Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Urteil vom 11.11.2011 – 1 K 1934/11.F

1. Der Zuwendungsbescheid vom 26.07.2010 und der Widerspruchsbescheid vom 16.06.2011 werden insoweit aufgehoben als darin ein Kombinationsbonus in Höhe von 750 EUR abgelehnt worden ist. Die Beklagte wird verpflichtet, die Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

2. Die Kosten des Verfahrens haben die Kläger zu 1/4 und die Beklagte zu 3/4 zu tragen.

3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn der jeweilige Kostengläubiger nicht zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Kläger stellten bei der Beklagten am 20.04.2010 einen Antrag auf Basisförderung einer solarthermischen Anlage und einen Kombinationsbonus für die Errichtung einer Anlage zur Verfeuerung fester Biomasse. Den Eingang dieses Antrages bestätigte die Beklagte mit Schreiben vom 21.04.2010. Mit Zuwendungsbescheid vom 26.07.2010 bewilligte die Beklagte den Klägern die Basisförderung in Höhe von 1.565 EUR. Die Bewilligung des Kombinationsbonus lehnte sie mit der Begründung ab, dieser Bonus setze voraus, dass mindestens zwei förderfähige Maßnahmen durchgeführt werden und für beide auch ein entsprechender Förderantrag gestellt werde. Im Falle des Klägers sei eine zweite Maßnahme entweder nicht durchgeführt worden oder insoweit kein Förderantrag gestellt worden oder es sei dem Antrag nicht entsprochen worden. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 16.06.2011 zurück. Am 18.07.2011 haben die Kläger Klage erhoben.

Sie tragen vor, entgegen der Behauptung der Beklagten zwei förderfähige Maßnahmen durchgeführt zu haben und auch für beide Maßnahmen Förderanträge gestellt zu haben. Insoweit verweisen sie sowohl auf das Angebot als auch auf die Rechnung der Fa. X, die sich beide nicht nur auf die solartthermische, sondern auch auf die Biomasseanlage bezögen und beide dem Antrag beigefügt gewesen seien. Auch die schon mit dem Antrag vorgelegten Fachunternehmererklärungen bezögen sich sowohl auf die thermische Anlage als auch auf die Biomasseanlage. Sie berufen sich weiter darauf, dass die Kläger in dem Formular des Antrags auf Basisförderung einer solarthermischen Anlage den Text angekreuzt haben „Ich beantrage daher zusätzlich die sogenannte Bonusförderung für die Errichtung einer Anlage zur Verfeuerung fester Biomasse.“ Damit sei der erforderliche Antrag auch für die Biomasse-Anlage gestellt worden. Schließlich verweisen sie auf die im Rahmen des Widerspruchsverfahrens vorgelegte Bestätigung der Fa. X vom 14.06.2010, mit der der Einbau einer Pelletsheizung bestätigt werde. Einen Antrag sehen sie auch in dem von ihnen angekreuzten Text des Formulars, in dem es heißt: „Den Zuschussantrag für die Anlage zur Verfeuerung fester Biomasse … lege ich bei bzw. habe ich gestellt.“ Dass ein gesonderter Antrag auf einem eigenen Formblatt notwendig gewesen wäre, habe sich den Klägern nicht erschließen können, da die Unterlagen der Beklagten widersprüchlich seien.

Die Kläger beantragen sinngemäß,

unter entsprechender Aufhebung des Zuwendungsbescheides vom 26.07.2010 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 16.06.2011 die Beklagte zu verpflichten, den Klägern einen Kombinationsbonus in Höhe von 750 EUR zu bewilligen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte verteidigt die angefochtenen Bescheide und verweist auf deren Begründung sowie auf eine Stellungnahme der Fachabteilung vom 04.11.2011.

Die Beteiligten haben einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren durch den Berichterstatter zugestimmt. Das Gericht hat einen Hefter Behördenakten beigezogen.

Die Klage ist zulässig und überwiegend begründet. Die angefochtenen Bescheide sind insoweit rechtswidrig und verletzen die Kläger insoweit in ihren Rechten, als darin die Gewährung eines Kombinationsbonus mit der Begründung abgelehnt worden ist, es sei kein Förderantrag für eine zweite förderfähige Anlage gestellt worden. Demgegenüber ist festzustellen, dass ein solcher Antrag gestellt worden ist. Ob dies allerdings tatsächlich zur Gewährung des Kombinationsbonus führt, hängt davon ab, ob dem Antrag auf Gewährung einer Förderung für die Errichtung einer Biomasseanlage stattzugeben sein wird. Da diese Entscheidung im Ermessen der Beklagten liegt, kann die Beklagte im vorliegenden Fall nur zu einer Neubescheidung verpflichtet werden.

