Verwaltungsgericht Berlin Urteil vom 16.01.2026 – 22 K 166/24

Der Bescheid der Beklagten vom 20.Juni 2024 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 26.September 2024 wird aufgehoben. Die Beklagte wird verurteilt, die Klägerin als gesetzliche Abschlussprüferin in das Berufsregister einzutragen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 vom Hundert des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 vom Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Klägerin ist eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft in der Form einer Partnerschaftsgesellschaft mit beschränkter Berufshaftung. Ihre Partner sind zugleich Gesellschafter und Geschäftsführer einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft mit beschränkter Haftung (im Folgenden WPG GmbH), die gesetzliche Abschlussprüfungen durchführte und entsprechend im Berufsregister der Beklagten eingetragen war. Die Beklagte beanstandete mit Bescheid vom 30. September 2019 Mängel des Qualitätssicherungssystems der WPG GmbH und gab ihr auf, die nächste Qualitätskontrolle bis zum 7. März 2024 durchzuführen. Der Geschäftsführer der WPG GmbH teilte der Klägerin mit Schreiben vom 13. März 2024 mit, dass die geplante Qualitätskontrolle aus gesundheitlichen Gründen nicht durchgeführt werden konnte und stellte mit Schreiben vom 8. April 2024 klar, dass die WPG GmbH den entsprechenden Auftrag gekündigt habe und keine handelsrechtlichen Pflichtprüfungen mehr durchführen werde. Die Beklagte löschte daraufhin am 11. April 2024 die Anzeige der Tätigkeit als gesetzliche Abschlussprüferin in ihrem Berufsregister.

Die Beklagte erkannte die Klägerin am 15. April 2024 als Wirtschaftsprüfungsgesellschaft an. Im Anschluss zeigte die Klägerin mit Schreiben vom 11. Mai 2024 ihre Tätigkeit als gesetzliche Abschlussprüferin an und gab an, ihr liege ein Prüfauftrag vom 6. Mai 2024 vor und sie beabsichtige voraussichtlich im Jahre 2024 fünf gesetzliche Abschlussprüfungen von mittelgroßen Gesellschaften in der Rechtsform einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung durchzuführen.

Die Abteilung „Registereintragung und Anordnung von Qualitätskontrollen" der Kommission für Qualitätskontrolle der Beklagten beschloss in ihrer Sitzung am 12. Juni 2024, den Antrag der Klägerin auf Eintragung als gesetzlicher Abschlussprüfer abzulehnen und teilte dies der Klägerin mit Bescheid vom 20. Juni 2024 mit. Zur Begründung führte sie aus, die Eintragung sei zu versagen, da ihr der allgemeine Grundsatz von Treu und Glauben in entsprechender Anwendung des § 242 BGB, dessen Rechtsgrundsatz auch im Verwaltungsrecht Anwendung finde, entgegenstehe. Die WPG GmbH habe sich der Qualitätskontrolle entzogen und dies sei auch bei der Klägerin zu erwarten. Sie könne daher erst nach Durchführung einer Qualitätskontrolle und Auswertung des Qualitätskontrollberichts mit einem positiven Prüfungsurteil als gesetzlicher Abschlussprüfer eingetragen werden. Eine kurzfristige Anordnung der Qualitätskontrolle könne nicht als milderes Mittel gewertet werden.

Den Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte nach einem entsprechenden Beschluss ihrer Kommission für Qualitätskontrolle mit Widerspruchsbescheid vom 26 September 2024, der Klägerin am 2. Oktober 2024 zugestellt, zurück. Die Klägerin verfolgte mit ihrer am 28. Oktober 2024 erhobenen Klage ihr Eintragungsbegehen weiter.

Bereits zuvor hatte sie bei der Beklagten am 28. September 2024 erneut ihre Tätigkeit als gesetzliche Abschlussprüferin angezeigt. Die Beklagte beschloss auch insoweit den Antrag abzulehnen und teilte dies der Klägerin mit Bescheid vom 11. November 2024 mit. Nach einem entsprechenden Beschluss wies sie den Widerspruch der Klägerin mit Widerspruchsbescheid vom 20. Februar 2025, der Klägerin am 21. Februar 2025 zugestellt, zurück.

