Verwaltungsgericht Berlin Urteil vom 27.02.2026 – 4 K 526/24

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Klägerin wendet sich gegen eine geldwäscherechtliche Auskunftsverfügung.

Geschäftsgegenstand der Klägerin ist ausweislich des Handelsregisterauszuges der An- und Verkauf sowie die Vermittlung und Vermietung von Kraftfahrzeugen jeder Art und der Handel mit Kraftfahrzeugteilen. Im Nachgang zu einem Informationsgespräch zwischen einer Bediensteten der Senatsverwaltung für Wirtschaft, Energie und Betriebe (im Folgendem: Senatsverwaltung) und dem Geschäftsführer der Klägerin übersandte die Senatsverwaltung unter dem 25. April 2024 der Klägerin ein Informationsschreiben zu den Pflichten des Geldwäschegesetzes und bat um Vorlage der Unterlagen zur Finanzbuchhaltung für den Zeitraum 1. Oktober 2023 bis 29. Februar 2024 durch die von der Klägerin beauftragte Steuerberatungsgesellschaft. Zusätzlich bat die Behörde den Geschäftsführer der Klägerin, das dem Schreiben beigefügte Formular „Auskunft gemäß § 52 Abs. 1 GWG“ (Gesetz über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten – Geldwäschegesetz –) bis zum 15. Mai 2024 ausgefüllt zurückzusenden.

Mit Schreiben vom 14. Mai 2024 teilte die Klägerin der Senatsverwaltung mit, sie sehe sich nicht zur Erfüllung der Bitten aus dem Schreiben vom 25. April 2024 verpflichtet, da die Verpflichteteneigenschaft aus § 2 Abs. 1 Nr. 16 GWG nach ihrer Lesart nur für Güterhändler, die eine Lagerhaltung in Zollfreigebieten betreiben, gelte.

Mit Schreiben vom 23. Mai 2024 bat die Senatsverwaltung unter Bezugnahme auf den vorherigen Schriftverkehr erneut um die zeitnahe Vorlage der Unterlagen und trat der im Schreiben vom 14. Mai 2024 geäußerten Rechtsauffassung entgegen.

Am 21. Juni 2024 führte eine Bedienstete der Senatsverwaltung ein telefonisches Gespräch mit dem Bevollmächtigten der Klägerin, in dessen Verlauf sie den Erlass eines Verwaltungsaktes mit Rechtsbehelfsbelehrung zur hoheitlichen Durchsetzung des behördlichen Auskunftsbegehren ankündigte.

Mit Schreiben vom 27. Juni 2024 hielt die Senatsverwaltung – unter Bezugnahme auf den vorherigen Schriftverkehr und das telefonische Gespräch mit dem Bevollmächtigten der Klägerin – an ihrer Rechtsauffassung fest. Des Weiteren führte sie wörtlich aus:

„Nunmehr wird letztmalig die Bereitstellung der nachfolgend aufgeführten Unterlagen im Rahmen einer elektronischen Übermittlung bis spätestens zum 15. Juli 2024 erbeten:

- die Finanzbuchhaltungsdaten vom 1. Oktober 2023 bis zum 29. Februar 2024 der GmbH per GoBD-Export-Schnittstelle (ehemals GdPdU-Export) im Excel oder CSV-Datei-Format, welche insbesondere die Buchungen der folgenden Konten beinhalten: Kasse / Baraufzeichnungen, Bank(en), Geldtransit, Verrechnungskonto, Umsatzerlöse, Wareneingang, Darlehens-, Verbindlichkeits- und Forderungskonten aus Lieferungen und Leistungen nebst Kreditoren- und Debitorenkonten sowie Forderungen und Verbindlichkeiten gegenüber Gesellschaftern sowie

- den vollständig ausgefüllten und vom gesetzlichen Vertreter der L… unterzeichneten Fragebogen, welcher nebst Kopie dieses Schreibens vom 27. Juni 2024 an den Geschäftssitz der L… gesendet wird.

Sollte der Zugriff auf die o.g. Unterlagen Ihrer Mandantin weiterhin verhindert werden, kann die Aufsichtsbehörde ihrem gesetzlichen Auftrag nicht folgen. Demnach müssten entsprechende Maßnahmen des Verwaltungszwangs ergriffen werden.“

Das Schreiben war mit einer optisch hervorgehobenen Rechtsbehelfsbelehrung versehen, nach der gegen „diesen Bescheid“ die Klage vor dem Verwaltungsgericht zulässig sei. Ausweislich des Posteingangsstempels des Bevollmächtigten der Klägerin wurde dieses am 1. Juli 2024 zugestellt.

Hiergegen wendet sich die Klägerin mit ihrer am 31. Juli 2024 erhobenen Klage. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, sie unterliege den Mitwirkungspflichten des § 52 GwG nicht, da sie nicht als Verpflichtete im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 16 GwG anzusehen sei. Zwar handele sie als KfZ-Händlerin unstreitig mit Gütern im Sinne des § 1 Abs. 9 GwG. Der zweite Satzteil der Regelung des § 2 Abs. 1 Nr. 16 GwG („soweit die Lagerhaltung in Zollfreigebieten erfolgt.“) beziehe sich jedoch auch auf Güterhändler, sodass das Gesetz Güterhändler lediglich erfasse, soweit diese – was hinsichtlich der Klägerin nicht der Fall sei – Güter in einem Zollfreilager vorhielten. Dies folge bereits aus dem Wortlaut der Norm und werde auch durch einen systematischen Vergleich mit der Regelung unter § 2 Abs. 1 Nr. 15 GwG belegt. Hätte der Gesetzgeber etwas anderes regeln wollen, so hätte er dies eindeutig zum Ausdruck bringen müssen. Eine einschränkende Auslegung des § 2 Abs. 1 Nr. 16 GwG sei auch im Hinblick auf die sehr weitgehende Definition des „Güterhändlers“ in § 1 Abs. 9 GwG geboten. Andernfalls würden eine Vielzahl von Gewerbetreibenden den Mitwirkungspflichten aus § 52 GwG unterliegen, was verwaltungstechnisch zumindest nicht unter Einhaltung einer gleichförmigen Verwaltungspraxis zu bewältigen wäre. Dies zeige auch der vorliegende Fall. Die Senatsverwaltung sei auf die Klägerin nur zufällig aufmerksam geworden, nachdem sie zuvor im selben Gebäudekomplex eine Maßnahme gegen Dritte durchgeführt habe.

