Verwaltungsgericht Köln Beschluss vom 13.02.2025 – 18 L 2513/24

I.

Die Antragstellerin zu 1. ist eine einhundertprozentige Tochtergesellschaft der Deutsche Bahn AG, die Antragstellerin zu 2. ist eine einhundertprozentige Tochtergesellschaft der Antragstellerin zu 1. Sie betreiben die beiden mit Abstand größten Schienennetze in der Bundesrepublik Deutschland.

Mit Schreiben vom 11. Oktober 2024 unterrichteten die Antragstellerinnen die Antragsgegnerin u.a. über eine beabsichtigte Änderung der Ziffer 4.2.1.8 der Infrastrukturnutzungsbedingungen für die Netzfahrplanperiode 2025/2026 (INB 2026). Die bisherige Formulierung:

„4.2.1.8 Streitbeilegungsverfahren (erste Phase der Netzfahrplanerstellung)

(1) Führt das Koordinierungsverfahren zu keiner einvernehmlichen Lösung, wird das Streitbeilegungsverfahren gem. § 52 Abs. 7 bis Abs. 9 ERegG eingeleitet.

(2) Mit der Feststellung der Einleitung des Streitbeilegungsverfahrens fragt die DB InfraGO AG mit Abschluss des Koordinierungsverfahrens bei den am Streitbeilegungsverfahren beteiligten ZB ab, ob diese im Falle des Unterliegens im Streitbeilegungsverfahren eine Teilzuweisung im Hinblick auf den zeitlich (Verkehrstage und Zeiträume) und/oder räumlich nicht streitbefangenen Teil ihrer Trassenanmeldung begehren. Die ZB werden die Abfrage sofort beantworten. Ist nach dem Streitbeilegungsverfahren zur Umsetzung einer Teilzuweisung die Anmeldung einer Teiltrasse - gegebenenfalls mit einer neuen Zugnummer - notwendig, teilt die DB InfraGO AG dies dem ZB - bei beabsichtigter räumlicher Teilzuweisung unter Angabe des Abgangs- und / oder Zielbahnhofs - mit, der ZB wird die Anmeldung dann entsprechend den Vorgaben der DB InfraGO AG innerhalb von 2 Arbeitstagen durchführen. Legt der ZB die Anmeldung nicht entsprechend den Anforderungen innerhalb der 2 Arbeitstage an, gilt dies als Verzicht auf die Abgabe eines Teilangebotes für diesen Trassenteil. Ändert sich die Trassenanmeldung im Rahmen eines Streitbeilegungsverfahrens gem. § 52 Abs. 7 bis Abs. 9 ERegG inklusive des Interesses auf Teilzuweisung, finden Ziffer 4.2.1.2 Satz 2 und Satz 4 sowie Ziffer 4.2.1.1 Absatz 3 und Ziffer 5.6.3.1 keine Anwendung.“

sollte um folgenden Satz ergänzt werden:

„Ist eine Teilzuweisung vom ZB gewünscht, so erfolgt diese nur dann, wenn diese nach Berücksichtigung aller Trassenanmeldungen der ersten Phase der Netzfahrplanerstellung innerhalb der Konstruktionsspielräume nach Ziffer 4.2.1.6 konfliktfrei konstruiert werden können. Ist eine konfliktfreie Konstruktion nicht möglich, wird das Verfahren nach den Ziffern 4.2.1.7 bis 4.2.1.11 i. V. m. Richtlinie 402.0203 sowie für die Bearbeitung von Kapazitätskonflikten das Verfahren nach Abschnitt 6 der Richtlinie 402.0305 nicht angewendet und es erfolgt kein Angebot einer Teilzuweisung.“

Im Rahmen der Beantwortung des Anhörungsschreibens vom 21. Oktober 2024 passten die Antragstellerinnen mit Schreiben vom 25. Oktober 2024 die unterrichtete Änderung der Ziffer 4.2.1.8 der INB 2026 für den Fall, dass die Antragsgegnerin die ursprünglich unterrichtete Regelung nicht als rechtmäßig erachte, wie folgt an (Änderung zur ersten Fassung hervorgehoben bzw. kursiv in Klammern - Anm.d.Red.):

„Die Mitteilung des ZB, ob ein Interesse auf die Zuweisung von konfliktfreien Teilen seiner Trassenanmeldung und in welchem Umfang dieses Interesse besteht, ist verbindlich für den Zuweisungsprozess im weiteren Konstruktionsverlauf und möglichen nachfolgenden auftretenden Konflikten dieser Trassenanmeldung. Ist eine Teilzuweisung vom ZB gewünscht, so erfolgt diese nur dann, wenn diese nach Berücksichtigung aller Trassenanmeldungen der ersten Phase der Netzfahrplanerstellung innerhalb der Konstruktionsspielräume nach Ziffer 4.2.1.6 konfliktfrei konstruiert werden (können) kann. Ist eine konfliktfreie Konstruktion nicht möglich, wird das Verfahren nach den Ziffern 4.2.1.7 bis 4.2.1.11 i. V. m. Richtlinie 402.0203 sowie für die Bearbeitung von Kapazitätskonflikten das Verfahren nach Abschnitt 6 der Richtlinie 402.0305 für den konfliktbehafteten Teil nicht angewendet (und es erfolgt kein Angebot einer Teilzuweisung) und es erfolgt die Teilzuweisung ausschließlich für den / die konfliktfreien Teile der Trassenanmeldung.“

Zur Begründung der unterrichteten Änderung führten die Antragstellerinnen aus, dass das bislang ausgestaltete Teilzuweisungsverfahren einen sehr großen zeitlichen Aufwand beanspruche und zudem ca. 2/3 der zugewiesenen Teiltrassen bezogen auf die Trassen der durchgeführten Streitbeilegungsverfahren aus dem Netzfahrplan 2024 (Stichtag 20. März 2024) im Nachgang nicht genutzt worden seien.

