Verwaltungsgericht Göttingen Urteil vom 05.02.2025 – 3 A 275/23

[Tatbestand]

Die Kläger wenden sich gegen ihre Heranziehung zum Herstellungsbeitrag für die Anlagen des Beklagten zur Niederschlagswasserbeseitigung.

Die Kläger sind Eigentümer der Flurstücke 33/5 (62m2) und 47/1 (368m2) auf Flur 5 in I. mit der Anschrift A-Straße, die gemeinsam angeschlossen wurden.

Die Gemeinde A-Stadt übertrug durch Aufgabenübertragungsvertrag vom 11.12.2002 die hoheitliche Aufgabe der Abwasserentsorgung an den Beklagten, der diese Aufgabe zunächst im Rahmen privatrechtlicher Vertragsverhältnisse unter Stellung seiner Allgemeinen Entsorgungsbedingungen (AEB).

Am 10.06.2022 beantragten die Kläger die Herstellung eines Schmutzwasseranschlusses und eines Niederschlagswasseranschlusses für ihr Wohngebäude. Der Beklagte fertigte am 15.08.2022 jeweils eine "Entwässerungsgenehmigung" für Schmutz- und Niederschlagswasser aus und beauftragte sodann die J. Straßenbau GmbH mit der Ausführung der Arbeiten. Die "Entwässerungsgenehmigung" für den Schmutzwasseranschluss (Beiakte 7 im Verfahren 3 A 245/23, Blatt 7 (nicht nummeriert)) enthält eine tabellarische Aufstellung mit Leistungspositionen, nach der insgesamt 1814,60€ (mit unterschiedlichen Schlüsseln aufgeteilt auf drei Vollgeschosse mit 430m2 Grundstücksfläche) für den Abwasseranschluss zu zahlen sind. Die "Entwässerungsgenehmigung" für den Niederschlagswasseranschluss enthält eine tabellarische Aufstellung mit einer Leistungsposition in Höhe von 516,00€ für den Niederschlagswasseranschluss mit 430m2 Grundstücksfläche.

Mit Wirkung vom 01.01.2023 erließ der Beklagte eine Abwassersatzung und eine dazugehörige Abgabensatzung (Abwasserabgabensatzung) für seinen in Niedersachsen belegenen Versorgungsgebietsteil, um die Abwasserentsorgung zukünftig vollständig öffentlich-rechtlich zu gestalten. Unter dem 09.02.2023 schrieb der Beklagte die Kläger mit der Betreffzeile "Hinweis zum Hausanschlussantrag für die Entsorgung von Abwasser" an (Beiakte 7 im Verfahren 3 A 245/23, Blatt 1 verso (nicht nummeriert)). In dem Schreiben führte der Beklagte aus, er habe die Abwasserentsorgung auf ein öffentlich-rechtliches Benutzungsverhältnis umgestellt und werde die bestehenden Verträge beenden; die rechtliche Grundlage der Entwässerungsgenehmigung werde sich ändern. Als Begründung für diesen Schritt gab der Beklagte an, dass ansonsten 19% Umsatzsteuer zu erheben seien.

Mit insgesamt vier Bescheiden vom 16.08.2023 zog der Beklagte die Kläger für ihre Flurstücke zur Kostenerstattung und zum Herstellungsbeitrag jeweils für Schmutz- und Niederschlagswasser heran. Im Einzelnen setzte der Beklagte Folgendes fest:

407,64€ Beitrag für die Herstellung der öffentlichen Einrichtung zur zentralen Niederschlagswasserbeseitigung (unter Berufung auf § 32 Abs. 1 der Abwasserabgabensatzung)

2218,37€ Beitrag für die Herstellung der öffentlichen Einrichtung zur zentralen Schmutzwasserbeseitigung (unter Berufung auf § 11 Abs. 1 der Abwasserabgabensatzung)

1746,92€ Kostenerstattung für die Herstellung des Grundstücksanschlusses an die öffentliche Einrichtung zur zentralen Niederschlagswasserbeseitigung (unter Berufung auf § 38 der Abwasserabgabensatzung)

7887,55€ Kostenerstattung für die Herstellung des Grundstücksanschlusses an die öffentliche Einrichtung zur zentralen Schmutzwasserbeseitigung (unter Berufung auf § 17 der Abwasserabgabensatzung)

Gegen diese Bescheide haben die Kläger am 18.09.2023 Klage erhoben, welche zunächst unter dem Aktenzeichen 3 A 245/23 geführt wurde.