Die Klägerin beantragt,

die Bescheide der Senatsverwaltung für Wirtschaft, Energie und Betriebe vom 25. April 2024, 23. Mai 2024 und 27. Juni 2024 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus, ausgehend von der mündlichen Auskunft des Geschäftsführers der Klägerin sowie der Eintragung im Handelsregister sei von ihrer Eigenschaft als Güterhändlerin auszugehen. Der zweite Halbsatz der Regelung des § 2 Abs. 1 Nr. 16 GwG beziehe sich lediglich auf Kunstlagerhalter. Dies zeige insbesondere die Historie der Norm. Mit Wirkung zum 1. Januar 2020 seien Kunstvermittler vollumfänglich und Kunstlagerhalter, soweit sie Lagerhaltung in Zollfreigebieten anbieten, in die Regelung einbezogen worden, um den Willen des Gesetzgebers, das EU-Rahmenwerk für die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung weiter zu stärken, zum Ausdruck zu bringen. Güterhändler seien bereits zuvor unabhängig von dem Gebiet ihrer Lagerhaltung als Verpflichtete im Sinne des § 2 GwG angesehen worden. Mit der Erweiterung des Verpflichtetenkreises zum 1. Januar 2020 habe der Gesetzgeber gerade keine Eingrenzung des bisherigen Anwendungsbereichs der Norm vornehmen wollen. Die Klägerin sei verpflichtet, die angeforderten Unterlagen vorzulegen, um der Beklagten die Überprüfung zu ermöglichen, inwieweit die Klägerin die Anforderungen des GwG einzuhalten und zu implementieren habe.

Die Kammer hat die Sache mit Beschluss vom 10. April 2025 auf den Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen, welche vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Die Klage, über die gem. § 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) nach Übertragung durch die Kammer mit Beschluss vom 10. April 2025 auf ihn der Berichterstatter als Einzelrichter entscheidet, hat keinen Erfolg.

A. Sie ist zulässig, soweit sie sich gegen den Bescheid des Beklagten vom 27. Juni 2024 wendet. Im Übrigen ist sie bereits unzulässig.

I. Die Klage ist nicht als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO statthaft, soweit der Kläger mit ihr die gerichtliche Aufhebung der Schreiben des Beklagten vom 25. April 2024 und vom 23. Mai 2024 begehrt. Nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO kann durch die Anfechtungsklage die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt werden. Verwaltungsakt ist nach § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) i.V.m. § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung (VwVfG Bln) jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine „Regelung“ in diesem Sinne ist anzunehmen, wenn die Maßnahme der Behörde darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, d.h. wenn Rechte oder Pflichten des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (Vgl. OVG Münster, Beschluss vom 7. Juli 2021 – 4 A 1695/19 – juris, Rn. 5; VG Berlin, Beschluss vom 4. September 2024 – VG 4 L 143.24 – juris, Rn. 11). Ob eine von einer Behörde abgegebene Erklärung eine Regelung im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln enthält und welchen Inhalt diese hat, bestimmt sich nach den gemäß §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden Maßstäben nach ihrem objektiven Erklärungswert. Maßgebend ist, wie der Empfänger die Erklärung verstehen musste; Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung (OVG Münster, Beschluss vom 7. Juli 2021 – 4 A 1695/19 – juris, Rn. 7). Dafür sind die äußere Form, die Abfassung, die Begründung, die Beifügung einer Rechtsmittelbelehrung und alle sonstigen dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben bei objektiver Auslegung der Erklärung oder des Verhaltens der Behörde zu berücksichtigen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. Juli 2010 – OVG 5 S 13.10 – juris, Rn. 2; VG Berlin, Beschluss vom 4. September 2024 – VG 4 L 143.24 – juris, Rn. 12). Spricht bereits die äußere Form gegen das Vorliegen eines Verwaltungsaktes, so kommt eine Qualifizierung als Verwaltungsakt nur dann in Betracht, wenn sich der Regelungscharakter ohne jeden Zweifel aus dem Inhalt ergibt (BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2013 – BVerwG 2 C 23.12 – juris, Rn. 33).

Nach diesem Maßstab stellen die Schreiben vom 25. April 2024 und vom 23. Mai 2024 keine einseitig verbindliche Regelung des Beklagten dar; weder Form noch Inhalt rechtfertigen bei objektiver Betrachtung die Annahme eines Regelungscharakters.