Die Klägerin hat insoweit ihre Klage mit Schriftsatz vom 21. März 2025 erweitert. Sie meint, die Beklagte müsse ihren gesetzlichen Auftrag wahrnehmen und sie in das Berufsregister ohne Ermessen eintragen. Das Gesetz sehe nicht vor, dass die Aufnahme in das Berufsregister als gesetzlicher Abschlussprüfer von der vorherigen Qualitätskontrolle abhängig gemacht werden könne. Ein Vorverhalten einer anderen rechtlichen Einheit sei dabei ohne Relevanz. Deren Verhalten, das auf einer Erkrankung ihres Gesellschafters/Geschäftsführers beruht habe, sei gesetzeskonform gewesen und könne anschließend nicht zu Lasten einer neu gegründeten Einheit (der Klägerin) gehen.

Die Beteiligten haben den Rechtsstreit hinsichtlich des Aufhebungsantrags aus der Klageschrift in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend für erledigt erklärt.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 11. November 2024 in Form des Widerspruchsbescheids vom 20. Februar 2025 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, sie als gesetzliche Abschlussprüferin in das Berufsregister nach § 38 Nr. 2 lit. f WPO einzutragen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hält daran fest, dass das Verhalten der Klägerin treuwidrig sei und der Umgehung der Qualitätskontrolle diene. Dies sei zuletzt dadurch zum Ausdruck gekommen, dass die Klägerin ihr Angebot vom 3. Juni 2025, sie nach Eingang eines Qualitätskontrollberichts mit einem eingeschränkten/uneingeschränkten Prüfungsurteil sowie der Auswertung des Qualitätskontrollberichts, ob dieses Prüfungsurteil gerechtfertigt ist, als gesetzliche Abschlussprüferin einzutragen, nicht eingegangen sei.

Die Kammer hat den Rechtsstreit durch Beschluss vom 17. September 2025 dem Berichterstatter zur Entscheidung als Einzelrichter übertragen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs der Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und – soweit erheblich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung gewesen sind.

Das Urteil ergeht durch den Einzelrichter, dem die Kammer den Rechtsstreit gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 VwGO zur Entscheidung übertragen hat.

Der Rechtsstreit ist infolge der entsprechenden Erklärungen der Beteiligten teilweise in der Hauptsache erledigt. Im Übrigen ist die Klage als Leistungsklage verbunden mit der Anfechtungsklage gegen den Ablehnungsbescheid in der Gestalt des Widerspruchbescheid zulässig. Es geht der Klägerin um den Realakt einer Eintragung in das Berufsregister. Damit muss sie zugleich den Ablehnungsbescheid anfechten, um zu verhindern, dass er rechtskräftig wird (vgl. zur Eintragung in das Berufsregister einer Steuerberaterkammer FG Düsseldorf, Urteil vom 13. Oktober 2021 – 2 K 886/21 StB – juris Rn. 55 ff.; vgl. zur Eintragung im Verkehrszentralregister auch BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1987 – 7 C 83/84 –, BVerwGE 77, 268-276, Rn. 8 ff.).

Eine Verpflichtungsklage im Sinne des § 42 Abs. 1 VwGO liegt hier nicht vor, da die Klage abweichend von der Formulierung in dem Antrag der Klägerin nicht auf den Erlass eines abgelehnten Verwaltungsakts gerichtet ist. Nach der gesetzlichen Definition in § 35 Satz 1 VwVfG ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechtes trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.

