Verwaltungsgericht Köln Beschluss vom 16.04.2026 – 23 L 899/26

Der Antrag der Antragstellerin,

die aufschiebende Wirkung ihrer Klage - 23 K 2950/26 - gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 13. April 2026 hinsichtlich der Ziffer 1. wiederherzustellen und hinsichtlich der Ziffer 3. anzuordnen,

ist zulässig, aber nicht begründet.

Hat die Klage aufgrund der Anordnung der sofortigen Vollziehung (hier hinsichtlich der Ziffer 1 der Ordnungsverfügung) oder aufgrund gesetzlicher Anordnung (hier § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 112 JustG NRW hinsichtlich der Ziffer 3) keine aufschiebende Wirkung, so kann das Gericht im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung wiederherstellen bzw. anordnen, wenn das private Interesse der Antragstellerin daran, vorerst vom Vollzug der Ordnungsverfügung verschont zu bleiben, gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit überwiegt. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn sich die streitige Ordnungsverfügung bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren alleine möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig erweist.

Ausgehend hiervon überwiegt das Vollzugsinteresse gegenüber dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin, weil sich die Ordnungsverfügung vom 13. April 2026 im Hauptsacheverfahren aller Voraussicht nach als rechtmäßig erweisen wird.

Zunächst bestehen mit Blick auf § 80 Abs. 3 VwGO keine Bedenken hinsichtlich der Anordnung der sofortigen Vollziehung. Mit dem Hinweis darauf, dass die Antragstellerin gegenüber solchen Grundstückseigentümern, die vor Aufnahme einer Nutzung ein Baugenehmigungsverfahren durchführen, nicht bessergestellt werden soll, hat die Antragsgegnerin eine tragfähige Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung gegeben.

Die Ordnungsverfügung beruht auf § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW. Dass die Antragsgegnerin in der Ordnungsverfügung § 58 Abs. 2 BauO NRW als Ermächtigungsgrundlage benannt hat, ist unbedenklich. Zwar dürfte § 58 Abs. 2 BauO NRW durch die speziellere Regelung des § 82 BauO NRW verdrängt werden, jedoch bestehen keine Bedenken gegen einen Austausch der Ermächtigungsgrundlage. Ein solcher ist immer dann zulässig, wenn durch den Austausch das Wesen des Verwaltungsaktes nicht verändert, der Rechtsschutz nicht erschwert wird und die Ermächtigungsgrundlagen sich hinsichtlich Struktur und Zweckrichtung nicht unterscheiden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. April 2025 - 8 B 238/25 -, juris, Rn. 21-23.

Dies ist hier der Fall. Tatbestandlich setzen § 58 Abs. 2 und § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW einen Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften voraus; auch die Rechtsfolge ist identisch. Damit ist weder eine Wesensänderung noch eine Erschwerung des Rechtsschutzes für die Antragstellerin erkennbar.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Nutzungsuntersagung sind nach dem derzeitigen Sachstand gegeben. Die Durchführung von Einzel-/Sonder-/Eventveranstaltungen auf dem Betriebsgelände der Antragstellerin stellt eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung dar. Mangels einer Baugenehmigung hierfür liegt ein Verstoß gegen § 60 Abs. 1 BauO NRW vor, der die Untersagung der Nutzung rechtfertigt.

Nach § 60 Abs. 1 BauO NRW bedarf u.a. die Nutzungsänderung von Anlagen der Baugenehmigung. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin liegt eine Nutzugsänderung im Sinne dieser Norm vor.

