Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Urteil vom 10.06.2013 – 7 K 3199/12.F

1. Der Bescheid der Beklagten vom 21.05.2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 23.08.2012 wird aufgehoben. Die Beklagte wird verpflichtet, Auskunft über den mit der Firma J. geschlossenen Vertrag mit der Lizenznummer 3511 durch Vorlage desselben zu erteilen, wobei nur folgende Passagen geschwärzt werden können:

- Nr. 9.2 soweit dort Namen, Geschäftsadressen und Telefonnummern von Ansprechpartnern der Fa. J. benannt worden sind,

- Namenszüge und Paraphen von Mitarbeitern der Firma J. und einem ehemaligen Mitarbeiter der Beklagten unter Nr. 12 und auf den einzelnen Seiten des Vertrages,

- innerbetriebliche Abläufe wie z.B. Definition von Vertriebspartnern, Produkten und Werken der Fa. J. und der mit ihr verbundenen Unternehmen in Nr. 2.1, 2.4 und 2.5.

2. Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu tragen.

3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn die Klägerin nicht zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

4. Die Berufung wird zugelassen.

Die Beklagte schloss unter der Lizenz-Nr. 3511 zu einem unbekannten Datum im März 2011 mit der Beigeladenen einen Lizenzvertrag über die Bereitstellung von Geodaten und Geodiensten, mit dem gegen Lizenzgebühren in unbekannter Höhe verschiedene, im einzelnen nicht bekannte Rechte eingeräumt worden sind. Der Lizenzvertrag bezieht sich auf entzerrte und georeferenzierte senkrechte Luftbilder im Maßstab zwischen 1:2000 und 1:5000, wobei je Aufnahme ein Teil der Erdoberfläche von wenigen km 2 erfasst wird. Über den Abschluss dieses Vertrages veröffentlichte die Beklagte unter dem 30.09.2011 eine Presseerklärung.

Mit Schreiben vom 27.04.2012 beantragte die Klägerin bei der Beklagten unter Bezugnahme auf die Presseerklärung die Erteilung einer Auskunft über diesen Vertrag, insbesondere darüber, zu welchem Preis die digitalen Orthophotos an die Beigeladene weitergegeben worden sind. Sie berief sich auf § 1 des Informationsfreiheitsgesetzes vom 05.09.2005 (BGBl 2005 I 2722) und wies darauf hin, dass die Beigeladene eine sehr aggressive und widerrechtliche Verdrängungsstrategie betreibe, um den Markt für Online-Kartendienste zu monopolisieren. Die Beklagte wandte sich darauf an die Beigeladene und fragte nach, ob diese mit der Erteilung der begehrten Auskunft einverstanden sei. Dies wurde von der Beigeladenen unter Hinweis auf Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse verneint.

Mit Bescheid vom 21.05.2012 übersandte die Beklagte der Klägerin jeweils eine Kopie des Vertrages in deutscher und englischer Sprache, wobei die Lizenznummer, das Datum des Vertrages, die Definition der Vertriebspartner (Nr. 2.1), die Definition der „J. Produkte und/oder Dienste“ (Nr. 2.4), der „J. Werke“ (Nr. 2.5), die unter Nr. 3.5 aufgeführten Rechte und Pflichten des Lizenzgebers, die unter 4.1, 4.2, 4.3 (teilweise), 4.4 bis 4.6 aufgeführten Rechte und Pflichten des Lizenznehmers, die unter 5.2 aufgeführten gemeinsamen Pflichten (teilweise), die Höhe der Gebühren (Nr. 6.3), die in Nr. 7.2 und 7.4 enthaltenen Regelungen zu Laufzeit und Kündigung sowie die Regelungen zur Haftung (Nr. 8), die Personenbezeichnungen der für die Beigeladene benannten Ansprechpartner sowie ein Teil der Schlussbestimmungen (Nr. 10), das Datum der Bilder, die Höhe der Auflösung, eine Tabelle zu den Gebühren und ein Teil des Quellenvermerks sowie die auf jeder Seite angebrachten Paraphen geschwärzt waren. Im Hinblick auf die geschwärzten Teile des Vertrages verweigerte die Beklagte die Auskunft unter Hinweis darauf, dass diese Vertragspassagen Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen beträfen, deren Veröffentlichung die Beigeladene nicht zugestimmt habe.

