Verwaltungsgericht Halle Urteil vom 25.02.2016 – 7 A 214/13

Die Klägerin begehrt einen Ausgleich von Rabatten bei Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs. Sie erbringt als Eisenbahnverkehrsunternehmen Eisenbahnverkehrsleistungen im Personenverkehr zwischen der L.W. und B.S. (X.bahn). Aufgabenträger für den Schienenpersonennahverkehr auf der Strecke ist der Landkreis W. (Vertrag nach § 7 Abs. 3 ÖPNVG LSA über die Übernahme der Gewährleistung des SPNV auf der o.g. Strecke zwischen dem Land Sachsen-Anhalt und dem Landkreis W. vom 3. Februar 2011 und 18. April 2011).

Mit Schreiben vom 29. Mai 2013 beantragte die Klägerin beim Beklagten für das Jahr 2012 die Gewährung eines Ausgleichs nach § 6a AEG, hilfsweise eines Ausgleichs nach § 3 des Gesetzes zum Ausgleich von Rabatten bei Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs im Schienenpersonennahverkehr. Die dafür maßgebliche tarifliche Anspruchsgrundlage beruhe auf dem im Landkreis W. genehmigten Tarif, welcher sowohl im ÖPNV als auch im ÖSPNV Anwendung finde. Den Ausgleichsanspruch bezifferte die Klägerin auf 176.516 Euro, hilfsweise auf 28.426,95 Euro. Weiter beantragte sie für das Jahr 2013 Vorauszahlungen in Höhe von 80 % dieser Beträge.

Hierauf erklärte der Beklagte mit Schreiben vom 26. Juni 2013, dass als Anspruchsgrundlage für die begehrte Zahlung nur noch das Gesetz zum Ausgleich von Rabatten bei Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs im Schienenpersonennahverkehr in Betracht komme, das mit Wirkung zum 1. Januar 2011 in Kraft getreten sei und § 6a AEG als eigenständige Landesregelung ersetzt habe. Der zuständige Aufgabenträger für den Schienenpersonenverkehr sei der Landkreis W.. Dieser habe „in seinem Bescheid keinen Gebrauch davon gemacht, … die Rabattierung der Zeitfahrausweise des Ausbildungsverkehrs zu verlangen“. Es bestehe daher für den Beklagten auch keine Ausgleichspflicht.

Mit Schreiben vom 24. Juli 2013 hielt die Klägerin an ihrem Begehren fest. Sie vertrat die Auffassung, dass die Bestimmung des § 6a AEG nicht wirksam aufgehoben worden sei. Die Regelungen über die Ausgleichspflicht im Gesetz zum Ausgleich von Rabatten bei Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs im Schienenpersonennahverkehr blieben hinter der bundesrechtlichen Vorschrift weit zurück. Im Übrigen sei vorsorglich hilfsweise ein Antrag auf Leistungen nach dem Gesetz zum Ausgleich von Rabatten bei Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs im Schienenpersonennahverkehr gestellt worden. Die Rabattierung sei in den genehmigten Tarifbestimmungen, Tarifzonenplänen als auch in weiteren externen Stellungnahmen mehrfach gefordert und bestätigt worden. Hierzu verwies die Klägerin auf eine Stellungnahme des Landkreises W. vom 23. Juli 2013.

Mit Bescheid vom 8. August 2013 lehnte der Beklagte die Gewährung eines Ausgleichs von Rabatten bei Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs im Schienenpersonennahverkehr für das Kalenderjahr 2012 sowie einer Vorauszahlung für das Kalenderjahr 2013 ab. Die Voraussetzungen für einen Ausgleichsanspruch nach dem Gesetz zum Ausgleich von Rabatten bei Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs im Schienenpersonennahverkehr lägen nicht vor, denn der Landkreis W. habe von der Klägerin keine Rabattierung verlangt. Daran ändere auch das vorgelegte Schreiben nichts. Die Übernahme der Ausbildungstarife sei auf Initiative (Antrag) der Klägerin und mit Zustimmung des Landkreises erfolgt. § 6a AEG sei durch die Landesregelung ersetzt worden. Für einen Anspruch auf dieser Grundlage sei der Beklagte im Übrigen nicht zuständig.