Die Beklagte bewilligt die Zuwendungen allein aufgrund eines entsprechenden Haushaltstitels im Bundeshaushalt. Das Ob und Wie der Bewilligung steht in ihrem Ermessen, wobei sie sich zumindest überwiegend an den Richtlinien orientiert. Ein gesetzlicher Anspruch auf die Zuwendung besteht deshalb nicht, was die Richtlinien in Nr. 1.3 auch ausdrücklich klarstellen. Bei den Richtlinien handelt es sich um interne Verwaltungsvorschriften, die keine rechtliche Außenwirkung entfalten. Sie haben also keine Auswirkungen auf die rechtliche Position der Kläger. Das einzige Recht, auf das sich die Kläger berufen können, ist das Recht auf Gleichheit vor dem Gesetz (Art. 3 GG). Das Gericht ist deshalb darauf beschränkt die angefochtenen Bescheide unter zwei Aspekten einer Rechtskontrolle zu unterziehen: Zunächst ist zu prüfen, ob die Behörde bei der Entscheidung über die Gewährung von Zuwendungen das Gleichbehandlungsgebot beachtet hat, also in allen Fällen die gleichen Kriterien zugrundelegt und auch im Einzelfall davon nicht abweicht (BVerwG, Urt. v. 08.04.1997 – 3 C 6/95–, BVerwGE 104, 220). Wenn die Behörde die Zuschüsse stets nach den gleichen Kriterien bewilligt, kommt eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots nicht in Betracht, wobei es nicht darauf ankommt, ob diese Kriterien in den Richtlinien genannt sind oder nicht. Das Gericht ist deshalb auch nicht befugt zu prüfen, ob sich die Behörde an die Richtlinien hält und wie diese auszulegen sind. Soweit es um die Feststellung der maßgeblichen Kriterien geht, haben die Richtlinien allenfalls eine gewisse Indizwirkung. Zweitens ist zu prüfen, ob die maßgeblichen Kriterien mit dem ebenfalls aus Art. 3 GG folgenden Willkürverbot vereinbar sind. Eine Verletzung des Willkürverbotes liegt nur dann vor, wenn die maßgeblichen Kriterien unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar sind und sich daher der Schluss aufdrängt, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruhen (BVerfG Urt. v. 08.07.1997 – 1 BvR 1934/93–, BVerfGE 96, 198 TZ 49).

Es entspricht der ständigen Behördenpraxis, einen Kombinationsbonus nur dann zu gewähren, wenn nicht nur zwei förderfähige Anlagen errichtet worden sind, sondern für beide Anlagen auch je ein Förderantrag gestellt worden ist und beiden Anträgen hinsichtlich der Basisförderung stattzugeben ist. Zwar sehen die Richtlinien nur vor, dass für den Kombinationsbonus zwei förderfähige Anlagen errichtet werden müssen, nicht aber, dass für beide auch ein erfolgreicher Förderantrag gestellt werden muss. Indessen ist die Beklagte nicht gehindert, über die Richtlinien hinaus dieses Kriterium aufzustellen, sofern sie es gleichmäßig in allen Fällen anwendet. Diese Bedingung ist auch nicht willkürlich. Sie beruht auf der Überlegung, dass ein Bonus die Förderfähigkeit von zwei Anlagen voraussetzt. Wie sich aus der von der Beklagten vorgelegten Stellungnahme des Fachbereichs vom 04.11.2011 ergibt, ist die Stellung von zwei Förderanträgen deshalb erforderlich, weil anders die Erfassung und Verarbeitung der relevanten Daten in dem IT System der Beklagten nicht möglich ist. Zwar lässt sich die bei IT-Fachleuten beliebte Behauptung, bestimmte Verwaltungsanforderungen seien IT-technisch nicht erfüllbar, stets mit der schlichten Wahrheit von „Geht nicht gibt’s nicht“ kontern. Indessen ist es nachvollziehbar, dass die Erfassung aller relevanten Daten außerhalb eines Antragsverfahrens zumindest einige Umprogrammierungen erforderlich gemacht hätten. Es ist indessen nicht willkürlich, wenn die Beklagte derartige mit Kosten verbundene Umprogrammierungen vermeiden wollte und stattdessen lieber zwei Förderanträge fordert. Denn für den die Förderung begehrenden Bürger ergeben sich daraus keine nennenswerten Erschwernisse. Er müsste für die zweite Anlage ohnehin alle Angaben machen und Unterlagen vorlegen, um nachweisen zu können, dass auch diese Anlage förderfähig ist. Wenn er aber ohnehin den Nachweis der Förderfähigkeit führen muss, ist es für ihn weder ein Nachteil noch eine Beschwer, wenn er auch gleich einen Antrag stellt und damit noch mehr öffentliche Zuwendungen generieren kann.

