Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Urteil vom 20.07.2017 – 7 K 3088/16.F

Die Sammelverfügung der Beklagten vom 20. September 2013 - Geschäftszeichen: ... - in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 08. August 2016 wird aufgehoben, soweit sie Rechtswirkung gegenüber der Klägerin entfaltet.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Die Klägerin betreibt Versicherungsgeschäfte im deutschen Erstversicherungsmarkt im Rahmen des europäischen Dienstleistungsverkehrs. Sie wendet sich gegen die Auferlegung einer jährlichen Berichtspflicht über etwaige Beschwerden von Kunden im Rahmen des von ihr in Deutschland betriebenen Versicherungsgeschäfts durch die Beklagte.

Im Jahr 2012 veröffentlichte die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA) ihre "Guidelines on Complaints-Handling by Insurance Undertaking", die später als sog. Leitlinien zur Beschwerdebearbeitung durch Versicherungsunternehmen übersetzt und veröffentlicht wurden. Durch diese sollte u. a. sichergestellt werden, dass die europäischen Versicherungsunternehmen Maßnahmen zum Beschwerdemanagement vorsehen und die zuständigen nationalen Behörden über Beschwerden und deren Bearbeitung informieren. Außerdem sollten die zuständigen Behörden gewährleisten, dass die Versicherungsunternehmen in Bezug auf die Beschwerdebearbeitung bestimmte Verhaltensregeln einhalten. Die Beklagte erklärte gegenüber der EIOPA am 15.01.2013, sie beabsichtige, die Leitlinien in deutsches Recht umzusetzen; gleiches taten auch alle anderen nationalen Aufsichtsbehörden. In der Folgezeit ordneten einige nationale Behörden, darunter auch die für die Klägerin zuständige österreichische Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA), Berichtspflichten nur für einheimische Unternehmen an, allerdings sowohl für deren In- als auch Auslandsgeschäft.

Zur Umsetzung der EIOPA-Leitlinien erließ die Beklagte am 20. September 2013 eine sogenannte Sammelverfügung. Darin ordnete die Beklagte an, dass die Versicherungsunternehmen eine Beschwerdemanagementfunktion einzurichten haben, die gewährleiste, dass Beschwerden rechtlich korrekt und fair untersucht sowie mögliche Interessenkonflikte identifiziert und bestmöglich vermieden werden (Nummer 1 der Sammelverfügung). Darüber hinaus ordnete die Beklagte an, dass die Versicherungsunternehmen ihr gegenüber jährlich jeweils zum 01.03. für das vergangene Kalenderjahr einen Beschwerdebericht einzureichen haben; sie definierte auch die Mindestanforderungen an diesen Beschwerdebericht (Nummer 2 der Sammelverfügung). Diese Sammelverfügung stellte die Beklagte auch allen in Deutschland tätigen österreichischen Versicherungsunternehmen, darunter die Klägerin, förmlich zu.

Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen aus, die Sammelverfügung solle die Einhaltung der aus § 81 Abs. 2 S. 1 VAG a.F. in Verbindung mit § 64a Abs. 1 S. 1 bis 3 VAG a.F., § 1 Abs. 2 S. 1 VAG a.F. und § 7 Abs. 2 VVG sich ergebenden Vorgaben sicherstellen. Sie sei im Hinblick auf Art. 16 Abs. 3 Unterabs. 1 der EIOPA-VO verpflichtet, alle erforderlichen Anstrengungen zu unternehmen, um für eine Umsetzung der EIOPA-Leitlinien durch die Versicherungsunternehmen zu sorgen. Eine klare Zuweisung von Verantwortlichkeiten im Bereich der Beschwerdebearbeitung beuge der Gefahr vor, Risiken aus diesem Bereich nicht oder nicht rechtzeitig zu identifizieren. Die Beklagte benötige zudem jährlich Informationen über die Anzahl der Beschwerden, ihren Bearbeitungsstand und die Bearbeitungsdauer, die Beschwerdegründe und die Erfolgsquote, um prüfen zu können, ob die Versicherungsunternehmen in der Lage seien, mit ihrem jeweiligen Beschwerdeaufkommen angemessen umzugehen. Auf der Grundlage solcher Daten sei die Beklagte in der Lage, Missstände im Beschwerdewesen zu erkennen und erforderlichenfalls aufsichtsrechtliche Maßnahmen einzuleiten.

