Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin Beschluss vom 15.09.2021 – 107 A/21

Orientierungssatz

1. Mit dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union gem Art 50 EUV (juris: EU) verlieren britische Staatsangehörige die zuvor erworbene Unionsbürgerschaft. Maßgeblich dafür ist die Akzessorietät der Unionsbürgerschaft zu der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates (Hinweis auf Art 9 S 2, S 3 EU). Auch wenn die Regelung des Austritts aus der Union in Art 50 EUV keine Bestimmung über das rechtliche Schicksal der Unionsbürgerschaft der Staatsangehörigen des austretenden Mitgliedstaates enthält, folgt aus dieser Anknüpfung der automatische Verlust der Unionsbürgerschaft im Falle des Austritts (wird ausgeführt).  (Rn.16) (Rn.18) (Rn.19) (Rn.20)

2. Mit diesem Verlust der Unionsbürgerschaft geht der Verlust des aktiven und passiven Wahlrechts auf kommunaler Ebene einher (Art 28 Abs 1 S 3 GG; Art 20 Abs 2 Buchst b AEUV; Art 40 EUGrdRCh; § 22a S 1 WahlG BE; § 40a Abs 1 S 1 WahlO BE 2006). (Rn.15)

3. Hier: Erfolgloser Eilantrag eines britischen Staatsangehörigen bzgl seines aktiven und passiven Wahlrechts für die Wahlen zu einer Bezirksverordnetenversammlung. Aufgrund des Wegfalls der Unionsbürgerschaft des Antragstellers ist der Antrag jedenfalls unbegründet. (Rn.13) (Rn.14)

Verfahrensgang

nachgehend Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin, 15. Februar 2023, 173/21, Beschluss

1. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.

2. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.

3. Auslagen werden nicht erstattet.

I.

Der Antragsteller ist britischer Staatsangehöriger. Er begehrt die Zulassung als Bewerber für die Partei Volt Deutschland auf der Bezirksliste für die Wahlen zur Bezirksverordnetenversammlung Pankow von Berlin am 26. September 2021. Darüber hinaus möchte er für diese Wahl in das Wahlverzeichnis eingetragen werden.

Der Landesverband der Partei Volt Deutschland stellte den Antragsteller am 7. März 2021 auf dem Listenplatz 4 des Bezirkswahlvorschlages für die Bezirksverordnetenversammlung Pankow von Berlin auf. Am 28. Juli 2021 entschied der Wahlausschuss des Bezirks Pankow, die Bewerbung des Antragstellers nicht zur Wahl für die Bezirksverordnetenversammlung zuzulassen. Zur Begründung führte der Bezirkswahlausschuss aus, dass der Antragsteller als britischer Staatsangehöriger nicht wahlberechtigt sei. Die hiergegen gerichtete Beschwerde wies der Landeswahlausschuss am 5. August 2021 zurück.

Am 9. August 2021 teilte die Bezirkswahlleiterin dem Antragsteller auf Nachfrage telefonisch mit, dass er als britischer Staatsangehöriger nicht in das Wahlverzeichnis für die Wahlen zur Bezirksverordnetenversammlung Pankow von Berlin aufgenommen werden könne. Am 30. August 2021 legte der Antragsteller Einspruch gegen die Nichteintragung ein, der am 2. September 2021 zurückgewiesen wurde. Über die Beschwerde dagegen ist noch nicht entschieden.

Der Antragsteller macht geltend, dass er auch nach dem Austritt Großbritanniens aus der Europäischen Union die Unionsbürgerschaft nicht verloren habe und daher berechtigt sei, sein aktives und passives Wahlrecht bei den Kommunalwahlen auszuüben.

Der Antragsteller beantragt,

ihn im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig

1. als Bewerber auf der Bezirksliste der Partei Volt Deutschland für die Wahl zur Bezirksverordnetensammlung Pankow von Berlin zuzulassen,

2. in das Wahlverzeichnis für die Wahlen zur Bezirksverordnetenversammlung Pankow von Berlin einzutragen.

Dem Senat von Berlin, der Landeswahlleiterin, der Bezirkswahlleiterin und dem Vorsteher der Bezirksverordnetenversammlung Pankow von Berlin wurde Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.

II.

Der Antrag hat keinen Erfolg.

