Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Urteil vom 11.06.2013 – 6 K 2616/12.F

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Der Kläger begehrt eine unbefristete und kostenlose Ausnahmegenehmigung zum Befahren der zu seinem Tiefgaragenstellplatz führenden Straße, die in den Abend- und Nachtstunden für Fahrzeuge aller Art gesperrt ist.

Der Kläger sanierte und erweiterte mit einem Partner das gemeinsame Anwesen in der A-Straße im Altstadtbereich der Beklagten auf der Grundlage einer Baugenehmigung vom 26.8.1997. Sie schufen dort sechs Wohneinheiten und einen Laden, für die sie acht Stellplätze nachzuweisen hatten, so dass sie mit hohem Kostenaufwand eine Tiefgarage errichteten. Aufgrund der beengten örtlichen Verhältnisse ist die Tiefgarage nur über die C-Straße anzufahren. Diese unterliegt verschiedenen Verkehrsbeschränkungen. So ist sie als verkehrsberuhigte Zone ausgewiesen, am Abend und in der Nacht sind die dortigen öffentlichen Parkplätze Anwohnern mit einem Parkausweis vorbehalten. Die Straße ist ferner durch das Verbotszeichen Nr. 250 für den allgemeinen Verkehr gesperrt und motorisierten Anliegern nur in der Zeit von 6 Uhr morgens bis 19 Uhr abends frei zugänglich. Der Kläger bewohnt nach wie vor eine Wohnung in dem Anwesen A-Straße, die anderen Einheiten wurden verkauft.

Nachdem er im Jahre 2011 eines Abends nach dem Verlassen der Tiefgarage mit seinem Fahrzeug in der gesperrten C-Straße kontrolliert und mit einem Verwarnungsgeld belegt worden war, bemühte er sich erfolglos, die städtischen Gremien bzw. das Straßenverkehrsamt davon zu überzeugen, das Durchfahrtsverbot aufzuheben bzw. ihm für die Abendstunden eine kostenlose und dauerhafte Ausnahmegenehmigung zu erteilen. Die Beklagte bot lediglich an, ihm gegen Zahlung der üblichen Gebühr von 20 € p. a. eine Ausnahmegenehmigung befristet auf ein Jahr auszustellen, wahlweise personengebunden oder für ein oder mehrere bestimmte Pkw bzw. für sogenannte Wechselfahrzeuge (z. B. wechselnde Leasingfahrzeuge) mit der Perspektive, bei unveränderten Wohnverhältnissen die kostenpflichtige Genehmigung auf Antrag jedes Jahr erneut zu erhalten.

Es folgte ein längerer Schriftwechsel der Beteiligten, in dessen Verlauf der Kläger einen Antrag auf Erteilung einer gebührenfreien Ausnahmegenehmigung auf Lebenszeit oder wenigstens einer Ausnahmegenehmigung für die Dauer seiner Eigentümerstellung gegen Entrichtung einer einmaligen Verwaltungsgebühr stellte, sowie eine formelle Anhörung.

Mit Bescheid vom 5.7.2012 lehnte die Beklagte das Ansinnen des Klägers ab und wiederholte stattdessen ihr bisheriges Angebot. Zur Begründung führte sie aus, die jetzige Verkehrsregelung in der Altstadt und damit auch in der C-Straße sei 1990/91 getroffen und umgesetzt worden. Lediglich die Beschilderung sei am 30.7.1997 aufgrund der Schaffung einer Sackgasse an die Einmündung der C-Straße versetzt worden. Ziel sei es, die Altstadt in den Abend- und Nachtstunden vor Fremdparken und dem Parksuchverkehr zu schützen. Die Regelung müsse dem Kläger bekannt gewesen sein. Im Übrigen könne niemand darauf vertrauen, dass sich eine bestehende Verkehrsregelung sein Leben lang nicht ändere. Die Straßenverkehrsordnung sei ein „lebendes“ Regelwerk, das sich den Bedürfnissen der jeweiligen Zeit anpasse.