1. Bereits der Form nach sind diese beiden Schreiben nicht als Verwaltungsakt mit Regelungswirkung zu qualifizieren. Die in der Rechtsprechung zur Auslegung herangezogenen förmlichen Indizien sprechen dagegen. So sind sie weder als Bescheid bezeichnet, noch enthalten sie einen besonders abgesetzten Entscheidungsausspruch (zur daraus folgenden indiziellen Wirkung: BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2013 – BVerwG 2 C 23.12 – juris, Rn. 33; VG Berlin, Beschluss vom 4. September 2024 – VG 4 L 143.24 – juris, Rn. 14). Vielmehr bezeichnet der Beklagte das Schreiben vom 25. April 2024 im Betreff selbst als „Informationsschreiben“ sowie auf Seite 2 und Seite 3 als bloßes „Schreiben“. Überdies enthalten sie auch keine Rechtsmittelbelehrung, was ebenfalls indiziell gegen eine Regelung durch die Beklagte spricht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Januar 2022 – BVerwG 2 WD 13.21 – juris, Rn. 5; BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2013 – BVerwG 2 C 23.12 – juris, Rn. 33; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. Juli 2010 – OVG 5 S 13.10 – juris, Rn. 4; VG Berlin, Beschluss vom 4. September 2024 – VG 4 L 143.24 – juris, Rn. 14).

2. Der Inhalt der Schreiben vom 25. April 2024 und vom 23. Mai 2024 spricht ebenfalls nicht hinreichend eindeutig für das Vorliegen einer Regelung, sodass verbleibende Zweifel zu Lasten der Verwaltung gehen.

Das Schreiben vom 25. April 2024 beginnt zunächst mit dem Hinweis, der Geschäftsführer der Klägerin erhalte hiermit im Nachgang zu dem am 23. April 2024 erfolgten Gespräch „wie besprochen die nachfolgend aufgeführten Informationen zum Geldwäschegesetz.“ Bereits diese Ausführungen deuten nach ihrem objektiven Erklärungsgehalt auf die Absicht des Beklagten, mit dem Schreiben dem Geschäftsführer der Klägerin zunächst lediglich einen Hinweis auf die Rechtslage ohne eigenständigen Regelungsgehalt geben zu wollen. Die darauffolgende Aussage, die Klägerin sei aufgrund ihrer Geschäftstätigkeit verpflichtete Gütehändlerin im Sinne des Geldwäschegesetzes, könnte für sich genommen zwar durchaus als verbindliche, die Rechtslage konkretisierende Aussage des Beklagten verstanden werden. Doch selbst wenn dies beabsichtigt gewesen sein sollte, wäre dies zum einen nicht ausreichend klar zum Ausdruck gebracht worden. Zum anderen ergäbe sich hieraus jedenfalls keine konkrete Handlungspflicht und insbesondere keine Verpflichtung gegenüber dem Beklagten zur Übersendung der Unterlagen zur Finanzbuchhaltung sowie zur Abgabe des Fragebogens (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Schreiben: OVG Münster, Beschluss vom 7. Juli 2021 – 4 A 1695/19 – juris, Rn. 15). Die weiteren Ausführungen zu den Auswirkungen des Phänomens der Geldwäsche sowie zu den Sorgfaltspflichten eines Güterhändlers auf Seite 2 und Seite 3 des Schreibens sind im Wesentlichen abstrakt und im Stile eines Informationsschreibens gehalten, was ebenfalls gegen das Vorliegen einer konkretisierenden Regelung spricht. Auch die „Bitten“ des Beklagten auf Seite 3 des Schreibens, die Klägerin möge die Übersendung der Unterlagen zur Finanzbuchhaltung und des ausgefüllten Fragebogens veranlassen, lassen eine Regelungsabsicht nicht hinreichend klar erkennen, sodass verbleibende Zweifel zu Lasten der Verwaltung gehen. Zwar steht die Verwendung von höflichen Formulierungen der Annahme eines Verwaltungsaktes nicht zwingend entgegen. Nichtdestotrotz muss auch in diesem Falle der Regelungscharakters der behördlichen Äußerung hinreichend deutlich werden, was hier nicht der Fall ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. Juli 2010 – OVG 5 S 13.10 – juris, Rn. 4; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Auflage 2022, § 35 Rn. 73a).

Hinsichtlich des Schreibens vom 23. Mai 2024 gilt nichts anderes. Aus der Betreffzeile „Auskunft nach § 52 Abs. 1 und Abs. 6 Geldwäschegesetz (GwG)“ wird für sich genommen nicht hinreichend deutlich, ob es sich hierbei um eine verbindliche Auskunftsverfügung oder um eine zunächst unverbindliche Bitte des Beklagten handelt. Auch der Hinweis auf die gesetzlichen Grundlagen der Maßnahmen des Beklagten auf Seite 2 dieses Schreibens macht nicht hinreichend deutlich, ob die dort angeführten gesetzlichen Befugnisse hinsichtlich der in diesem Schreiben weiterhin lediglich unter Bezugnahme auf das Schreiben vom 25. April 2024 erbetenen Unterlagen (Seite 1 Satz 1) bereits zu diesem Zeitpunkt in regelnder Absicht ausgeübt werden sollten. Auch das Fehlen eines Hinweises auf die Rechtsfolge und möglichem Verwaltungszwangs sprechen gegen einen Regelungscharakter. Die verbleibenden Zweifel müssen auch hier zulasten der Behörde gehen.

3. Eine Umdeutung der Klage in Bezug auf die beiden Schreiben vom 25. April 2024 und vom 23. Mai 2024 kommt in Anbetracht der eindeutigen Formulierung des Antrags nicht in Betracht. Im Übrigen wäre die einzig in Betracht kommende Feststellungsklage im Hinblick auf die (zulässige) Anfechtungsklage (dazu unter II.) gem. § 43 Abs. 2 VwGO subsidiär.

