Verwaltungsgericht Hannover Urteil vom 18.09.2025 – 4 A 5213/23

Der Bescheid der Beklagten vom 25.05.2023 und der Widerspruchsbescheid vom 21.09.2023 werden aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Vollstreckungsschuldnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Klägerin wendet sich gegen eine Anordnung der Beklagten, mit der ihr unter Androhung eines Zwangsgeldes aufgegeben wird, nicht genehmigte bauliche Anlagen zu beseitigen und ihr Grundstück auf das zulässige Maß der Versiegelung zurückzubauen.

Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks mit der postalischen Anschrift F.. Das Flurstück weist eine Grundstücksfläche von 514,00 m2 auf und ist mit einem Wohngebäude mit zwei Wohneinheiten bebaut. Eine Wohneinheit wird von der Klägerin (und ihrem Ehemann) und die andere Wohneinheit von ihren Eltern bewohnt.

Quelle: Google Maps

Quelle: Google Maps, Vorhabengrundstück markiert

Das streitgegenständliche Grundstück liegt im Geltungsbereich des seit 2017 rechtswirksamen Bebauungsplanes Nr. G.. Dieser setzt im Plangebiet unter anderem ein allgemeines Wohngebiet und eine Grundflächenzahl (GRZ) von 0,3 fest. Unter Nummer 5.2.1 der Begründung des Bebauungsplanes heißt es, dass die GRZ gemäß den Grundsätzen flächensparenden Bauens hinter der nach § 17 Abs. 1 Baunutzungsverordnung (BauNVO) zulässigen Obergrenze zurückbleibt. Mit diesem Wert soll zum einen das städtebauliche Ziel erreicht werden und zum anderen die Möglichkeit einer individuellen baulichen Gestaltung und einer flexiblen Bebaubarkeit der Grundstücke geschaffen werden. Ferner setzt der Plan im westlichen, südlichen und östlichen Bereich des streitgegenständlichen Grundstücks Baugrenzen fest. Unter Nummer 5.3 der Begründung des Bebauungsplans heißt es, dass die überbaubaren Flächen ausschließlich durch Baugrenzen gebildet werden. Straßenseitig wird ein Abstand der Baugrenzen von 5,0 m festgesetzt, zu den Verkehrsflächen mit der besonderen Zweckbestimmung "Privatwege" und den öffentlichen Grünflächen beträgt der Abstand 3,0 m.

Quelle: https://www.sehnde.de/portal/seiten/bauleitplanung-915000456-22550.html

Im Januar 2018 zeigte die Klägerin im Rahmen des Mitteilungsverfahrens nach § 62 Niedersächsische Bauordnung (NBauO) die Errichtung eines Wohnhauses mit zwei Wohneinheiten auf dem streitgegenständlichen Grundstück an (Az. MIT 2018-0021). Nach Durchführung eines Ortstermins untersagte die Beklagte gegenüber der Klägerin zunächst mit Bescheid vom 23. Juli 2020 die weiteren Bauarbeiten an der Einfriedung, da diese den textlichen Festsetzungen im Bebauungsplan widerspreche. Ferner wies die Beklagte die Klägerin mit Schreiben vom 27. Juli 2020 darauf hin, dass die der Mitteilung beigefügte Berechnung der GRZ fehlerhaft und die errichtete Garage aufgrund ihrer Größe verfahrenspflichtig sei. Nachdem die Klägerin erklärt hatte, die Einfriedung bis auf das zulässige Maß zurückzubauen, hob die Beklagte ihren Bescheid vom 23. Juli 2020 auf. Mit Schreiben vom 19. April 2021 beanstandete die Beklagte auch die umgestaltete Einfriedung.

Auf den Bauantrag der Klägerin erteilte die Beklagte mit Bescheid vom 10. Juni 2021 nachträglich eine Baugenehmigung für die Errichtung des Wohnhauses und einer Garage. Ausweislich des Grundrisses vom 17. April 2021, welcher Bestandteil der Baugenehmigung wurde, hat das Haupthaus eine Grundfläche von 154,12 m2, die Garage eine Grundfläche von 29,22 m2, die gepflasterte Garagenzufahrt eine Grundfläche von 41,80 m2 und eine weitere gepflasterte Zuwegung östlich des Hauptgebäudes eine Grundfläche von 8,00 m2.

Im Rahmen der Schlussabnahme im September 2021 beanstandete die Beklagte, dass die Klägerin - abweichend von dem vorgenannten Grundriss - zusätzliche gepflasterte Flächen sowie außerhalb der westlichen Baugrenze einen Pool errichtet habe. Dadurch weise das Grundstück einen Grad an Versiegelung auf, der die im Bebauungsplan festgesetzte maximale GRZ um ca. 97 m2 überschreite. Ferner stellte sie erneut die Unzulässigkeit der Einfriedung fest.