Hiergegen erhob die Klägerin unter dem 20.06.2012 Widerspruch. Darin macht sie geltend, einen Anspruch auf Auskunft über die mit der Beigeladenen vereinbarten allgemeinen Bedingungen für die Bereitstellung und Nutzung der Daten, Dienste und Produkte der Beklagten zu haben sowie über die in dem Vertrag verwendeten Begriffsbestimmungen und rechtlichen Hinweise, über den Vertragsgegenstand, die eingeräumten Bearbeitungs- und Verwertungsrechte, über die Vereinbarung zur Weitergabe an Dritte und über die vereinbarten Entgelte, Gewährleistung, Laufzeit, Kündigungsfrist und den Gerichtsstand. Die Beigeladene und die in dem Vertrag namentlich benannten Personen wurden daraufhin beteiligt. Sie widersprachen der Erteilung weitergehender Auskünfte unter Hinweis auf personenbezogene Daten und Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen.

Mit Widerspruchsbescheid vom 23.08.2012 wies die Beklagte den Widerspruch zurück und setzte gegen die Klägerin eine Widerspruchsgebühr in Höhe von 30,00 EUR fest.

Am 20.09.2012 hat die Klägerin Klage erhoben.

Sie trägt vor, ihr Geschäftsmodell bestehe in der Veröffentlichung von Stadtplänen bzw. der Vergabe von Unterlizenzen an Dritte über die Veröffentlichung von Stadtplänen. Dazu arbeite sie Rohdaten (Luftbilder) von Dritten auf und sei in diesem Zusammenhang ebenso wie die Beigeladene am Bezug von Geodaten bei der Beklagten interessiert. Die Beklagte sei bei der Vergabe von Lizenzen verpflichtet, alle Lizenznehmer gleich zu behandeln. Sie, die Klägerin, hege jedoch den Verdacht, dass die Beigeladene mit dem streitgegenständlichen Lizenzvertrag zulasten ihrer Mitbewerber bevorzugt worden sei, weil der streitgegenständliche Vertrag wesentlich günstigere Konditionen vorsehe, als sie den Mitbewerbern, insbesondere aber auch ihr, der Klägerin, eingeräumt würden. Dies schließt sie aus dem Umstand, dass es seitens der Beigeladenen kein schützenswertes Geheimhaltungsinteresse an den vereinbarten Lizenzbedingungen und den Lizenzgebühren geben könne, wenn diese auch mit allen anderen Mitbewerbern in gleicher Weise vereinbart würden und daher offenkundig wären. Sie hält es aber weiterhin auch für möglich, dass die Beigeladene sich über ihre vertraglichen Pflichten einfach hinwegsetzt, indem sie die ihr zur Verfügung gestellten Geodaten und –dienste gemeinfrei weiterverbreite, was im Widerspruch zu den Allgemeinen Geschäftsbedingungen stünde, die die Beklagte ihren Lizenzverträgen zugrundelege. Um den Sachverhalt aufzuklären, benötige sie den Einblick in den bis auf die personenbezogenen Daten ungeschwärzten Vertrag. Die Klägerin verweist, was ihren Verdacht angeht, auch auf Vertragsgespräche, die sie mit einer Firma M. geführt habe und darauf, dass die Firma N, von der sie früher ihre Rohdaten bezogen habe, durch die gemeinfreie Weitergabe der von der Beklagten bezogenen Daten durch die Beigeladene in die Insolvenz getrieben worden sei.