Eine öffentliche mündliche Verhandlung fand am 30. Oktober 2024 statt.

Mit Ziffer 1 des Beschlusses vom 22. November 2024 (Az.: N01) lehnte die Antragsgegnerin die beabsichtigten Änderungen in Ziffer 4.2.1.8 der INB 2026 ab. Dabei wertete die Antragsgegnerin die unter dem 11. Oktober 2024 unterrichtete Änderung als Hauptantrag und die mit Anhörungsschreiben vom 25. Oktober 2025 angepasste Fassung als Hilfsantrag. Die Ablehnung der angezeigten Änderungen beruhe auf § 73 Abs. 1 Nr. 4 ERegG. Beide beabsichtigten Regelungen verstießen gegen § 52 Abs. 1 ERegG. Die Antragstellerinnen unternähmen nicht alle ihnen zumutbaren Maßnahmen, um die Zuweisung beantragter Fahrwegkapazität zu ermöglichen. Mit Urteil vom 22. März 2024 (Az.: 18 K 2011/20) habe auch die erkennende Kammer festgestellt, dass die Antragstellerinnen die Verpflichtung hätten, allen Anträgen auf Zuweisung von Zugtrassen stattzugeben, soweit die Zugtrassen zur Verfügung stünden. Diese Pflicht beziehe sich nicht allein auf einzelne nicht konfliktbehaftete Verkehrstage oder einzelne nicht konfliktbehaftete Nutzungszeiträume während der Netzfahrplanperiode; sie erstrecke sich vielmehr grundsätzlich auch auf einzelne nicht konfliktbehaftete Teile des Laufwegs einer beantragten Zugtrasse, weil es sich auch insoweit um ein „Minus“ zur ursprünglichen Trassenanmeldung handele. Dabei sei vom Betreiber von Eisenbahnanlagen zu verlangen, dass er jedenfalls den zumutbaren Aufwand betreibe, um seiner Pflicht zu genügen.

Diesem Maßstab genüge die unterrichtete Änderung nicht. Die Antragstellerinnen beabsichtigten eine Regelung, mit der keine Teilzuweisung erfolge, wenn zum Zeitpunkt der Entscheidung auf der für die Teilzuweisung relevanten Strecke ein Konflikt bestehe. Hinsichtlich einer konfliktbehafteten Teilzuweisung solle gar kein Aufwand mehr erfolgen - der Aufwand ende mit der Detektion eines Konflikts. Auch nach der hilfsweisen Unterrichtung werde kein Aufwand betrieben, einen Konflikt zu lösen. Die Antragstellerinnen hätten auch nicht dargelegt, dass es unzumutbar sei, irgendeinen Aufwand zu betreiben, um Konflikte bei konfliktbetroffenen Teilzuweisungen zu lösen. Soweit die Antragstellerinnen ihre Änderungen damit begründet hätten, dass sie mit diesen die Ergebnisse der öffentlichen mündlichen Verhandlung im gerichtlichen Verfahren 18 K 2011/20 umsetzten, stelle dies keinen inhaltlichen Grund für die beabsichtigte Änderung dar. Unabhängig davon sei in der mündlichen Verhandlung nicht erörtert worden, dass ein Ausschluss der Koordinierung von konfliktbetroffenen Teilzuweisungen rechtmäßig sei.

Die Antragstellerinnen hätten auch im laufenden Verwaltungsverfahren das Verhältnis zwischen Mehraufwand für die weitere Durchführung des Zuweisungsverfahrens und dem wegfallenden Nutzen für Zugangsberechtigte nur sehr kursorisch dargelegt. So hätten sie vorgebracht, die komplexe Koordinierung mit einem anschließenden Streitbeilegungsverfahren bedürfe im günstigsten Fall zehn Arbeitstage. Teilzuweisungen seien von überschaubarem Nutzen, da in der Netzfahrplanperiode 2024 nur 30 % der zugewiesenen Teiltrassen tatsächlich genutzt worden seien.

Nach Ansicht der Antragsgegnerin sei eine Nutzungsquote von 30 % jedoch nicht unerheblich. Zudem ergebe sich aus den Erfahrungen aus der Netzfahrplanperiode 2025 folgendes Bild:

Die Antragstellerinnen hätten im Nachgang zu Konflikten in 178 Fällen ein Teilzuweisungsbedürfnis abgefragt.

In 130 Fällen hätten Zugangsberechtigte einen Teilzuweisungswunsch geltend gemacht.

In 40 Fällen wären auch die für die Teilzuweisung vorgesehenen Trassen von einem Konflikt betroffen gewesen.

In 35 dieser Fälle wären die für die Teilzuweisung vorgesehenen Trassen von nur einem weiteren Konflikt betroffen gewesen.

In fünf Fällen wäre eine Trasse auch bei den Teilzuweisungen von mindestens zwei weiteren Konflikten betroffen gewesen.

Diese Zahlen belegten einen allenfalls moderaten Zusatzaufwand bei der Koordinierung zusätzlicher Konflikte auf Teiltrassen. Von insgesamt 10.000 Konflikten beträfen nur 40 Konflikte auch Teilzuweisungen. Die Durchführung des Koordinierungsverfahrens mache in diesen Fällen auch deswegen Sinn, weil durch das Koordinierungsverfahren ohne Verdrängung anderer Verkehre zusätzlicher Verkehr generiert werden könne.