II. Bezüglich des Schreibens des Beklagten vom 27. Juni 2024 ist die Klage hingegen als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft. Hierbei handelt es sich um einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln.

1. Bereits die äußere Form des Schreibens spricht für das Vorliegen eines Verwaltungsakts. So stellen die auf Seite 3 des Schreibens eingerückten Ausführungen zu den konkret von dem Beklagten verlangten Unterlagen ein besonders abgesetzter Entscheidungsausspruch dar, auch wenn deren Platzierung erst gegen Ende des Schreibens atypisch ist. Sowohl die Erteilung einer Rechtsbehelfsbelehrung als auch die in dieser Belehrung gewählte Bezeichnung des Schreibens als „Bescheid“ entfalten ebenfalls indizielle Wirkung zugunsten der Annahme eines Verwaltungsaktes.

2. Auch der Inhalt des Schreibens vom 27. Juni 2024 sowie die weiteren der Klägerin bekannten Umstände sprechen für eine Regelungsabsicht des Beklagten. So hat die Behörde dem Schreiben eine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt. Es mag zwar vorkommen, dass eine Behörde eine Rechtsbehelfsbelehrung abgibt, obgleich sie überzeugt ist und dies auch zum Ausdruck bringt, bei ihrem damit versehenen Bescheid handele es sich gar nicht um einen anfechtbaren Verwaltungsakt; wobei eine solche Handhabung dann den Sinn hätte, einer möglicherweise abweichenden Beurteilung durch das Gericht Rechnung zu tragen und vorsorglich die Anfechtungsfrist in Lauf zu setzen (BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 1961 – BVerwG VI C 123.59 – juris, Rn. 13). Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor. Hierfür spricht zum einen der Hinweis des Beklagten auf Seite 3, bei weiterer Verhinderung des Zugriffs auf die in dem Schreiben angeführten Unterlagen, müssten entsprechende Maßnahmen des Verwaltungszwangs ergriffen werden. Auch wenn das Schreiben nicht die Androhung eines konkreten Zwangsmittels enthält, legen diese Ausführungen nahe, dass der Beklagte dieses als Grundlage für die Verwaltungsvollstreckung und damit als – nach § 51 Abs. 2 Satz 4 GwG sofort vollziehbaren – Verwaltungsakt verstanden wissen wollte (vgl. z.B. BFH, Urteil vom 4. Oktober 2017 – VI R 53/15 – juris, Rn. 14ff.). Zum anderen hatte der Beklagte vor der Erstellung des Schreibens bereits in einem telefonischen Gespräch mit dem Bevollmächtigten der Klägerin am 21. Juni 2024 den Erlass eines Verwaltungsaktes zwecks hoheitlicher Durchsetzung des behördlichen Auskunftsbegehren angekündigt. Unter Berücksichtigung der für die Klägerin erkennbaren Gesamtumstände des Einzelfalles ist dem Schreiben vom 27. Juni 2024 daher die Regelungsabsicht des Beklagten hinreichend klar zu entnehmen. Die (weiterhin) höflich gehaltene Formulierung des Auskunftsverlangen ist in Anbetracht der hier angeführten – auf einen Regelungscharakter hinweisenden – Anhaltspunkte unschädlich.

B. Soweit die Klage zulässig ist, ist sie unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 27. Juni 2024 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

I. Der Bescheid findet seine Rechtsgrundlage in § 51 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1, Satz 2 und Satz 4 GwG i.V.m. § 52 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 GwG in der im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides vom 27. Juni 2024 geltenden Fassung des Gesetzes vom 22. Dezember 2023 (BGBl. 2023 I Nr. 411). Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Bescheides ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides maßgeblich (VG Augsburg, Urteil vom 24. September 2020 – Au 2 K 19.254 – juris, Rn. 30).

Nach § 51 Abs. 2 Satz 1 GwG können die Aufsichtsbehörden im Rahmen der ihnen gesetzlich zugewiesenen Aufgaben die geeigneten und erforderlichen Maßnahmen und Anordnungen treffen, um die Einhaltung der in diesem Gesetz und der in aufgrund dieses Gesetzes ergangenen Rechtsverordnungen festgelegten Anforderungen sicherzustellen. Nach § 51 Abs. 3 Satz 1 GwG können unter anderem die Aufsichtsbehörden nach § 50 Nr. 9 bei den Verpflichteten Prüfungen zur Einhaltung der in diesem Gesetz festgelegten Anforderungen durchführen. Nach § 51 Abs. 3 Satz 2 GwG können diese Prüfungen, deren Häufigkeit und Intensität sich gemäß § 51 Abs. 3 Satz 4 GwG am Risikoprofil der Verpflichteten im Hinblick auf Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu orientieren haben, ohne besonderen Anlass vor Ort und anderswo erfolgen. Korrespondierend zu diesen Befugnissen der Aufsichtsbehörde haben nach § 52 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 GwG ein Verpflichteter, die Mitglieder seiner Organe und seine Beschäftigten (unter anderem) der nach § 50 Nr. 9 zuständigen Aufsichtsbehörde sowie den Personen und Einrichtungen, derer sich diese Aufsichtsbehörden zur Durchführung ihrer Aufgaben bedienen, auf Verlangen unentgeltlich 1. Auskunft über alle Geschäftsangelegenheiten und Transaktionen zu erteilen und 2. Unterlagen vorzulegen, die für die Einhaltung der in diesem Gesetz festgelegten Anforderungen von Bedeutung sind. Im Rahmen der Pflicht nach Satz 1 Nummer 2 hat der Verpflichtete der Behörde die vorzulegenden Unterlagen im Original, in Form von Kopien oder in digitaler Form auf elektronischem Wege oder auf einem digitalen Speichermedium zur Verfügung zu stellen. So liegt der Fall hier.