Das Gericht hat das Verfahren hinsichtlich der Herstellungsbeitragsbescheide mit Beschluss vom 13.11.2023 abgetrennt. Neben dem hier gegenständlichen Verfahren ist dadurch das unter dem Aktenzeichen 3 A 276/23 geführte Verfahren zum Anschluss an die Anlage zur Schmutzwasserbeseitigung entstanden.

Die Kläger sind der Auffassung, das Mitte 2022 begründete privatrechtliche Werkvertragsverhältnis sei weder durch Kündigung noch durch Satzungsrecht aufgehoben worden. Das Schreiben vom 09.02.2023 sei schon nicht als Kündigungserklärung zu verstehen. Außerdem bestehe kein Kündigungsgrund. Die Abwassersatzung stehe dem Abschluss eines privatrechtlichen Vertrages nicht entgegen, zumal Verträge über die Abwasserbeseitigung nach § 26 Abs. 4 der Abwassersatzung des Beklagten nicht berührt werden sollten. Herstellungs- und Kostenerstattungsbescheide könnten sich daher nicht auf eine Ermächtigungsgrundlage der Abwasserabgabensatzung des Beklagten stützen, sondern könnten allenfalls auf dem Privatrechtsweg geltend gemacht werden. Eine Rechtsverletzung bestehe schon deshalb, weil sich der Beklagte berühme, die Geldforderung hoheitlich einfordern und vollstrecken zu können.

Sie beantragen daher,

den Herstellungsbeitragsbescheid (Niederschlagswasser) des Beklagten vom 16.08.2023 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er ist der Auffassung, das Schreiben vom 09.02.2023 habe einen etwaigen Vertrag wirksam gekündigt, weil es als Kündigungserklärung zu verstehen sei. Es sei zwischen der Herstellung des Anschlusses und der Abwasserbeseitigung zu unterscheiden. Verträge über eine Abwasserbeseitigung seien erst nach Grundstücksanschluss geschlossen worden. Die Übergangsvorschrift des § 26 Abs. 4 seiner Abwassersatzung umfasse nur diese Verträge, nicht jedoch Verträge über die Erstherstellung der Grundstücksanschlüsse. Dem Beklagten stehe nach § 5 Abs. 1 NKAG die Formenwahlfreiheit zu; zum 01.01.2023 sei die privatrechtliche Grundlage durch die Satzungen abgelöst worden. Hilfsweise sei ein etwaiger Werkvertrag wegen Störung der Geschäftsgrundlage nach § 313 BGB zu modifizieren, denn eine privatrechtliche Abwicklung sei nicht mehr möglich. Maßgeblich sei nicht der Zeitpunkt der Genehmigung, sondern die tatsächliche Errichtung des Grundstücksanschlusses, hier im Februar 2023. Die Verzögerung bis ins Jahr 2023 liege außerhalb seines Verantwortungsbereiches. Außerdem seien die Kläger auch nach § 10 Abs. 4 AEB zur Kostenerstattung verpflichtet.

Bezüglich der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Akten verwiesen.

A.

Die zulässige, insbesondere fristgerecht erhobene, Klage ist begründet, da die angefochtenen Bescheide die Kläger in ihren Rechten i. S. d. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO verletzen. Der Beklagte ist hinsichtlich der Herstellungskosten für den Grundstücksanschluss auf eine privatrechtliche Rechtsdurchsetzung beschränkt. Der privatrechtliche Vertrag zwischen den Parteien schließt eine Festsetzung der Beträge durch Verwaltungsakt aus.

I.