Schließlich habe die Antragsgegnerin das ihr zustehende Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Insbesondere spreche nichts dafür, dass die Ablehnung dazu führe, dass es den Antragstellerinnen unmöglich oder unzumutbar wäre, den vorläufigen Netzfahrplanentwurf fristgerecht zu erstellen.

Die Antragstellerinnen haben am 19. Dezember 2024 Klage (Az.: 18 K 8291/24) erhoben und den vorliegenden Antrag im einstweiligen Rechtsschutz gestellt.

Zur Begründung tragen sie vor, Ziffer 1 des Beschlusses sei offensichtlich rechtswidrig. Unabhängig davon überwiege aufgrund der mit der Ablehnung verbundenen unzumutbaren Belastungen das Aussetzungsinteresse der Antragstellerinnen.

Die unterrichtete beabsichtigte Änderung der Ziffer 4.2.1.8 der INB 2026 und die beabsichtigte Änderung der Ziffer 4.2.1.8 der INB 2026 gemäß dem Anhörungsschreiben vom 25. Oktober 2024 seien mit den Vorgaben des § 52 Abs. 1 ERegG vereinbar. Danach würden Teilzuweisungen erfolgen, wenn eine Trasse im weiteren Verlauf keine weiteren Konflikte habe oder - entsprechend der hilfsweise unterrichteten Änderung - innerhalb der Konstruktionsspielräume verschoben werden könne. Lediglich die Durchführung einer weiteren Konfliktlösung scheide aus.

Der von der Antragsgegnerin für die Entscheidung eines Konfliktes verlangte Aufwand sei immens, ohne dass dem ein angemessenes Nutzungsinteresse der Zugangsberechtigten gegenüberstehe. Faktisch sei von zehn zusätzlichen Arbeitstagen auszugehen. Insgesamt sei auch nicht von 40 Konflikten auszugehen, sondern von mindestens 80. Von den 40 Fällen mit Teilzuweisungswunsch hätten nur fünf einen Konflikt. 30 hätten zwei Konflikte und fünf weitere mindestens einen dritten. Summiere man diese Konflikte auf, so erhalte man mindestens 80 zusätzliche Konflikte durch Teilzuweisungswünsche. Dem stehe entgegen, dass 69 % der Teilzuweisungen nicht genutzt würden. Diese nicht genutzte Kapazität aus Teilzuweisungen stehe den anderen Zugangsberechtigten nicht zur Verfügung.

Eine Pflicht zur Durchführung von Koordinierungsverfahren lasse sich nicht aus den europäischen Vorgaben ableiten. Der Richtlinie 2012/34/EU sei nicht zu entnehmen, dass der Betreiber der Schienenwege den unterlegenen Zugangsberechtigten zumindest Angebote über konfliktfreie Teile der beantragten Zugtrassen machen müsse. Art. 45 Abs. 1 der Richtlinie 2012/34/EU sei nur eine Bemühenspflicht und keine Erfolgspflicht zu entnehmen.

Jedenfalls die beabsichtigte Änderung der Ziffer 4.2.1.8 der INB 2026 aus dem Anhörungsschreiben vom 25. Oktober 2024 sei rechtmäßig, da sie den Vorgaben des Beschlusses der Antragsgegnerin vom 9. April 2020 (Az.: N02) entspreche. Eine jetzt andere Rechtsauffassung führe zu einem widersprüchlichen Verhalten der Antragsgegnerin. Die erkennende Kammer habe im Urteil vom 22. März 2024 (Az.: 18 K 2011/20) ausgeführt, dass sich der Mehraufwand auf die Konstruktion des konfliktfreien Teils beschränke. Darüber hinausgehende Koordinierungs- oder Streitbeilegungsverfahren, die nach Ansicht der Antragstellerinnen den überwiegenden Teil des Mehraufwands ausmachten, verlange der genannte Beschluss (Az.: N02) nicht. Daher könne die Antragsgegnerin den Antragstellerinnen nicht vorhalten, dass sie keinen Aufwand betrieben. Sie betrieben jedenfalls den Aufwand der Konstruktion innerhalb der Konstruktionsspielräume.

Schließlich habe die Ermessensausübung zu Gunsten der Antragstellerinnen ausfallen müssen. So habe die Antragsgegnerin im Rahmen ihrer Ermessensausübung nicht ausreichend berücksichtigt, dass auch Interessen der Zugangsberechtigten in das Ermessen einzustellen seien, die im Rahmen der Koordinierung Anpassungen hinnehmen oder im Rahmen eines Streitbeilegungsverfahrens verdrängt würden, und anschließend die zugewiesene Teilkapazität tatsächlich nicht genutzt werde.

Die Antragstellerinnen beantragen,

die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerinnen vom 18. Dezember 2024 gegen die Tenorziffer 1 des Beschlusses der Antragsgegnerin vom 22. November 2024 (Az.: N01) anzuordnen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung verweist sie auf den erlassenen Beschluss und führt ergänzend aus, die beabsichtigten Änderungen verstießen gegen § 52 Abs. 1 ERegG. Der Verstoß gegen die Norm liege darin begründet, dass die Antragstellerinnen nicht alles ihnen Zumutbare unternähmen, um die Zuweisung beantragter Fahrwegkapazität zu ermöglichen. Die unterrichteten beabsichtigten Änderungen liefen darauf hinaus, dass sich das Bemühen der Antragstellerinnen darauf beschränke, einen Konflikt festzustellen. Eine Lösung des Konflikts beabsichtigten die Antragstellerinnen bei Teilzuweisungen allerdings in keinem Fall. Es genüge nicht, dass die Antragstellerinnen durch Ausschöpfung der Konstruktionsspielräume aktiv seien und damit Konflikte nur detektierten, sondern sie müssten auch bei der Konfliktlösung aktiv bleiben.