Die Klägerin betont, dass die Beklagte kein privates Unternehmen sei, das Verträge nach Belieben abschließen könne. Vielmehr handele es sich um eine Bundesbehörde, die staatliche Leistungen erbringe, für die sie allenfalls Gebühren erheben dürfte. Da sei kein Raum für individuell ausgehandelte Preise. Die Beigeladene habe aber von der Beklagten erkennbar Konditionen erhalten, die es dieser erlaubten, gebührenpflichtige Leistungen der Beklagten gemeinfrei und unentgeltlich an Dritte weiterzugeben. Es sei bisher einmalig, dass die Beklagte die gemeinfreie Weitergabe ihres gebührenpflichtigen Datenmaterials an Dritte genehmige.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 21.05.2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 23.08.2012 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, Auskunft über den mit der Firma J. geschlossenen Vertrag mit der Lizenznummer 3511 durch Vorlage desselben zu erteilen, wobei nur folgende Passagen geschwärzt werden können:

- Nr. 9.2 soweit dort Namen, Geschäftsadressen und Telefonnummern von Ansprechpartnern der Fa. J. benannt worden sind,

- Namenszüge und Paraphen von Mitarbeitern der Firma J. und einem ehemaligen Mitarbeiter der Beklagten unter Nr. 12 und auf den einzelnen Seiten des Vertrages,

- innerbetriebliche Abläufe wie z.B. Definition von Vertriebspartnern, Produkten und Werken der Fa. J. und der mit ihr verbundenen Unternehmen in Nr. 2.1, 2.4 und 2.5;

hilfsweise:

den Bescheid der Beklagten vom 21.05.2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 23.08.2012 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, Auskunft über den mit der Firma J. geschlossenen Vertrag mit der Lizenznummer 3511 hinsichtlich folgender Fragen zu erteilen:

a) Welche Lizenzzahlung hat J. an die Beklagte für welche Dienstleistung der Beklagten zu zahlen?

b) Entspricht dieser Lizenzvertrag hinsichtlich der Lizenzgebühren der bisherigen Praxis der Beklagten in vergleichbaren Fällen?

c) Welche Regelungen sind in dem Vertrag für die Weitergabe des lizenzierten Materials an Dritte getroffen?

d) Gelten die AGNB der Beklagten?

e) In welchem Umfang gelten die AGNB der Beklagten?

f) Welche Dauer hat der Vertrag?

g) Wann wurde er geschlossen?

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte hält die Klage für unzulässig, insoweit die jetzt begehrte Auskunft über das hinausgehe, was ursprünglich beantragt worden sei und worauf allein sich das Antrags- und das Vorverfahren bezogen habe.

In der Sache ist sie der Auffassung, dass die Klägerin keinen Anspruch auf die begehrte Auskunft habe, weil diese Auskunft Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen beträfe und diese der Veröffentlichung widersprochen habe. Die Aufdeckung der Kernbestimmungen des Vertrages hätte auf das Marktverhalten der Beteiligten wesentlichen Einfluss.

Die Geheimhaltungsbedürftigkeit sei nicht schon durch die Neuregelung in § 11 Geodatenzugangsgesetz v. 10.02.2009 (BGBl 2009 I 278) i.d.F. des Art. 1 des Gesetzes vom 07.11.2012 (BGBl 2012 I 2289) entfallen, wonach Geodaten und Geodatendienste, einschließlich zugehöriger Metadaten, öffentlich für kommerzielle und nicht kommerzielle Nutzungen geldleistungsfrei zur Verfügung zu stellen sind. Diese Regelung beziehe sich ebenso wie die in § 2 Abs. 2 der Verordnung zur Festlegung der Nutzungsbestimmungen für die Bereitstellung von Geodaten des Bundes vom 19.03.2013 (BGBl 2013 I 547) auf Geodaten des Bundes. Bei den Daten, über die der streitgegenständliche Lizenzvertrag geschlossen worden sei, handele es sich jedoch nicht um Geodaten des Bundes, sondern um solche der Länder. Das Vermessungs- und Geoinformationswesen sei im Grundsatz Ländersache. Der Bund besitze nur die Zuständigkeit für zentral zu erledigende Aufgaben. Davon sei die Fertigung und Bereitstellung von kleinteiligen Karten und Luftbildern nicht erfasst. Diese Aufgabe werde vielmehr von den Ländern wahrgenommen. Der Beklagten oblägen nur die Herstellung von Karten und Modellen im Maßstab 1:200.000 und darüber. Zwischen dem Bund und den Ländern bestehe eine Verwaltungsvereinbarung über die Bereitstellung von Geodaten der Länder für Dritte durch die Beklagte. Darin sei geregelt, dass diese Daten nur gegen Entgelt Dritten zur Verfügung gestellt werden dürften sowie die Verteilung der Erlöse.