Die Klägerin erhob am 07. November 2013 Widerspruch. Sie begründete ihn damit, dass die Anordnungen nicht auf einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage beruhten. § 64a VAG a.F. verpflichte Versicherungsunternehmen nicht zur Einrichtung einer Beschwerdemanagementfunktion und erlege ihnen auch keine Berichtspflicht auf. Außerdem knüpfe § 81 Abs. 5 S. 1 VAG a.F. an das Vorliegen von Missständen an. Ein solcher Missstand sei jedoch in ihrem Fall nicht gegeben. Zudem rügte die Klägerin die Ermessensausübung durch die Beklagte. Insbesondere habe die Beklagte mildere Mittel wählen können, etwa den Erlass von Rundschreiben mit Hinweisen.

Die Beklagte hob durch Widerspruchsbescheid vom 08. August 2016 die Anordnung unter Nummer 1 der Sammelverfügung auf. Die Anordnung unter Nummer 2 der Sammelverfügung wurde neu gefasst; im Übrigen wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte sie aus, die Anordnung unter Nummer 1 der Sammelverfügung sei nicht mehr erforderlich, da alle nationalen Aufsichtsbehörden erklärt hätten, dass sie die EIOPA-Leitlinien umsetzten. Auch habe die Klägerin eine Beschwerdemanagementfunktion eingerichtet und wende diese auch an.

Die Neufassung der Anordnung unter Nummer 2 der Sammelverfügung beruhe auf § 298 Abs. 1 S. 1, 2 VAG i. V. m. § 294 Abs. 2 S. 2 VAG. Auf der Grundlage von § 62 Abs. 1 S. 2 Nr. 6 VAG könne die Klägerin insoweit auch in Anspruch genommen werden, da es sich bei ihr um ein Versicherungsunternehmen handele, welches durch Niederlassungen oder im Dienstleistungsverkehr in Deutschland tätig sei.

Mit der Anordnung der jährlichen Berichtspflicht werde die Beklagte den Belangen der Versicherten gerecht. Der Anordnung liege das Ziel zu Grunde, Missstände zu vermeiden. Eine unzureichende Bearbeitung von Beschwerden führe dazu, dass die Belange der Versicherten nicht mehr ausreichend gewahrt wären; dies stellte einen Missstand dar. Nur aufgrund der begehrten Informationen durch die Klägerin könne die Beklagte prüfen, ob sie in der Lage sei, mit dem Beschwerdeaufkommen angemessen umzugehen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Ausführungen zur Begründung des Widerspruchsbescheids Bezug genommen.

Gegen den ihr am 11. August 2016 zugestellten Widerspruchbescheid hat die Klägerin am 09. September 2016 Klage erhoben. Zur Begründung vertieft sie ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren. Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Anordnung einer jährlichen Berichtspflicht lägen nicht vor. Die österreichische Finanzmarktaufsichtsbehörde beaufsichtige bereits das von der Klägerin eingerichtete Beschwerdemanagement. Auch nach der Neufassung des VAG stehe der Beklagten keine taugliche Rechtsgrundlage für die von ihr getroffene Anordnung zur Verfügung. Infolge der Anordnung sei die Klägerin ohne sachliche Rechtfertigung einer doppelten, sich gegebenenfalls auch widersprechenden Aufsicht sowohl in Deutschland als auch in Österreich ausgesetzt, was wettbewerbsbehindernd und europarechtswidrig sei. Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens wird auf die Ausführungen in der Klageschrift Bezug genommen.

Die Klägerin beantragt,

die Sammelverfügung der Beklagten vom 20.09.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 08.08.2016 insgesamt aufzuheben,

hilfsweise,

die Sammelverfügung der Beklagten vom 20.09.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 08.08.2016 mit Wirkung für die Klägerin aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung vertieft sie ihre Ausführungen aus dem Widerspruchsbescheid. Wegen weiterer Einzelheiten wird auch auf die Ausführungen im Schriftsatz vom 17.03.2017 Bezug genommen.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung durch den Vorsitzenden allein einverstanden erklärt und in der mündlichen Verhandlung am 5. April 2017 auf die Durchführung einer weiteren mündlichen Verhandlung verzichtet.

Ein gehefteter Verwaltungsvorgang der Beklagten wurde zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht. Zur Ergänzung des Sach- und Streitstands wird auf den Verwaltungsvorgang sowie die Gerichtsakte, insbesondere die Schriftsätze der Beteiligten, Bezug genommen.

