Verwaltungsgericht Mainz Beschluss vom 28.04.2003 – 1 L 357/03.MZ

Es wird festgestellt, dass der Widerspruch der Antragstellerin vom 27. Februar 2003 gegen die Entscheidung des Antragsgegners vom 24. Februar 2003 zur Bildung der „Aufbaugemeinschaft ... – Körperschaft des öffentlichen Rechts –“, öffentlich bekannt gemacht am 26. Februar 2003, aufschiebende Wirkung hat.

Der Antragsgegner hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 2.000,-- € festgesetzt.

Der Antrag der Antragstellerin festzustellen, dass ihr mit Schreiben vom 27. Februar 2003 erhobener Widerspruch gegen die im Tenor näher bezeichnete Entscheidung des Antragsgegners aufschiebende Wirkung hat, ist zulässig und hat auch in der Sache Erfolg.

Vollzieht die Behörde einen Verwaltungsakt trotz eingetretener aufschiebender Wirkung (sogenannte faktische Vollziehung), ist gerichtlicher Rechtsschutz in entsprechender Anwendung von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zu gewähren. Das Gericht stellt fest, dass der vom Betroffenen eingelegte Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung hat (vgl. Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 4. Auflage, 1998, Rdnrn. 900 ff.; Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 13. Auflage, 2003, Rdnr. 181 zu § 80). So liegt der Fall hier.

Der Widerspruch der Antragstellerin hat von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung (§ 80 Abs. 1 VwGO). Diese beachtet der Antragsgegner nicht, da er die Verwaltungsaktsqualität der angefochtenen Entscheidung zu Unrecht verneint.

Die Entscheidung des Antragsgegners zur Bildung der Aufbaugemeinschaft ... vom 24./26. Februar 2003 erfüllt sämtliche Merkmale eines Verwaltungsaktes gemäß § 1 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 35 Satz 1 VwVfG, und zwar in der Form einer Allgemeinverfügung (§ 35 Satz 2 VwVfG). Das gilt auch für das vorliegend alleine im Streit befindliche Tatbestandsmerkmal „auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet“. Dieser Zusatz ist bei Kodifizierung des Verwaltungsverfahrensgesetzes im Jahre 1976 zur Verdeutlichung und Verstärkung des Merkmals „Regelung eines Einzelfalles“ hinzugekommen. Er begründet allerdings keine weitergehenden Anforderungen im Vergleich zu dem früheren Rechtszustand. Ihm ist vielmehr eine Abgrenzungsaufgabe zugewiesen, die zuvor das Merkmal „Regelung“ zu bewältigen hatte. Das bedeutet, dass beide Tatbestandsmerkmale zwar begrifflich, nicht aber sachlich trennbar sind (Stelkens/ Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Auflage, 1998, Rdnrn. 77 und 84 m.w.N.).

Die angefochtene Entscheidung ist kein Verwaltungsinternum. Mit ihr hat der Antragsgegner vielmehr gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 des Weinbergsaufbaugesetzes vom 12. Mai 1953 (GVBl. S. 54; BS 7821-1), zuletzt geändert durch Art. 200 des Gesetzes vom 12. Oktober 1999 (GVBl. S. 325), - WAG – die Aufbaugemeinschaft gebildet und damit die Rechtslage konstitutiv gestaltet. Ob nicht allein schon deshalb ihre Verwaltungsaktsqualität zu bejahen ist, bedarf an dieser Stelle keiner Vertiefung. Denn der Regelungsgehalt der Maßnahme erschöpft sich nicht in dem bloßen Gründungsakt einer Körperschaft des öffentlichen Rechtes (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 2 WAG). Entgegen der Auffassung des Antragsgegners entfaltet seine Entscheidung zugleich unmittelbare Rechtswirkungen auch in Bezug auf die Antragstellerin.

Die Entscheidung vom 24./26. Februar 2003 hat zunächst das Aufbaugebiet festgesetzt (§§ 12 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. 11 Abs. 2 WAG). Dadurch ist eine unmittelbare Regelung dahin getroffen, dass ein bestimmter Kreis von einzelnen Grundstückseigentümern und sonstigen Rechtsinhabern von dem Wiederaufbauverfahren betroffen wird und in einer rechtlichen Schicksalsgemeinschaft steht. Darüber hinaus hat die Gründung der Aufbaugemeinschaft unmittelbar bewirkt, dass diese Betroffenen zur Regelung ihrer gemeinschaftlichen Angelegenheiten kraft Hoheitsaktes zu einer Teilnehmergemeinschaft zusammengeschlossen und damit zu Zwangsmitgliedern einer Körperschaft des öffentlichen Rechts geworden sind. Zudem stellt die streitgegenständliche Maßnahme ihrerseits bereits die rechtliche Grundlage für gewisse Pflichten der einzelnen Mitglieder der Aufbaugemeinschaft dar, so etwa zur Kostentragung in den Fällen des § 12 Abs. 4 Satz 2 (i.V.m. § 11 Abs. 5 Satz 6) und Satz 3 WAG oder zur Kostenerstattung gemäß § 12 Abs. 3 Satz 4 WAG.