1. Soweit der Antragsteller die Zulassung als Bewerber zu den Wahlen zur Bezirksverordnetenversammlung begehrt, ist der Antrag nach § 42a des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof - VerfGHG - zulässig. Der Antragsteller rügt einen Rechtsverstoß, der unter § 42a VerfGHG fällt. Danach kann der Verfassungsgerichtshof auf Antrag schon vor der Durchführung der Wahlen eine Entscheidung durch einstweilige Anordnung treffen, wenn wegen des geltend gemachten Verstoßes zu erwarten ist, dass die Wahlen ganz oder teilweise für ungültig erklärt werden und der Verstoß noch vor den Wahlen beseitigt werden kann. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 42a VerfGHG ist mithin immer dann statthaft, wenn der Antragsteller einen Rechtsverstoß rügt, der einem späteren Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahlen zum Abgeordnetenhaus und zu den Bezirksverordnetenversammlungen nach § 14 Nr. 2 VerfGHG in Verbindung mit § 40 Abs. 2 VerfGHG zum Erfolg verhelfen und noch vor der Wahl beseitigt werden kann (vgl. Beschluss vom 16. August 2021 - VerfGH 96 A/21 -, juris Rn. 12). Nach § 40 Abs. 2 Nr. 1 VerfGHG kann der Einspruch darauf gestützt werden, dass ein Wahlvorschlag oder ein Bewerber zu Unrecht nicht zugelassen worden sei. Dies macht der Antragsteller geltend.

Soweit der Antragsteller darüber hinaus die Eintragung in das Wahlverzeichnis beantragt, kann die Zulässigkeit des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 42a VerfGHG dahinstehen. Nach § 40 Abs. 2 Nr. 7 VerfGHG kann der Einspruch nur darauf gestützt werden, dass Personen zu Unrecht in das Wahlverzeichnis eingetragen oder nicht eingetragen worden seien oder zu Unrecht einen Wahlschein erhalten oder keinen Wahlschein erhalten hätten und dadurch die Verteilung der Sitze beeinflusst worden sei. Es bedarf vorliegend keiner Entscheidung, ob der Antragsteller das Vorliegen der letztgenannten Voraussetzung hinreichend dargelegt hat.

2. Der Antrag ist jedenfalls insgesamt unbegründet.

Es ist nicht zu erwarten, dass die Wahlen wegen der gerügten Verstöße ganz oder teilweise für ungültig erklärt werden. Ein Verstoß gegen Wahlrechtsvorschriften liegt darin nicht. Der Antragsteller wurde zu Recht weder als Bewerber zugelassen noch in das Wahlverzeichnis eingetragen.

Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 3 des Grundgesetzes - GG - sind bei Wahlen in den Kreisen und Gemeinden auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen, nach Maßgabe von dessen Recht wahlberechtigt und wählbar. Art. 20 Abs. 2 Buchstabe b) des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV - und Art. 40 der Grundrechte-Charta bestimmen, dass alle Unionsbürgerinnen und Unionsbürger in dem Mitgliedstaat, in dem sie ihren Wohnsitz haben, das aktive und passive Wahlrecht bei den Kommunalwahlen unter denselben Bedingungen wie die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaates besitzen. § 22a Satz 1 des Landeswahlgesetzes - LWahlG - sieht vor, dass wahlberechtigt und wählbar zu den Bezirksverordnetenversammlungen unter den gleichen Voraussetzungen wie Deutsche auch Personen sind, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Union besitzen (Unionsbürger). Nach § 40a Abs. 1 Satz 1 der Landeswahlordnung sind Personen, die ohne Deutsche zu sein, die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Union besitzen (Unionsbürger), wenn ihnen das Wahlrecht zu einer Bezirksverordnetenversammlung zusteht, in das Wahlverzeichnis einzutragen.

Die danach für sein aktives und passives Wahlrecht bestehenden Voraussetzungen erfüllt der Beschwerdeführer nicht. Die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Union besitzt der Beschwerdeführer nicht, nachdem das Vereinigte Königreich die Union verlassen hat. Zwar hat er während der Mitgliedschaft des Vereinigten Königreichs zur Europäischen Union die Unionsbürgerschaft erworben, doch hat er diesen Status wegen des nach Art. 50 des Vertrags über die Europäische Union - EUV - vollzogenen Austritts des Vereinigten Königreichs aus der Union wieder verloren. Maßgeblich dafür ist die Akzessorietät der Unionsbürgerschaft zu der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates. Diese ergibt sich aus Art. 9 Satz 2 und 3 EUV. Danach ist Unionsbürger, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates besitzt (Satz 2). Dies kann bereits nach dem Wortlaut nur dahin verstanden werden, dass die Unionsbürgerschaft nicht nur bei ihrem Erwerb, sondern fortlaufend an zwei Voraussetzungen geknüpft ist. Nämlich an die Staatsangehörigkeit eines Staates und an die Mitgliedschaft dieses Staates in der Union. Liegen die Voraussetzungen vor, so tritt die Unionsbürgerschaft zur nationalen Staatsangehörigkeit hinzu, ersetzt sie aber nicht (Satz 3). Die Unionsbürgerschaft ist damit keine Staatsbürgerschaft, sondern ein gesonderter europarechtlicher Status, den die Union den Staatsbürgern ihrer Mitgliedstaaten einräumt (vgl. Streinz, Europarecht, 11. Auf. 2019, Rn. 1025). Auch wenn die Regelung des Austritts aus der Union in Art. 50 EUV keine Bestimmung über das rechtliche Schicksal der Unionsbürgerschaft der Staatsangehörigen des austretenden Mitgliedstaates enthält, folgt aus dieser Anknüpfung der automatische Verlust der Unionsbürgerschaft im Falle des Austritts.