Im Einverständnis mit den Beteiligten entscheidet der Vorsitzende (§ 87a Abs. 2 VwGO) und im schriftlichen Verfahren (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Klage ist im Hauptantrag unzulässig. Die Klägerin kann sich im Hinblick auf dieses Begehren nicht auf die Verletzung eines subjektiven öffentlichen Rechts berufen (§ 42 Abs. 2 VwGO), sodass ihr die Klagebefugnis fehlt, soweit sie die Aufhebung der Sammelverfügung vom 20. September 2013 insgesamt begehrt. Die Klägerin kann durch die Sammelverfügung unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt mit Wirkung für alle von der Verfügung betroffenen Versicherungsunternehmen beschwert sein. Soweit die Sammelverfügung nicht die Klägerin, sondern andere Versicherungsunternehmen betrifft, ist die Klägerin nicht Adressatin dieser Verfügung oder in sonstiger Weise durch die Verfügung beschwert. Die Klägerin kann insoweit auch nicht die fremden Rechte anderer Versicherungsunternehmen in diesem Verfahren geltend machen, da sie sich nicht auf eine entsprechende Vertretungsmacht oder Prozessführungsbefugnis berufen kann. Ein Fall gesetzlicher Prozessstandschaft ist ebenfalls nicht gegeben.

Mit dem Hilfsantrag hat die Klage Erfolg.

Zum einen kann sich die Klägerin insoweit gegen die Sammelverfügung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 08. August 2016 wenden, als sie selbst Adressatin dieser Verfügungen ist; die Klagebefugnis steht ihr diesbezüglich zu (§ 42 Abs. 2 VwGO). Trotz der Beschränkung der Grundrechtsfähigkeit auf inländische juristische Personen (Art. 19 Abs. 3 GG) kann sich die Klägerin auf eine potenzielle Verletzung ihrer Rechte berufen, weil auch juristische Personen des Privatrechts mit Sitz in einem EU-Mitgliedstaat von dem Grundrechtsschutz erfasst sind (BVerfG Beschluss v. 04.11.2015 - 2 BvR 282/13 - juris).

Zum anderen ist die Sammelverfügung in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 08. August 2016 materiell rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die gesetzlichen Voraussetzungen zum Erlass der darin getroffenen Verfügungen sind nicht erfüllt.

Die Befugnis der Beklagten, eine entsprechende Verfügung zu erlassen, kann entgegen der Auffassung der Klägerin nicht grundsätzlich in Abrede gestellt werden. Zwar erstreckt sich die Aufsicht der Beklagten über Versicherungsunternehmen, die grenzüberschreitend über ihr Sitzland hinaus im Ausland tätig sind, nicht auf die in anderen Mitglied- und Vertragsstaaten über Niederlassungen oder im Dienstleistungsverkehr ausgeübte Geschäftstätigkeit, soweit diese Tätigkeit der Finanzaufsicht unterliegt (§ 62 Abs. 1 S. 1 VAG); denn diese wird ausschließlich von der Aufsichtsbehörde des Herkunftsstaats, hier der österreichischen FMA ausgeübt. Zu Recht weist die Beklagte indes darauf hin, dass die angegriffenen Verfügungen nicht im Rahmen der Finanzaufsicht getroffen worden seien. Die Finanzaufsicht betrifft die gesamte Geschäftstätigkeit der Versicherungsunternehmen; zu prüfen ist in diesem Zusammenhang die dauernde Erfüllbarkeit der Verpflichtungen aus den Versicherungen und hierbei die Solvabilität, die langfristige Risikotragfähigkeit sowie die Einhaltung der kaufmännischen Grundsätze einschließlich einer ordnungsgemäßen Geschäftsorganisation und die Einhaltung der übrigen finanziellen Grundlagen des Geschäftsbetriebs (§ 294 Abs. 4 VAG). Mit der hier streitigen Anordnung einer jährlichen Berichtspflicht im Hinblick auf die bei der Klägerin eingegangenen Beschwerden wird in diesen Bereich nicht eingegriffen. Die Anordnungen der Beklagten betreffen vielmehr den Geschäftsbetrieb der Versicherungsunternehmen im Rahmen einer rechtlichen Aufsicht (§ 294 Abs. 2 S. 1, Abs. 3 VAG), für die gemäß § 62 Abs. 1 S. 1, 2. Alternative VAG neben der nationalen Aufsichtsbehörde des Herkunftsstaats auch die Beklagte zuständig ist.

Es fehlt indes an der Erfüllung der gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzungen für den Erlass der angegriffenen Verfügungen.