Die Beklagte erhebe für die Zurverfügungstellung der Geodaten der Länder keine Gebühren im abgabenrechtlichen Sinne und sei dazu auch nicht aufgrund einer Satzung verpflichtet, weil eine solche Satzung nicht existiere. Sie schließe vielmehr auf der Basis der mit den Ländern geschlossenen Verwaltungsvereinbarung mit den interessierten Dritten Lizenzverträge. Dabei würden Allgemeine Geschäfts- und Nutzungsbedingungen (AGNB) zugrundegelegt, im Einzelfall aber auch abweichende Vereinbarungen getroffen. Abweichungen von den AGNB müssten von dem in der Verwaltungsvereinbarung vorgesehenen Lenkungsausschuss genehmigt werden.

Die geschwärzten Passagen des Lizenzvertrages mit der Beigeladenen beträfen Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse der Beigeladenen. In den Abschnitten 4.1 und 4.2 sowie in Teilen des Abschnitts 4.3 würden Struktur und Inhalte der Leistungen der Beklagten näher umschrieben und begrenzt. Nr. 4.1 beschreibe dabei positiv die Nutzungsrechte der Beigeladenen. Nr. 4.2 beschreibe in seinem geschwärzten Teil explizit und klarstellend die Beschränkungen dieser Nutzungsrechte, Nr. 4.3 beschreibe in seinem geschwärzten Teil das Verhältnis dieser Nutzungsrechte zu den nach den AGNB gewährten Nutzungsrechten. Es handele sich um individuelle Gestaltungen, wie sie den Bedürfnissen und Leistungserwartungen der Beigeladenen entsprächen. Die zugrunde liegenden geschäftlichen wie auch die damit verbundenen technischen Strukturen seien Knowhow der Beigeladenen. Sie sei daher zu Recht nicht bereit, sich in die Karten sehen zu lassen.

Auch die Höhe der vereinbarten Lizenzgebühren stelle ein Geschäftsgeheimnis der Beigeladenen dar. Denn die Höhe des Entgeltes könne im Hinblick auf die Verhandlungsposition der Beigeladenen beim Aushandeln künftiger Verträge mit anderen Vertragspartnern eine zentrale Rolle spielen. Außerdem lasse die Gebührenhöhe Rückschlüsse auf den Umfang der erteilten Nutzungsrechte zu und auch dies sei für die Verhandlungsposition der Beigeladenen gegenüber Dritten von Bedeutung. Dies gelte auch für die Laufzeit des Vertrages (Nr. 7.2), die Dauer des Nutzungsrechts und die Höhe der Haftungsbegrenzungssumme. In Absatz 3 der Schlussbestimmungen (Nr. 10) gehe es bezüglich der Abtretungsklausel um die Frage der Berücksichtigung von Unternehmensstrukturen auf Seiten der Beigeladenen. Es handele sich also um unternehmensinterne Daten, die ebenfalls dem Geschäftsgeheimnis unterlägen.

Da die in Rede stehenden Bilder schnell veralteten, sei das Datum der Bilder von hoher wirtschaftlicher Bedeutung und gehöre damit zum spezifischen Leistungsumfang und zur Leistungsqualität. Auch insoweit bestehe ein enger Zusammenhang mit der Höhe der Lizenzgebühren. Auch die Quellenvermerke entsprächen einem Interessenausgleich zwischen den Vertragspartnern, der in Relation zum Leistungsumfang stehe.