II. Die Auskunftsverfügung vom 27. Juni 2024 ist formell rechtmäßig.

1. Die Senatsverwaltung für Wirtschaft, Energie und Betriebe ist die zuständige Aufsichtsbehörde. Aufsichtsbehörde ist gem. § 50 Nr. 9 GWG in allen nicht in § 50 Nr. 1 bis 8 benannten Fällen die nach Landes- oder Bundesrecht zuständige Stelle. Soweit Güterhändler im Sinne des § 2 Absatz 1 Nr. 16 GWG betroffen sind, ist dies nach Nr. 12 Abs. 10 der Anlage zum Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetz Berlin – Zuständigkeitskatalog Ordnungsaufgaben – in der im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides vom 27. Juni 2024 geltenden Fassung des Gesetzes vom 13. Juni 2024 (GVBl. 2024, 382, 384) die für Wirtschaft zuständige Senatsverwaltung.

2. Die Klägerin wurde ordnungsgemäß angehört. Nach § 28 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln ist, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Erforderlich ist hierfür die Individualisierung des Adressaten sowie die Konkretisierung der beabsichtigten behördlichen Maßnahme, ohne die der mit der Anhörung verfolgte Zweck ins Leere geht, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern (BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – BVerwG 3 C 16.11 – juris, Rn. 12). Die Anhörung muss so konkret sein, dass der Angehörte erkennen kann, weshalb und wozu er sich äußern soll, mit welcher Entscheidung er zu rechnen hat und dass er Gelegenheit zur Stellungnahme hat (VG Berlin, Urteil vom 15. November 2023 – VG 4 K 253/22 – juris, Rn. 24). Die Behörde muss den beabsichtigten Verwaltungsakt nach Art und Inhalt mit der geforderten Handlung, Duldung oder Unterlassung so konkret umschreiben, dass für den Beteiligten hinreichend klar oder erkennbar ist, weshalb und wozu er sich äußern können soll, mit welcher eingreifenden Entscheidung er zu rechnen hat und er nunmehr die Gelegenheit zur Stellungnahme hat. Der Betroffene muss folglich von dem beabsichtigten, vorläufig konkretisierten, bestimmten Verwaltungsakt in Kenntnis gesetzt werden (BVerwG, Urteil vom 14. März 2023 – BVerwG 8 A 2.22 – juris, Rn. 20; Herrmann, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, 70. Edition, Stand: 1. Januar 2026, § 28 Rn. 15a). Die Anhörung kann formfrei erfolgen. Die Anhörung kann daher selbst dann, wenn der zu erlassene Verwaltungsakt schriftlich erteilt werden muss, mündlich und damit auch telefonisch erfolgen. Ein ausdrücklicher Hinweis, dass der Beteiligte sich äußern kann, ist nicht erforderlich. Es genügt vielmehr, dass der Beteiligte erkennen kann, dass er Gelegenheit zur Äußerung zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen hat (OVG Lüneburg, Beschluss vom 31. März 2010 – 4 LC 281/08 – juris, Rn. 28). So liegt der Fall hier.

Ausweislich des Gesprächsvermerks vom 21. Juni 2024 teilte die sachbearbeitende Bedienstete des Beklagten dem Verfahrensbevollmächtigten der Klägerin telefonisch mit, dass die Behörde nunmehr „einen Verwaltungsakt mit Rechtsbehelfsbelehrung als hoheitliches Handeln“ erlassen werde. In Anbetracht der allgemeinen Formfreiheit der Anhörung konnte der Beklagte auf eine schriftliche Anhörung verzichten und dem Verfahrensbevollmächtigten der Klägerin hier im Rahmen des Telefonats am 21. Juni 2024 die Gelegenheit zur Stellungnahme einräumen. Zudem wurde die Klägerin mit E-Mail vom 5. Juni 2024 und mit Schreiben vom 23. Mai 2024 jeweils um Übersendung der Unterlagen der Finanzbuchhaltung gebeten. Die Klägerin war folglich zum Zeitpunkt des Telefonats sowohl über den Umfang der zu erwartenden Auskunftsverpflichtung als auch über die beabsichtigte hoheitliche Durchsetzung in Kenntnis. Sie war dadurch in der Lage, sich hierzu umfassend zu erklären.

III. Die Auskunftsverfügung des Beklagten vom 27. Juni 2024 ist auch materiell rechtmäßig.

1. Die Klägerin ist Verpflichtete im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 16 GWG. Danach sind Verpflichtete im Sinne dieses Gesetzes Güterhändler, Kunstvermittler und Kunstlagerhalter, soweit die Lagerhaltung in Zollfreigebieten erfolgt, soweit sie in Ausübung ihres Gewerbes oder Berufs handeln. Güterhändler in diesem Sinne ist gem. § 1 Abs. 9 GwG, wer gewerblich Güter veräußert, unabhängig davon, in wessen Namen oder auf wessen Rechnung. Dabei erfasst dieser – ursprünglich auf Art. 2 Abs. 1 Nr. 3 lit. e der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie zurückgehende – Begriff sowohl natürliche als auch juristische Personen (Wegner, in: Herzog/Barreto da Rosa/El-Ghazi, Geldwäschegesetz, 6. Auflage 2026, § 2 Rn. 190; Pelz, in: Brian/Pelz, BeckOK GWG, 24. Edition, Stand: 1. Dezember 2025, § 2 Rn. 218). Die Eigenschaft der Klägerin als Güterhändlerin steht zwischen den Beteiligten nicht im Streit und folgt aus ihrer gewerblichen Tätigkeit als Verkäuferin von Kraftfahrzeugen (vgl. etwa Wegner, in: Herzog/Barreto da Rosa/El-Ghazi, Geldwäschegesetz, 6. Auflage 2026, § 2 Rn. 192, wonach Autohändler gerade die praxisrelevanteste Fallgruppe sind).