Der mit der Konfliktlösung verbundene Aufwand sei moderat, jedenfalls nicht unzumutbar. Die Antragstellerinnen hätten insbesondere nicht vorgetragen, dass der Mehraufwand nicht durch entsprechende personelle bzw. technische Veränderungen aufgefangen werden könnte. Dieser Mehraufwand werde im Übrigen durch Trassenentgelte kompensiert. Zudem hätten es die Antragstellerinnen selbst in der Hand, den Zuweisungsprozess durch entsprechende Gestaltungsvorgaben zu optimieren und zu beschleunigen. Auch die Erkenntnisse aus der Netzfahrplanperiode 2025 zeigten keine Unzumutbarkeit auf. Die 35 einfachen und fünf mehrfachen Konfliktbetroffenheiten von Zugtrassen mit Bezug zur Teilzuweisung führten nicht zu mehr als 40 zusätzlichen Koordinierungsverfahren, sondern vermutlich eher zu höchstens 30.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs ergänzend Bezug genommen.

II.

Der Antrag hat keinen Erfolg.

Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung einer Klage anordnen, wenn die aufschiebende Wirkung zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung - wie hier gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO in Verbindung mit § 77a Abs. 1 des Eisenbahnregulierungsgesetzes (ERegG) in der Fassung des Gesetzes zur Weiterentwicklung des Eisenbahnregulierungsrechts vom 9. Juni 2021 (BGBl. I S. 1737 ff.) - qua Gesetz ausgeschlossen ist.

Die vorzunehmende Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an einer sofortigen Vollziehung des Beschlusses der Antragsgegnerin vom 22. November 2024 (Az.: N01 im Folgenden: Beschluss) und dem Interesse der Antragstellerinnen, von der sofortigen Vollziehung bis zu einem rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens verschont zu bleiben, richtet sich in erster Linie nach der summarischen Prüfung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache. Ist der Ausgang des Hauptsacheverfahrens hingegen offen und vermag dieser deshalb die Abwägung der gegenläufigen Interessen nicht zu steuern, so erfolgt eine allgemeine - nicht materiell-akzessorische - Interessenabwägung. In diesem Zusammenhang ist die Normstruktur des § 80 VwGO zu beachten, der ein Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen aufschiebender Wirkung und sofortiger Vollziehung statuiert. In Fällen wie dem Vorliegenden, in denen aufgrund einer gesetzgeberischen Entscheidung die aufschiebende Wirkung einer Klage von vornherein entfällt, hat die sofortige Vollziehung Vorrang, solange mit dieser keine vollendeten, irreparablen und unzumutbaren Folgen drohen.

Gemessen daran geht die Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerinnen aus, weil ihre Anfechtungsklage, mit der sie sich gegen Ziffer 1 des Beschlusses wenden, nach der allein gebotenen summarischen Prüfung voraussichtlich keinen Erfolg hat. Ziffer 1 des Beschlusses erweist sich als rechtmäßig (I.). Auch eine von den Erfolgsaussichten unabhängige Interessenabwägung geht zu Lasten der Antragstellerinnen aus (II.).

I. Die Antragsgegnerin hat die unterrichteten Änderungen der INB 2026 zu Recht auf § 73 Abs. 1 Nr. 4 ERegG gestützt.

Danach kann sie nach Eingang einer Unterrichtung nach § 72 Satz 1 Nr. 5 ERegG innerhalb von sechs Wochen die beabsichtigte Neufassung oder Änderung ablehnen, soweit die beabsichtigten Neufassungen oder Änderungen nicht den gesetzlichen Voraussetzungen genügen.

Vgl. zum Umfang der Befugnisse aus § 73 Abs. 1 Nr. 4 ERegG und zum Verhältnis zu § 68 Abs. 3 ERegG: VG Köln, Urteil vom 17. Mai 2022 - 18 K 259/22 - juris Rn. 88 ff., 104 ff.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Ablehnung lagen vor.

Die unter dem 11. Oktober 2024 seitens der Antragstellerinnen unterrichtete beabsichtigte Änderung in Ziffer 4.2.1.8 der INB 2026 entspricht ebenso wie die unter dem 25. Oktober 2024 hilfsweise angepasste unterrichtete Änderung nicht den gesetzlichen Voraussetzungen.

Es liegt ein Verstoß gegen § 52 Abs. 1 ERegG vor. Danach muss ein Betreiber der Schienenwege, soweit ihm dies möglich ist, allen Anträgen auf Zuweisung von Schienenwegkapazität, einschließlich der Anträge auf netzübergreifende Zugtrassen, stattgeben.

Hinsichtlich der Verpflichtung aus § 52 Abs. 1 ERegG, „allen Anträgen auf Zuweisung von Schienenwegkapazität“ stattzugeben, hat die erkennende Kammer zuletzt mit Urteil vom 22. März 2024 (Az.: 18 K 2011/20, juris) unter Verweis auf die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen ausgeführt, dass

„die Zugangsberechtigten auf ihre Trassenanmeldungen für die Netzfahrplanerstellung ein Angebot zum Abschluss eines Infrastrukturnutzungsvertrags über die nicht konfliktbehafteten Teile ihrer Anmeldung erhalten müssen, wenn und soweit eine vollständige Zuweisung der begehrten Schienenwegkapazität aufgrund vorrangig zu berücksichtigender Trassenanmeldungen nicht möglich ist und seitens des jeweiligen Zugangsberechtigten ein Interesse auch an einer teilweisen Zuweisung besteht“ (juris Rn. 46).

