Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Beschluss vom 04.07.2016 – 23 K 1653/16.F.PV(V)

Die vom 09. bis 13. Mai 2016 durchgeführte Wahl des Beteiligten wird für ungültig erklärt.

I

In der Zeit vom 9. bis 15. Mai 2016 fand die Wahl des Personalrats beim Polizeipräsidium A-Stadt (des Beteiligten) statt. Ausweislich des vom Wahlvorstand am 16. März 2016 erlassenen Wahlausschreibens waren die Wahlberechtigten aufgefordert, innerhalb von 18 Tagen, spätestens am 11. April 2016, Wahlvorschläge für jede Gruppe einzureichen. Mit von den Antragstellern zu 1. und 2. als Listenvertreter unterzeichnetem Schreiben vom 30. März 2016, eingegangen beim Wahlvorstand am 31. März 2016, reichten u. a. die Antragsteller den Wahlvorschlag für eine "Freie Liste - Wir für XX - Unsere Stimme für Hessen" ein. Der Wahlvorstand befasste sich in seiner Sitzung am 6. April 2016 mit allen eingereichten Wahlvorschlägen und wies den genannten Wahlvorschlag nach Prüfung als ungültig zurück. Der Wahlvorschlag und die Unterschriftenliste stellten keine gültige Urkunde dar. Dem Antragsteller zu 2. als Listenvertreter, der im Lauf der Sitzung hinzugezogen wurde, wurde dies noch in der Sitzung persönlich mitgeteilt und erläutert. Außerdem wurde ihm mitgeteilt, dass er bis zum Ablauf der Einreichungsfrist einen neuen Wahlvorschlag einreichen könne. Zur Vereinfachung dürften der Wahlvorschlag an mehrere Unterschriftenlisten "getackert" und die Unterschriftenlisten unabhängig voneinander zum Sammeln der erforderlichen Unterstützungsunterschriften verteilt werden. Der Wahlvorstand erklärte sich mit dieser Vorgehensweise einverstanden, wie sich aus der Niederschrift über die Sitzung des Wahlvorstands am 6.04.2016 ergibt. Dies wurde den Antragstellern zu 1. und 2. nochmals in einer E-Mail am 7. April 2016 verdeutlicht.

Mit Schreiben vom 11. April 2016 reichten die Antragsteller zu 1. und 2. erneut den Wahlvorschlag mit der genannten Listenbezeichnung ein und wiesen darauf hin, dass die einzig vorgenommene Korrektur die Amtsbezeichnung eines Kandidaten betreffe. Im Übrigen teilten Sie - insoweit über den früheren Wahlvorschlag hinaus - mit, dass es ihnen trotz intensiven Werbens nicht gelungen sei, weitere Wahlbewerberinnen und Wahlbewerber zu finden. Der Wahlvorschlag ging beim Wahlvorstand am 11. April 2016 um 11:18 Uhr ein.

In seiner Sitzung am 12. April 2016 beschloss der Wahlvorstand, den Wahlvorschlag nach Prüfung erneut als ungültig zu erklären. Ausweislich der Niederschrift lasse bereits die Form der Überreichung des Wahlvorschlags Zweifel an der Urkundeneigenschaft zu, da der Wahlvorschlag und die Zettel mit den Unterstützer-Unterschriften nicht zusammengeheftet seien. Im Übrigen seien die Unterschriften von Angestellten zur Unterstützung des Wahlvorschlags zu streichen, da die Liste nur für die Wahl in der Gruppe der Beamten kandidiere. Der wesentliche Grund für die Zurückweisung sei allerdings darin zu sehen, dass es sich nach Auffassung des Wahlvorstands nicht um eine "Freie Liste" handele und die Bezeichnung des Wahlvorschlags mit diesem Kennwort die Wähler täusche. Das Kennwort vermittle den Eindruck, es handele sich um eine unabhängige Liste, auf der Beschäftigte ohne Gewerkschaftshintergrund kandidierten, was jedoch bei dem Wahlvorschlag nicht der Fall sei. Die Prüfung des Wahlvorstands habe ergeben, dass von den vorgeschlagenen Bewerberinnen eine Mitglied in einer Gewerkschaft sei und zwei organisationsfrei. Bei den Bewerbern seien acht Mitglieder in einer Gewerkschaft und sechs organisationsfrei. Im Übrigen sei der Spitzenkandidat ein bekanntes Mitglied der Deutschen Polizeigewerkschaft und übe dort Vorstandstätigkeit aus. Der zweite Bewerber sei bis Dezember 2015 Mitglied dieser Gewerkschaft gewesen und nach der letzten Personalratswahl als stellvertretender Personalratsvorsitzender freigestellt worden; er werde von einem Großteil der Beschäftigten weiterhin als freigestelltes Gewerkschaftsmitglied wahrgenommen. Auf Platz 6 der Liste kandidiere schließlich der amtierende Personalratsvorsitzende, ein bekanntes Mitglied der GdP. Er habe im Übrigen auch noch im aktuellen "Polizeireport" Ausgabe 03/2016 zur Wahl der GdP aufgerufen. Dies wurde den Listenvertretern, den Antragstellern zu 1. und 2., durch Schreiben vom 18. April 2016 im Einzelnen mitgeteilt, wobei sich die Mitteilung der Gründe für die Zurückweisung des Wahlvorschlags ausschließlich auf die Verwendung des nach Erachten des Wahlvorstands irreführenden Kennworts beschränkt.