Soweit die Beklagte im vorliegenden Fall davon ausgeht, es sei nur ein Förderantrag für die Solaranlage, nicht aber ein Antrag für die Biomasseanlage gestellt worden, beruht diese Einschätzung auf einer Verletzung des Gleichbehandlungsgebots. Es wäre allerdings durchaus möglich und rechtlich zulässig, dass sich die Beklagte eine Verwaltungspraxis zu eigen macht, die strikt formalistisch ist und Förderanträge stets nur dann berücksichtigt, wenn sie auf dem jeweils aktuellen Formblatt gestellt werden, wobei das Formular vollständig ausgefüllt sein muss, die erforderlichen Nachweise vollständig beigefügt sein müssen und eine nachträgliche Ergänzung oder Korrektur von Angaben und Nachweisen ausgeschlossen ist. Ein derart formalistisches Verfahren könnte angesichts der Massenhaftigkeit der zu bewältigenden Anträge und der begrenzten personellen Ressourcen, die der Beklagten dafür zur Verfügung stehen, sachlich vertretbar sein. Mit dem Gleichbehandlungsgebot ist ein solch formalistisches Vorgehen aber nur dann vereinbar, wenn es in allen Fällen in gleicher Weise angewandt wird. Entspricht es dagegen der Verwaltungspraxis der Beklagten, nicht nur im fehlerhaften Ausnahmefall Nachweise oder die Ergänzung von Angaben nachzufordern, Gelegenheit zur Nachholung von Angaben auf anderen Formblättern sowie die nachträgliche Korrektur von ursprünglichen Angaben und Nachweisen zuzulassen, dann verletzt sie den Grundsatz der Gleichbehandlung, wenn sie in einigen Fällen rein formalistisch vorgeht.

Die Beklagte verwendet in den Verfahren zu Förderanträgen nach den Richtlinien des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zur Förderung von Maßnahmen zur Nutzung erneuerbarer Energien im Wärmemarkt ein Formular, das mit „Antwortbogen zu Ihrem Antrag“ überschrieben ist, und mit dem sie im Falle unvollständiger oder ergänzungsbedürftiger Anträge die Antragsteller regelmäßig auffordert, eventuelle Änderungen und Ergänzungen einzutragen und ggf. angeforderte Unterlagen vorzulegen. Allein schon die Tatsache, dass den Sachbearbeitern dieses Formular zur Bearbeitung von Förderanträgen zur Verfügung gestellt wird, zeigt, dass die Verwaltungspraxis der Beklagten nicht an dem Kriterium verfahrensökonomischer Effizienz durch strikte Formalisierung ausgerichtet ist, sondern vielmehr an dem Ziel materiell richtiger Entscheidungen, so dass möglichst jedem, der tatsächlich eine oder mehrere förderfähige Anlage(n) erstellt hat, die entsprechende Förderung gewährt wird, auch wenn er den Förderantrag unvollständig, ungeschickt, schlampig oder unklar gestellt hat. Dass dies mit einem erhöhten Verwaltungsaufwand und damit auch mit höheren Kosten verbunden ist, wird dabei bewusst in Kauf genommen.

Diese bürgerfreundliche Praxis bezieht sich auch auf die Verwendung der von der Beklagten herausgegebenen Antragsformulare. Dem erkennenden Richter sind mindestens zwei Fälle bekannt, in denen allein der Umstand, dass das einschlägige Antragsformular nicht verwendet worden ist, nicht zur Ablehnung des Antrages, sondern vielmehr nur dazu geführt hat, dass der oben erwähnte „Antwortbogen zu Ihrem Antrag“ zum Einsatz kam. In dem Verwaltungsverfahren, das dem Urteil vom 02.02.2011 (1 K 2864/10.F) vorausgegangen ist, hat die Beklagte eine per Telefax eingegangene Sachstandsanfrage eines Installationsbetriebs, die sich auf einen Antrag bezog, der der Beklagten bis dahin nicht vorgelegen hat, als wirksame Antragstellung gelten lassen. In dem Verwaltungsverfahren, das dem gerichtlichen Verfahren mit dem Aktenzeichen 1 K 1727/11.F vorausgegangen ist, stellte der Antragsteller im Jahre 2009 den Förderantrag in einem formlosen Schreiben, dem nur die Seiten 2 bis 4 des Antragsformulars beigefügt waren, wobei es sich um die Formulare aus dem Jahre 2008 handelte, die im Jahre 2009 nicht mehr aktuell waren. Die Beklagte erkannte zunächst zutreffend, dass es sich um einen Förderantrag handelte, dessen Eingang sie bestätigte. Dann kam es zwar zu einem ablehnenden Bescheid der Behörde, wonach wegen fehlerhafter Formulare nicht von einem wirksamen Antrag auszugehen sei und dessen Heilung wegen Ablauf der Antragsfrist ausgeschlossen sei. In dem nachfolgenden Widerspruchsverfahren forderte die Fachabteilung den Antragsteller jedoch auf, den Antrag auf dem maßgeblichen Formblatt nachzureichen und weitere Nachweise vorzulegen, was er auch tat. Der Widerspruchsbescheid der Rechtsabteilung beruft sich schließlich nur noch darauf, dass die materiellen Fördervoraussetzungen nicht erfüllt worden seien.