Damit steht in einem ersten Schritt fest, dass die Antragstellerinnen unter gewissen Umständen Teile von Zugtrassen anbieten müssen. Die Voraussetzung einer „vorrangig zu berücksichtigende(n) Trassenanmeldung“ setzt dabei nach dem einvernehmlichen Verständnis der Beteiligten voraus, dass infolge einer durchgeführten Konfliktlösung die für Teilzuweisungen in Betracht zu ziehende Trasse unterlegen war. Zugleich unterteilt dieser „verlorene Konflikt“ die ursprünglich beantragte Gesamt-Trasse in ein Teilstück vor dem Konflikt und in ein Teilstück hinter dem Konflikt.

Die Pflicht der Antragstellerinnen zur Abgabe eines Angebots zum Abschluss eines Infrastrukturnutzungsvertrags über diese Teilstücke setzt neben einem entsprechend dokumentierten Interesse des Zugangsberechtigten voraus, dass diese Teilstücke „nicht konfliktbehaftet“ sind.

Anders als die Antragstellerinnen annehmen, spricht jedoch nichts dafür, dass das Merkmal „nicht konfliktbehaftet“ abhängig davon, ob es um das Teilstück vor oder hinter dem Konflikt geht, unterschiedlich auszulegen ist.

Nach den ausdrücklich in der öffentlichen mündlichen Verhandlung im Rahmen des Verwaltungsverfahrens bestätigten Angaben der Antragstellerinnen ist das Teilstück vor dem Konflikt nicht konfliktbehaftet, wenn und solange entweder tatsächlich kein Konflikt besteht oder dieser im Rahmen einer Konfliktlösung zu Gunsten der betroffenen Trasse entschieden worden ist.

Vgl. Niederschrift über die öffentliche mündliche Verhandlung vom 30. Oktober 2024, S. 20.

Daraus folgt, dass die Antragstellerinnen die Frage der Konfliktbetroffenheit des Teilstücks vor dem Konflikt unter Heranziehung der Ergebnisse aus der Konfliktlösung beantworten. Dies entspricht auch den eigenen Regelungen im Rahmen der Netzfahrplanerstellung (vgl. Richtlinie 402.0203), wonach eine Trasse nach einem „gewonnenen“ Konflikt weiter konstruiert wird.

Dieses Verständnis legen die Antragstellerinnen jedoch nicht für das Teilstück hinter dem Konflikt zu Grunde. Dann soll bereits das Bestehen eines Folgekonflikts - unabhängig vom Ausgang einer möglichen Konfliktlösung - dazu führen, dass die betroffene Zugtrasse auf diesem Teilstück konfliktbehaftet ist. Für diesen Teilbereich beschränken die Antragstellerinnen die Klärung der Konfliktbetroffenheit auf die Detektion eines Konflikts.

Gründe für dieses divergierende Verständnis der „Konfliktbetroffenheit“ haben die Antragstellerinnen nicht vorgetragen und erschließen sich der Kammer auch sonst nicht.

Dies gilt insbesondere unter der Annahme der Antragstellerinnen, dass es kein zwingendes System der Trassenkonstruktion hinsichtlich der Konstruktionsreihenfolge und -richtung gibt. So heißt es in Ziffer 5 Absatz 4 der Richtlinie 402.0203, dass die Konstruktion der für einen Konstruktionsabschnitt vorliegenden Trassenanmeldungen in der Regel mit der Trasse beginne, die den Konstruktionsraum ab 0:00 Uhr als erstes berühre. Alle weiteren Trassenanmeldungen würden entsprechend ihrer zeitlichen Lage nacheinander bearbeitet. Sofern eine andere Bearbeitungsreihenfolge zweckmäßiger erscheine (z.B. zunächst Bearbeitung der Trassen, die in die HVZ fallen), könne auch diese gewählt werden. Ziffer 5 Abs. 1 UAbs. 2 der Richtlinie 402.0203 legt fest, dass die Trassen unter Berücksichtigung der Wünsche der Zugangsberechtigten nach den Maßgaben des betrieblich-technischen Regelwerks konstruiert werden. Hieraus folgt nach Ansicht der Antragstellerinnen eine Mitbestimmungsmöglichkeit der Zugangsberechtigten, wonach diese vorgeben könnten, dass der Fixpunkt mitten in der Trasse sei und dann vorwärts und rückwärts konstruiert werde. Andere Zugangsberechtigten wählten eine Konstruktionsrichtung vom Start zum Ziel, andere genau umgekehrt.

Vgl. Niederschrift über die öffentliche mündliche Verhandlung vom 30. Oktober 2024, S. 21.

Legt man - im vollständigen Verständnis der Antragstellerinnen - sowohl das divergierende Begriffsverständnis hinsichtlich der „Konfliktbetroffenheit“ als auch die aufgezeigte Flexibilität der Konstruktionsrichtung zu Grunde, würde dies zu widersprüchlichen Ergebnissen führen:

Beispiel 1: Konstruktionsrichtung von A über B nach C; Konflikt zwischen A und B (gewonnen) sowie zwischen B und C (verloren). Nach dem Verständnis der Antragstellerinnen liegt vor dem verlorenen Konflikt eine konfliktfreie Teiltrasse vor, die angeboten würde. Die Teiltrasse nach dem verlorenen Konflikt würde ebenfalls angeboten, da kein weiterer Konflikt besteht.