Nach gefestigter verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung ist eine Nutzungsänderung anzunehmen, wenn sich die neue Nutzung von der bisherigen (legalen) Nutzung dergestalt unterscheidet, dass sie anderen oder weitergehenden Anforderungen bauordnungs- oder bauplanungsrechtlicher Art unterworfen ist oder unterworfen sein kann. Daher ist eine Nutzungsänderung schon dann anzunehmen, wenn die Möglichkeit besteht, dass die Zulässigkeit des geänderten Vorhabens nach den baurechtlichen Vorschriften anders beurteilt werden kann. Die Änderung der Zweckbestimmung einer baulichen Anlage muss schon dann präventiv geprüft werden, wenn die Möglichkeit besteht, dass eine andere Beurteilung nach den in Betracht kommenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften erfolgen kann. Nicht erforderlich ist hingegen, dass eine andere Beurteilung tatsächlich erfolgt; eine derartige Erkenntnis kann Ergebnis der Prüfung, nicht aber ihre Voraussetzung sein. In planungsrechtlicher Hinsicht ist dabei eine Nutzungsänderung im Sinne des § 29 BauGB dann anzunehmen, wenn durch die Verwirklichung des Vorhabens die jeder Nutzung eigene Variationsbreite verlassen und die rechtliche Qualität der bisherigen Nutzung so verändert wird, dass sich die Genehmigungsfrage neu stellt; dies ist insbesondere der Fall, wenn die Änderung die in § 1 Abs. 6 BauGB genannten Belange berühren kann. Für die Beurteilung, ob eine bestimmte Nutzung gegenüber einer früheren eine Nutzungsänderung darstellt, kommt es nicht auf die tatsächlich ausgeübte, sondern auf die bislang bauaufsichtlich genehmigte Nutzung an.

Vgl. eingehend OVG NRW, Urteil vom 21. November 2005 - 10 A 1166/04 -, juris, Rn. 35 ff.

Ausgangspunkt der Bewertung, ob eine Nutzungsänderung vorliegt, ist damit die auf dem Grundstück der Antragstellerin genehmigte Nutzung. Mit der Baugenehmigung vom 30. Dezember 2021 hat die Antragsgegnerin die Errichtung der Wassersport- und Strandbadanlage, Hauptgebäude, Imbisspavillon, Sanitäranlagen und Parkplatzflächen samt Geländeaufschüttungen genehmigt. Aus den genehmigten Bauvorlagen geht hervor, dass mit der Baugenehmigung nicht nur die Einzelgebäude/Einzelanlagen, sondern der gesamte - nicht schon wasserrechtlich - zugelassene Betrieb der Antragstellerin genehmigt wurde. Insbesondere umfasst die Baugenehmigung auch die Nutzung der Außenflächen (Liegewiese, Kinderspielplätze, Beach-Volleyball-Felder, Grillplätze). Schon der genehmigte Lageplan umfasst das gesamte Betriebsgelände der Antragstellerin. Dabei werden die Außenflächen nicht etwa als „Bestand“ dargestellt oder in sonstiger Weise von der Genehmigung ausgenommen. Im Gegenteil zeigen die weiteren Bauvorlagen wie der Begrünungsplan, der Plan zur Barrierefreiheit oder die schalltechnische Untersuchung, dass die Antragstellerin den gesamten Betrieb und das gesamte Betriebsgelände zur Genehmigung gestellt hat, so dass dies - spiegelbildlich - auch zum Genehmigungsinhalt geworden ist. Der Begrünungsplan und der Plan zur Barrierefreiheit betreffen in besonderer Weise das Außengelände. Zudem werden in der schalltechnischen Untersuchung der Firma H. gerade auch die Liegefläche, die Spiel- und Sportplätze sowie die Grillplätze als Schallemissionsgrößen in den Blick genommen.

Auch die mit dem Bauantrag eingereichte Beschreibung des Gesamtbetriebes umfasst die Nutzung der Außenflächen als Liegewiese sowie als Spiel- und Sportfläche. Hier wird ausdrücklich zum „Badebereich“ ausgeführt, dass die Liegefläche rund 10.000 m² umfasst und dass für die Gäste Beachvolleyballfelder und Spielplätze bestehen. Auch wenn dieser Teil der Betriebsbeschreibung nicht „grün-gestempelt“ ist, kann er gleichwohl zur Bestimmung des Betriebsinhaltes herangezogen werden. Die Antragstellerin hat diese Betriebsbeschreibung nach dem aufgebrachten Eingangsstempel mit dem Bauantrag zusammen eingereicht und die Beschreibung deckt sich mit den Darstellungen auf den zeichnerischen Bauvorlagen.