Es bestehe Einvernehmen, dass der Kläger, wie andere Anwohner auch, berechtigt sei, eine Ausnahmegenehmigung zum Befahren der Altstadt zu erhalten. Nach den Verwaltungsvorschriften zu § 46 seien jedoch Dauerausnahmegenehmigungen auf höchstens drei Jahre zu befristen. Die Beklagte gehe noch einen Schritt weiter und erteile die Genehmigung generell nur für ein Jahr. Denn durch die vielen Ortswechsel, Kfz-Wechsel und Leihwagen bestünde ansonsten die Gefahr, dass eine Vielzahl nicht mehr berechtigter Personen im Besitz einer Ausnahmegenehmigung wären.

Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung löse eine Verwaltungsgebühr aus, für die Nr. 264 der Anlage zu §1 der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr (GebOSt) einen Rahmen von Euro 10,20 bis 767 je Fahrzeug/Person bereitstelle. Sie erhebe für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zum Ein- und Ausfahren auf ein Grundstück über Straßen, die in der Zone Altstadt lägen, in allen Fällen eine Gebühr in Höhe von Euro 20. Gründe, die für eine Kostenermäßigung oder eine Kostenbefreiung sprächen, seien weder ersichtlich noch vorgetragen.

Der Bescheid wurde dem Bevollmächtigten des Klägers am 11.07.2012 zugestellt.

Am 7.8.2012 hat der Kläger gegen die Ablehnung seiner Anträge Klage erhoben.

Zur Begründung trägt er vor, er werde von dem Erfordernis einer kostenpflichtigen und noch dazu befristeten Ausnahmegenehmigung so hart getroffen, dass an einen enteignenden Eingriff zu denken sei. Die Zufahrtsbeschränkung bedeute eine erhebliche Einschränkung der Nutzung der Immobilie durch den Kläger und andere Nutzer. Sie wirke sich wertmindernd und damit als Sonderopfer aus. Jeder Mieter, der jährlich 40 € für Ausnahmegenehmigungen für zwei Pkw hinlegen müsse, werde im Zweifel von einer Anmietung der Immobilie Abstand nehmen oder sie zumindest von einer erheblichen Reduzierung der Miete abhängig machen. Verstärkt gelte dies für Mieter der Ladeneinheit, deren gewerbliche Tätigkeit Gefahr laufe, beschränkt zu werden. Ähnliche Überlegungen werde ein potentieller Käufer anstellen. Abendliche Besucher seien sogar von jeder Nutzung der Tiefgarage ausgeschlossen. Hätte er diese schwerwiegende Einschränkung seiner Eigentumsrechte damals geahnt, hätte er vom Kauf und der Bebauung des Grundstücks abgesehen. Tatsächlich sei die Durchfahrt für Anlieger aber erst 1998 nach Errichtung der Tiefgarage zeitlich eingeschränkt worden. Inzwischen sei der Grund für die Regelung entfallen; die Gastronomie-Betriebe, die früher Verkehr angezogen hätten, existierten nicht mehr.

Heutzutage gehörten zu jeder Wohneinheit ein bis zwei Pkw der Bewohner, so dass seitens der Baubehörden eine entsprechende Zahl von Stellplätzen auf dem Grundstück vorgeschrieben würde. Es könne jedoch nicht sein, dass man von einem Bauherrn hohe Investitionen für eine Tiefgarage erwarte und ihm unmittelbar nach Fertigstellung des Bauvorhabens dann die Zufahrt in dieser Weise einschränke, zumal die Tiefgarage den öffentlichen Parkraum entlaste. Da die Baugenehmigung keinen Hinweis auf die geplante Einschränkung der Befahrbarkeit der C-Straße enthalten habe, habe er darauf vertrauen dürfen, dass seine Garage auch in Zukunft vollumfänglich nutzbar sein würde. Auch wenn kein Anspruch darauf bestehe, dass Verkehrsregelungen für alle Zeiten gleich blieben, müsse doch bei Änderungen gewährleistet bleiben, dass die Anlieger ihr Grundstück weiterhin erreichen könnten, ohne hierfür gesonderte Gebühren entrichten zu müssen.