Damit liegen die Voraussetzungen für einen Verwaltungsakt gemäß § 35 VwVfG vor. Das bedeutet, dass es sich bei der Entscheidung des Antragsgegners vom 24./26. Februar 2003 um einen anfechtbaren Verwaltungsakt handelt. Im gleichen Sinne hatte bereits das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 26. März 1955, BVerwGE 2, 39) zum Umlegungsbeschluss nach § 5 der Reichsumlegungsordnung entschieden, dessen Rechtswirkungen in den wesentlichen Punkten die gleichen waren und an den gleichen verfahrensrechtlichen Vorgaben (vgl. vorstehend) zu messen waren. Die Richtigkeit des Ergebnisses wird zudem dadurch bestätigt, dass der Gesetzgeber in § 12 Abs. 1 Satz 2 WAG die Pflicht zur öffentlichen Bekanntmachung der Errichtungsentscheidung vorgesehen hat, wie sie für Allgemeinverfügungen  allgemein in § 41 Abs. 3 VwVfG vorgesehen ist.

Demgegenüber kann der Antragsgegner nicht mit Erfolg darauf verweisen, ihm stehe bei der Bildung der Aufbaugemeinschaft nach dem Wortlaut von § 12 Abs. 1 WAG materiell-rechtlich keine Entscheidungsbefugnis zu. Über die Frage, ob ein entsprechendes Bedürfnis für den Wiederaufbau vorliege und ob ein Antrag auf Bildung einer Aufbaugemeinschaft zu stellen sei, befinde alleine die Wiederaufbaukasse.

Im gegebenen Zusammenhang kann dahinstehen, ob diese Annahme zutrifft, oder ob der Antragsgegner nicht wie in den sonstigen Fällen des Tätigwerdens auf Antrag auch vorliegend dessen materiell-rechtliche Begründetheit zu prüfen hat – was freilich nicht damit zu verwechseln ist, dass eine Begründungsmitteilungspflicht bei öffentlich bekanntgemachten Allgemeinverfügungen nicht besteht (vgl. § 39 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG). Denn selbst wenn der Antragsgegner im Rahmen einer Entscheidung nach § 12 Abs. 1 Satz 1 WAG kein eigenständiges Prüfungsrecht hätte, änderte das nichts an den aufgezeigten Folgen, die er mit seiner Entscheidung konstitutiv ausgelöst hat.

Im Ergebnis Gleiches gilt für den Einwand des Antragsgegners, die Bildung der Aufbaugemeinschaft sei nur vorbereitender Natur, da die Aufbaugemeinschaft nur das Meinungsbildungsorgan einer durchzuführenden Bodenordnungsmaßnahme sei. Geld-, Sach- und Dienstleistungen, die die Mitglieder zu erbringen haben, könnten erst durch die Satzung gemäß § 12 Abs. 3 WAG festgesetzt werden (§ 14 WAG). Erst die Heranziehung zu diesen Leistungen habe unmittelbare Rechtswirkung im Sinne von § 35 VwVfG, gegen die dann der Rechtsbehelf des Widerspruches zulässig sei.

Dieser Gesichtspunkt trifft nicht den Kern der anstehenden Frage. Gegenstand der Erörterung sind nicht Festsetzungen aufgrund der Beitragssatzung, sondern der Gründungsakt der Aufbaugemeinschaft als solcher. Dessen Rechtscharakter wird nicht dadurch bestimmt, dass „Folge-Entscheidungen“ aufgrund eines gesonderten Rechtssetzungsaktes Verwaltungsaktsqualität haben, sondern ausschließlich durch die zuvor dargestellten, von ihm originär zum Entstehen gebrachten Rechtswirkungen.

Ist nach alledem die Entscheidung des Antragsgegners vom 24./26. Februar 2003 ein Verwaltungsakt, hat der hiergegen erhobene Widerspruch der Antragstellerin gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung. Ein Ausnahmefall nach § 80 Abs. 2 VwGO ist nicht gegeben. Der Umfang der aufschiebenden Wirkung tritt allerdings nicht uneingeschränkt ein. Ebenso wie sich die Aufhebung eines Verwaltungsaktes im Klageverfahren auf die Teile beschränkt, welche die Rechtsverletzung für den Kläger beinhalten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO „soweit ... der Kläger ... in seinen Rechten verletzt ist ...“), tritt hier die aufschiebende Wirkung nur insoweit ein, als die Antragstellerin durch die Bildung der Aufbaugemeinschaft in ihren eigenen Rechten betroffen ist (vgl. Kopp/Schenke a.a.O., Rdnrn. 21 zu § 42 und 18 zu § 80).

Vorsorglich sei zur Zuständigkeit der Widerspruchsbehörde noch Folgendes angemerkt. Vorliegend handelt es sich zwar um einen Widerspruch eines Mitgliedes der Aufbaugemeinschaft, über den bei isolierter Betrachtung des bloßen Wortlautes von § 19 Abs. 2 WAG die Wiederaufbaukasse zu entscheiden hätte. Diese besondere Kompetenzzuweisung steht aber im unmittelbaren systematischen Zusammenhang mit der Regelung von § 19 Abs. 1 WAG und gilt demzufolge nur für solche Widersprüche, die im Rahmen der „Tätigkeit der Aufbaugemeinschaft“ erhoben werden. Für Widersprüche hingegen, die sich gegen die Bildung der Aufbaugemeinschaft als solche richten, verbleibt es bei den allgemeinen Regelungen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstandes folgt aus §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 GKG.