Verwaltungsgericht Köln Urteil vom 25.02.2026 – 23 K 1977/23

Der Kläger betreibt unter der Firma V. ein Unternehmen, bei dem er Parkplätze in der Großgarage unter der Anschrift R.-straße 00 - 00 in I. angemietet hat. Diese vermietet er zur kurzfristigen Nutzung und bietet in diesem Zusammenhang einen Shuttle-Service zum nahegelegenen Flughafen L. an.

Am 27. Juli 2022 nahm die Beklagte eine Ortsbesichtigung vor und stellte dabei die gewerbliche Nutzung fest. Nach den im Verwaltungsvorgang dokumentierten Äußerungen des Vaters des Klägers werden die oberen 2,5 Etagen für den Shuttle-Service genutzt, die unteren 1,5 Etagen durch „Nachbarn des Parkhauses“.

Die Beklagte hörte den Kläger am 8. August 2022 unter Hinweis auf die fehlende Nutzungsänderungsgenehmigung zur beabsichtigten Untersagung dieser Nutzung an.

Der Kläger gab in der Folgezeit an, sich um eine Legalisierung der Nutzung bemühen zu wollen. Mehrfach wurden ihm aufgrund seines Hinweises auf organisatorische Schwierigkeiten Fristverlängerungen gewährt.

Eine erneute Ortsbesichtigung sowie eine Internetrecherche durch die Beklagte am 9. März 2023 ergaben, dass die gewerbliche Stellplatzvermietung im Rahmen des Shuttle-Service fortdauerte.

Mit Ordnungsverfügung vom 9. März 2023 gab die Beklagte dem Kläger unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, die gewerbliche Nutzung der Stellplätze in den oberen drei Etagen der Großgarage auf dem Grundstück R.-straße 00 - 00 in I. dauerhaft zu Zwecken des Shuttle-Service einzustellen. Die Beklagte setzte dem Kläger eine Frist von zehn Wochen und drohte für den Fall der Nichterfüllung ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500 Euro an. Die Ordnungsverfügung war auf die formelle Illegalität der praktizierten Nutzung gestützt.

Hiergegen richtet sich die am 14. April 2023 erhobene Klage.

Der Kläger hat am 22. Mai 2023 zudem einen Antrag im einstweiligen Rechtsschutzverfahren (23 L 976/23) gestellt. Diesen hat das Gericht mit Beschluss vom 14. Juni 2023 abgelehnt. Der Beschluss ist rechtskräftig geworden.

Ferner setzte die Beklagte während des Laufes des hiesigen Verfahrens mit Bescheid vom 21. Juni 2023 das angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 2.500 Euro fest und drohte ein weiteres Zwangsgeld an. Diese Zwangsgeldfestsetzung ist Gegenstand des Verfahrens 23 K 4067/23.

Des Weiteren lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 5. August 2024 einen Bauantrag des Klägers auf Genehmigung der Nutzung von 103 Stellplätzen auf den Ebenen 3 und 4 des Parkhauses für die gewerbliche Nutzung der Flughafen Shuttle-Service Firma V. ab. Das gegen diese Ablehnung betriebene Verfahren wird unter dem Aktenzeichen 23 K 5476/24 geführt.

Der Kläger hält es bereits für zweifelhaft, dass es für die von ihm praktizierte Nutzung überhaupt einer Nutzungsänderungsgenehmigung bedarf. Die von ihm angemieteten Flächen würden bestimmungsgemäß als Stellplätze genutzt.

Jedenfalls liege allenfalls eine formelle Illegalität vor. Materiell-rechtlich habe er einen Anspruch auf Erteilung der Nutzungsänderungsgenehmigung. So müssten für die Wohnnutzung nur 111 Stellplätze nachgewiesen werden. Die Vermietung der weiteren, nicht der Wohnnutzung zugewiesenen Stellplätze sei ohne weiteres möglich.

Vor dem Hintergrund der existentiellen wirtschaftlichen Bedeutung erweise sich die faktisch aufgegebene Einstellung des Gewerbes schließlich als unverhältnismäßig.

Der Kläger beantragt,

die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 9. März 2023 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie bezieht sich im Wesentlichen auf die angegriffene Verfügung.

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die Gerichtsakte des zugehörigen Eilverfahrens 23 L 976/23, des Verfahrens über die Zwangsgeldfestsetzung 23 K 4067/23 und des Verfahrens betreffend die Erteilung einer Baugenehmigung 23 K 5476/24 sowie die von der Beklagten beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.

Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 9. März 2023 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 VwGO.

Die Ordnungsverfügung ist zunächst formell rechtmäßig. Der Kläger ist vor Erlass der Ordnungsverfügung angehört worden. Auch ist die Verfügung inhaltlich hinreichend bestimmt. Für den Kläger ist ohne weiteres erkennbar, welches Verhalten von ihm erwartet wird.

Die Verfügung ist auch materiell rechtmäßig.

Mit der Anordnung der dauerhaften Einstellung der gewerblichen Nutzung der Stellplätze in den oberen drei Etagen der Großgarage zu Zwecken des Shuttle-Service hat die Beklagte eine Nutzungsuntersagung ausgesprochen. Rechtsgrundlage hierfür ist § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW. Danach kann die Bauaufsichtsbehörde die Nutzung untersagen, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden.

Dies ist hier der Fall.

Das Parkhaus als bauliche Anlage im Sinne des § 2 BauO NRW und dessen Nutzung bedürfen gemäß § 60 Abs. 1 BauO NRW einer Baugenehmigung.