Die Beklagte weist im Übrigen die Annahme der Klägerin zurück, dass sie mit der Beigeladenen etwas Rechtswidriges vereinbart habe. Insbesondere sei keine widerrechtliche Diskriminierung der Klägerin darin zu sehen, dass von dieser im Frühjahr 2012 für die Veröffentlichung in anderen URLs zusätzliche jährliche Gebühren in Höhe von 15.552 EUR verlangt worden seien. Es sei zwar richtig, dass die Beigeladene eine solche Gebühr nicht zu zahlen habe. Aber auch der Klägerin seien andere Lizenzkonditionen angeboten worden, die sie aber abgelehnt habe. Die Beklagte sei entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht strikt an die AGNB gebunden, so dass in davon abweichenden Vereinbarungen kein rechtswidriges Verhalten gesehen werden könne. Auch Entgelte, die von den Vorgaben der Richtlinien über Gebühren für die Bereitstellung und Nutzung von Geobasisdaten der Vermessungsverwaltungen der Länder der Bundesrepublik Deutschland (GMBl 2006, 1034) abwichen, seien nicht rechtswidrig, sondern seien mit Zustimmung des Lenkungsausschusses zulässig. Eine solche Zustimmung sei vorliegend erteilt worden. Es gebe auch sonst keinerlei Hinweise auf eine sachwidrige Bevorzugung der Beigeladenen.

Die Beklagte hält das Geschäftsmodell der Klägerin im Vergleich zu dem der Beigeladenen auch nicht für gänzlich vergleichbar. insbesondere benötige die Klägerin erheblich weitergehendere Nutzungsrechte als die Beigeladene für jene Angebote, die sie kostenlos im Internet zur Verfügung stelle.

Wegen des übrigen Vorbringens wird auf die gewechselten Schriftsätze und das Vorbringen in der mündlichen Verhandlung Bezug genommen. Das Gericht hat zwei Hefter Behördenakten beigezogen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht.

Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist ihr ein Antrags- und Widerspruchsverfahren mit identischem Streitgegenstand vorausgegangen. Die Klägerin hat mit Schreiben vom 27.04.2012 bei der Beklagten die Erteilung einer Auskunft über den mit der Beigeladenen geschlossenen Lizenzvertrag mit der Nummer 3511 beantragt. Genau darauf bezieht sich auch die Klage. Der Streitgegenstand der Klage geht nicht deshalb über das ursprüngliche Begehren hinaus, weil die Klägerin mit ihrem Hauptantrag nunmehr die Vorlage des Vertrages beantragt, während sie ursprünglich hinsichtlich der Form der Auskunft keine Festlegungen getroffen hat. Denn die Beklagte hat selbst die Form der Vorlage des Vertrages gewählt.

Die Klage ist auch begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten.

Die Klägerin hat einen Anspruch auf Information über den Inhalt des zwischen der Beklagten und der Beigeladenen geschlossenen Lizenzvertrages in dem sich aus dem Klageantrag ergebenden Umfang. Dieser Anspruch ergibt sich aus § 1 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz– IFG) vom 05.09.2005 (BGBl 2005 I 2722). Danach hat jeder nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Eine amtliche Information ist nach der Legaldefinition des § 2 Abs. 2 IFG jede amtlichen Zwecken dienende Aufzeichnung, unabhängig von der Art ihrer Speicherung. Darunter zählen auch schriftlich fixierte Verträge, die eine Behörde mit Dritten abgeschlossen hat. Die Klägerin kann daher verlangen, dass ihr der vollständige Vertrag vorgelegt und nur jene Passagen geschwärzt werden, deren Schwärzung sie im Klageantrag akzeptiert hat. Insbesondere hat die Klägerin einen Anspruch auf Information über die genaue Dienstleistung, die die Beklagte aufgrund des Vertrages der Beigeladenen zu erbringen hat, das Lizenzentgelt, das die Beigeladene zu zahlen hat, welche Regelung hinsichtlich der Weitergabe der Daten an Dritte getroffen worden sind und über die Dauer des Vertrages.