Die Wahl fand ohne Zulassung des Wahlvorschlags der Antragsteller in dem benannten Zeitraum statt; das Ergebnis der Wahl wurde durch Aushang am 17. Mai 2016 bekannt gegeben.

Am 23. Mai 2016 haben die Antragsteller den hier streitgegenständlichen Antrag auf Anfechtung der Wahl des Beteiligten anhängig gemacht. Ihrer Auffassung nach ist die Ablehnung der Zulassung ihres Wahlvorschlags rechtswidrig, da das verwendete Kennwort nicht irreführend sei. Unter Bezugnahme auf obergerichtliche Rechtsprechung vertreten sie die Auffassung, dass eine Bezeichnung wie die vorliegende, "Freie Liste", zumindest dann nicht zu beanstanden sei, wenn der Wahlvorschlag sowohl organisierte als auch nichtorganisierte Bewerber umfasse, wie dies hier unstreitig der Fall sei. Die Nichtzulassung des Wahlvorschlags habe auch Einfluss auf das Wahlergebnis haben können. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Schriftsatz vom 23. Mai 2016 Bezug genommen.

Die Antragsteller beantragen,

die Personalratswahl beim Polizeipräsidium A-Stadt für das Jahr 2016 für ungültig zu erklären.

Der Beteiligte beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung wiederholt er die Ausführungen des Wahlvorstands zur Begründung der Zurückweisung des Wahlvorschlags, die er weiter vertieft. Das Kennwort vermittle grundsätzlich den Eindruck einer unabhängigen Liste von Beschäftigten ohne Gewerkschaftshintergrund, die sich zu einer Interessenvertretung verbunden hätten. Die Kandidaten auf der Liste des streitgegenständlichen Wahlvorschlags seien zwar nur teilweise organisiert, eindeutig den Ton gäben jedoch die organisierten Kandidaten an. Es stehe zu befürchten, dass mit der Zulassung der Freien Liste zur Wahl habe versucht werden sollen, über zwei getrennte Listen ganz konkret Gewerkschaftspolitik einer großen Polizeigewerkschaft durchzusetzen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Schriftsatz vom 8. Juni 2016 Bezug genommen.

Fünf Leitz-Ordner mit Wahlunterlagen des Wahlvorstands sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden, ebenso die Akten des vorangegangenen Eilverfahrens 23 L 1286/16.F.PV. Auf den Inhalt der Wahlunterlagen sowie denjenigen der Gerichtsakten wird zur Ergänzung des Sach- und Streitstands Bezug genommen.

II

Die Kammer hat nachträglich den Polizeipräsidenten des Polizeipräsidiums A-Stadt als Beteiligten zu 2.) in das Verfahren aufgenommen. Diese Beteiligung war zuvor irrtümlich unterlassen worden. Dies stellt zwar einen Verfahrensfehler dar; auf ihm beruht die Sachentscheidung jedoch nicht.

Der Antrag ist zulässig (§ 22 Abs. 1 HPVG). Insbesondere ist die Anfechtungsfrist von 14 Tagen nach Bekanntgabe der Wahl gewahrt.

