Verwaltungsgericht Köln Urteil vom 16.04.2026 – 8 K 1233/26

Die Klägerin war jedenfalls Eigentümerin der Grundstücke Gemarkung G01, Flur 00, Flurstücke 000, 000, 000, 000 & 000 mit der Lagebezeichnung V.-straße 00 auf dem Stadtgebiet der Beklagten. Die Grundstücke liegen in dem durch die V.-straße, den T.-straße und den C.-straße begrenzten dreiecksförmigen Bereich und ziehen sich von der V.-straße aus weit in den vorgenannten Blockinnenbereich hinein. Das Flurstück 000 ist im Bestand straßenseitig zur V.-straße hin mit einem Einfamilienwohnhaus bebaut. Die übrigen Flurstücke sind bislang unbebaut. Sie liegen mit Ausnahme des Flurstücks 000 im Geltungsbereich der Erhaltungssatzung E 19 der Beklagten zur Erhaltung baulicher Anlagen und der Eigenart von Gebieten für einen Teil der Ortslage in Y.-G01-G./Dorfkern.

Im Zuge eines sich anbahnenden Kaufvertragsabschlusses zwischen der Klägerin und den Voreigentümern der Grundstücke bat der beauftragte Notar die Beklagte um Erteilung eines Negativzeugnisses hinsichtlich des gesetzlichen Vorkaufsrechts. Der Beklagten wurde zur Prüfung eines ihr zustehenden Vorkaufsrechts der Grundstückskaufvertrag vom 24. März 2021 - Urkundenrollen Nr. N01 - zwischen der Klägerin und den Veräußerern übersandt. Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf die in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Beklagten enthaltenen Dokumente verwiesen.

Mit Schreiben vom 27. April 2021 hörte die Beklagte die Klägerin und die Veräußerer zur geplanten Ausübung ihres gemeindlichen Vorkaufsrechts an. Sie führte aus, dass die diesem unterfallenden unbebauten Flurstücke ausweislich des Flächennutzungsplans als Wohnbaufläche ausgewiesen seien und sich deren bauliche Ausnutzung entsprechend nach § 34 Abs. 2 BauGB richte, was ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Nr. 6 BauGB nach sich ziehe. Durch dessen Ausübung solle eine alsbaldige Wohnbebauung sichergestellt werden; jenes Ziel könne auch erreicht werden, wenn sich die Klägerin als Käuferin nach dem ihr zustehenden Abwendungsrecht nach § 27 BauGB verpflichte, den Grundbesitz innerhalb einer angemessenen Frist für den Wohnungsbau zu verwenden.

Der hier maßgebliche öffentlich-rechtliche Vertrag „über die Abwendung des allgemeinen kommunalen Vorkaufsrechts gemäß § 27 Abs. 1 BauGB“ wurde sodann am 11. und 12. Mai 2021 von Vertretern der Klägerin und der Beklagten unterzeichnet. Wegen der Einzelheiten wird auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Ein Bauantrag der Klägerin vom 23. August 2021 zur Errichtung eines Mehrfamilienhauses mit drei Wohneinheiten sowie sechs Einfamilien-Reihenhäusern mit zehn Stellplätzen auf den Grundstücken wurde durch Bescheid der Beklagten vom 10. März 2022 abgelehnt.

Drei weitere Bauanträge der Klägerin vom 14. Oktober 2022 zur Bebauung der vorgenannten Grundstücke mit einem Zwei- und einem Mehrfamilienwohnhaus sowie zum Ausbau der Bestandsbebauung - Az. N02, N03 und N04 - lehnte die Beklagte jeweils mit Bescheiden vom 17. August 2023 ab. Die dagegen erhobenen Klagen bei dem erkennenden Gericht wurden mit Urteilen vom 4. Dezember 2025 - 8 K 5197/23, 8 K 5234/23 und 8 K 5235/23 - abgewiesen; dagegen jeweils eingelegte Anträge auf Zulassung der Berufung sind bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen anhängig.

Seit Mitte des Jahres 2023 trat die Klägerin mehrfach erfolglos an die Beklagte zur gütlichen Streitbeilegung heran, u. a. mit Vorschlägen zum Rückkauf bzw. der anderweitigen Bebauung oder Weiterveräußerung der Grundstücke. Mit E-Mail vom 16. August 2025 schlug die Klägerin der Beklagten erneut eine gütliche Einigung dergestalt vor, dass Letztere die Grundstücke erwerbe, um einen wirtschaftlichen Schaden i. H. v. 5.300.000 Euro von der Klägerin abzuwenden, welcher ihr aufgrund der unsachgemäßen Sachbehandlung durch die Beklagte entstanden sei.