Im Rahmen der Ermessensvorschrift des § 46 StVO könne eine Ausnahmegenehmigung auch ohne Befristung erteilt werden. Bei sachgerechter Ausübung des Ermessens hätte dies auch geschehen müssen, um den einzigartigen Belastungen Rechnung zu tragen, die von der Verkehrsregelung gerade für den Kläger als Investor ausgingen. Die Befristungsmöglichkeit des § 46 StVO diene der Behörde ausschließlich zur periodischen Überprüfung der Umstände, die ihre Erteilung rechtfertigten. Im Fall des Klägers sei eine Befristung ohne erkennbaren Nutzen, da sein fortwährender Bedarf an einer Ausnahmegenehmigung notwendig mit seiner Eigentümereigenschaft verknüpft sei. Aber selbst die Verwaltungsvorschriften zu § 46 StVO gestatteten Befristungen von drei bis fünf Jahren. Ein Grund, weshalb die Beklagte ihren Ermessensspielraum maximal zu einem Drittel ausschöpfe, sei nicht ersichtlich. Es habe für die Beklagte weit geeignetere, effektivere und den Kläger weniger belastende Alternativen gegeben, um ihr Ziel zu erreichen, etwa eine Beschrankung der Rathausgasse mit Schlüssel für die Anwohner oder die Auflage der regelmäßigen Erbringung eines Eigentumsnachweises und ggf. Widderruf der Ausnahmegenehmigung.

Es sei eine unbillige Härte und ein Mangel an Rechtssicherheit für ihn als Investor, dass er Jahr für Jahr mindestens 20 € zu bezahlen habe, nur um dann auf eine erneute Ausnahmegenehmigung hoffen zu können, deren Erteilung so wenig gesichert sei wie die künftige Gebührenhöhe.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 5.7.2012, Az.: 32.3.05.06.0001, zu verurteilen, ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden,

und hilfsweise sinngemäß,

die Beklagte zu verpflichten, ihm eine unbefristete Ausnahmegenehmigung zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wiederholt die Beklagte zunächst nochmals ihre Erwägungen aus dem angefochtenen Bescheid. Darüberhinaus legt sie dar, sie habe zwischenzeitlich eine bürgerfreundlichere Lösung gefunden und biete an, dem Kläger nach jeweiliger automatischer Überprüfung seiner Meldedaten und Erteilung einer Einzugsermächtigung für die anfallende Gebühr jedes Jahr unaufgefordert die notwendige Ausnahmegenehmigung zuzusenden.

In der mündlichen Verhandlung lehnte der Kläger auch diesen Vorschlag ab und bestand auf einer Genehmigung für wenigstens zehn Jahre, für die er sich im Gegenzug bereit erklärte, 200 € zu entrichten.

Mit Beschluss vom 7.5.2013 hat die Kammer den Rechtsstreit auf die Berichterstatterin als Einzelrichterin übertragen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichts- und der beigezogenen Behördenakten Bezug genommen, insbesondere den angefochtenen Bescheid, die Lichtbilder der Verkehrsregelung, den Lageplan, die Klageschrift sowie den Schriftsatz des Klägers vom 27.11.2012.

Der Hauptantrag bleibt ohne Erfolg.