Die Beklagte ist nicht berechtigt, diese Informationen unter Hinweis auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen zu verweigern. Insbesondere kann sie sich dafür nicht auf § 6 Satz 2 IFG berufen, wonach die Beklagte Zugang zu Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nicht gewähren darf, wenn der Betroffene, wie hier geschehen, die Einwilligung versagt. Denn es handelt sich bei den von der Klägerin begehrten Informationen nicht um Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen im Sinne des Gesetzes.

Nach der Definition, die das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, Urt. v. 28.05.2009 – 7 C 18/08–, juris Rn 13) im Anschluss an die Definition des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 12 Abs. 1 GG (BVerfG, B. v. 14.03.2006 – 1 BvR 2087, 2111/03 –, BVerfGE 115, 205 [230f.]) vorgenommen hat und die im Wesentlichen der Definition entspricht, die sich auch in dem interfraktionellen Entwurf zum IFG befindet (BT-Drs. 15/4493, S. 14 zu § 6 Satz 2), handelt es sich bei Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen um alle auf ein Unternehmen bezogenen Tatsachen, Umstände und Vorgänge, die nicht offenkundig, sondern nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich sind und an deren Nichtverbreitung der Rechtsträger ein berechtigtes Interesse hat. Betriebsgeheimnisse umfassen im Wesentlichen technisches Wissen, Geschäftsgeheimnisse dagegen kaufmännisches Wissen. Ein berechtigtes Interesse besteht, wenn die Offenlegung der Information geeignet ist, exklusives technisches oder kaufmännisches Wissen den Marktkonkurrenten zugänglich zu machen und so die Wettbewerbsposition des Unternehmens nachteilig zu beeinflussen (ebenso: Rossi, Informationsfreiheitsgesetz 2006, § 6 Rn 76; Schoch, Informationsfreiheitsgesetz 2009, § 6 Rn 54; Jastrow/Schlatmann, Informationsfreiheitsgesetz 2006, § 6 Rn 45) Die Merkmale dieser Definition, die sich die Kammer zueigen macht, sind im vorliegenden Fall nicht vollständig erfüllt. Das Interesse der Beigeladenen an der Geheimhaltung ist nämlich nicht berechtigt.

Die Informationen, die die Klägerin begehrt, beziehen sich im vorliegenden Fall auf den Inhalt, Umfang und die Dauer der von der Beklagten zur Verfügung zu stellenden Geodaten und auf das von der Beigeladenen dafür zu zahlende Lizenzentgelt. An der Geheimhaltung dieser Information besteht entweder deshalb kein berechtigtes Interesse, weil es seinem Wesen nach nicht exklusiv sein kann, oder deshalb, weil es sich um Informationen handelt, die ein rechtswidriges Verhalten indizieren, so dass schon deshalb kein berechtigtes Interesse an seiner Geheimhaltung bestehen kann.

Die begehrten Informationen sind ihrem Wesen nach nicht exklusiv, weil es sich bei der Zurverfügungstellung amtlich ermittelter Geodaten an Dritte zur wirtschaftlichen Nutzung um die Privatisierung öffentlicher Güter handelt. Das aber ist an sich schon ein öffentlicher Vorgang und damit nichts, das in die Geheimsphäre privater Akteure fallen kann. Denn weder fällt die Art und Weise der privatnützigen Partizipation an öffentlichen Gütern in den Schutzbereich der Grundrechte auf Eigentum (Art. 14 GG) oder Berufsfreiheit (Art. 12 GG), noch handelt es sich bei der Distribution öffentlicher Güter an Private um fiskalisches Handeln der öffentlichen Hand. Daher ist der Schutzzweck des § 6 IFG, wie er im Gesetzentwurf (BT-Drs 15/4493, S. 14 zu § 6) festgehalten worden ist, nicht berührt.

