011 durchgeführten Beratungsgespräch sei ihnen nicht suggeriert worden, dass sie einen Rechtsanspruch auf die Wahl der Kurzbezeichnung oder Gestaltung der Unterschriftslisten und -bögen hätten.

II.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat keinen Erfolg. Zwar kann der Verfassungsgerichtshof gemäß §§ 55 Abs. 3 i. V. m. § 42a des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof - VerfGHG - auch schon vor Durchführung eines Volksbegehrens eine Entscheidung durch einstweilige Anordnung treffen. Die hierfür notwendigen Voraussetzungen sind jedoch nicht erfüllt.

1. Der Verfassungsgerichtshof entscheidet gemäß Art. 84 Abs. 2 Nr. 6 der Verfassung von Berlin - VvB - i. V. m. §14 Nr. 7 VerfGHG über Einsprüche nach § 41 des Gesetzes über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid (Abstimmungsgesetz - AbstG -) gegen Entscheidungen des Präsidenten des Abgeordnetenhauses oder des Senats über die Unzulässigkeit von Volksinitiativen und Volksbegehren sowie gegen Feststellungen der Landesabstimmungsleiterin über das Zustandekommen eines Volksbegehrens und eines Volksentscheids. Nach § 55 Abs. 3 VerfGHG gilt in Verfahren über Einsprüche bei Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid die Regelung in § 42a VerfGHG entsprechend.

Danach kann der Verfassungsgerichtshof auf Antrag schon vor der Durchführung des Volksbegehrens eine Entscheidung durch einstweilige Anordnung treffen, wenn wegen des geltend gemachten Verstoßes zu erwarten ist, dass das Volksbegehren ganz oder teilweise für ungültig erklärt wird und der Verstoß noch vor dem Volksbegehren beseitigt werden kann. Die Befugnis des Verfassungsgerichtshofs zum Erlass einer derartigen einstweiligen Anordnung besteht mithin nur bis zum Beginn des Volksbegehrens. Denn nur dann kann die einstweilige Anordnung ihren Zweck erfüllen, Regelungen zu treffen, die im Falle von Mängeln bei der Vorbereitung des Volksbegehrens zur Vermeidung einer Wiederholung erforderlich sind (s. die Begründung des Gesetzentwurfs zu §§ 42a, 55 Abs. 3 AbstG, Abgh-Drs. 16/0787, S. 24). Für einen Eingriff des Verfassungsgerichtshofs in ein laufendes Volksbegehren bieten die §§ 42a, 55 Abs. 3 VerfGHG dagegen keine Grundlage. Insoweit müssen Fehler nachträglich im Einspruchsverfahren geltend gemacht werden.

2. Hiernach steht dem Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung entgegen, dass das Volksbegehren bereits begonnen hat und bei einer Aufhebung der Bekanntmachung - nach erneuter Bekanntmachung im Sinne der Antragsteller - wiederholt werden müsste.

Das Volksbegehren beginnt, sobald die Stimmberechtigten ihm durch Eintragung in die amtlichen Unterschriftslisten und -bögen zustimmen können. Der genaue Zeitpunkt ergibt sich aus der Eintragungsfrist, die nach § 18 Abs. 2 Nr. 4 AbstG von der Landesabstimmungsleiterin zusammen mit den weiteren in § 18 Abs. 2 AbstG genannten Informationen im Amtsblatt für Berlin bekannt zu machen ist und die nach § 18 Abs. 3 AbstG in der Regel 15 Tage nach der Veröffentlichung im Amtsblatt beginnt. Bei dem hier in Frage stehenden Volksbegehren läuft die Eintragungsfrist - und mit ihr die Durchführung des Volksbegehrens - bereits seit dem 11. Juli 2011 (Bekanntmachung im Amtsblatt vom 24. Juni 2006, S. 1382 ff. zu Nr. 5 - Zustimmung zum Volksbegehren -, Nr. 6 - Eintragungsfrist -, Nr. 7 - Auslegungstage und Öffnungszeiten - und Nr. 8 - Auslegungsstellen -).

Der Verfassungsgerichtshof hatte keine Möglichkeit, über den Eilantrag noch vor dem Beginn des Volksbegehrens am 11. Juli 2011 zu entscheiden. Die Antragsteller haben den Antrag erst am Freitag, dem 8. Juli 2011, gegen 14.15 Uhr per Telefax eingereicht.In der bis zum darauffolgenden Montag, dem 11. Juli 2011, verbleibenden Zeit konnten die das Volksbegehren betreffenden Vorgänge der Antragsgegner nicht beigezogen und das Vorbringen der Antragsteller nicht hinreichend verfassungsrechtlich geprüft werden.

III.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf den §§ 33, 34 VerfGHG.

Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof abgeschlossen.