Der Annahme, dass der gesamte Betrieb und die gesamte Betriebsfläche der Antragstellerin mit der Baugenehmigung vom 30. Dezember 2021 genehmigt wurden, steht auch nicht die Konzentrationswirkung der bis heute erteilten wasserrechtlichen Genehmigungen entgegen. Die in der Bauakte der Antragsgegnerin enthaltenen wasserrechtlichen Erlaubnisse vom 14. Mai 2019, 2., 3. und 21. Dezember 2021 sowie die von der Antragstellerin vorgelegte Genehmigung vom 13. Januar 2022 haben nicht die Außenflächen des Betriebs der Antragstellerin zum Gegenstand. Neben den Anlagen im Wasser regeln diese Genehmigungen die Einleitung von Wasser sowie die „Anlagen am Gewässer“. Insoweit werden ausdrücklich das Starterhaus 1 und 2, die mobile Anlage mit 2 mobilen Masten und 2 dazugehörigen Ankern sowie die Außenterrasse des Hauptgebäudes mit 100 Sitzplätzen (Außengastronomie) genannt. Die Regelungen in der Erlaubnis vom 14. Mai 2019 über das zu verwendende Material beziehen sich ausschließlich auf den Uferbereich. Bestimmungen über die Nutzung der Außenflächen und über den Inhalt des Betriebs der Antragstellerin enthalten die wasserrechtlichen Erlaubnisse nicht.

Ausgehend hiervon sind mit der Baugenehmigung vom 30. Dezember 2021 der Betrieb der Gastronomie, die Stellplätze und die Nutzung der Außenflächen als Strandbad einschließlich Spiel-, Sport- und Grillanlagen genehmigt.

Die von der Antragstellerin aufgenommene Nutzung mit sonstigen (Event-)Veranstaltungen geht über die Nutzungsbreite der Baugenehmigung vom 30. Dezember 2021 hinaus. Dies gilt jedenfalls für alle Veranstaltungen, die die Außenflächen in anderer Art und Weise als als Liegewiese in Anspruch nehmen. Damit wird jedenfalls für diesen Teil des Betriebsgeländes die Genehmigungsfrage neu aufgeworfen. Die Intensivierung der Nutzung der Außenflächen berührt die Belange der Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse (insbesondere Schutz der angrenzenden Nachbarn vor unzumutbaren Immissionen) und die Belange des Umweltschutzes, die jeweils in § 1 Abs. 6 BauGB verankert sind. Dies wird besonders dadurch verdeutlicht, dass die schalltechnische Untersuchung der Firma H. gerade keine besonderen Veranstaltungen in den Blick genommen hat. Die schalltechnische Bewertung legt alleine die Nutzung der Außenflächen als Liegewiese sowie Spiel- und Sportfläche zugrunde. Hier ist auch zu berücksichtigen, dass die Betriebszeit nach der Nebenbestimmung Nr. 77 zur Baugenehmigung für die Außenanlagen auf 21.00 Uhr begrenzt ist und es bei Eventveranstaltungen nicht fernliegend ist, dass diese später enden.

Unabhängig hiervon wird die Frage zumindest aufgeworfen, ob die Nutzungsänderung mit den Festsetzungen des hier maßgeblichen vorhabenbezogenen Bebauungsplanes Nr. N01 vereinbar ist. Wie zuvor bereits ausgeführt, ist es für die Frage der Nutzungsänderung nicht von Belang, ob die Prüfung abschließend ergeben mag, dass eine Vereinbarkeit mit den Festsetzungen gegeben ist. Schon alleine der Umstand, dass eine Prüfung angezeigt ist, rechtfertigt die Annahme der Nutzungsänderung.

Die von der Antragstellerin aufgenommene und weiter beabsichtigte Änderung/Erweiterung der Nutzung des Betriebsgeländes hat auch bodenrechtliche Relevanz. Denn die Antragstellerin trägt selber vor, dass sie aus wirtschaftlichen Gründen darauf angewiesen ist, derartige Veranstaltungen, die in der Anlage zur Antragserwiderung im Einzelnen aufgelistet sind, durchzuführen. Damit ist erkennbar keine einmalige Sonderveranstaltung, sondern eine dauerhafte Änderung des Betriebs gegenüber der Genehmigung vom 30. Dezember 2021 gegeben/beabsichtigt.

Der von der Antragstellerin vorgelegte Runderlass des Ministeriums für Heimat, Kommunales, Bau und Digitalisierung vom 17. Juni 2024 rechtfertigt hier keine abweichende Beurteilung. Dabei ist zunächst zu beachten, dass der Erlass als verwaltungsinternes Innenrecht für das Gericht keine Bindungswirkung hat. Unabhängig hiervon weist die Kamer darauf hin, dass der Erlass auch inhaltlich nicht einschlägig ist. Er erläutert für andere als die hier gegebene Fallkonstellation(en) die Auslegung des § 60 BauO NRW. Wie den Ausführungen eingangs des Erlasses zu entnehmen ist, zielt dieser auf vorübergehende oder einmalige Nutzungen von Anlagen für Veranstaltungen ab. Weiter wird betont, dass das Baugenehmigungsverfahren typischerweise auf nachhaltige Nutzungen ausgerichtet ist.