Am 6. September 2013 hat die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt: § 6a AEG gelte fort, weil das Gesetz von Rabatten bei Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs im Schienenpersonennahverkehr hinter der bundesrechtlichen Vorschrift zurückbleibe. Insbesondere blieben nach der landesrechtlichen Regelung die tatsächlichen Kosten unberücksichtigt. In den vorausgegangenen Zeiträumen habe der Beklagte ihr auf der Grundlage von § 6a AEG Ausgleichsleistungen für gemeinwirtschaftliche Leistungen im Eisenbahnverkehr bewilligt. Es lägen aber auch die Anspruchsvoraussetzungen nach Landesrecht vor. Sie sei vom Landkreis W. mehrfach aufgefordert worden, eine tarifliche Gleichstellung ihres Bus- und Bahnangebots hinsichtlich der Tarifzonenstruktur und der Tarife herzustellen. In dem schon im Verwaltungsverfahren vorgelegten Schreiben des Landkreises habe dieser die Anpassung der Tarifzonenstruktur und der Tarife der X.bahn an die Bedingungen des straßengebundenen Personennahverkehrs als „zwingende Voraussetzung“ dargestellt. Vor diesem Hintergrund sei sehr wohl von einem Verlangen des Landkreises W. auszugehen.

Sie beantragt,

den Beklagten zu verpflichten, ihr einen Ausgleich von Rabatten bei Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs im Schienenpersonennahverkehr für das Kalenderjahr 2012 in Höhe von 28.426,95 Euro sowie eine Vorauszahlung für das Kalenderjahr 2013 in Höhe von 22.741,56 Euro zu gewähren und den Bescheid des Beklagten vom 8. August 2013 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er vertritt die Auffassung, dass der Akt des „Verlangens“ ebenso wie ein Vertrag eine gewisse Rechtsförmlichkeit voraussetzt. Das Schreiben des Landkreises W., das nur den Inhalt geführter Gespräche wiedergebe, reiche hierfür nicht aus. Der Inhalt des Schreibens deute auch darauf hin, dass vertragliche Regelungen mit der Klägerin bestünden. Es entspräche nicht der Lebenswirklichkeit und schon gar nicht wirtschaftlichen Gepflogenheiten, wenn die Verpflichtung, rabattierte Fahrausweise anzubieten, in Form eines bloßen Mitteilungsschreibens ausgesprochen werde.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen; er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Die Verpflichtungsklage dürfte schon unzulässig sein, soweit es um die begehrte Vorauszahlungen für das Jahr 2013 geht. Denn nach Ablauf dieses Kalenderjahres dürfte kein Rechtsschutzbedürfnis für die Geltendmachung einer Vorauszahlung mehr bestehen.

Die Klage ist aber jedenfalls insgesamt unbegründet. Die Klägerin hat für das Jahr 2012 keinen Anspruch auf Gewährung eines Ausgleichs von Rabatten bei Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs im Schienenpersonennahverkehr und keinen Anspruch auf eine Vorauszahlung für das Jahr 2013. Der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 8. August 2013 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).

Als Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch kommt nur § 1 des Gesetzes zum Ausgleich von Rabatten bei Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs im Schienenpersonennahverkehr vom 22. Dezember 2010 (GVBl. LSA S. 642) – im Folgenden: SchPNVRabG ST – in Betracht.

§ 6a des Allgemeinen Eisenbahngesetzes – AEG –, auf den die Klägerin ihren Anspruch vorrangig stützen will, ist für das Land Sachsen-Anhalt mit Wirkung zum 1. Januar 2011 durch das Gesetz zum Ausgleich von Rabatten bei Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs im Schienenpersonennahverkehr ersetzt worden. Nach dessen § 5 ersetzt das Gesetz die §§ 6a, 6c, 6e und 6f des nach Artikel 8 § 2 des Gesetzes vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378) fortgeltenden Allgemeinen Eisenbahngesetzes, zuletzt geändert durch Artikel 299 der Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2407, 2446), sowie die aufgrund von § 6e durch Verordnung erlassenen Vorschriften. Mit dem Gesetz zum Ausgleich von Rabatten bei Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs im Schienenpersonennahverkehr hat das Land Sachsen-Anhalt von der Bestimmung in § 6h AEG Gebrauch gemacht, wonach die Länder mit Wirkung ab dem 1. Januar 2007 die Vorschriften der §§ 6a, 6c, 6e und 6f sowie die Vorschriften, zu deren Erlass § 6e ermächtigt, durch Landesrecht ersetzen können. Mit der Ersetzung ist § 6a AEG im Land Sachsen-Anhalt außer Kraft getreten, ohne dass es darauf ankommt, ob die landesrechtlich an Stelle dieser Vorschrift tretende Ausgleichsregelung einen hinter dem bundesrechtlichen Ausgleichsanspruch zurückbleibenden Anspruch bestimmt. In den Gesetzesmaterialien zu § 6h AEG heißt es, dass den Ländern mit diesem (Änderungs-)Gesetz gemäß Art. 125a Abs. 2 Satz 2 GG die Möglichkeit eröffnet werden soll, die bundesrechtlichen Regelungen aufzuheben und durch eigenes Landesrecht zu ersetzen („Rückholklausel“). Den Ländern bleibe es freigestellt, ob, zu welchem Zeitpunkt und in welcher Ausgestaltung sie von der eigenen Regelungskompetenz Gebrauch machen. Ihnen bleibe allerdings die Möglichkeit versperrt, die bundesrechtlichen Vorschriften aufzuheben, ohne eigene inhaltliche Regelungen an Stelle der bundesrechtlichen Regelungen zu setzen (vgl. BT-Drs. 16/1039 S. 6). Mit dem SchPNVRabG ST hat das Land Sachsen-Anhalt eigene inhaltliche Regelungen für Ausgleichsleistungen erlassen und damit § 6a AEG ersetzt.