In der Folge errichtete die Klägerin an der südlichen Gebäudeseite einen Wintergarten mit einer Grundfläche von ca. 15 m2. Mit Schreiben vom 9. Dezember 2021 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass der Wintergarten nicht genehmigungsfähig sei, da die GRZ bereits ausgeschöpft sei und die Stadt H. keine Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans erteilen werde. Ferner gab sie der Klägerin unter Fristsetzung auf, die beanstandeten baulichen Anlagen sowie die übermäßige Versiegelung zu beseitigen.

Bei einer Ortsbesichtigung im Juli 2022 stellte die Beklagte fest, dass der Pool nicht mehr vorhanden war. Auf der westlich des Hauptgebäudes gelegenen Rasenfläche befand sich ein Hundezwinger, d. h. eine mit Gitterstäben umzäunte ca. 6,25 m2 große Fläche, die ausweislich der angefertigten Lichtbilder mit einem grünen Bodenbelag ausgelegt war. Südlich dieses Hundekäfigs befand sich ein ca. 9 m2 großer Whirlpool, der unter einem zu den Seiten hin offenen Unterstand bzw. Pavillon stand. Die Beklagte forderte die Klägerin daraufhin erneut unter Fristsetzung auf, sämtliche bauliche Anlagen und Versiegelungen, die nicht in dem Freiflächenplan zur Baugenehmigung aufgeführt sind, zurückzubauen. Die Klägerin teilte der Beklagten mit, sie beabsichtige, die Garagenzufahrt mit Rasengittersteinen oder einem ähnlichen Material zu befestigen. Weitere Maßnahmen werde sie nicht ergreifen. Ferner seien ihre Eltern in ihrer Mobilität stark eingeschränkt und auf befestige Flächen auf dem Grundstück angewiesen. Es müsse daher eine Befreiung von örtlichen Bauvorschriften erfolgen.

Mit Bescheid vom 25. Mai 2023 ordnete die Beklagte unter Bezugnahme auf den beigefügten Grundriss vom 17. April 2021 gegenüber der Klägerin an, dass diese alle baulichen Anlagen, die nicht Bestandteil der Baugenehmigung vom 10. Juni 2021 sind, innerhalb von zwei Monaten nach Bestandskraft der Verfügung zu beseitigen habe. Ferner gab die Beklagte der Klägerin auf, alle weiteren Versiegelungen und gepflasterten Flächen, die über das zulässige Maß aus dem Bebauungsplan von 0,45 hinausgehen, innerhalb von zwei Monaten nach Bestandskraft des Bescheids zu beseitigen. Auf dem klägerischen Grundstück dürfe eine Fläche von nicht mehr als 233,14 m2 versiegelt sein. Für den Fall, dass die Klägerin der Verfügung nicht nachkommen sollte, drohte die Beklagte ein Zwangsgeld in Höhe von 300,00 € für jede zusätzliche bauliche Anlage sowie in Höhe von 50,00 € für jeden weiteren m2 unzulässig versiegelter Fläche an. Zur Begründung verwies die Beklagte darauf, dass die durch die Klägerin errichteten Anlagen die unter Berücksichtigung des § 19 Abs. 4 BauNVO zulässige GRZ von 0,45 überschritten. Ferner lägen die Anlagen außerhalb der überbaubaren Fläche und hätten daher einer Genehmigung nach § 23 Abs. 5 BauNVO bedurft. Der Wintergarten sei überdies ohne die erforderliche Baugenehmigung errichtet worden.

Dagegen legte die Klägerin Widerspruch ein mit der Begründung, der Bescheid sei zu unbestimmt, da er in Ermangelung einer Bezeichnung der einzelnen zu beseitigenden baulichen Anlagen und Flächen keinen vollstreckungsfähigen Inhalt habe. Ferner habe sie die in dem beigefügten Grundflächenplan ausgewiesene Garagenzufahrt bislang nicht versiegelt und beabsichtige überdies eine wasserdurchlässige Form der Befestigung. Auch verstießen weitere Grundstückseigentümer innerhalb des Plangebiets gegen die Vorschriften des öffentlichen Baurechts. Eine die Gleichmäßigkeit der Ermessensbetätigung gewährleistende Strategie zum Umgang mit betreffenden Baurechtsverstößen verfolge die Beklagte jedoch nicht.