Entgegen der Auffassung der Klägerin steht ihrer Eigenschaft als Verpflichtete im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 16 GwG nicht entgegen, dass sie in ihrer Eigenschaft als Güterhändlerin ihre Lagerhaltung außerhalb von Zollfreigebieten (Freizonen im Sinne der Artikel 243 ff. der Verordnung (EU) Nr. 952/2013 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 9. Oktober 2013 zur Festlegung des Zollkodex der Union – ABl. L 269, S. 1ff. –) betreibt. Eine derartige Einschränkung des Anwendungsbereichs des Gesetzes auf Zollfreigebiete gilt nur für Kunstlagerhalter im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 16 GwG, nicht jedoch für die als Güterhändlerin tätige Klägerin. Etwas anderes folgt nicht aus der Regelung des § 2 Abs. 1 Nr. 16 GwG selbst. Hiernach sind Verpflichtete im Sinne dieses Gesetzes, soweit sie in Ausübung ihres Gewerbes oder Berufs handeln, Güterhändler, Kunstvermittler und Kunstlagerhalter, soweit die Lagerhaltung in Zollfreigebieten erfolgt. Zwar ist der Klägerin zuzugeben, dass der Wortlaut der Regelung einem Verständnis dahingehend, Güterhändler seien lediglich hinsichtlich von Transaktionen, die in Zollfreigebieten erfolgen („soweit“), als Verpflichtete anzusehen, nicht zwingend entgegensteht. Hiergegen spricht jedoch der bei Betrachtung der Entstehungsgeschichte der Norm in ihrer heutigen Fassung eindeutig zu Tage tretende Wille des Gesetzgebers. Der Wortlaut der derzeitigen Regelung des § 2 Abs. 1 Nr. 16 GwG entstammt dem Gesetz zur Umsetzung der Änderungsrichtlinie zur Vierten EU-Geldwäscherichtlinie (BGBl. I S. 2602). Bereits in der zuvor geltenden Fassung dieser Norm erfasste sie Güterhändler, ohne eine Einschränkung auf in Zollfreigebieten stattfindende Transaktionen vorzusehen (vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 16 GwG in der Fassung des Gesetzes vom 10. Juli 2018 – BGBl. I S. 1102 –). Ausweislich der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 19/13827, S. 72) erfolgte die Neufassung des Wortlautes der Regelung zur Umsetzung von Art. 1 Nr. 1 lit. c) der Änderungsrichtlinie zur Vierten EU-Geldwäscherichtlinie (Richtlinie (EU) 2018/843 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2018 zur Änderung der Richtlinie (EU) 2015/849 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung und zur Änderung der Richtlinien 2009/138/EG und 2013/36/EU – ABl. L 156, S. 43ff. –). Aus dieser Regelung folgt jedoch, dass eine Beschränkung des Anwendungsbereichs der Geldwäscherichtlinie lediglich „Personen die Kunstwerke lagern“ erfassen sollte, Art. 2 Abs. 1 Nr. 3 lit. j) Richtlinie (EU) 2015/849. Hingegen sieht Art. 2 Abs. 1 Nr. 3 lit. e) der Richtlinie (EU) 2015/849 eine derartige Einschränkung betreffend Güterhändler gerade nicht vor. Anhaltspunkte für eine den europäischen Vorgaben nicht entsprechende, zugunsten der Klägerin „überschießende“ Regelungsabsicht des nationalen Gesetzgebers bestehen nicht. Vielmehr geht der Gesetzesentwurf der Bundesregierung offenkundig und folgerichtig davon aus, dass die fragliche territoriale Einschränkung des Anwendungsbereichs des Geldwäschegesetzes lediglich für Kunstlagerhalter gilt. Der Gesetzgeber bezweckte mit der Reform keine Einschränkung des Kreises der Verpflichteten, sondern die Ausweitung (BT-Drs. 19/13827, S. 68, 72). Dem folgt – soweit ersichtlich – auch die einschlägige Kommentarliteratur (vgl. etwa Wegner, in: Herzog/Barreto da Rosa/El-Ghazi, Geldwäschegesetz, 6. Auflage 2026, § 2 Rn. 190ff.; Pelz, in: Brian/Pelz, BeckOK GWG, 24. Edition, Stand: 1. Dezember 2025, § 2 Rn. 218ff.; Krais, in: Brian/Pelz, BeckOK GWG, 24. Edition, Stand: 1. Dezember 2025, § 1 Abs. 9 Rn. 20). Auch in der Sache erscheint die Ungleichbehandlung von Güterhändlern sowie Kunstvermittlern und Kunstlagerhaltern in § 2 Nr. 16 GWG gerechtfertigt, da Kunstvermittler und Kunstlagerhaltern im Übrigen höhere Sorgfaltspflichten unterworfen werden als Güterhändler. So müssen sie gem. § 4 Abs. 5 Nr. 2 GWG bei jeglichen Transaktionen im Wert von mindestens 10.000,- Euro ein wirksames Risikomanagement vorhalten. Güterhändler müssen dies hingegen gem. § 4 Abs. 5 Nr. 1 lit. c) GWG nur bei Barzahlungen über mindestens 10.000,- Euro. Gleiches gilt in Bezug auf die allgemeinen Sorgfaltspflichten nach § 10 Abs. 6a Nr. 1 lit. c) bzw. § 10 Abs. 6a Nr. 2 GWG (Raue/Roegele, ZRP 2019, 196, 198; Krais, in: Brian/Pelz, BeckOK GWG, 24. Edition, Stand: 1. Dezember 2025, § 1 Abs. 23 Rn. 23).