Die Eintragung in das Berufsregister unterliegt keiner Regelungskompetenz der Beklagten. Nach § 37 Abs. 1 S. 1 WPO führt die Beklagte ein Berufsregister für Wirtschaftsprüfer und Wirtschaftsprüfungsgesellschaften. Gemäß § 38 Nr. 2 Buchst. f WPO ist bei Wirtschaftsprüfungsgesellschaften die Anzeige der Tätigkeit als gesetzlicher Abschlussprüfer nach § 57a Abs. 1 S. 2 WPO einzutragen. Die Angaben nach § 38 Nr. 1 Buchst. h und Nr. 2 Buchst. f WPO sind gemäß § 39 Abs. 2 S. 1 WPO zu löschen, wenn die Kommission für Qualitätskontrolle auf die Löschung der Eintragung als gesetzlicher Abschlussprüfer entschieden hat oder wenn die eingetragenen Berufsangehörigen oder Wirtschaftsprüfungsgesellschaften auf die Durchführung gesetzlicher Abschlussprüfungen verzichtet haben. Die Eintragungen und Löschungen werden von der Wirtschaftsprüferkammer gemäß § 40 Abs. 1 WPO unverzüglich von Amts wegen vorgenommen.

Die Eintragung als gesetzliche Abschlussprüferin hat weder rechtsbegründende Wirkung noch begründet sie einen guten Glauben; sie ist kein bestätigender Verwaltungsakt (vgl. Uhlmann, in: Hense/Ulrich, WPO, 4. Aufl. 2022, § 38 Rn. 29 unter Bezugnahme auf BT-Drs. 18/6282 S. 72). Insoweit wird in der vorgenannten Drucksache ausgeführt, dass die Gesetzesänderung eine Folge der Abschaffung der Teilnahmebestätigung zugunsten eines Anzeigesystems ist und dass nach Abschaffung der Teilnahmebestätigung zugunsten eines Systems der Anzeige und der Eintragung in das Berufsregister (§ 38 Nr. 1 Buchst. h und Nr. 2 Buchst. f WPO die Regelungen zur Löschung der Registereinträge angepasst werden (S. 71 und 72).Dazu wird in der Einleitung der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung erläutert, dass zur Vermeidung übermäßiger bürokratischer Belastungen insbesondere für kleinere und mittlere Prüferpraxen, Spielräume, die die Abschlussprüferrichtlinie lässt, genutzt werden sollen, um bestehende Regelungen zu lockern oder Vereinfachungen im Rahmen der neu umzusetzenden Pflichten zu regeln. Das System der Teilnahmebescheinigung sei insbesondere von kleineren und mittleren Wirtschaftsprüferpraxen teilweise als erhebliche bürokratische Belastung empfunden worden und werde deshalb abgeschafft. Anstelle des Verfahrens trete ein Anzeigeverfahren, dass es der Wirtschaftsprüferkammer und der Abschlussprüferaufsichtsstelle ermögliche, die nach Artikel 29 der Abschlussprüferrichtlinie verbindlich vorgegebenen Qualitätskontrollen anzuordnen bzw. Inspektionen nach Artikel 26 der Verordnung (EU) Nr. 537/2014) vorzunehmen, wenn dies aufgrund einer Risikoanalyse als notwendig erscheine (BT-Drs. 18/6282 S. 58). Dies bestätigt, dass eine vorgeschaltete Prüfung vor der Aufnahme von gesetzlichen Abschlussprüfungen durch die Beklagte nach der Gesetzesänderung nicht mehr vorgesehen ist.

Da das Gericht gemäß § 88 VwGO an die Fassung der Anträge nicht gebunden ist, ist das seinem Wortlaut nach als Verpflichtungsklage formulierte Klagebegehren der Klägerin in dem oben dargestellten Sinn zu verstehen. Die so verstandenen zulässigen Klagen sind auch begründet. Die Klägerin hatte vor ihrer Anzeige einen entsprechenden Prüfantrag angenommen und beabsichtigte weitere gesetzliche Abschlussprüfungen durchzuführen. Ihre Anzeige war danach wahrheitsgemäß, während das von dem Einzelrichter vor der mündlichen Verhandlung eingesehene elektronische Berufsregister bei der Klägerin in der entsprechenden Rubrik die unzutreffende Eintragung enthielt, der Beklagten läge keine Anzeige vor.