Mit Widerspruchsbescheid vom 21. September 2023, der Klägerin zugestellt am 25. September 2023, wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Sie beruft sich auf die Begründung des angefochtenen Bescheides und macht ergänzend geltend, der Bescheid genüge dem Bestimmtheitserfordernis. So sei anhand des beigefügten Plans und unter Berücksichtigung der ausdrücklich genannten zulässigen Grundfläche ohne Weiteres festzustellen, welche Anlagen und Flächen zu beseitigen seien. Aufgrund des Umstands, dass der Weg zur Garage tatsächlich durch PKW befahren werde, sei dieser auch ohne eine Befestigung jedenfalls im Ausmaß der Fahrspuren und des Stellplatzes als versiegelt anzusehen. Zwar bleibe es der Klägerin möglich, nachzuweisen, dass durch eine im Vergleich zur Baugenehmigung veränderte Ausführung der Zufahrt tatsächlich weniger Flächen versiegelt würden. Mit Blick auf den Umfang der bisherigen Abweichung werde die zulässige GRZ jedoch auch in diesem Fall überschritten. Der Beklagten seien weitere mögliche Verstöße gegen das öffentliche Baurecht bekannt, die sie nach und nach ahnden werde. Bislang seien zwei bauaufsichtliche Verfahren abgeschlossen und zwei weitere eröffnet worden. Das Plangebiet solle in Zukunft abschnittsweise überprüft werden. Es sei ferner zulässig, ein Musterverfahren durchzuführen und die Verfolgung weiterer baurechtswidriger Zustände zeitlich zu staffeln.

Die Klägerin hat am 24. Oktober 2023 Klage erhoben.

Zur Begründung macht die Klägerin über das Vorbingen im Verwaltungsverfahren hinaus geltend, der Wintergarten, der Whirlpool und der Hundezwinger seien nicht ortsfeste Anlagen, die ohne Weiteres weggetragen werden könnten. Mithin handele es sich nicht um bauliche Anlagen im Sinne des § 19 BauNVO. Der Whirlpool und der Hundezwinger seien nicht mehr auf dem Grundstück vorhanden. Die auf dem Grundrissplan abgebildete Zuwegung östlich des Hauptgebäudes sei nicht auf die GRZ anzurechnen, weil diese nicht der Erschließung der Garage oder des Stellplatzes diene. Auch die Garagenzufahrt sei angesichts einer fehlenden Befestigung nicht anzurechnen. Die Aufforderung zur Beseitigung sämtlicher Versiegelungen, die nicht Bestandteil der Baugenehmigung sind, sei auch deshalb nicht hinreichend bestimmt, weil der beigefügte Grundriss vom 17. April 2021 lediglich eine Momentaufnahme abbilde. Befestigungen eines Grundstücks seien überwiegend verfahrensfrei und könnten von der Baugenehmigung abweichen. Die Beklagte habe jedenfalls zu dem maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids noch keine dem Gleichheitssatz entsprechende Strategie zum Umgang mit Baurechtsverstößen verfolgt.

Die Klägerin beantragt,

die bauaufsichtliche Verfügung vom 25.05.2023 und den Widerspruchsbescheid vom 21.09.2023 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Unter Vertiefung des Vorbringens aus der Begründung der angefochtenen Bescheide vertritt die Beklagte die Auffassung, dass für die Berechnung der Grundfläche der bauplanungsrechtliche Begriff der baulichen Anlage maßgeblich sei, der auch die im Bescheid genannten Anlagen erfasse. Auch hätten sämtliche Zuwegungen und Fußwege auf dem Baugrundstück einen erheblichen Einfluss auf die Bodenflora und -fauna und seien bei der Ermittlung der Grundfläche zu berücksichtigen. Eine von der Baugenehmigung abweichende Gestaltung des zweiten Stellplatzes vor der Garage sei eine verfahrenspflichtige Änderung von notwendigen Einstellplätzen. Die in der Verfügung vorgenommene Differenzierung zwischen "baulichen Anlagen" und "gepflasterten Flächen" sei erforderlich, um das Zwangsgeld in einer angemessenen Höhe androhen zu können.

Das Gericht hat das Baugrundstück in Augenschein genommen. Wegen der Einzelheiten wird auf die Sitzungsniederschrift und die gefertigten Lichtbildaufnahmen verwiesen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Die als Anfechtungsklage zulässige Klage ist begründet. Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Beseitigungs- bzw. Rückbauanordnung in Ziffer 1 des Bescheids ist rechtswidrig, weil sie nicht hinreichend bestimmt ist. Gemäß § 37 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) i. V. m. § 1 Abs. 1 Niedersächsisches Verwaltungsverfahrensgesetz (NVwVfG) muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das ist der Fall, wenn für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach ausrichten kann, und wenn der Bescheid darüber hinaus geeignet ist, Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung zu sein. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, Urt. v. 09.07.2020 - 3 C 20/18 -, Rn. 12, juris m.w.N.). Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln (BVerwG, Urt. v. 20.06.2013 - 8 C 46/12 -, Rn. 27, juris m.w.N.). Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft entnehmen lässt (BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 14/16 -, Rn. 13, juris).