Beispiel 2: Umgekehrte Konstruktionsrichtung von C über B nach A; weiterhin Konflikt zwischen B und A (gewonnen) sowie zwischen C und B (verloren). Nach dem Verständnis der Antragstellerinnen liegt vor dem verlorenen Konflikt zwischen C und B eine konfliktfreie Teiltrasse vor, die angeboten würde. Die Teiltrasse nach dem Konflikt würde hingegen nicht angeboten, da auf diesem Teilstück noch ein weiterer Konflikt zwischen B und A besteht, sodass dieses Teilstück „konfliktbehaftet“ ist. Dass die Trasse diesen Konflikt möglicherweise „gewinnen“ würde, spielt dann keine Rolle.

Eine unterschiedliche Ermittlung der „Konfliktbetroffenheit“ rechtfertigt sich auch nicht dadurch, dass der Gesetzgeber die Pflicht aus § 52 Abs. 1 ERegG durch die Formulierung „soweit ihm dies möglich ist“ eingeschränkt hat. Hierdurch gibt er vor, dass der Betreiber der Schienenwege nicht alles unternehmen muss, um allen Anträgen stattzugeben, da der Gesetzgeber offenbar einen Aufwand für den Schienenwegebetreiber vor Augen gehabt hat, der im Verhältnis zu den mit § 52 Abs. 1 ERegG verfolgten Zielen (optimale Nutzung der Schienenwegekapazität; Prinzip der Nichtdiskriminierung; Realisierung der Regulierungsziele aus § 3 Nr. 1 und 2 ERegG),

vgl. VG Köln, Urteil vom 22. März 2024 - 18 K 2011/20 - juris Rn. 48 ff.,

unverhältnismäßig sein kann.

Hieraus folgt hingegen nicht, dass der Aufwand des Betreibers der Schienenwege für das Teilstück hinter dem Konflikt geringer ausfallen darf (nur Detektion) als für das Teilstück vor dem Konflikt (Konfliktlösungsmaßnahmen).

Schließlich scheinen die Antragstellerinnen, ohne dass dies im Wortlaut der streitgegenständlichen Klauselformulierungen deutlich wird, auch nur räumliche Konflikte vor Augen zu haben. Eine Differenzierung bei zeitlichen Konflikten in Bezug auf einzelne Verkehrstage oder bestimmter Nutzungszeiträume, die nach dem Wortlaut der unterrichteten Änderungen ebenfalls erfolgen würde, würde ebenso zu offensichtlich eisenbahnrechtswidrigen Ergebnissen führen:

Bsp.: Anmeldung einer Trasse für Montag bis Sonntag; Konflikt am Dienstag (gewonnen), am Mittwoch (verloren) und am Freitag (gewonnen). In diesem Fall würden die Antragstellerinnen eine Teilzuweisung für Montag und Dienstag anbieten („vor dem Konflikt), für Donnerstag bis Sonntag („nach dem Konflikt“) hingegen nicht, da der weitere Konflikt am Freitag dieses Teilstück konfliktbehaftet machen würde.

Diesem aufgezeigten Verständnis des § 52 Abs. 1 ERegG steht auch nicht die bisherige Rechtsprechung der Kammer entgegen. In ihrem Urteil vom 22. März 2024 (Az.: 18 K 2011/20) hat die Kammer festgestellt, dass die SNB 2021 mit Redaktionsstand 31. März 2020 (im Folgenden: SNB 2021 a.F.) gegen das eisenbahnregulierungsrechtliche Transparenzgebot verstoßen.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 22. März 2024 - 18 K 2011/20 - juris Rn. 33, 43 ff.

Die Intransparenz ergab sich daraus, dass sowohl Ziffern 4.2.1.5 und 4.2.1.17 der SNB 2021 a.F. als auch die weiteren Bestimmungen der Schienennetz-Nutzungsbedingungen und die ergänzend heranzuziehende Richtlinie 402.0203 in unzulässiger Weise offen ließen, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang die Zugangsberechtigten ein Angebot zum Abschluss eines Infrastrukturnutzungsvertrags über die nicht konfliktbehafteten Teile ihrer Anmeldung erhalten, wenn und soweit eine vollständige Zuweisung der begehrten Schienenwegkapazität aufgrund vorrangig zu berücksichtigender Trassenanmeldungen im Ergebnis nicht möglich ist.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 22. März 2024 - 18 K 2011/20 - juris Rn. 44.

Zudem leitete die Kammer aus § 52 Abs. 1 ERegG eine Pflicht des Betreibers der Schienenwege ab, vor der Entscheidung über die Ablehnung eines Antrags zu prüfen, ob es ihm möglich ist, einem Antrag auf Zuweisung einer Zugtrasse zumindest teilweise stattzugeben und eine Ablehnung nur im Hinblick auf den konfliktbehafteten Teil der begehrten Zugtrasse auszusprechen, wenn und soweit der Zugangsberechtigte ein Interesse an einer solchen Teilzuweisung hat.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 22. März 2024 - 18 K 2011/20 - juris Rn. 54.

Daraus ließ sich die Verpflichtung ableiten, dass der Teil der begehrten Zugtrasse bis zum Konflikt sowie der Teil der begehrten Zugtrasse nach dem Konflikt dem Zugangsberechtigten anzubieten ist, wenn diese konfliktfrei sind und ein Interesse des Zugangsberechtigten besteht.

Die Kammer hat sich weder damals noch in der vorliegenden Entscheidung dazu verhalten, welchen konkreten Aufwand der Betreiber der Schienenwege (mindestens) aufbringen muss, um der Pflicht aus § 52 Abs. 1 ERegG zu genügen. Insbesondere hat die Kammer nicht entschieden, dass der Betreiber der Schienenwege nach einem ersten Konflikt, der zu Lasten der begehrten Trasse entschieden worden ist, bei weiteren auf der Trasse bestehenden Konflikten keine Koordinierungs- und ggf. Streitbeilegungsverfahren durchführen muss. Vielmehr hat sie ausdrücklich hervorgehoben, dass „in Anbetracht des in der Rechtsprechung noch nicht abschließend geklärten Verständnisses von Inhalt und Umfang der sich aus § 52 Abs. 1 ERegG für den Betreiber der Schienenwege ergebenden Verpflichtungen (...) erhebliche Rechtsunsicherheiten“ verbleiben.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 22. März 2024 - 18 K 2011/20 - juris Rn. 63.