Der von der Beklagten angeführte Grundsatz von Treu und Glauben aus § 242 BGB kann keine Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsakts begründen. Aber auch eine schlichte Weigerung, die Eintragung vorzunehmen ist rechtswidrig.

Aus den Regelungen über die die Qualitätskontrolle folgt nichts anderes. Nach § 58a Abs. 1 S. 1 WPO sind Wirtschaftsprüfungsgesellschaften verpflichtet, sich einer Qualitätskontrolle zu unterziehen, wenn sie gesetzlich vorgeschriebene Abschlussprüfungen nach § 316 HGB durchführen. Haben sie erstmals angezeigt, gesetzlich vorgeschriebene Abschlussprüfungen nach § 316 HGB durchzuführen, hat die Qualitätskontrolle spätestens drei Jahre nach Beginn der ersten derartigen Prüfung stattzufinden. Die Entscheidung über den Zeitpunkt der Qualitätskontrolle und die Anordnung gegenüber den zu Prüfenden trifft die Kommission für Qualitätskontrolle. Liegen die in § 57a Abs. 6a S. 2 WPO genannten Voraussetzungen vor, entscheidet sie auf Löschung der Eintragung. Die Beklagte hat danach durchaus die Möglichkeit auf die von ihr angestrebte Qualitätskontrolle durch die Klägerin durch eine entsprechende Anordnung hinzuwirken und diese nachgeordnete Kontrolle entspricht - wie oben dargestellt – der aktuellen Rechtslage.

Die Beklagte geht davon abgesehen zwar überzeugend davon aus, dass der Grundsatz von Treu und Glauben zu den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts gehört. Er bedarf allerdings der Konkretisierung, die anhand von Fallgruppen bzw. Ausprägungen vorgenommen wird. Zu diesen gehört der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung, wobei zu berücksichtigen ist, dass die öffentliche Verwaltung zu gesetzmäßigem Handeln verpflichtet ist, was der Anwendung ein eigenes Gepräge verleiht, weshalb sich die im Privatrecht entwickelten Konkretisierungen von Treu und Glauben nicht unbesehen ins öffentliche Recht übertragen lassen (vgl. VGH München, Beschluss vom 23. April 2025 – 11 CS 25.203 – juris Rn. 20).

Die Ausübung eines Rechtes kann unzulässig sein, wenn der Beteiligte sich zu seinem früheren Verhalten in Widerspruch setzt (venire contra factum proprium). Widersprüchliches Verhalten ist rechtsmissbräuchlich, wenn für den anderen Teil ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden ist oder wenn besondere Umstände die Rechtsausübung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen; letzteres ist der Fall, wenn das frühere Verhalten zu dem späteren in unlösbarem Widerspruch steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1992 – 5 C 51/90 –, BVerwGE 90, 287-296, Rn. 22). Im Fall eines Institutionellen Rechtsmissbrauch müssen die sich aus einer Rechtsnorm scheinbar ergebenden Rechtsfolgen zurücktreten, wenn diese zu einem mit dem Grundsatz von Treu und Glauben unvereinbaren Ergebnis führen. Dies ist insbesondere anzunehmen, wenn der Berechtigte aus seinem früheren Verhalten erhebliche Vorteile gezogen hat. Unzulässig ist es insoweit mithin, Vorteile in Anspruch zu nehmen, die dazugehörigen Nachteile aber abwehren zu wollen (vgl. VGH München, Beschluss vom 13. September 2013 – 3 ZB 11.1692 – juris Rn. 7).