Wenn die Beklagte zwischenzeitlich ihre Verwaltungspraxis dahingehend geändert haben sollte, dass sie zwar weiterhin die nachträgliche Ergänzung und Korrektur von Angaben und Nachweisen zulässt, aber nunmehr ganz formalistisch auf der Verwendung des vorgegebenen Antragsformulars besteht, müsste sie sich entgegenhalten lassen, dass diese Praxis, auch wenn sie gleichmäßig angewandt werden sollte, jedenfalls deshalb den Gleichheitssatz verletzt, weil sie willkürlich ist. Es ist nämlich kein sachlicher Grund dafür zu erkennen, einerseits auf der Verwendung bestimmter Formulare zu bestehen und Angaben außerhalb und unabhängig von diesem Formular zu ignorieren, wenn andererseits unvollständig oder unrichtig ausgefüllte Formulare nicht zur Ablehnung des Antrags führen, sondern vielmehr dazu, dass die Behörde ggf. mehrfach zu deren Nachbesserung Gelegenheit gibt. Denn Formalisierungen sind nur dann gerechtfertigt, wenn sie die Verfahrenseffizienz erhöhen. Diese wird aber nicht dadurch beeinträchtigt, dass die erforderlichen Angaben nicht in dem maßgeblichen Formular, sondern anderweitig gemacht werden, sondern dadurch, dass umfangreiche Nachermittlungen stattfinden, die nicht selten erst durch eine gerichtliche Beweisaufnahme und die Vernehmung von Zeugen abgeschlossen werden kann.

Sofern die Beklagte, wofür die Stellungnahme des Fachbereichs vom 04.11.2011 spricht, für das Bestehen auf den jeweils aktuellen Formularen geltend macht, anders sei nicht sichergestellt, dass alle erforderlichen Angaben gemacht werden, so muss sie sich einerseits entgegenhalten lassen, dass alle erforderlichen Angaben auch anderweitig gemacht werden können, und andererseits die Angaben auch bei Verwendung eines Formulars unvollständig sein können, was nach ihrer Praxis gerade nicht zu einer Ablehnung des Antrags führt. Soweit sie geltend macht, man könne ohne Verwendung der Formulare nicht erkennen, ob überhaupt ein Antrag gestellt werden soll oder ob die Betroffenen absichtlich davon absehen wollen, ist dem entgegenzuhalten, dass der Wille, einen Antrag zu stellen, natürlich eindeutig aus den Erklärungen des Antragstellers hervorgehen muss. Das ist aber auch schon dann der Fall, wenn der Wille zur Antragstellung, was die zweite Anlage angeht, für die ein Förderantrag gestellt werden muss, damit ein Kombinationsbonus gezahlt werden kann, dadurch zum Ausdruck kommt, dass in dem Förderantrag für die erste Anlage das Kästchen vor der Erklärung angekreuzt ist, dass der Antrag für die zweite Anlage schon eingereicht oder beigelegt sei. Diesen Text haben die Kläger angekreuzt. Damit war für die Beklagte hinreichend erkennbar, dass sie auch für die Biomasseanlage einen Antrag stellen wollten, zumal die dafür erforderlichen Unterlagen ebenfalls vorgelegt worden sind.

Die Beklagte wird über den Antrag auf Gewährung des Kombinationsbonus erneut entscheiden müssen. Dabei hat sie zu berücksichtigen, dass rechtzeitig ein wirksamer Antrag auf Förderung der Biomasseanlage gestellt worden ist. Sollte diesem Antrag stattzugeben sein, so hat sie auch den Kombinationsbonus zu bewilligen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Berufungszulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124a Abs. 1 S. 1 VwGO).