2. Die Beklagte durfte die streitgegenständliche Auskunftsverfügung in Ausübung ihres pflichtgemäßen Ermessens erlassen. Ist die Behörde ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, hat sie ihr Ermessen gemäß § 40 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Nach § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht in diesen Fällen auch, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen nicht oder nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde (OVG Münster, Beschluss vom 15. März 2023 – 1 B 63/23 – juris, Rn. 11). Am Maßstab des § 114 Satz 1 VwGO zu prüfende Ermessensfehler sind vorliegend nicht ersichtlich.

a) Es liegt kein Ermessensausfall vor. Ein Ermessensausfall liegt vor, wenn die Behörde den ihr zustehenden Handlungsfreiraum nicht erkannt und dementsprechend überhaupt kein Ermessen ausgeübt hat. Ein gewichtiges Indiz hierfür stellt die Begründung des Verwaltungsaktes dar, die nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln die wesentlichen Ermessenserwägungen einschließen muss (OVG Münster, Beschluss vom 15. März 2023 – 1 B 63/23 – juris, Rn. 11). Fehlen Ausführungen zum Ermessen vollständig, spricht a priori alles für einen Ermessensausfall (Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht – VwGO, 48. Erg.-Lfg. Juli 2025, § 114 Rn. 60; vgl. VGH München, Beschluss vom 13. September 2018 – 4 ZB 17.1387 – juris, Rn. 13ff.). Jedoch hat die Prüfung anhand aller erkennbaren Umstände zu erfolgen (Decker, in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, 76. Edition, Stand: 1. Januar 2026, § 114 Rn. 17). Auch wenn die Behörde in der Begründung der Entscheidung keine Ermessenserwägungen mitgeteilt oder angegeben hat, die getroffene Entscheidung habe ergehen „müssen“, so kann sich aus dem Gesamtzusammenhang dennoch ergeben, dass sie eine Ermessensentscheidung getroffen und welche Ermessenserwägungen sie angestellt hat (Schübel-Pfister, in: Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 16. Auflage 2022, § 114 Rn. 18). Vor Annahme eines auf Ermessensmangel beruhenden Fehlers der Verwaltungsbehörde bedarf es der Prüfung, ob sich Ermessensüberlegungen der Behörde, auch wenn sie nicht ausdrücklich als solche verlautbart sind, aus den Umständen ergeben (BVerwG, Beschluss vom 15. Januar 1988 – BVerwG 7 B 182.87 – juris, Ls. 3). Bei Zugrundelegung dieser Maßstäbe liegt kein Ermessensausfall vor.

So erweckt der Bescheid vom 27. Juni 2024 zunächst in der Tat den Eindruck, die Behörde habe das ihr zustehende Ermessen verkannt. So führt die Behörde im Bescheid aus, dass ihr ein umfassendes und anlassloses Prüfungsrecht zukomme und die angeforderten Unterlagen der Feststellung der Verpflichteteneigenschaft diene. Sodann „wird letztmalig die Bereitstellung der nachfolgend aufgeführten Unterlagen […] erbeten“. Sodann wird darauf hingewiesen, dass im Falle der Weigerung „entsprechende Maßnahmen des Verwaltungszwangs ergriffen werden“ müssten und derjenige ordnungswidrig handele, der die Auskünfte nicht erteilt. Weder macht die Behörde in der Begründung des Bescheides deutlich, dass ihr zum Ob der Auskunftsverpflichtung ein Ermessen zusteht, noch dass sie den Umfang der Verpflichtung bestimmen kann.

Jedoch steht unter Würdigung des vorhergehenden Verwaltungsverfahrens hinreichend sicher fest, dass die Behörde sich ihres Ermessens bewusst war. So stellt sie bereits mit ihrem ersten Informationsschreiben vom 25. April 2024 ausführlich dar, dass der Klägerin geldwäscherechtliche Pflichten oblägen, wenn sie „im Rahmen Ihrer Geschäftstätigkeit des An- und Verkaufs von Gebrauchtwagen Bargeldgeschäfte ab 10.000€ annehmen oder tätigen“. Weiter führt sie aus, dass „vor diesem Hintergrund“ die Unterlagen erforderlich seien. Sodann wiederholt die Behörde mit dem Schreiben vom 23. Mai 2024 dies Auskunftsbitte und schreibt: „Die Maßnahmen der Aufsichtsbehörde, die auch in Form von schriftlichen Kontrollen nach § 52 Abs. 1 GwG durchgeführt werden, dienen der Erfüllung der gesetzlichen Aufsichtspflicht nach § 51 Abs. 9 GwG und sollen Aufschluss darüber liefern, ob und inwieweit die GmbH die GwG-Pflichten in Form von Risikomanagement und internen Sicherungsmaßnahmen zu erfüllen hat, um das Geschäft der GmbH angemessen vor dem Einschleusen inkriminierten Gelder (Geldwäsche) zu schützen. Im Rahmen der Aufsichtstätigkeit wird im ersten Schritt die Finanzbuchhaltung der GmbH nach § 52 Abs. l und Abs. 6 GwG ausgewertet.“ Durch den letzten Satz wird hierbei zwar kurz, aber hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass der Behörde im Rahmen ihrer Aufsichtsaufgaben verschiedene Handlungsoptionen zusteht. Sie wählte hierbei zunächst die Auswertung – und vorgelagert die Anforderung – der Daten der Finanzbuchhaltung. Sie lässt damit erkennen, dass sie zwischen den verschiedenen Auswahloptionen gewählt hat und sich ihres Ermessens bewusst war.

b) Die Behörde hat auch die Grenzen ihres Ermessens gewahrt.