Im Oktober 2025 wurde ein Zwangsversteigerungsverfahren nach einer ersten Beschlagnahme der Grundstücke am 12. April 2024 eingeleitet; ein diesbezüglicher bei dem erkennenden Gericht gestellter Eilantrag der Klägerin auf Übernahme des Grundstücks durch die Beklagte - 8 L 2705/25 - wurde an das Landgericht Köln verwiesen und blieb im Ergebnis ohne Erfolg.

Die Klägerin hat am 17. Februar 2026 die hiesige Klage erhoben sowie am 6. März 2026 einen Antrag im einstweiligen Rechtsschutz - 8 L 517/26 - gestellt; letzterer ist mit Beschluss vom 13. März 2026 abgelehnt worden.

Zur Begründung ihrer Klage führt sie aus, der öffentlich-rechtliche Vertrag zwischen den Beteiligten entfalte Bindungswirkung, dieser sei weder geändert noch aufgehoben worden. Von der gerichtlichen Feststellung der Wirksamkeit hänge die rechtliche Bewertung möglicher Schadensersatzansprüche gegenüber der Beklagten ab. Zudem werde ein neuer Bauantrag vorbereitet und wenngleich die Beklagte das Bestehen und die Wirksamkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrages im gerichtlichen Verfahren nicht bestreite, handele sie hiervon abweichend. Es sei die Feststellung notwendig, damit der Bauantrag auf den öffentlich-rechtlichen Vertrag gestützt und dieser nicht durch Verwaltungsakt umgangen werden könne.

Die Klägerin beantragt,

festzustellen, dass der zwischen ihr und der Beklagten am 12. Mai 2021 geschlossene öffentlich-rechtliche Vertrag wirksam zustande gekommen ist und die Beklagte hieraus gemäß § 54 VwVfG NRW rechtlich gebunden ist.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hält die Klage für unzulässig. Sie habe die Wirksamkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrages nicht bestritten. Zwischen den Beteiligten sei allein streitig, welche Folgen inhaltlich aus dem Vertrag abzuleiten seien, dies könne jedoch nicht Gegenstand einer Feststellungsklage sein. Soweit die Klägerin annehme, die Beklagte sei aus dem öffentlich-rechtlichen Vertrag heraus verpflichtet, der Klägerin ohne Vorliegen weiterer Voraussetzungen eine Baugenehmigung zu erteilen, werde hieraus deutlich, dass es ihr nicht allein um die Wirksamkeit des Vertrages gehe. Sie begehre vielmehr die - unzulässige - Feststellung, dass sie aus dem Vertrag heraus eine Baugenehmigung erwirken könne. Unabhängig von der Unzulässigkeit eines derartigen Feststellungsbegehrens folge ein solcher Anspruch jedoch auch nicht aus dem Vertrag, wie das Gericht bereits im Urteil vom 4. Dezember 2025 in dem Verfahren 8 K 5235/23 festgehalten habe.

Mit Beschluss vom 6. März 2026 ist der Rechtsstreit der Berichterstatterin als Einzelrichterin zur Entscheidung übertragen worden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des hiesigen Verfahrens sowie der Verfahren 8 L 517/26, 8 L 2705/25, 8 K 5197/23, 8 K 5234/23 und 8 K 5235/23 nebst jeweils beigezogener Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Die Klage hat keinen Erfolg.

Sie ist unzulässig. Die erhobene Feststellungklage nach § 43 Abs. 1 VwGO ist vorliegend nicht statthaft.

Im Rahmen einer Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO kann nur das (streitige) Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Ein dergestalt feststellungsfähiges Rechtsverhältnis als zwingendes Erfordernis der Statthaftigkeit der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO fehlt zwischen den Beteiligten des vorliegenden Rechtsstreits.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d. h. es muss „in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig“ sein. Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Daran fehlt es, wenn nur abstrakte Rechtsfragen wie die Gültigkeit einer Norm zur Entscheidung gestellt werden. Auch bloße Vorfragen oder unselbstständige Elemente eines Rechtsverhältnisses können nicht Gegenstand einer Feststellungsklage sein.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 - 8 C 38.09 -, juris, Rn. 32.

Ausgehend hiervon fehlt es an einem streitigen feststellungsfähigen Rechtsverhältnis. Denn die Beklagte stellt die Wirksamkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrages - dahingestellt, ob dieser als eigentlicher Rechtsgrund, auf dessen Grundlage ein Rechtsverhältnis mit einzelnen Rechten und Pflichten entsteht, isoliert Gegenstand einer Feststellungsklage sein kann -,

vgl. hierzu VG Hamburg, Urteil vom 14. Februar 2025 - 7 K 694/23 -, juris, Rn. 64; Wysk, in: ders. (Hrsg.), VwGO, 4. Aufl. 2025 § 43 Rn. 12 & 28; Happ/Käß, in: Eyermann (Hrsg.), VwGO, 17. Aufl. 2026, § 43 Rn. 16,

vom 12. Mai 2021 ausweislich ihres schriftsätzlichen Vortrags sowie dem vorliegenden Akteninhalt nicht in Frage. Ein vorausgesetztes Berühmen, ein bestimmtes Verhalten auf Grundlage eines Rechtsgrundes zu verlangen, ist nicht vorgetragen oder ersichtlich. Weder ist ein solches seitens der Beklagten aufgrund ihrer schriftsätzlichen Ausführungen oder aus dem sonstigen Akteninhalt erkennbar noch ist seitens der Klägerin formuliert worden, welche von ihr erwarteten, seitens der Beklagten zu erfüllenden Vertragspflichten diese unterlasse und daher festzustellen wären.