Der Annahme einer hinreichenden Bestimmtheit steht zunächst - entgegen der Ansicht der Klägerin - nicht entgegen, dass die zu beseitigenden Anlagen im Tenor des Bescheids nicht einzeln aufgeführt werden. Die Aufforderung zur Beseitigung in Nr. 1 Buchst. a) bezieht sich auf "alle baulichen Anlagen, die nicht Bestandteil der Baugenehmigung vom 10.06.2021 sind" und nimmt Bezug auf den genehmigten Grundriss vom 17. April 2021. Bei Abweichungen von der Baugenehmigung genügt in der Regel das Verlangen, den genehmigten Zustand herzustellen, soweit anhand der Bauzeichnungen auch der Betroffene ohne Weiteres feststellen kann, was zu tun ist (Mann, in: Große-Suchsdorf, NBauO, 10. Auflage 2020, § 79 Rn. 52). Unter Berücksichtigung des beigefügten Grundrisses lässt die Anordnung zu Nr. 1 Buchst. a) für sich genommen unzweideutig erkennen, welchen Zustand die Klägerin herbeizuführen hat und welche Anlagen zu beseitigen sind. Entgegen der Ansicht der Klägerin folgt die Unbestimmtheit der Anordnung auch nicht aus dem Umstand, dass die auf dem Grundstück vorhandenen Anlagen möglicherweise nicht genehmigungsbedürftig sind. Für die Klägerin ist erkennbar, dass sie alle baulichen Anlagen, die nicht auf dem Grundriss abgebildet sind, zu beseitigen hat. Die Frage der Verfahrensfreiheit einzelner Anlagen lässt die Eindeutigkeit dieser Beseitigungsanordnung unberührt. Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Vortrag der Klägerin, der Grundriss zeige lediglich eine "Momentaufnahme", die einer Vollstreckungsmaßnahme nicht zugrunde gelegt werden könne. Ausreichend für die Bestimmtheit ist, dass für die Klägerin und das Vollstreckungsorgan erkennbar ist, dass die Adressatin des Bescheids alle von dem abgebildeten Zustand abweichenden Anlagen zu beseitigen hat. Gleiches gilt für den Umstand, dass die von der Anordnung erfassten Anlagen nach der Auffassung der Klägerin nicht unter den Anlagenbegriff des § 19 BauNVO zu subsumieren seien. Dies betrifft die inhaltliche Rechtmäßigkeit der Anordnung und nicht ihre Bestimmtheit.

Die Unbestimmtheit des Bescheids folgt aus einer gemeinsamen Betrachtung der beiden Verfügungspunkte. Die Verfügungen zu Nr. 1 Buchst. a) und b) lassen ihren jeweiligen Inhalt nicht so unzweideutig erkennen, dass die Adressatin ihr Verhalten danach ausrichten kann und die Anordnungen im Wege des Verwaltungszwangs durchgesetzt werden können. Es lässt sich weder dem Bescheid und seiner Begründung noch den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft entnehmen, von welchem Verfügungspunkt die auf dem Grundstück der Klägerin befindlichen Anlagen (Whirlpool, Hundezwinger, Pavillon, Wintergarten, Terrassen, geflieste bzw. gepflasterte Wege) erfasst sein sollen.

Die Beseitigungsanordnung in Nr. 1 Buchst. a) bezieht sich auf alle baulichen Anlagen, die nicht Bestandteil der Baugenehmigung vom 10.06.2021 sind. In Nr. 1 Buchst. b) heißt es sodann, dass "alle weiteren Versieglungen und gepflasterten Flächen, die über das zulässige Maß aus dem Bebauungsplan von 0,45 hinausgehen" zu beseitigen sind. Die Beklagte differenziert daher zwischen baulichen Anlagen auf der einen und weiteren Versiegelungen und gepflasterten Flächen auf der anderen Seite. Dabei unterscheiden sich die beiden Verfügungspunkte im Hinblick auf die getroffene Regelung. Während die nicht genehmigten baulichen Anlagen in jedem Fall zu beseitigen sind, sind die weiteren Versiegelungen lediglich auf das bauplanungsrechtlich zulässige Maß zurückzubauen, wobei die Klägerin einen gewissen Spielraum dahingehend hat, welche Flächen sie beseitigt. So erscheint es nach dem Wortlaut der Verfügung in Nr. 1 Buchst. b) denkbar, dass die Klägerin eine genehmigte, auf dem Grundriss abgebildete, gepflasterte Fläche zurückbaut bzw. gar nicht erst errichtet und an anderer Stelle des Grundstücks eine nicht abgebildete (verfahrensfreie) Versiegelung in diesem Umfang erhält.