Einschlägig ist somit allein § 1 SchPNVRabG ST. Dessen Voraussetzungen für einen Anspruch auf Ausgleichszahlungen liegen hier nicht vor.

Nach Abs. 1 Satz 1 kann der Aufgabenträger für den Schienenpersonennahverkehr von dem jeweiligen Eisenbahnverkehrsunternehmen, das Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs befördert, die Gewährung von Rabatten bei Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs verlangen. Macht der Aufgabenträger davon Gebrauch, so hat er nach Satz 2 dem jeweiligen Eisenbahnverkehrsunternehmen den dadurch entstehenden Verlust nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 sowie der §§ 2 und 3 auszugleichen. Die Sätze 1 und 2 gelten nicht, wenn die Gewährung von Rabatten Gegenstand vertraglicher Regelungen zwischen dem Aufgabenträger und dem jeweiligen Eisenbahnverkehrsunternehmen ist (Satz 3). Nach § 1 Abs. 2 SchPNVRabG ST werden als Ausgleich 90 v. H. des Unterschiedsbetrages zwischen dem Tarif für einen Zeitfahrausweis des Ausbildungsverkehrs und dem des Nichtausbildungsverkehrs gewährt, wobei der Ausgleich auf die Gewährung von Rabatten in Höhe von 25 v. H. begrenzt ist.

Es lässt sich nicht feststellen, dass der Aufgabenträger für den Schienenpersonennahverkehr – hier: der Landkreis W. – von seiner Befugnis nach Satz 1 Gebrauch gemacht hat, von der Klägerin als dem Eisenbahnverkehrsunternehmen, das Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs befördert, die Gewährung von Rabatten bei Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs zu verlangen.

Mit dem Begriff des Verlangens kann im Rahmen der Vorschrift des § 1 SchPNVRabG ST nicht gemeint sein, dass der Aufgabenträger das Verkehrsunternehmen durch Verwaltungsakt zur tariflichen Gewährung entsprechender Rabatte verpflichtet hat. Außerhalb der Auferlegung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 vom 26. Juni 1969 über das Vorgehen der Mitgliedstaaten bei mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundenen Verpflichtungen auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs (ABl. L 156, S. 1) bzw. der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße (ABl. L 315 S. 1) stehen dem Aufgabenträger derartige Befugnisse nicht zu. Die Tarife des Eisenbahnverkehrsunternehmens müssen – worauf der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung hingewiesen hat – nicht einmal genehmigt werden, die Genehmigungspflicht nach § 12 Abs. 3 AEG gilt nur für Beförderungsbedingungen, nicht für Beförderungsentgelte (Hermes/Sellner, Beck´scher AEG Kommentar, 2. Auflage 2014, § 12 RdNr. 45).

Ein Verlangen setzt im allgemeinen Sprachgebrauch aber auch nicht notwendig ein Machtverhältnis voraus, kraft dessen das Verlangte auch durchgesetzt werden kann. Verlangen bedeutet in erster Linie ein nachdrückliches Fordern (www.duden.de/rechtschreibung/verlangen). Für ein Verlangen der Rabattierung kann es daher nicht ausreichen, dass Rabatte im Interesse des Aufgabenträgers gewährt werden, ohne dass er ein entsprechendes Begehren in einer hinreichend deutlichen Weise zum Ausdruck gebracht hat. Insofern ist die Kammer wie der Beklagte der Auffassung, dass ein Verlangen im Sinne des § 1 SchPNVRabG eine gewisse Förmlichkeit voraussetzt und im eindeutigen Äußern einer einseitigen Forderung besteht, zumal sich an das Verlangen die bedeutsame Rechtsfolge der Ausgleichspflicht knüpft.