Die Bescheidungsklage ist hier als Minus gegenüber einer Vornahmeklage zulässig (so generell Kopp, VwGO, 19. Aufl., § 42 Rdnr. 8 ff., § 113 Rdnr. 178 ff.). Im vorliegenden Fall steht der Beklagten in der Frage der Befristung als solcher und in der Frage ihrer Dauer ebenso ein Ermessensspielraum zu (vgl. § 46 StVO) wie in der Frage der Gebührenerhebung und deren Höhe, so dass der Kläger ein berechtigtes Interesse daran hat – sollte sich ein Fehler der Beklagten in der Rechtsanwendung zeigen – das Risiko einer teilweisen prozessualen Niederlage zu vermeiden, das sich daraus ergeben könnte, dass gleichwohl keine Ermessensreduzierung auf Null der Klage auf Anhieb zum Erfolg verhelfen würde.

Die Bescheidungsklage erweist sich aber als unbegründet.

Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 und 5 VwGO). Er hat weder einen Anspruch darauf, eine Ausnahmegenehmigung ohne Befristung zu erhalten, noch kann er verlangen, dass für ihn kostenfrei eine Ausnahme von der nächtlichen Zufahrtssperre gemacht wird.

Nicht Gegenstand des Rechtsstreits ist die vom Kläger am Rande angeschnittene Frage, ob der Gemeingebrauch an der C-Straße überhaupt durch ein Einfahrtsverbot eingeschränkt werden durfte. Das dort aufgestellte Verkehrszeichen Nr. 250 hätte von ihm als Allgemeinverfügung angefochten werden können. Doch die Anfechtungsfrist von einem Jahr (vgl. § 58 Abs. 2 VwGO) beginnt, wenn der betreffende Verkehrsteilnehmer erstmals in den Wirkungsbereich des Verkehrszeichens gerät und von ihm Kenntnis nehmen kann, ist hier also längst verstrichen. Da somit von einer rechtswirksamen Beschränkung der Nutzungsmöglichkeit der Straße gegenüber dem Kläger auszugehen ist, kann ihm lediglich noch die Genehmigung einer Ausnahme von dem zeitweisen Verbot (§ 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO) die Zufahrt zu seinem Tiefgaragenstellplatz in den Abend- und Nachtstunden ohne Rechtsbruch ermöglichen, worauf seine Klage folgerichtig abzielt.

Nach § 46 Abs. 3 S. 1 StVO kann eine Ausnahmegenehmigung mit einer Nebenbestimmung, etwa einer Befristung versehen werden. Die Vorschrift eröffnet einen Ermessensspielraum für das Straßenverkehrsamt, den das Gericht nur eingeschränkt, auf Ermessensfehler hin, nachprüfen darf. Nach § 40 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) hat die Behörde, die ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, dieses Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Die Ermessensentscheidung der Beklagten begegnet im vorliegenden Fall keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.

Die Befristung dient – wie der Kläger zu Recht vorträgt - der Überprüfung in regelmäßigen Zeitabständen, ob die Erteilungsvoraussetzungen noch bestehen. Der Ausnahmecharakter der Genehmigung soll gewahrt bleiben. Vor diesem Hintergrund ist kein Raum für die Berücksichtigung des für den Kläger zentralen Gesichtspunkts seiner Investitionskosten beim Erwerb und Ausbau des Anwesens. Beim Kläger wird wie bei jedem anderen Anwohner der C-Straße auch behördlich überwacht, ob er seinen Wohnsitz als Rechtsgrund der Ausnahmegenehmigung beibehält.

Dieser im Einklang mit der Ermächtigung stehende Zweck könnte zwar auch dadurch erreicht werden, dass im Falle einer unbefristeten Genehmigung ebenfalls ein periodischer Abgleich mit dem Melderegister vorgenommen und ggf. die Genehmigung widerrufen würde. Ein erheblicher Nachteil für die Beklagte wäre bei diesem Verfahren allerdings, dass der Einzug der ungültigen, aber immer noch den Rechtsschein der Genehmigung erzeugenden Papiere einen beträchtlichen Verwaltungsaufwand mit sich bringen könnte. Dass sich die Beklagte für einen anderen Weg entschieden hat, ist nicht zu beanstanden. Das Gericht ist nicht befugt, der Beklagten den bürgerfreundlichsten Weg vorzuschreiben.