Wie bereits dargestellt, beabsichtigt die Antragsstellerin nicht, eine einmalige und außergewöhnliche Veranstaltung durchzuführen. Vielmehr ist ihrem Vorbringen und ihren Planungen zu entnehmen, dass zur Sicherung der wirtschaftlichen Existenz der Betrieb dauerhaft hinsichtlich des Betriebsinhalts erweitert werden soll. Ein solches Vorhaben betrifft der vorerwähnte Runderlass gerade nicht. Ohne dass es hierauf ankäme weist die Kammer zur Klarstellung noch darauf hin, dass sie die Bewertungen des Runderlasses inhaltlich, insbesondere im Hinblick auf die dort genannte Schwelle von 25 Veranstaltungen, die für die Annahme einer Nutzungsänderung überschritten sein muss, nicht teilt.

Ob darüber hinaus noch ein Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften anzunehmen ist, weil die Nebenbestimmung Nr. 7 zur Baugenehmigung vom 30. Dezember 2021 über die im Hauptgebäude beantragten Nutzungen hinaus sonstige Einzelveranstaltungen ausdrücklich ausschließt, bedarf keiner Entscheidung. Insoweit weist die Kammer darauf hin, dass zum einen durch eine Nebenbestimmung keine Genehmigungspflichten begründet werden können; diese ergeben sich abschließend aus § 60 Abs. 1 BauO NRW. Zum anderen führt diese Nebenbestimmung der Antragstellerin klar vor Augen, dass es nicht Inhalt der erteilten Baugenehmigung ist, über den bislang bezeichneten Betriebsinhalt hinaus (Event-)Veranstaltungen durchzuführen. Sie konnte daher nicht darauf vertrauen, dass sie den Umfang und die Art ihres Betriebes ohne bauaufsichtliche Zulassung erweitern kann. Dies hätte sie bei ihren wirtschaftlichen Dispositionen in Rechnung stellen können und müssen.

Ermessensfehler sind nicht erkennbar. Es entspricht gefestigter verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung, dass alleine das Fehlen der erforderlichen Baugenehmigung die (sofortige) Untersagung der Nutzung rechtfertigt.

Vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 19. Februar 2019 - 7 A 4145/19 -, juris, Rn. 13.

Vor diesem Hintergrund bestehen auch keine Bedenken gegen die Untersagung der Nutzung ab dem 17. April 2026.

Die Zwangsgeldandrohung findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 VwVG NRW.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Mit Blick auf die Vorläufigkeit des vorliegenden Verfahrens wurde die Hälfte des für das Hauptsacheverfahren maßgeblichen Betrages festgesetzt. Soweit im Hauptsacheverfahren der vorläufige Streitwert niedriger festgesetzt wurde, wird schon jetzt darauf hingewiesen, dass dieser mit Blick auf den maßgeblichen Jahresnutzwert heraufgesetzt werden wird.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen die Entscheidung über den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung bei dem Ver­waltungs­gericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Ober­verwal­tungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster ent­scheidet. Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist ein­geht bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegi­dii­kirch­platz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster. Die Be­schwerde ist in­nerhalb eines Mo­nats nach Be­kanntgabe der Ent­scheidung zu be­gründen. Die Be­gründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Be­schwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzu­reichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung ab­zuändern oder auf­zuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung aus­einander setzen.

Die Beschwerde ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Perso­nen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentli­chen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens ist nicht selbstständig anfechtbar.

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nach­­dem diese Ent­scheidung Rechtskraft erlangt oder das Ver­fahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schrift­lich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Ge­schäfts­stelle Beschwerde ein­gelegt wer­den, über die das Ober­ver­wal­tungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster ent­scheidet, falls das Ver­wal­tungs­ge­richt ihr nicht abhilft. Hierfür be­steht kein Vertretungszwang. Ist der Streitwert später als ei­nen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde inner­halb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbe­schlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes in Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, zweihundert Euro übersteigt und in Rechtsstreitigkeiten, die ab dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, dreihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Ge­richt, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grund­sätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.