Einer Baugenehmigung bedarf ferner die vom Kläger unter der Firma V. praktizierte gewerbliche Nutzung des Parkhauses im Rahmen eines Shuttle-Service.

Beansprucht ein Bauherr für sich, eine bestimmte genehmigungsbedürftige bauliche Nutzung ausüben zu dürfen, so obliegt es ihm, die hierfür erforderliche Baugenehmigung vorzulegen. Dies hat der Kläger nicht getan.

Dass eine Baugenehmigung existiert, die auch eine gewerbliche Nutzung der Stellplätze erlauben würde, hat der Kläger selbst nicht vorgetragen.

Selbst wenn eine Baugenehmigung für das Parkhaus bezogen auf die angrenzende Wohnnutzung erteilt sein sollte, würde die vorgenommene Nutzung dahingehend, dass die Stellplätze in den oberen drei Etagen der Großgarage im Rahmen eines Shuttle-Services gewerblich genutzt werden, nicht im Rahmen dessen liegen, was eine solche Baugenehmigung an Variationsbreite zulässt.

Denn die praktizierte Nutzung in Gestalt eines gewerblichen Shuttle-Services im hier gegebenen Umfang stellt sich im Verhältnis zu einer bloßen Stellplatznutzung im Zusammenhang mit einer Wohnnutzung als Nutzungsänderung dar.

Eine Nutzungsänderung ist nämlich immer dann anzunehmen, wenn sich die neue Nutzung von der bisherigen dergestalt unterscheidet, dass sie anderen oder weitergehenden Anforderungen bauordnungs-, bauplanungs- oder sonstiger öffentlich-rechtlicher Art unterworfen ist oder unterworfen sein kann,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 1995, - 11 A 850/92 -, m.w.N., juris Rn. 9.

Dies ist schon dann der Fall, wenn die Möglichkeit besteht, dass die Zulässigkeit des geänderten Vorhabens nach den Bauvorschriften anders beurteilt werden kann. Wie die Genehmigungsfrage letztlich zu beantworten ist, ist in diesem Zusammenhang unerheblich; entscheidend ist, dass eine andere rechtliche Beurteilung möglich ist und der Betrieb des Klägers möglicherweise nicht oder so nicht genehmigt werden kann,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. November 1995 - 11 B 2161/95 -, juris Rn. 6.

Die praktizierte Nutzung der Stellplätze zur gewerblichen Vermietung sowie der hinzutretende Shuttle-Service wirft die Genehmigungsfrage neu auf. Neben der bauplanungsrechtlichen Frage der Gebietsverträglichkeit geht es um die Frage, inwieweit durch die gewerbliche Nutzung Parkplätze für die Anwohner ggf. nicht mehr zur Verfügung stehen und wie das durch den hinzutretenden Transfer resultierende „Mehr“ oder „Anders“ an Fahrzeugbewegungen zu bewerten ist.

Ausgehend vom Fehlen einer die gewerbliche Nutzung gestattenden Baugenehmigung stellt sich die vom Kläger vorgenommene Nutzung somit als formell illegal dar.

Es entspricht der ständigen Rechtsprechung, dass eine formell illegale Nutzung regelmäßig rechts- und ermessensfehlerfrei alleine wegen des Fehlens der notwendigen Baugenehmigung untersagt werden kann,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Januar 2006 - 10 B 2159/05 -, juris Rn. 9, Beschluss vom 1. März 2011 - 7 B 18/11 -, juris Rn. 9ff. und Beschluss vom 8. Mai 2020 - 2 B 457/20 -, juris Rn. 8ff.

Der Kläger dringt insoweit nicht mit seinem Vortrag durch, wonach vorliegend eine Sondersituation bestehe, weil er die Stellplätze im Vertrauen darauf, dass die angestrebte Nutzung von der Genehmigung mitumfasst sei, angemietet habe. Diese subjektive Vorstellung des Klägers vermag keinen Vertrauenstatbestand zu begründen. Wer ein Gewerbe aufnimmt und in diesem Zusammenhang Investitionen tätigt oder sich vertraglich in Gestalt eines Mietvertrages bindet, ist gehalten, sich zuvor über die rechtlichen Gegebenheiten zu informieren und insoweit ggf. Rechtsrat einzuholen.

Auf das Argument des Klägers, der öffentliche Parkraum in I. werde durch sein Gewerbe entlastet, kommt es aufgrund der festgestellten formellen Illegalität nicht entscheidungserheblich an.

Hinzu kommt, dass die angestrebte Nutzung auch materiell-rechtlich nicht genehmigungsfähig ist. Insoweit verweist das Gericht auf die Ausführungen im ebenfalls aufgrund der mündlichen Verhandlung am 25. Februar 2026 ergangenen Urteil im Verfahren 23 K 5476/24.

Schließlich ist die Verfügung auch verhältnismäßig. Es entspricht der gesetzlichen Wertung, dass die Nutzung eines genehmigungspflichtigen Vorhabens erst nach der Genehmigung aufgenommen werden darf. Mit dem Erfordernis einer Baugenehmigung hat der Gesetzgeber dem öffentlichen Interesse an der Überprüfung eines Vorhabens Vorrang vor dem privaten Nutzungsinteresse eingeräumt.

Hinter dieses öffentliche Interesse tritt das wirtschaftliche Interesse des Klägers an der Fortführung seines Betriebes zurück.

Nach alldem war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 VwGO abzuweisen.

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungs­gericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Ober­verwaltungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefoch­tene Urteil be­zeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungs­gericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzurei­chen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

50.000,- Euro

festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der Bedeutung der Sache.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes in Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, zweihundert Euro übersteigt und in Rechtsstreitigkeiten, die ab dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, dreihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.