Der Antrag hat auch in der Sache Erfolg, da bei der Wahl des Beteiligten gegen wesentliche Wahlvorschriften verstoßen wurde und der Verstoß das Wahlergebnis beeinflusst haben kann.

Die Zurückweisung des von den Antragstellern eingereichten Wahlvorschlags als ungültig war rechtswidrig. Das von den Antragstellern zur Bezeichnung ihres Wahlvorschlags verwendete Kennwort ist nach Auffassung der Kammer nicht irreführend, so dass seine Verwendung nicht zum Anlass hätte genommen werden dürfen, den Wahlvorschlag zurückzuweisen.

Jeder Wahlvorschlag ist mit einem Kennwort zu versehen (§ 8 Abs. 5 WO-HPVG). Wird ein derartiges Kennwort verwendet, soll es so beschaffen sein, dass es Verwechslungen ausschließt. Als unzulässig sind nur solche Kennworte anzusehen, die zu Verwechslungen führen können und folglich die Wählerschaft irreführen (vgl. BVerwG 13.05.1966, PersV 1966, 132; Dobler in HBR I, § 8 WO-HPVG Rn. 60 m. w. N.). Nach Auffassung der Kammer handelt es sich bei dem hier von den Antragstellern verwendeten Kennwort "Freie Liste - Wir für XX - Unsere Stimme für Hessen" nicht um ein irreführendes Kennwort.

Es trifft zwar nach den unstreitigen Feststellungen des Wahlvorstands zu, dass die Liste Kandidaten mit Gewerkschaftszugehörigkeit und solche ohne Gewerkschaftszugehörigkeit vereinigt. Gleichwohl kann allein dies nicht dazu führen, dass das Kennwort die Wählerschaft in die Irre führt und seine Verwendung die Personalratswahl in einer gegen die guten Sitten verstoßenden Weise beeinflusst, wie es aber erforderlich wäre, um die Zurückweisung des Wahlvorschlags im Hinblick auf das Kennwort rechtfertigen zu können. In der Rechtsprechung wurde bisher schon entschieden, dass die Bezeichnung eines Wahlvorschlags durch ein Kennwort mit dem Begriff "unabhängig" zulässig ist, wenn mit diesem Wahlvorschlag Kandidaten aus verschiedenen, miteinander rivalisierenden Gewerkschaften und/oder nicht organisierte Kandidaten zur Wahl vorgeschlagen werden (OVG Nordrhein-Westfalen 27.10.1958, ZBR 1959, 133). Auch die Verwendung des Kennworts "Freie Liste" ist unter diesen Voraussetzungen zulässig (BayVGH 15.06.1961, BayVBl. 1961, 316; siehe auch Dobler a. a. O., Rn. 59, 60).

In Anwendung dieser Maßstäbe kann die Verwendung des hier streitigen Kennworts durch die Antragsteller zur Bezeichnung ihres Wahlvorschlags nicht beanstandet werden. Allein der Umstand, dass die Kandidaten, die zur Wahl gestellt werden, teilweise organisiert und teilweise nicht organisiert sind, führt nicht dazu, dass die Kennzeichnung des Wahlvorschlags als "Freie Liste" als irreführend angesehen werden müsste. Dies könnte nur angenommen werden, wenn die Verwendung des Kennworts in der Wählerschaft den Eindruck erweckte, es handele sich bei den Kandidaten ausschließlich um nicht organisierte Wahlbewerberinnen und Wahlbewerber, während diese faktisch jedoch ausschließlich einer Gewerkschaft angehören. Unter diesen Umständen erschiene nämlich der Wahlvorschlag gleichsam als eine getarnte, nicht aber offen als solche bezeichnete Gewerkschaftsliste. Das ist hier jedoch gerade nicht der Fall. Dass die Wähler hier nicht in die Irre geführt werden, ergibt sich zwangsläufig schon aus dem Umstand, dass neben den nicht organisierten auch solche Wahlbewerber vorgeschlagen werden sollten, die - innerhalb der Dienststelle bekanntermaßen - Angehörige unterschiedlicher Gewerkschaften sind bzw. waren. Gerade daraus ergibt sich, dass der Wahlvorschlag der Antragsteller nicht als getarnte Gewerkschaftsliste eingestuft werden kann, treten doch Kandidaten zur Wahl an, die verschiedenen Gewerkschaften angehören, sodass auch nicht absehbar ist, dass das Handeln der Kandidaten nach einer etwaigen Wahl inhaltlich am Programm einer bestimmten Gewerkschaft ausgerichtet sein wird. Das Kennwort vermittelt vielmehr den Beschäftigten der Dienststelle lediglich den Eindruck, dass die Liste "frei" sei, also jedenfalls kein Gewerkschaftsprogramm vertreten werde. Dass die knappe Mehrzahl der vorgeschlagenen Wahlbewerber Mitglieder unterschiedlicher Gewerkschaften sind, steht dem nicht entgegen; denn mit ihrer Kandidatur bringen sie zum Ausdruck, sich von ihrer Gewerkschaft inhaltlich absetzen und gerade nicht das jeweilige Gewerkschaftsprogramm verwirklichen zu wollen.