Gemäß § 298 Abs. 1 S. 1, 2 VAG kann die Aufsichtsbehörde gegenüber Erstversicherungsunternehmen alle Maßnahmen ergreifen, die geeignet und erforderlich sind, um Missstände zu vermeiden oder zu beseitigen. § 298 Abs. 1 S. 2 VAG definiert den Begriff des Missstands dahingehend, dass darunter jedes Verhalten eines Versicherungsunternehmens zu verstehen sei, welches den in § 294 Abs. 4 VAG aufgeführten Aufsichtszielen widerspricht. Zu diesen Zielen gehören insbesondere die Einhaltung der Gesetze, die für den Betrieb des Versicherungsgeschäfts gelten, und die ausreichende Wahrung der Belange der Versicherten. Im Übrigen sind Missstände auch Schwächen oder Mängel, die die Aufsichtsbehörde im Rahmen des aufsichtlichen Überprüfungsverfahrens festgestellt hat (§ 298 Abs. 1 S. 3 VAG).

Aus den genannten gesetzlichen Bestimmungen ergibt sich, dass es auf der Grundlage des § 298 Abs. 1 VAG zwar grundsätzlich im Rahmen der Ermessenausübung der Beklagten liegt, Maßnahmen zu ergreifen, um Missstände zu vermeiden oder zu beseitigen. Andererseits hat der Gesetzgeber mit der Anknüpfung an die Zielrichtung der Maßnahme, einen "Missstand" zu beseitigen, zum Ausdruck gebracht, dass auf dieser gesetzlichen Grundlage nicht jede beliebige Maßnahme getroffen werden kann, die die Beklagte nach ihrer fachlichen Einschätzung für sinnvoll oder notwendig halten mag. Es geht nicht um weitestgehende Aufsicht und die Sicherstellung einer bestmöglichen Ausübung des Versicherungsgeschäfts durch die beaufsichtigten Unternehmen im Wege aufsichtsrechtlicher Maßnahmen, sondern (nur) um die Vermeidung von (konkreten) Missständen.

Daraus ergibt sich, dass Maßnahmen auf dieser Grundlage nur erlassen werden dürfen, wenn zumindest die begründete Besorgnis besteht, dass ein Missstand, den es zu vermeiden gälte, tatsächlich bestehen oder eintreten könnte. Für diese Annahme müssen hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte gegeben sein. Maßnahmen, die gleichsam "ins Blaue hinein" Missständen vorbeugen sollen, sind von der gesetzlichen Ermächtigung hingegen nicht gedeckt. Dass ein Missstand zwar potenziell denkbar, also möglich ist, die Gefahr seiner Realisierung sonst aber durch keinerlei Tatsachen nahegelegt wird, kann den Erlass einer auf § 298 Abs. 1 VAG gestützten Verfügung mithin nicht rechtfertigen. Insoweit ist die Ermessensausübung durch die Beklagte, die inhaltlich sonst nur durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz eingeschränkt wäre, bereits auf der gesetzlichen Tatbestandsebene in wesentlicher Weise determiniert. Erst wenn sich für die Beklagte aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte hinreichend Gründe für die Annahme ergeben, dass möglicherweise in Bezug auf ein Versicherungsunternehmen ein konkreter Missstand festzustellen sei oder jedenfalls konkret drohe, kann die Beklagte auf der Grundlage von § 298 Abs. 1 S. 1 VAG Maßnahmen zur Vermeidung oder Beseitigung dieses Missstands ergreifen.

Eine weniger strikte Auslegung ist entgegen der Auffassung der Beklagten nicht etwa deshalb geboten, weil anders die Belange der Versicherten nicht gewahrt werden könnten. Diese sind im gegebenen Zusammenhang grenzüberschreitender Tätigkeit von Versicherungsunternehmen vielmehr bereits dadurch hinreichend gewahrt, dass die Unternehmen jeweils der Aufsicht durch die Finanzaufsichtsbehörde ihres Herkunftslandes unterstehen, die Beklagte insoweit also nur jeweils ergänzend tätig wird. Es ist auch nichts für die Vermutung ersichtlich, die Aufsicht der Klägerin durch die österreichische FMA erwiese sich als unzulänglich. Dies hat die Beklagte auch nicht geltend gemacht.