An einem feststellungsfähigen, konkreten und streitigen Rechtsverhältnis fehlt es, wenn nur abstrakte Rechtsfragen wie die Gültigkeit einer Norm zur Entscheidung gestellt werden. Auch bloße Vorfragen oder unselbstständige Elemente eines Rechtsverhältnisses können nicht Gegenstand einer Feststellungsklage sein.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 - 8 C 19.09 -, juris, Rn. 24.

Ausgehend hiervon zielt der auch in der mündlichen Verhandlung explizit derart formulierte Feststellungsantrag der Klägerin auf die Beantwortung einer letztlich abstrakten Rechtsfrage und nicht auf die Feststellung eines konkreten Rechtsverhältnisses. Denn sie möchte festgestellt wissen, dass der öffentliche-rechtliche Vertrag aus Mai 2021 - von der Beklagten wie bereits erwähnt nicht in Frage gestellt - wirksam und Letztere hieraus ohne weitere Konkretisierung rechtlich gebunden ist, nicht aber, wer konkret was aufgrund dieses Vertrages zu tun, dulden oder unterlassen hat. Es ist nicht erkennbar und von der Klägerin auch nicht weiter ausgeführt, welchen konkreten von der Klägerin etwaig geforderten Verhaltensweisen die Beklagten nicht Folge leisten möchte.

Vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21. Oktober 2025 - 3 S 872/25 -, juris, Rn. 84.

Der Klageantrag der Klägerin stellt sich ferner bei rechtsschutzorientierter Auslegung des Klagebegehrens i. S. d. § 88 VwGO als unzulässig dar. Denn auch wenn man den Klageantrag im Kontext des weiteren schriftsätzlichen Vorbringens der Klägerin derart verstehen wollte, dass sie eine Pflicht der Beklagten zum Erlass von Baugenehmigungen auf Grundlage des öffentlich-rechtlichen Vertrages festgestellt wissen wollte, wäre ein derartiger Feststellungsantrag nicht zulässig. Einem so verstandenen Antrag stünde § 43 Abs. 2 VwGO entgegen, wonach die Feststellung eines Rechtsverhältnisses nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können.

Der Gesetzgeber will hierdurch den Rückgriff auf die Feststellungsklage verhindern, wenn für die Rechtsverfolgung ein unmittelbareres, sachnäheres und wirksameres Verfahren zur Verfügung steht. Davon kann nur dort keine Rede sein, wo die Feststellungsklage einen Rechtsschutz gewährleistet, der weiter reicht als ein einzelnes Leistungsbegehren. Als effektiver erweist sich die Feststellungsklage insbesondere dann, wenn sich durch sie eine Vielzahl potentieller Anfechtungsprozesse vermeiden lässt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, juris, Rn. 19.

So liegt der Fall gerade nicht. Hinsichtlich der seitens der Klägerin dem Grund nach begehrten Baugenehmigungen handelt es sich um mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte, welche einem konkreten Antragsverfahren (vgl. § 70 BauO NRW) sowie über § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO mittels einer Verpflichtungsklage geltend zu machendem maßnahmenspezifischen Rechtsschutz im Fall der Ablehnung des konkreten Bauantrags unterliegen. Dem können auch einzelne und insoweit abstrakte Auslegungsfragen des öffentlich-rechtlichen Vertrages nicht vorbeugen und zu einer Vermeidung weiterer Rechtsstreitigkeiten der vorgenannten Art führen. Dahingehende inzidente Fragestellungen aus dem öffentlich-rechtlichen Vertrag und seiner Reichweite sind den jeweiligen Klageverfahren gerichtet auf Baugenehmigungserteilung vorbehalten, welche die Klägerin infolge ihrer Bauanträge aus Oktober 2022 zudem bereits betreibt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 11 und § 711 i. V. m. § 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungs­gericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Ober­verwaltungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefoch­tene Urteil be­zeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungs­gericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzurei­chen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

5.000,- Euro

festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht dem Auffangstreitwert.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes in Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, zweihundert Euro übersteigt und in Rechtsstreitigkeiten, die ab dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, dreihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.