Zwischen den Parteien wurde ein privatrechtlicher Vertrag über die Herstellung eines Grundstücksanschlusses für Schmutz- und Niederschlagswasser abgeschlossen, denn zum Zeitpunkt von Antrag (hier im Sinne der Terminologie des BGB, vgl. § 145 BGB) und Annahme wollte der Beklagte offensichtlich und unstrittig privatrechtlich handeln.

Dieser Vertrag besteht ungekündigt fort.

Es liegt zwar eine Kündigungserklärung vor. Die im "Hinweis" vom 09.02.2023 gewählte Formulierung "Um dies zu vermeiden, beenden wir formal die bestehenden Verträge und stellen auf öffentlich-rechtliche Benutzungsverhältnisse mit Satzungen und Gebühren um." bringt vor dem objektivierten Empfängerhorizont gem. §§ 133, 157 BGB eindeutig den Willen des Beklagten zum Ausdruck, alle bestehenden privatrechtlichen Vertragsverhältnisse zum nächstmöglichen Zeitpunkt zu beenden, mithin zu kündigen. Auch die Angabe, die "Entwässerungsgenehmigung" bleibe wirksam, ändert daran nichts, denn durch die darauffolgende Angabe, dass diese auf eine andere Rechtsgrundlage gestellt werden soll, ist sie vor dem objektivierten Empfängerhorizont dahingehend auszulegen, dass die alte Rechtsgrundlage gerade nicht mehr gelten soll. Eine Unklarheitenregelung zu Lasten des Erklärenden (interpretatio contra proferentem), wie in der Klagebegründung klägerseits in Anspruch genommen, besteht hingegen im Allgemeinen nicht, wie sich im Umkehrschluss aus der speziellen Anordnung des § 305c Abs. 2 BGB für AGB ergibt (vgl. auch vor dieser gesetzlichen Regelung BGH, Urteil vom 19.11.1970, VII ZR 238/68); zudem liegen bei der oben zitierten Formulierung Zweifel eher fern.

Es fehlt jedoch an einem Kündigungsrecht des Beklagten.

Als einseitige Gestaltungserklärung kann sich eine Kündigung anders als eine vertragliche Regelung nicht auf die Privatautonomie der Parteien als Geltungsgrund stützen. Durch die Wahl der privatrechtlichen Handlungsform ist auch eine Berufung auf hoheitliche Rechte unstatthaft, weshalb eine Satzungsregelung (zumindest unmittelbar) kein Kündigungsrecht begründen kann.

Ein derartiges Kündigungsrecht besteht vorliegend lediglich für die laufende Abwasserentsorgung, nicht aber für die einmalige Erstherstellung des Grundstücksanschlusses.

Weder der individuelle Vertragsteil noch die allgemeinen Entsorgungsbedingungen des Beklagten (AEB) enthalten eine Regelung über das Kündigungsrecht. Dieses ist daher anhand des dispositiven Gesetzesrechts und hilfsweise im Wege der ergänzenden Vertragsauslegung zu ermitteln. Der Wasserentsorgungsvertrag ist dabei dem gesetzlichen Vertragstyp des Werkvertrags zuzuordnen, da mit der Beseitigung des Abwassers ein Erfolg geschuldet wird, der nach den AEB auch nicht nach Aufwand, sondern nach beseitigter Menge berechnet wird.

Ein ordentliches Kündigungsrecht besteht (nur) für die laufende Entsorgung.

Das Werkvertragsrecht kennt kein ordentliches Kündigungsrecht, da der Werkvertrag typischerweise kein Dauerschuldverhältnis darstellt, sondern lediglich zu einer Einzelleistung verpflichtet. Es ist allerdings in Einzelfällen auch denkbar, dass bestimmte werkvertragliche Gestaltungen materiell als Dauerschuldverhältnis zu beurteilen sind (MüKo-BGB/Gaier, 9. Auflage 2022, § 314 BGB Rn. 11 m. w. N.). Dann ist in analoger Anwendung entsprechender Vorschriften aus Vertragstypen, die gesetzlich als Dauerschuldverhältnis ausgestaltet sind, ein ordentliches Kündigungsrecht mit angemessener Frist anzunehmen, sofern das Kündigungsrecht nicht vertraglich ausgeschlossen wurde (BGH NJW-RR 1993, 1460 [BGH 25.05.1993 - X ZR 79/92]; BGH NJW 1972, 1128, 1129 [BGH 28.02.1972 - III ZR 212/70] vorletzter Absatz).