Weder dem Tenor noch der Begründung des Bescheids lässt sich für die Adressatin unzweideutig entnehmen, welche auf ihrem Grundstück befindlichen Anlagen unter welchen Verfügungspunkt fallen, das heißt, welche Anlagen in jedem Fall zu beseitigen sind, da sie von dem beigefügten Grundriss abweichen, und welche Anlagen lediglich in ihrer Gesamtheit das Maß von 0,45 nicht überschreiten dürfen. Die Uneindeutigkeit der Regelungen folgt daraus, dass unter den Begriff der baulichen Anlage im Rechtssinne auch gepflasterte Flächen und Wege fallen können (vgl. zum bauordnungsrechtlichen Begriff VG Hannover, Urt. v. 26.11.2019 - 4 A 12592/17 -, Rn. 19 ff., juris). Hinzu kommt, dass die gepflasterten Flächen und Wege bei der Ermittlung der zulässigen GRZ nur zu berücksichtigen sind, wenn sie bauliche Anlagen (im bauplanungsrechtlichen Sinne) darstellen (vgl. dazu Held, in: Spannowsky/Hornmann/Kämper, BeckOK BauNVO, 42. Edition, Stand: 15.07.2025, § 19 Rn. 21). Auch die Bedeutung des in Nr. 1 Buchst. b) verwendeten Begriffs der Versiegelung lässt sich durch eine Auslegung nicht eindeutig feststellen. So nimmt die Beklagte in der Begründung auf "Versiegelungen wie z. B. Terrassen oder Gartenhäuser" Bezug. Für Terrassen, die Bestandteile der Hauptanlage darstellen (dazu VG Hannover, Urt. v. 26.11.2019 - 4 A 12592/17 -, Rn. 39, juris) ist die in Nr. 1 Buchst. b) genannte GRZ II von 0,45 (vgl. § 19 Abs. 4 Satz 1 BauNVO) jedoch nicht maßgeblich. In der Begründung des Bescheids differenziert die Beklagte weder im Hinblick auf die jeweils maßgeblichen Verstöße noch hinsichtlich der getroffenen Rechtsfolge zwischen den beiden Verfügungspunkten. Vielmehr gibt sie eine einheitliche Ermächtigungsgrundlage an und stellt ohne nähere Erläuterung und Differenzierung dar, dass die errichteten Anlagen die GRZ deutlich überschritten und außerhalb der überbaubaren Fläche lägen.

Zwar kann ein Bestimmtheitsmangel, der nicht zur Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes führt, noch im gerichtlichen Verfahren durch eine nachträgliche Klarstellung geheilt werden (BVerwG, Beschl. v. 21.06.2006 - 4 B 32/06 -, juris; OVG Lüneburg, Urt. v. 18.07.2012 - 7 KS 4/12 -, Rn. 28, juris). Die Beklagte hat jedoch weder in ihren Schriftsätzen noch in der mündlichen Verhandlung eindeutig zum Ausdruck gebracht, welche auf dem streitgegenständlichen Grundstück vorhandenen Anlagen, Flächen und Wege von welchem Verfügungspunkt konkret erfasst werden sollen. Insbesondere der Hinweis der Beklagten, die Differenzierung sei erforderlich gewesen, um das Zwangsgeld in angemessener Höhe androhen zu können, führt nicht zu einer inhaltlichen Klarstellung.

Eine genaue Differenzierung auch im Hinblick auf die baurechtliche Vorschrift, mit der die betreffende bauliche Anlage nicht in Einklang stehen soll, dürfte auch im Hinblick auf die Ermessensausübung geboten sein; insbesondere dann, wenn der Einwand erhoben wird, auf benachbarten Grundstücken werde vergleichbar gegen das Baurecht verstoßen.

Die Zwangsgeldandrohung in Nr. 2 des Bescheids ist ebenfalls aufzuheben. Mit der Aufhebung der bauaufsichtlichen Anordnung entfällt die Grundlage für die Zwangsmitteandrohung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO. Gründe, die Berufung zuzulassen, sind nicht ersichtlich

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