Für die Rechtsnatur der Geodaten als öffentliche Güter sei exemplarisch auf § 1 des Hessischen Gesetzes über das öffentliche Vermessungs- und Geoinformationsgesetz (HVGG v. 06.09.2007 GVBl 2007 I 548) verwiesen, wonach das öffentliche Vermessungs- und Geoinformationswesen Teil der staatlichen Infrastruktur zur räumlichen Entwicklung des Landes und zur Sicherung des Eigentums an Grund und Boden ist. In § 1 Abs. 2 HVGG ist geregelt, dass das öffentliche Vermessungs- und Geoinformationswesen seine Informationen und Dienstleistungen nach den Bedürfnissen des Rechts, der Verwaltung, der Wirtschaft, der öffentlichen Sicherheit, der Landesverteidigung, des Umwelt- und Naturschutzes und „nach den Bedürfnissen der Bürgerinnen und Bürger“ bereitstellt. Dieser Aufgabenkatalog zeigt eindeutig, dass die Geoinformationen in erster Linie zum Zwecke der Bewältigung öffentlicher Aufgaben erhoben werden. Zwar sind daneben und an letzter Stelle auch die Bedürfnisse der Bürgerinnen und Bürger genannt und damit auf eine private Verwertbarkeit hingewiesen. Diese private Verwertbarkeit mag es auch als zulässig erscheinen lassen, die Bedürfnisse juristischer Personen zu berücksichtigen und sogar die von ausländischen Unternehmen. Geodaten haben also von Gesetzes wegen auch den Zweck zum Nutzen Privater zur Verfügung gestellt zu werden. Dabei gilt aber nichts anderes wie für die öffentliche Kanalisation oder Straßenbeleuchtung, die ebenfalls die Bedürfnisse von Privatpersonen befriedigen, aber gleichwohl öffentliche Güter darstellen. Diese Zwecksetzung klingt auch in der Richtlinie Nr. 2007/2/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 14.03.2007 zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE) an (ABl. Nr. L 108 v. 25.04.2007, S. 1). Die Erwägungsgründe dieser Richtlinie lassen deutlich erkennen, dass die staatliche Bereitstellung von Geodaten im Rahmen der öffentlichen Daseinsvorsorge erfolgt und keine Tätigkeit darstellt, in Bezug auf die der Staat wie eine Privatperson handelt und rechtlich deshalb auch so zu behandeln wäre. Die Richtlinie macht klar, dass Geodaten für die gemeinschaftliche Umweltpolitik wie auch für die Festlegung und Durchführung anderer Gemeinschaftspolitiken benötigt wird (Erwägungsgrund 1), dass die Geodateninfrastruktur die Entscheidungsfindung in Bezug auf politische Konzepte und Maßnahmen unterstützen soll, die direkte oder indirekte Auswirkungen auf die Umwelt haben (Erwägungsgrund 4), dass die Schaffung von INSPIRE einen signifikanten Mehrwert für andere Gemeinschaftsinitiativen haben soll, wie die Schaffung von GALILEO und der globalen Umwelt- und Sicherheitsüberwachung GMES (Erwägungsgrund 10) sowie dass die Zurverfügungstellung von Geodaten für die Öffentlichkeit für den Erfolg einer Geodateninfrastruktur wichtig ist (Erwägungsgrund 19).

Dies hat insbesondere zur Folge, dass der Staat bei der Distribution von Geoinformationen nicht die Stellung eines Privateigentümers hat, der über seine Güter nach Gutdünken verfahren kann. Die Eigenschaft des öffentlichen Gutes hat vielmehr zur Folge, dass der Staat bei der Frage, unter welchen Bedingungen er diese Güter zum privaten Nutzen zugänglich machen darf, verfassungsrechtlichen Einschränkungen unterliegt. Dies hat nicht nur zur Folge, dass die Zugangsbedingungen für alle gleich sein müssen, sondern auch, dass die Regeln der Zulassung öffentlich und transparent sein müssen. Jeder muss also jederzeit wissen können, unter welchen – für alle gleichen – Bedingungen er Zugang zu Geoinformationen erhalten kann. Diese Öffentlichkeit folgt aus dem Demokratieprinzip, wonach staatliches Handeln grundsätzlich transparent sein muss und nur im Ausnahmefall und nur aufgrund überragend wichtiger öffentlicher Belange wie etwa der öffentlichen Sicherheit, der Geheimhaltung unterliegen darf.