So ist entgegen der Auffassung der Klägerin im Rahmen des Entschließungsermessen kein Anfangsverdacht erforderlich. Eines konkreten Anfangsverdachtes gegenüber der Klägerin bedurfte es ausweislich der Regelung in § 51 Abs. 3 Satz 2 GwG nicht (VG Düsseldorf, Urteil vom 13. März 2019 – 20 K 3351/18 – juris, Rn. 45).

Die Auskunftsverfügung ist auch verhältnismäßig. Bei dem Fragebogen und der Anforderung der Finanzbuchhaltungsdaten handelt es sich nur um eine Maßnahme der Informationsgewinnung, die dazu dient, präventiv ein Risikoprofil über das Unternehmen der Klägerin zu erstellen und sodann über weitere Maßnahmen zu entscheiden. Es handelt sich damit um Maßnahmen von nur geringer Intensität. Insbesondere wurden keine besonderen Vorgaben zur Geschäftstätigkeit oder etwaiger konkreter Geschäfte gemacht. Auch hat der Beklagte hierbei den nach § 51 Abs. 3 Satz 4 GwG gebotenen risikobasierten Ansatz beachtet (vgl. KG, Urteil vom 24. Juli 2023 – AR 7/21 Not – BeckRS 2023, 47232 Rn. 66). Ausweislich der nationalen Risikoanalyse 2018/2019 eignet sich der Kfz-Handel, insbesondere im auch von der Klägerin bedienten Luxuswagensegment in besonderer Weise zur Integration inkriminierter Gelder in den Wirtschaftskreislauf (Erste Nationale Risikoanalyse 2018/2019, S. 105, abrufbar unter: https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/

Broschueren_Bestellservice/2019-10-19-erste-nationale-risikoanalyse_2018-2019.

html, zuletzt abgerufen am 27. Februar 2026). Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Umstand, dass der Beklagte nicht alle Güterhändler, sondern nur einige wenige aufsichtsrechtlich überprüft, mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes rechtsfehlerfrei. Denn eine Auswahl nach dem Zufallsprinzip ist für die anlasslose Überprüfung sachgerecht (VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 11. Januar 2021 – 18 L 1703/20 – juris, Rn. 70).

Die konkret von dem Beklagten angeforderten Finanzbuchhaltungsdaten sind im Hinblick auf den betroffenen Zeitraum sowie den betroffenen Umfang der Daten gleichfalls nicht zu beanstanden. Insbesondere erscheint eine Prüfung dieser Unterlagen durch den Beklagten erforderlich, um die allgemeinen Sorgfaltspflichten der Klägerin weiter konkretisieren zu können. Denn ausweislich § 10 Abs. 6a Nr. 1 lit. b) GwG gelten diese für Güterhändler insbesondere hinsichtlich von Transaktionen über hochwertige Güter nach § 1 Abs. 10 Satz 2 Nr. 1, bei welchen sie Barzahlungen über mindestens 2 000 Euro selbst oder durch Dritte tätigen oder entgegennehmen, wobei nach § 1 Abs. 10 Satz 2 Nr. 5 GwG auch Kraftfahrzeuge als hochwertige Güter in diesem Sinne anzusehen sind. Nach § 10 Abs. 2 Satz 1 GwG orientiert sich der konkrete Umfang dieser Sorgfaltspflichten des Weiteren anhand des jeweiligen Risikos der Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung, insbesondere in Bezug auf den Vertragspartner, die Geschäftsbeziehung oder die Transaktion. Somit erscheint die Vorlage der angeforderten Finanzbuchhaltungsdaten erforderlich, um dem Beklagten eine weitere Prüfung der Anforderungen des Geldwäschegesetzes zu ermöglichen. Die Anforderung der Finanzbuchhaltungsdaten in einem bestimmten digitalen Datei-Format ist von § 52 Abs. 1 Satz 2 GwG gedeckt und orientiert sich nach unwidersprochenem Vortrag des Beklagten ermessensfehlerfrei daran, in welcher Form die Unterlagen bei der Klägerin beziehungsweise bei ihrem Steuerberater bereits vorliegen. Hinsichtlich des angeforderten Fragebogens hat die Klägerin bereits keine Einwände gegen die einzelnen Fragen erhoben.

3. In Anbetracht der Verpflichteteneigenschaft der Klägerin bedarf es keiner Entscheidung, ob die Anforderung alternativ auch auf die vom Beklagten ebenfalls herangezogene Rechtsgrundlage des § 52 Abs. 6 Satz 1 GwG, wonach Personen, bei denen aufgrund ihrer Geschäftstätigkeit Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie Verpflichtete nach § 2 Absatz 1 sind, der Aufsichtsbehörde auf Verlangen unentgeltlich Auskunft über alle Geschäftsangelegenheiten zu erteilen und Unterlagen vorzulegen haben, soweit dies für die Feststellung der Verpflichteteneigenschaft erforderlich ist, gestützt werden kann.

C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Regelung der vorläufigen Vollstreckbarkeit entspricht § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO und den §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und Satz 2 der Zivilprozessordnung.

Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf

5.000,00 Euro

festgesetzt.