Anderes ergibt sich auch nicht aus der antragstellerseitig angeführten Formulierung des Urteils:

„Die Klägerin wird zudem gemessen an den mit der angefochtenen Maßnahme verfolgten Regulierungszielen nicht durch den mit der auferlegten Prüfung in Betracht kommender Teilzuweisungen verbundenen Mehraufwand in unverhältnismäßiger Weise beeinträchtigt. Insoweit erschöpft sich die auferlegte Prüfung in einer (erst) unmittelbar vor einer beabsichtigten Trassenablehnung durchzuführenden Letztkontrolle, ob dem Antrag aufgrund von teilweiser Konfliktfreiheit doch teilweise entsprochen werden kann; dies hat nicht zuletzt die Beklagte in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bestätigt. Der Mehraufwand beschränkt sich insoweit auf die Konstruktion des konfliktfreien Teils. Darüber hinausgehende Koordinierungs- oder Streitbeilegungsverfahren, die nach Angaben der Klägerin den überwiegenden Teil des Mehraufwands ausmachen, verlangt der angegriffene Beschluss nicht.“

Vgl. VG Köln, Urteil vom 22. März 2024 - 18 K 2011/20 - juris Rn. 82.

Hierin wird nicht der Maximalaufwand beschrieben, den die Antragstellerinnen aufzubringen haben, um ihrer Pflicht aus § 52 Abs. 1 ERegG gerecht zu werden. Sondern die Kammer hat in dieser Passage des Urteils überprüft, ob die damals streitige behördliche Maßnahme unverhältnismäßig ist. Die streitgegenständliche, behördliche Anordnung beschränkte sich darauf, die Schienennetz-Nutzungsbedingungen dahingehend zu ändern, dass in diesen ausdrücklich geregelt wird, dass die dortige Klägerin Zugangsberechtigten, die aufgrund von teilweisen Unvereinbarkeiten zwischen verschiedenen Anträgen bei der Netzfahrplanerstellung mit ihrem Antrag unterliegen, für nicht konfligierende Teile des Antrags im Hinblick auf Verkehrstage, Laufwege und/oder Nutzungszeiträume entsprechende Schienenwegkapazität anbietet, sofern ein Interesse der Zugangsberechtigten daran besteht. Von daher war (nur) zu prüfen, ob die mit der aufgegebenen Verpflichtung zwingend erforderliche Letztprüfung einer Konfliktfreiheit einer Teiltrasse einen unzumutbaren Aufwand bedeutet. Allein dies hat die Kammer in dem angeführten Abschnitt verneint.

Gemessen daran liegt ein eisenbahnregulierungsrechtlicher Verstoß darin, dass die Antragstellerinnen Teilstücke von Trassenanmeldungen sowohl mit der unter dem 11. Oktober 2024 unterrichteten beabsichtigten Änderung in Ziffer 4.2.1.8 der INB 2026 als auch mit der unter dem 25. Oktober 2024 hilfsweise angepassten unterrichteten Änderung ungleich behandeln. Ein derartiges Vorgehen widerspricht den Anforderungen aus § 52 Abs. 1 ERegG.

Die Antragstellerinnen beabsichtigten mit ihren unterrichteten Änderungen die Beschränkung ihrer bisherigen Konfliktlösungspraxis, wonach sie ihr vollständiges Programm über Konstruktionsspielräume, (einfache und komplexe) Koordinierungsverfahren sowie Streitbeilegungsverfahren auch dann durchgeführt haben, wenn es um die Teilzuweisung einer Zugtrasse nach einem verlorenen Konflikt ging. Unter Hinweis auf den damit verbundenen Aufwand, der im Einzelnen zwischen den Beteiligten streitig ist, reduzierten sie den Aufwand auf die Detektion von Konflikten unter Ausschöpfung von Konstruktionsspielräumen. Dies ist wie gezeigt jedoch eisenbahnrechtswidrig, da der Aufwand zwischen Teilzuweisungen vor bzw. hinter dem Konflikt nicht divergieren darf, um den Anforderungen des § 52 Abs. 1 ERegG zu genügen.

Die Antragsgegnerin hat die Änderungen fristwahrend innerhalb der Sechswochenfrist des § 73 Abs. 1 Nr. 4 ERegG mit Beschluss vom 22. November 2024 abgelehnt.

Schließlich hat die Antragsgegnerin nicht ermessensfehlerhaft gehandelt.

Das Gericht kann dabei die Ermessensentscheidung nur darauf überprüfen, ob die Behörde die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens eingehalten und ob sie von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 114 Satz 1 VwGO). Das Gericht darf nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen die behördlich getroffene Entscheidung nur anhand derjenigen Erwägungen überprüfen, die die Behörde angestellt hat. Tragen diese Erwägungen nicht, so ist die Entscheidung rechtswidrig.

Nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen liegt ein Ermessensfehler vor, wenn das Ermessen überhaupt nicht ausgeübt wurde, wenn in die Entscheidung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den jeweiligen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Ermessensfehlerhaft ist ein Verwaltungsakt insbesondere, wenn die Behörde bei ihrem Handeln von unzutreffenden, in Wahrheit nicht gegebenen, unvollständigen oder falsch gedeuteten tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen ausgeht, Gesichtspunkte tatsächlicher oder rechtlicher Art berücksichtigt, die nach Sinn und Zweck des zu vollziehenden Gesetzes oder aufgrund anderer Rechtsvorschriften oder allgemeiner Rechtsgrundsätze keine Rolle spielen können oder dürfen, oder umgekehrt wesentliche Gesichtspunkte außer Acht lässt, die zu berücksichtigen gewesen wären. Dasselbe gilt, wenn sie sachfremde, nicht durch den Zweck des Gesetzes gedeckte Erwägungen anstellt.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 4. Dezember 2023 - 18 K 3486/23 - juris Rn. 140, 142.

Dabei ist davon auszugehen, dass die Antragsgegnerin mit ihrem Ablehnungsrecht zurückhaltend umzugehen hat, um den durchaus gravierenden Folgen des Nichtinkrafttretens von INB-Regelungen Rechnung zu tragen. Dies bedeutet zwar nicht, dass die Ausübung des Ablehnungsrechts grundsätzlich nicht und nur in Ausnahmefällen rechtlich zulässig wäre. Geboten ist aber eine intensive Prüfung in Orientierung am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Antragsgegnerin hat sich insbesondere zu vergewissern, ob der Nachteil ihrer Ablehnung für das Eisenbahninfrastrukturunternehmen in einem angemessenen Verhältnis zu dem erstrebten Vorteil der Sicherstellung eines wirksamen und unverfälschten Wettbewerbs auf der Schiene steht. Dies verlangt, dass die Antragsgegnerin ihre Befugnisse gegenüber dem Eisenbahninfrastrukturunternehmen mit Augenmaß wahrnimmt. Die Antragsgegnerin muss sich der Folgen ihres Einschreitens bewusst sein und diese entsprechend berücksichtigen.

Vgl. noch zum Widerrufsrecht nach § 14e AEG a.F.: OVG Münster, Urteil vom 7. Oktober 2013 - 13 A 1444/12 - juris Rn. 101, und vom 17. Juni 2010 - 13 A 2557/09 - juris Rn. 133 ff.

Gemessen daran liegt kein Ermessensfehler vor. Der Antragsgegnerin stand das ihr zustehende Ermessen vor Augen. Sie hat die Interessen der Antragstellerinnen berücksichtigt und sich unter Hinweis auf die Regulierungsziele für eine Ablehnung der unterrichteten Klauselergänzung entschieden, ohne dass ein Ermessensfehler erkennbar ist.

Konkret führte sie aus, dass die Ablehnung das Ziel verfolge, die Interessen der Zugangsberechtigten auf dem Gebiet der Eisenbahnmärkte bei der Förderung und Sicherstellung eines wirksamen Wettbewerbs in den Eisenbahnmärkten sowie die Verbraucherinteressen zu wahren (§ 3 Nr. 2 ERegG). Die Zugangsberechtigten hätten ein nicht nur unerhebliches Interesse an Teilzuweisungen, auch wenn diese Teiltrassen konfliktbehaftet seien. Indem die unterrichtete Formulierung abgelehnt werde, seien die Antragstellerinnen verpflichtet, auch für Teilstücke nach dem Konflikt in Fällen weiterer Konflikte Lösungsmaßnahmen zu ergreifen. Dieser Aufwand stehe nicht außer Verhältnis zum verfolgten Ziel. Entfielen hingegen die betroffenen Teilzuweisungen, wäre es den Zugangsberechtigten unmöglich, ihre Verkehre auch nur in Teilen durchzuführen. Diese Belastung gefährde auch nicht die fristgerechte Erstellung des vorläufigen Netzfahrplanentwurfs. Dies zeige bereits der Verfahrensablauf für das Jahr 2025.

Soweit die Antragstellerinnen vorbringen, die Antragsgegnerin habe im Rahmen ihrer Ermessensausübung nicht ausreichend berücksichtigt, dass auch Interessen der Zugangsberechtigten in das Ermessen einzustellen seien, die im Rahmen der Koordinierung Anpassungen hinnehmen oder im Rahmen eines Streitbeilegungsverfahrens verdrängt würden, und anschließend die zugewiesene Teilkapazität tatsächlich nicht genutzt werde, zeigen sie keinen Umstand auf, der einen Ermessensfehler begründet. Diese Erwägung musste von der Antragsgegnerin nicht in ihr Ermessen eingestellt werden, da die Situation, dass eine zugewiesene Kapazität, die erst nach Abschluss einer Konfliktlösung errungen wurde, dann aber vom Zugangsberechtigten nicht genutzt wird, keine spezifische Besonderheit der Teilzuweisung von Teilstücken nach dem Konflikt darstellt, da sie in allen Zuweisungssituation denkbar ist.

II. Selbst ohne Berücksichtigung der unter I. dargelegten fehlenden Erfolgsaussichten der Klage führt eine allgemeine Interessenabwägung zu dem Ergebnis, dass das Vollziehungsinteresse der Antragsgegnerin gegenüber dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerinnen überwiegt. Letztere haben nichts Belastbares dazu vorgebracht, warum durch die Befolgung des gesetzgeberischen Willens des Wegfalls der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage vollendete, irreparable und für sie unzumutbare Folgen drohen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 159 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Dabei orientiert sich die Kammer an dem Streitwert in Höhe von 50.000 Euro, den sie in der Regel für die Anordnung der Regulierungsbehörde zur Änderung einer Klausel den INB zugrunde legt. Dieser Betrag war im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren, vgl. Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Rechtsmittelbelehrung

Ziffer 1 dieses Beschlusses ist unanfechtbar, vgl. § 77a Abs. 3 Satz 1 ERegG.

Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.