Für die Anordnung einer jährlichen Berichtspflicht im Hinblick auf die bei der Klägerin im Vorjahr eingereichten Beschwerden fehlt es folglich an einer tauglichen Rechtsgrundlage, weil die Beklagte weder vorgetragen hat noch auch nur im Ansatz ersichtlich ist, dass bei der Klägerin gehäuft Beschwerden eingingen oder dass die Klägerin etwaige Beschwerden nicht hinreichend und transparent bearbeitete, das Beschwerdemanagement also beachtliche Mängel aufwiese. Die Beklagte hat ihre Verfügung auch nicht auf entsprechende tatsächliche Anhaltspunkte für die Befürchtung eines Missstands gestützt. Vielmehr hat sie in der mündlichen Verhandlung zugestanden, dass die Klägerin in ihrer Geschäftstätigkeit bisher insoweit nicht auffällig gewesen sei und dass es aufsichtsrechtlich keine Beanstandungen an der Geschäftsaktivität der Klägerin im Wege des Dienstleistungsverkehrs in Deutschland gebe. Allein die theoretische Möglichkeit, dass es künftig womöglich einmal zu Verzögerungen bei der Beschwerdebearbeitung oder sonstigen Unzulänglichkeiten im Beschwerdemanagement kommen könnte, reicht aber - wie dargelegt - nicht aus, um die Anordnung einer jährlichen Berichtspflicht bezüglich des Beschwerdemanagements rechtlich zu tragen, wie sie Gegenstand der Sammelverfügung und des Widerspruchsbescheids ist.

Im Übrigen hat die Beklagte aber auch unabhängig davon ermessensfehlerhaft gehandelt. Die Anordnung einer jährlichen Berichtspflicht ist jedenfalls nicht verhältnismäßig, da sie weder geeignet noch erforderlich ist, um das mit ihr verfolgte Ziel zu erreichen. Zwar verfolgt die Beklagte damit ein legitimes Ziel, da die Belange der Versicherten gewahrt und Missstände vermieden werden sollen. Anderseits ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin bereits der Aufsicht durch die FMA untersteht und weder vorgetragen noch ersichtlich ist, dass die Beklagte als weitere Aufsichtsbehörde zusätzlich entsprechende Aufsichtsmaßnahmen gegenüber der Klägerin ergreifen müsste, da anderenfalls die legitimen Zwecke der Versicherungsaufsicht nicht erreicht würden. Im Übrigen besteht auch nach den Maßgaben der FMA eine Beschwerdeberichtspflicht, sodass den Belangen der Versicherten auf diese Weise, nämlich im Rahmen der Beaufsichtigung der Klägerin durch die österreichische FMA Rechnung getragen werden kann. Die Beklagte hat sich insoweit auch nicht darauf berufen, dass die Aufsicht durch die FMA womöglich lückenhaft sei.

Im Übrigen ist im Hinblick auf § 294 Abs. 6 S. 1 VAG maßgebend, dass die rechtliche Aufsicht über die grenzüberschreitend tätigen Versicherungsunternehmen von der Beklagten im Zusammenwirken mit der Aufsichtsbehörde des anderen Mitglied- oder Vertragsstaats wahrgenommen wird. Aus diesem Grundsatz folgt, dass die Beklagte, wollte sie sich über den Stand von Beschwerden und ihre Behandlung durch die Klägerin in einem Kalenderjahr informieren, zunächst gehalten wäre, sich an die österreichische FMA unmittelbar zu wenden und Auskunft bei dieser zu erlangen, soweit die Beschwerden die Tätigkeit der Klägerin in Deutschland betreffen. Denn auch insoweit ist die Klägerin verpflichtet, gegenüber der FMA einen Bericht zu erstellen. Wenn die Beklagte demgegenüber unmittelbar von der Klägerin diese Auskünfte begehrt, geht sie über diese aufsichtsbehördliche Kooperation, wie sie das Gesetz vorsieht, hinaus. Folglich wäre die Beklagte auf das mildere Mittel zu verweisen, vor einer aufsichtsrechtlichen Inanspruchnahme der Klägerin zunächst ihren Informationsbedarf, wenn er denn berechtigt ist, durch Kooperation mit der ausländischen Aufsichtsbehörde zu befriedigen.

Jedenfalls ist nicht ersichtlich, dass wichtige Belange der Versicherten die durch die Verfügung der Beklagten bewirkte doppelte Inanspruchnahme der Klägerin durch zwei Aufsichtsbehörden in Bezug auf die bei ihr eingegangenen Beschwerden rechtfertigten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO. Soweit die Klägerin unterliegt, fällt dies für die Kostenentscheidung nicht ins Gewicht.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Im Hinblick auf die grundsätzliche Bedeutung des Verfahrens ist die Berufung zuzulassen (§ 124a Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die Auslegung des § 298 Abs. 1 VAG ist für eine Vielzahl von grenzüberschreitend tätigen Versicherungsunternehmen von Bedeutung.