Das zuständige Straßenverkehrsamt hat sich im Hinblick auf die Dauer der Befristung zunächst an den zu § 46 StVO ergangenen Verwaltungsvorschriften orientiert, die eine gleichmäßige Ermessensausübung der Verwaltung sicherstellen sollen und in Ziffer VI besagen, dass Dauerausnahmegenehmigungen auf höchstens drei Jahre zu befristen sind. Der Zeitrahmen ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass Dauerausnahmegenehmigungen nach § 46 StVO von höchst unterschiedlichen Verkehrsvorschriften dispensieren können (s. Abs. 1 Ziffern 1 bis 12) und unterschiedlichen Interessenlagen Rechnung tragen sollen. Das Amt des Beklagten hat den Zeitrahmen aus nachvollziehbaren Gründen nicht ausgeschöpft. In der Tat ist eine städtische Bevölkerung wie in A-Stadt von hoher räumlicher und sozialer Mobilität gekennzeichnet. Die Wohnverhältnisse können sich rasch ändern und damit auch die materielle Berechtigung, eine für den allgemeinen Verkehr gesperrte Straße als Anlieger zu befahren. Längere Überprüfungsfristen könnten die Zahl der Inhaber einer Ausnahmegenehmigung beträchtlich ansteigen lassen und den Zweck des Verkehrsverbots, nächtliche Ruhe und Parkraum für die Anwohner in der Altstadt zu gewährleisten, tangieren.

Wollte die Beklagte den Kläger durch eine länger geltende Genehmigung besser stellen als andere Anwohner, also von ihrer regelmäßigen durch Richtlinien geleiteten Praxis abweichen, so müsste sie dies durch hinreichende sachliche Gründe rechtfertigen können, die in diesem Zusammenhang nicht ersichtlich sind, so dass das Gericht mittelbar ebenfalls an diese Praxis gebunden ist. Denn die angewendeten Verwaltungsvorschriften halten sich im Rahmen des Gesetzes, führen nicht zu rechtswidrigen Ergebnissen und sind nicht infolge veränderter Umstände überholt (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. § 40 Rdnr. 26).

Für den Kläger könnte künftig der mit dem jährlichen Antragsverfahren für die Ausnahmegenehmigung verbundene Zeitaufwand gänzlich entfallen, wenn er das Angebot der Beklagten annehmen würde, ihm gegen die Erteilung einer Einzugsermächtigung für die anfallende Verwaltungsgebühr jedes Jahr nach automatischer Überprüfung seiner Meldedaten die Genehmigung unaufgefordert zuzusenden. Somit verbliebe als Nachteil für den Kläger – außer der jährlich zu entrichtenden Gebühr – nur das – aus heutiger Sicht minimale - Risiko, dass die Beklagte bei der turnusmäßigen Überprüfung der ihm angebotenen Ausnahmegenehmigung zu dem Schluss kommen könnte, dass die für die Verlängerung der Ausnahme erforderlichen Erteilungsvoraussetzungen nicht mehr vorliegen. Aber auch im Falle einer unbefristeten Genehmigung könnte der Beklagten nicht verwehrt werden, auf veränderte Umstände mit einem Widerruf der Genehmigung zu reagieren (vgl. § 49 HVwVfG). Da das Verkehrsgeschehen und damit auch seine Regelung einem ständigen Wandel unterliegt, kann es keine Garantie für unveränderte Zufahrtsmöglichkeiten geben.