Mit seinem Vortrag, die Unionsbürgerschaft sei nach ihrem Erwerb eine von der Staatsangehörigkeit getrennte und unabhängige Rechtsposition, kann der Antragsteller nicht durchdringen.

Eine Regelung, die das Fortbestehen der Unionsbürgerschaft nach dem Austritt Großbritanniens aus der Europäischen Union vorsieht, besteht nicht. Auch der Wortlaut des Abkommens über den Austritt des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland aus der Europäischen Union und der Europäischen Atomgemeinschaft vom 24. Januar 2020 (Abl. EU L 29/7 vom 31. Januar 2020) widerspricht der Ansicht des Antragstellers. Denn das Austrittsabkommen unterscheidet ausdrücklich zwischen Unionsbürgern, Art. 2 Buchstabe c) des Abkommens, und britischen Staatsangehörigen, Art. 2 Buchstabe d) des Abkommens.

Darüber hinaus widerspricht das System der Unionsbürgerschaft der Annahme einer von der Staatsangehörigkeit unabhängigen Rechtsposition. Die Unionsbürgerschaft ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs der grundlegende Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten (EuGH, Urteil vom 20. September 2001 Grzelzcyk - C-184/99 -, juris Rn. 31). Hiervon ausgehend nimmt der Europäische Gerichtshof als selbstverständlich an, dass die Unionsbürgerschaft an die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates gekoppelt ist und bei Verlust dieser Staatsangehörigkeit erlischt (EuGH, Urteile vom 2. März 2010 Rottmann - C 135/08 -, juris Rn. 42, und vom 12. März 2019 Tjebbes - C 221/17 -, juris Rn. 42). Diese Einschätzung wird von der überwiegenden Auffassung in der Literatur geteilt, die eine Ausdehnung der Unionsbürgerschaft auf Drittstaatsangehörige als systemwidrig ansieht (Schönberger, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 72. EL Februar 2021, Art. 20 AEUV, Rn. 48; Hatje, in: Schwarze/Becker/Hatje/Schoo, EU Kommentar, 4. Aufl. 2019, Art. 20 AEUV, Rn. 11; Haag, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, 7. Aufl. 2015, Art. 20 AEUV, Rn. 15; Kainer, in: Kramme/Baldus/Schmidt-Kessel, Brexit, 2. Aufl. 2020, Seite 325; Streinz, in: Kramme/Baldus/Schmidt-Kessel, Brexit, 2. Aufl. 2020, Seite 52).

Schließlich würde ein Weiterbestehen der Unionsbürgerschaft den unionsrechtlichen Grundsätzen der gegenseitigen Anerkennung und des gegenseitigen Vertrauens zuwiderlaufen. Die Unionsbürgerschaft vermittelt den Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern nach Art. 20 Abs. 2 Satz 1 AEUV die in den Verträgen vorgesehenen Rechte und Pflichten und beruht auf der gegenseitigen Verpflichtung, das jeweilige politische Gemeinwesen den anderen europäischen Bürgern zu öffnen (Schlussanträge des Generalanwalts vom 30. September 2009 Rottmann - C 135/08 -, juris Rn. 23). Der Austritt Großbritanniens aus der Europäischen Union hat dieses der Unionsbürgerschaft zugrunde liegende Prinzip der Gegenseitigkeit für die Staatsangehörigen des Vereinigten Königreichs außer Kraft gesetzt. Überlegungen, den Austritt des Vereinigten Königreichs als Chance für die Einführung einer assoziierten Unionsbürgerschaft entsprechend einem Vorstoß des luxemburgischen Europaabgeordneten Charles Goerens zu nutzen, haben sich - jedenfalls bisher - schon auf der Ebene des Europäischen Parlaments nicht durchsetzen können (vgl. Schwarz, And Justice for All, Der Brexit als Chance für eine assoziierte Unionsbürgerschaft, https://regierungsforschung.de/and-justice-for-all-der-brexit-als-chance-fuer-eine-assoziierte-unionsbuergerschaft/). Dies macht deutlich, dass auch das Europäische Parlament den Verlust der Unionsbürgerschaft der Staatsangehörigen des früheren Mitgliedstaates Vereinigtes Königreich zugrunde legt.

Dass damit diejenigen Staatsangehörigen des Vereinigten Königreichs, die zunächst die Unionsbürgerschaft erworben haben und für einen Verbleib ihres Heimatstaates in der Union eingetreten sind, ungewollt die Unionsbürgerschaft verloren haben, ist eine unvermeidliche Folge der im Vereinigten Königreich getroffenen Mehrheitsentscheidung für den Austritt aus der Union.

III.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 33, 34 VerfGHG.