So verfolgt denn auch das Informationsfreiheitsgesetz den Zweck, das Verwaltungshandeln des Bundes durch erleichterten Informationszugang transparenter zu gestalten und dadurch die demokratischen Beteiligungsrechte der Bürgerinnen und Bürger zu stärken (BT-Drs. 15/4493, S. 1). Diese Beteiligungsrechte werden durch Information gerade deshalb gestärkt, weil unter anderem auch der gleiche und faire Zugang zu öffentlichen Gütern auf diese Weise öffentlicher Kontrolle durch Bürgerinnen und Bürger zugänglich wird.

Der regelmäßige vom Grundgesetz vorgesehene Weg der Finanzierung öffentlicher Güter erfolgt über öffentliche Abgaben, und zwar, sofern eine Privatnützigkeit der Güter nicht erkennbar ist, durch Steuern. Diesen Weg geht das Bundesrecht in Bezug auf die Geodaten des Bundes. Er ist auch in Art. 14 Abs. 1 INSPIRE-Richtlinie vorgesehen. Werden die Güter dagegen privatnützig zur Verfügung gestellt, bieten sich daneben oder stattdessen zur Deckung der Kosten alternativ entweder Beiträge oder Gebühren an. Auch die INSPIRE-Richtlinie sieht in Art. 14 Abs. 2 vor, dass die Mitgliedstaaten Gebühren erheben dürfen, soweit durch die Wartung der Geodatensätze und der entsprechenden Geodatendienste Kosten entstehen. In atypischen Fällen, insbesondere also dann, wenn nur in einem seltenen Ausnahmefall ein privater Nutzen befriedigt wird, oder wenn die gesamten Umstände sehr speziell und individuell sind, kommt auch die Finanzierung über Entgelte in Betracht, die in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag vereinbart werden. Das Instrument des Vertrages darf aber nicht dazu dienen, die Transparenz, die mit der Erhebung öffentlicher Abgaben schon dadurch verbunden ist, dass diese dem Grund und der Höhe nach durch Rechtsnormen zu bestimmen sind, zu verschleiern oder zu umgehen. Deshalb ist die Geheimhaltung öffentlich-rechtlicher Verträge, die den Zugang zu öffentlichen Gütern regeln, unter dem Gesichtspunkt der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse des Begünstigten grundsätzlich nicht schützenswert.

Dem stehen auch die geschäftlichen Interessen des Privaten nicht entgegen. Es kann kein Interesse daran geben, die Bedingungen zu verbergen, unter denen eine Behörde dem betroffenen Privaten Zugang zu öffentlichen Gütern verschafft. Eine Offenlegung dieser Information kann den Betroffenen weder gegenüber seinen Konkurrenten benachteiligen, noch kann sie den Konkurrenten einen wettbewerbsverzerrenden Vorteil verschaffen. Denn die Bedingungen des Zugangs zu öffentlichen Gütern müssen ohnehin für alle gleich gestaltet sein. Daraus ergibt sich ihre Wettbewerbsneutralität. Es muss daher jedem Privaten klar sein, dass er den Zugang zu öffentlichen Gütern nur unter Bedingungen erlangen kann, die öffentlich und transparent sind. Sofern er dies mit seinen wirtschaftlichen Interessen nicht vereinbaren kann und deshalb nicht hinnehmen will, muss er ein Geschäftsmodell wählen, das auf die Nutzung öffentlicher Güter verzichtet. Sofern die streitgegenständlichen Informationen deshalb wettbewerbsrelevant sein sollten, weil die Beigeladene in dem Lizenzvertrag in rechtswidriger Weise bevorzugt worden ist, ist das Geheimhaltungsinteresse schon deshalb nicht berechtigt, weil die Geheimhaltung rechtswidrigen Handelns rechtlich nicht schutzwürdig sein kann (Berger/Roth/Scheel, Informationsfreiheitsgesetz 2006, § 6 Rn 15; Rossi a.a.O Rn 77).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung war zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 124a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.