Vorliegend sind - mit dem Vortrag des Beklagten - materiell zwei Vertragsteile zu unterscheiden, nämlich der Vertrag über die Herstellung des Grundstücksanschlusses und der Vertrag über die laufende Abwasserentsorgung. Dagegen spricht zwar die Formulierung § 2 Abs. 1 AEB, der festlegt: "Der WV schließt den Abwasserbeseitigungsvertrag mit dem Grundstückseigentümer." (Hervorhebung durch das Gericht). Schon die Formulierung der gem. § 305b BGB vorrangigen individuellen Erklärungen in Antrag und Annahme sprechen aber eher für einen zunächst auf die Anschlussherstellung beschränkten Vertrag ("wird die Neuherstellung einer Anschlussleitung [...] beantragt", "Ihr Antrag auf Herstellung eines neuen Anschlusses", Nennung nur der Anschlusskosten in der Kalkulation). Auch das gem. § 133, 157 BGB zu berücksichtigende mutmaßliche Parteiinteresse geht in diese Richtung, da Anschluss und Benutzung sich in den Anforderungen an die materielle Regelung deutlich unterscheiden, zumal ersteres eine einmalige Leistung und letzteres eine Dauerschuld darstellt.

Dementsprechend besteht für den Grundstücksanschlussvertrag als (normalem) Werkvertrag kein ordentliches Kündigungsrecht, während ein solches für den Vertrag über die laufende Entsorgung als Dauerschuldverhältnis bestehen muss, um den Beklagten nicht ohne dessen ausdrücklichen Willen ewig an den Vertrag zu binden. Ein ausdrücklicher Wille im Sinne eines vertraglichen Ausschlusses des Kündigungsrechts ist vorliegend nicht ersichtlich.

Das spezielle dispositive Gesetzesrecht des Werkvertrags kennt nur das Kündigungsrecht aus wichtigem Grund gem. § 648a BGB, welches aber vorliegend nicht einschlägig ist, da der bloße Wille des Vertragspartners, künftig andere Rechtsgestaltungen vorzunehmen, vor dem Hintergrund des Grundsatzes "pacta sunt servanda" offensichtlich keinen wichtigen Grund darstellen kann. Auch die dem Beklagten zuzubilligende Formenwahlfreiheit führt nicht zu einem Recht, eine bereits (vertraglich verbindlich) getroffene Formenwahl nachträglich einseitig zu korrigieren.

Ein Kündigungsrecht ergibt sich auch nicht aus § 313 Abs. 3 Satz 2 BGB. Der Beklagte ist der Auffassung, es läge eine Störung der Geschäftsgrundlage vor, weil die privatrechtliche Abwicklung ab dem Zeitpunkt der Umstellung auf das Gebührenrecht nicht mehr möglich gewesen sei. Dieser Vortrag kann nur auf die Annahme eines Kündigungsrechts gem. § 313 Abs. 3 Satz 2 BGB gerichtet sein, denn eine Anpassung nach § 313 Abs. 1 BGB würde weiterhin zu einer privatrechtlichen Abwicklung führen. Dies übersieht jedoch, dass das dispositive Gesetzesrecht für den Fall der Unmöglichkeit mit § 275 BGB schon abschließende vertragliche Regelungen trifft, sodass die Anwendung des § 313 BGB gesperrt ist. Außerdem ist die Vertragserfüllung dem Beklagten offensichtlich nicht unmöglich, denn der Abwasseranschluss wurde ja hergestellt. Zudem beruft sich der Beklagte für die Umstellung auf eine öffentlich-rechtliche Abwicklung gerade zutreffend auf seine Formenwahlfreiheit; es ist kein Grund ersichtlich, aus dem er aus Rechtsgründen gehindert sein sollte, vor Inkrafttreten der neuen Satzung geschlossene privatrechtlich abgeschlossene Verträge abschließend auch privatrechtlich zu erfüllen. Eine - früher vertretene - gedankliche Trennung des Staates in ein öffentlich-rechtliches und ein privatrechtliches Rechtssubjekt ist staatstheoretisch überholt (Stern/Sodan/Möstl/Klement: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland im europäischen Staatenverbund, 2. Auflage 2022, § 80 Rn. 36).