Grundsätzlich ist für die Ausübung des Gemeingebrauchs durch Benutzung einer Straße kein Entgelt zu zahlen (Neumeyer, Das Hessische Straßengesetz, Stand Dezember 2011, § 14, S. 178). Hier ist jedoch der Gemeingebrauch durch verkehrsregelnde Maßnahmen von vornherein auf eine bestimmte Benutzergruppe, die Anlieger, beschränkt und in den Abend- und Nachtstunden sogar aufgehoben. Der Dispens von diesem Verbot ist eine Amtshandlung der Beklagten zu Gunsten des jeweiligen Antragstellers, für die eine Gebühr zu entrichten ist. Die Beklagte weist zutreffend darauf hin, dass sich die Gebühr nach den §§ 1 Abs. 1, 4 Abs. 1 Nr. 1 der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr (GebOSt) in Verbindung mit Ziffer 264 des Gebührentarifs für Maßnahmen im Straßenverkehr richtet.

Die von der Beklagten einheitlich für Ausnahmegenehmigungen der in Rede stehenden Art festgelegte Gebühr liegt am unteren Rand des Gebührenrahmens und kann deshalb schwerlich als unangemessen hoch bewertet werden. Die Vorstellung des Klägers, sein Fall liege völlig anders als der anderer von der Zufahrtssperre betroffener Anwohner, weil er viel Geld in eine Tiefgarage investiert gehabt habe, was zu einer individuellen Gebührenregelung respektive einem Gebührenerlass führen müsse, ist rechtsirrig.

Die Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr kennt – außer für bestimmte öffentliche Kostenschuldner und Diplomaten – eine Gebührenbefreiung oder Gebührenermäßigung nur für Körperbehinderte, sofern eine Amtshandlung wegen ihrer Behinderung erforderlich wird. Gesichtspunkte, wie sie der Kläger geltend macht, sind dort nicht vorgesehen, aber auch darüberhinaus rechtlich nicht relevant.

Dabei kommt es nicht entscheidend darauf an, ob die heutige Verkehrsregelung schon beim Bau der Tiefgarage bestand (wobei die Aktenlage für die Darstellung der Beklagten spricht). Denn die Beklagte trägt - abgesehen davon, dass der Kläger seinen Stellplatz mit einer Ausnahmegenehmigung weiterhin fast uneingeschränkt nutzen kann, er also mitnichten entwertet ist - keine Verantwortung für diese Baukosten, wegen derer sie den Kläger im Rahmen der Kosten der Ausnahmegenehmigung schadlos halten dürfte oder gar müsste. In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger erläutert, dass er mit viel Zeit- und Argumentationsaufwand die Baubehörde der Beklagten erst davon habe überzeugen müssen, eine Tiefgarage im denkmalgeschützten Bereich zu genehmigen. Diese war letztlich wegen der ebenfalls im Verantwortungsbereich und im Interesse des Klägers liegenden hohen Ausnutzung des Grundstücks erforderlich, um die baurechtlich notwendige Zahl von Stellplätzen trotz des Platzmangels durch die von ihm gewünschte verdichtete Bebauung nachweisen zu können. Letztere schuf erst den Bedarf an Parkplätzen, so dass die Sichtweise des Klägers, er habe zu Gunsten des öffentlichen Parkraums in eine Tiefgarage investiert, Ursache und Wirkung verwechselt.

Die Rechte anderer Eigentümer und Mieter kann der Kläger ohnehin nicht geltend machen. Er ist nur noch im Besitz einer einzigen selbstgenutzten Wohneinheit, alle anderen Einheiten wurden verkauft. Dass eine Vermietung oder ein Verkauf dieser Eigentumswohnung an der Gebühr für die benötigte Ausnahmegenehmigung scheitern könnte, ist angesichts monatlicher Zusatzkosten dadurch von rund 2 bis 3 Euro abwegig.

Der Hilfsantrag ist dahingehend auszulegen, dass der Kläger die Verpflichtung der Beklagten begehrt, ihm eine unbefristete Ausnahmegenehmigung zu erteilen. Da bereits sein Bescheidungsantrag unbegründet ist, kann auch diesem Antrag kein Erfolg beschieden sein, wie sich zwangsläufig aus den obigen Ausführungen ergibt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Ziffer 11, 711 ZPO.