In diese Richtung geht die Argumentation der Beklagten, die der Klägerin das frühere Verhalten ihres Partners als Gesellschafter und Geschäftsführer einer anderen juristischen Person vorhält, der er sich zu seiner Berufsausübung als Wirtschaftsprüfer genauso wie der Klägerin bedient hat, und die ihre mögliche Löschung als gesetzliche Abschlussprüferin durch eine entsprechende Entscheidung der Beklagten durch einen Verzicht auf ihre Eintragung verhindert hat. Die genauen Umstände des Verzichts sind zwischen den Beteiligten allerdings streitig, wenn auch die Beklagte nachvollziehbar annimmt, dass die damals von dem Partner der Klägerin angeführten gesundheitlichen Gründe zweifelhaft sind, wenn dieser alsbald mit der Klägerin wieder gesetzliche Abschlussprüfungen durchführen will, und es daher fraglich ist, ob ein wichtiger Grund im Sinne des § 57a Abs. 7 S. 1 WPO für die Kündigung des Auftrags zur Durchführung der Qualitätskontrolle vorlag.

Es geht hier allerdings nicht darum, dass die Klägerin Vorteile in Anspruch nehmen will, die ihr auf Grund des früheren Verhaltens ihres Partners nicht zustehen dürfen. Die Klägerin kann nach § 319 Abs. 1 S. 1 HGB als Wirtschaftsprüfungsgesellschaft Abschlussprüferin sein. Die Durchführung von gesetzlichen Abschlussprüfungen gehört zu ihren typischen Aufgaben und sie unterliegt infolge einer solchen Tätigkeit der in § 57a ff. WPO geregelten Qualitätskontrolle. Sie ist sogar verpflichtet, der Beklagten spätestens zwei Wochen nach Annahme eines Prüfungsauftrages anzuzeigen, dass sie gesetzlich vorgeschriebene Abschlussprüfungen nach § 316 des Handelsgesetzbuchs durchführt (§ 57a Abs. 1 S. 1 und 2 WPO). Die Wirtschaftsprüferordnung sieht ein besonderes förmliches Verfahren mit den in § 57a Abs. 6a S. 2 WPO genannten Voraussetzungen vor, unter denen die Kommission für Qualitätskontrolle die Eintragung löschen kann. Zusätzlich kann der Vorstand der Beklagten gegen einen Wirtschaftsprüfer, der seine Pflichten schuldhaft verletzt, berufsaufsichtliche Maßnahmen verhängen (vgl. § 67 Abs. 1 S. 1 und § 68 Abs. 1 S. 1 WPO). Insoweit nimmt die Klägerin mit ihrer Anzeige keine Vorteile in Anspruch, sondern löst vielmehr Pflichten aus. Abgesehen davon geht der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung auch zulasten der Beklagten, wenn sie ihre Rechtspflicht zur Eintragung der Anzeige nicht erfüllt, um sich das aufwendige nachgeordnete Verfahren zu ersparen.

Soweit die Beklagte meint, aus der Ablehnung ihres Angebots vom 3. Juni 2025 könne sie rechtliche Schlüsse zulasten der Klägerin ziehen, berücksichtigt sie nicht hinreichend, dass sie von der Klägerin ein Verhalten verlangt, zu dem die Klägerin rechtlich nicht verpflichtet ist, solange die Beklagte keine bindende Entscheidung über die Durchführung der Qualitätskontrolle getroffen hat und das gerade keine Voraussetzung der Eintragung ist, sondern vielmehr unter weiteren Voraussetzungen zur Löschung der Eintragung führen kann.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 161 Abs. 2 S. 1 VwGO. Es entspricht billigem Ermessen der Beklagten die Kosten des Rechtstreits auch hinsichtlich des erledigten Verfahrens aufzuerlegen, da ihre Entscheidung auch insoweit rechtswidrig war. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 S. 1 und 2 und § 709 S. 2 ZPO.

Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes bis zur Klageerweiterung auf

5.000,00 Euro,

für die Zeit nach der Klageerweiterung bis zur teilweisen Erledigung des Rechtsstreits in der Hauptsache auf

10.000,00 Euro

und für die Zeit danach auf

5.000,00 Euro

festgesetzt. Da die Eintragung der Anzeige keine rechtsbegründende Wirkung hat, ist jeweils der Auffangstreitwert anzusetzen.