Offenbleiben kann vorliegend die genaue Dauer der Kündigungsfrist. Die Kündigungserklärung vom 09.02.2023 ist hinsichtlich der streitgegenständlichen Leistung im selben Monat jedenfalls nicht fristgerecht.

II.

Der Vertrag schließt die Befugnis aus, für die geschuldete Leistung Abgaben hoheitlich zu erheben.

Nach § 6 NKAG i. V. m. § 32 der Abwasserabgabensatzung des Beklagten erhebt der Beklagte Beiträge für die Herstellung der öffentlichen Einrichtung zur zentralen Niederschlagswasserbeseitigung.

Die Beitragspflicht nach § 32 der Abwasserabgabensatzung des Beklagten knüpft an den Vorteil der Nutzungsmöglichkeit an und ist damit im Grundsatz unabhängig vom tatsächlichen Anschluss. Ein Vertrag über die Herstellung des Grundstücksanschlusses ist damit nicht zwingend inhaltsidentisch, sodass eine Sperrwirkung des privatrechtlichen Vertrages, welche hinsichtlich der Kostenerstattung für den Anschluss anzunehmen ist (Urteil vom selben Tage im Verfahren 3 A 245/23), nicht zwingend eintritt. Insoweit ist auch ein Vertrauensschutz aufgrund des Vertrages fernliegend, denn die Beitragspflicht entsteht gerade unabhängig von der Entscheidung zu einem Grundstücksanschluss.

Auch der Übergangsregelung des § 26 Abs. 4 der Abwassersatzung des Beklagten ist kein Vorrang der vorliegenden privatrechtlichen Verträge zu entnehmen. Zwar ist entgegen der Auffassung des Beklagten davon auszugehen, dass auch der Vertrag über den Grundstücksanschluss einen "Vertrag über die Abwasserbeseitigung" im Sinne dieser Vorschrift darstellt. Die von der Vorschrift in Bezug genommenen AEB gehen nämlich davon aus, dass Grundstücksanschluss und Herstellung der zentralen Anlage gemeinsam betrachtet werden. Dafür spricht schon die gemeinsame Kalkulation in der Anlage. Auch die bereits zitierte Formulierung in § 2 AEB spricht für eine einheitliche Betrachtung des gesamten Ablaufs der Abwasserentsorgung. Auch bei natürlicher Auslegung des Begriffs ist der Grundstücksanschluss als notwendiger Teil der Abwasserbeseitigung anzusehen. § 26 Abs. 4 der Abwassersatzung des Beklagten gilt jedoch ausdrücklich nur für Verträge zu Bedingungen, welche von den AEB abweichen. Die hier geschlossenen Verträge nehmen diese aber ausdrücklich in Bezug.

Das Verhältnis zur privatrechtlichen Vorleistung wird indes durch den Beitragstatbestand selbst dergestalt geregelt, dass das Vorliegen des gegenständlichen Vertrages das Vorliegen des Beitragstatbestandes ausschließt.