Hiervon ausgehend fehlt es am erforderlichen Verlangen einer Rabattierung. Insbesondere lässt es sich nicht aus dem an die Klägerin gerichteten Schreiben des Landkreises W. vom 23. Juli 2013 herleiten. Hierin heißt es:

„…

während eines gemeinsamen Gesprächs am 11. Juli 2013 baten Sie den Landkreis W. um eine Stellungnahme zum Verkauf/Nutzung von rabattierten Fahrausweisen auf der Y. (X.bahn).

Hierzu möchte ich Ihnen folgendes mitteilen. Bereits im Vertrag über die Übernahme des Schienenpersonennahverkehrs auf der Strecke L.W. – B.S. zwischen dem Land Sachsen-Anhalt und dem Landkreis W. vom 3. Februar 2011 war die Anpassung der Tarifzonenstruktur auf benannter Strecke zur tariflichen Gleichstellung von Bahn- und Busangeboten vereinbart worden. Die Umsetzung dieser Forderung war ein Kriterium dafür, um zum damaligen Stichtag, 01.07.2011, über die Fortführung des Projekts nach dem 10.12.2011 zu entscheiden. Insoweit hatten der Landkreis und das Eisenbahnverkehrsunternehmen dafür Sorge zu tragen, die Tarifzonenstruktur und die Tarife der X.bahn an die Bedingungen des straßengebundenen öffentlichen Personennahverkehrs anzupassen (ÖSPV). Die Tarife und Tarifbestimmungen des ÖSPV im Landkreis W. gelten identisch bei Nutzung der X.bahn. Die Umsetzung dieser zwingenden Voraussetzung dokumentierte der Landkreis mit Genehmigung der Tarifbestimmungen/Tarifzonenplan vom 25.08.2011. Selbige erfordern notwendigerweise die Anwendung der ermäßigten Tarifstruktur gerade eben bei Auszubildenden und stellen für das Verkehrsunternehmen/Eisenbahnverkehrsunternehmen Einnahmeverluste dar. Des Weiteren gelten darüber hinaus naturgemäß ebenfalls alle ermäßigten Tarifprodukte wie Einzelfahrschein ermäßigt, Wochenkarte ermäßigt (Wochenkarte AZUBI) und Monatskarte ermäßigt (Monatskarte AZUBI).

…“

Dieses – ersichtlich erst im Zusammenhang mit den hier streitigen Leistungen gefertigte – Schreiben macht zwar deutlich, dass die Rabattierung der Zeitfahrausweise des Ausbildungsverkehrs im Interesse des Aufgabenträgers lag. Dass der Aufgabenträger die Rabattierung als seine Forderung an das klägerische Verkehrsunternehmen herangetragen hat, ist dem Schreiben aber nicht zu entnehmen. Wenn dort ausgeführt wird, der Landkreis und das Eisenbahnverkehrsunternehmen hätten dafür Sorge zu tragen gehabt, die Tarifzonenstruktur und die Tarife der Heidebahn an die Bedingungen des straßengebundenen öffentlichen Personennahverkehrs anzupassen (ÖSPV), klingt vielmehr ein gemeinsames Vorgehen an. Im Übrigen mag die Rabattierung zu Einnahmeverlusten des Eisenbahnverkehrsunternehmens führen, hiermit lässt sich aber nicht schon das Vorliegen der Anspruchsvoraussetzungen des § 1 SchPNVRabG ST begründen, da dem Tatbestandsmerkmal des "Verlangens" sonst keine eigene Bedeutung mehr zukäme.

Eine Ausgleichspflicht besteht somit nicht, so dass dahin stehen kann, ob der Beklagte der richtige Anspruchsgegner ist. § 3 Abs. 3 Satz 3 SchPNVRabG ST bestimmt, dass der Antrag auf Gewährung eines Ausgleichsbetrages formlos bis zum 28. Februar des laufenden Jahres beim Landesverwaltungsamt zu stellen ist. Diese Regelung dürfte vom Regelfall ausgehen, dass Aufgabenträger für den Schienenpersonennahverkehr das Land ist (§ 7 Abs. 1 ÖPNVG LSA), das bei einem Rabattverlangen als solcher den Ausgleichsbetrag zu leisten hat. Ist jedoch – wie hier – aufgrund entsprechender Vereinbarung einschließlich der Finanzierung nach § 7 Abs. 3 ÖPNVG LSA für einzelne Strecken oder Teilnetze ein anderer Aufgabenträger, könnte dieser bei Verlangen der Rabattierung der Anspruchsgegner eines Ausgleichsanspruchs sein, denn nach § 1 Abs. 1 Satz 3 SchPNVRabG richtet sich der Ausgleichsanspruch gegen den Aufgabenträger, der Gebrauch davon macht, die Rabattierung zu verlangen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.