Aus dem Umstand, dass die Liste inhaltlich ähnliche Vorstellungen vertritt wie etwa die Liste der GdP, worauf die Vertreterin des Beteiligten in der mündlichen Verhandlung ausführlich hingewiesen hat, kann nicht geschlossen werden, dass die Verwendung des Kennworts die Wählerschaft in die Irre führe. Zum einen hat sich der Wahlvorstand diese Überlegung nicht zu eigen gemacht, sondern die Zurückweisung des Kennworts ausschließlich mit der bloßen Mitgliedschaft einiger Kandidaten in Gewerkschaften begründet. Zum anderen sind die Forderungen, die die Listenvertreter im Wahlkampf vertreten haben, zwar in ihrer Zielsetzung mit denjenigen der ebenfalls zur Wahl stehenden Gewerkschaftslisten vergleichbar; sie sind allerdings so allgemein gehalten, dass daraus nicht geschlossen werden kann, auch die "Freie Liste" verfolge ausschließlich und dezidiert die Forderungen einer bestimmten Gewerkschaft. Dies wäre schon deshalb nicht möglich, weil auf diesem Wahlvorschlag nicht nur Vertreter einer einzigen Gewerkschaft zur Wahl antreten, sondern eben, wie dargelegt, Mitglieder unterschiedlicher Gewerkschaften repräsentiert sind. Darum liegt es nahe, anzunehmen, dass diese Gewerkschaftsangehörigen sich nicht zur Gänze mit den Vorstellungen ihrer jeweiligen Gewerkschaften und der von ihnen aufgestellten Listen einverstanden erklären, sodass weiter zu vermuten ist, dass diese Listenvertreter unabhängig und nicht in einem von "ihrer" Gewerkschaft gesteuerten oder zumindest beeinflussten Sinn agieren werden. Darüber hinaus sind Anhaltspunkte für die vom Beteiligten in diesem Verfahren vertretene Auffassung, eine Gewerkschaft werde das Handeln der Kandidaten der Liste inhaltlich vorgeben oder dominieren, nicht einmal im Ansatz ersichtlich.

Andere Mängel des Wahlvorschlags wurden den Listenvertretern gegenüber nicht mehr geltend gemacht. Soweit der Wahlvorstand in seiner Sitzung auch das Vorhandensein formaler Mängel des Wahlvorschlags als möglich angesehen hat, ist dies gegenüber den Listenvertretern nicht als Grund für die Zurückweisung angeführt worden. Im Übrigen kann der Wahlvorstand sich aber darauf auch nicht mehr entscheidend berufen, nachdem in der vorausgegangenen Sitzung den Listenvertretern gegenüber exakt diejenige Form der Einreichung des Wahlvorschlags empfohlen wurde, in der diese dann auch erfolgt ist. Der Wahlvorstand hatte seinerseits ausweislich des Sitzungsprotokolls zugesichert, einen Wahlvorschlag in dieser Form zu akzeptieren; folglich kann er nicht im Nachhinein die Form als mangelhaft qualifizieren, um den Wahlvorschlag deswegen zurückzuweisen.

Es ist evident, dass die Zulassung des Wahlvorschlags das Wahlergebnis beeinflussen hätte können, so dass die Wahl insgesamt für ungültig zu erklären ist.