§ 6 Abs. 1 Satz 1 NKAG erlaubt - in Verbindung mit einer entsprechenden Satzung - die Erhebung von Herstellungsbeiträgen, soweit nicht ein privatrechtliches Entgelt erhoben wird. Letztgenannte Einschränkung wurde durch das Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes, des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes und anderer Gesetze zum 01.01.2007 eingefügt. Der Gesetzgeber wollte damit nach einer entgegenstehenden Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts die Erhebung privatrechtlicher Entgelte anstelle eines öffentlich-rechtlichen Beitrags als kommunale Finanzierungsform erlauben, wobei die Frage "ob und in welcher Form" das Entgelt zu erheben ist, sich vornehmlich nach dem Zivilrecht richtet; eine entsprechende Verwaltungspraxis sollte damit legalisiert werden (LT-Drucksache 15/3000, S. 16-17). Auch wenn der Gesetzgeber ausweislich seiner Begründung vor allem die Rechtsformenwahl hinsichtlich einer zukünftig privatrechtlichen Regelung vor Augen gehabt haben dürfte, hat er mit der Festschreibung der Alternativität der Beitragserhebungssysteme sowohl dem Wortlaut als auch dem Zweck nach gleichzeitig eine Übergangsvorschrift für einen Rückwechsel ins öffentliche Recht geschaffen. Dass sich die Entgelterhebung nach dem dokumentierten Willen des Gesetzgebers primär nach dem Zivilrecht richtet, heißt nämlich, dass das öffentliche Recht eine zivilrechtliche Bindungswirkung nicht antasten möchte. In Verbindung mit der Alternativität der Beitragssysteme bedeutet dies, dass eine öffentlich-rechtliche Beitragserhebung nur dann zulässig ist, soweit keine entgegenstehende zivilrechtliche Bindung besteht.

Nach § 32 Abs. 1 der Abwasserabgabensatzung werden Herstellungsbeiträge nur erhoben, soweit der Aufwand nicht durch Gebühren oder auf andere Weise gedeckt wird. Da der satzungsrechtliche Beitragstatbestand aus normhierarchischen Gründen nicht weiter gehen kann als der gesetzliche Beitragstatbestand, ist der Aufwand im Sinne der zitierten satzungsrechtlichen Regelung als gedeckt anzusehen, wenn ein privatrechtliches Entgelt erhoben wird, denn in diesem Fall ist der gesetzliche Beitragstatbestand nicht erfüllt. Es kommt demnach nicht auf eine wirtschaftliche, sondern auf eine rechtlich-normative Aufwandsdeckung an.

Vorliegend wurden durch den Abschluss des Vertrages und die dadurch erfolgte Begründung einer entsprechenden Leistungspflicht privatrechtliche Entgelte erhoben.

Nach dem Inhalt des Vertrages sollten durch die vereinbarten Beträge sowohl die Anschluss- als auch die Anlagenherstellungskosten abgegolten sein. Nach § 9 AEB erhebt dieser einen Baukostenzuschuss zur Abdeckung der Kosten für Herstellung, Ausbau, Verstärkung und Erneuerung der zentralen Abwasserbeseitigungseinrichtungen. Nach § 10 Abs. 4 AEB kann daneben auch Ersatz für die Kosten für die Herstellung des Grundstücks verlangt werden. In Altgebieten - von deren Vorliegen das Gericht mangels entgegenstehenden Vortrags aufgrund der Berechnung im Annahmeschreiben ausgegangen ist - richtet sich der Baukostenzuschuss nach § 9 Abs. 3 der Entsorgungsbedingungen des Beklagten nach der Anlage zu den AEB. Diese sieht in Abschnitt A1.2.11 für die Gemeinde A-Stadt vor, dass der Baukostenzuschuss die Grundstücksanschlusskosten enthält. Abschnitt A1.2.11.1 regelt zudem Pauschalen für den Baukostenzuschuss, welche der Berechnung in den jeweiligen Annahmeschreiben entsprechen. Durch die individuelle Berechnung im Annahmeschreiben sind diese Sätze - die auch dem Antrag durch Bezugnahme auf die AEB zu Grunde lagen - zudem Inhalt des individuellen Vertragsteiles (vgl. § 305b BGB) geworden. Demnach ist der Inhalt des Vertrages - unabhängig von der tatsächlichen Höhe des zivilrechtlichen Anspruchs - gem. §§ 133, 157 BGB dergestalt auszulegen, dass er sowohl die Kosten der zentralen Abwasserbeseitigungseinrichtung als auch die individuellen Hausanschlusskosten abdecken sollte.

B.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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