Verwaltungsgericht Mainz Beschluss vom 07.10.2010 – 2 L 815/10.MZ

Dem Beteiligten wird einstweilen, bis nach Abschluss der Durchführung des eingeschränkten Mitbestimmungsverfahrens gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG untersagt, die mit den Inspektionsleitern abgeschlossene Zielvereinbarung des Jahres 2010 anzuwenden und weiter umzusetzen sowie die Zielvereinbarungen mit den Stabsbereichen abzuschließen und umzusetzen.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Der auf Untersagung der weiteren Umsetzung der Zielvereinbarung gerichtete Antrag des Antragstellers durch Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig und hat insoweit auch in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

Nach § 83 Abs. 1 und 2 BPersVG i.V.m. § 85 Abs. 2 ArbGG ist im vorliegenden Falle das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eröffnet. Die Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung richtet sich in entsprechender Anwendung nach den §§ 935 ff. ZPO und ist gemäß § 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. §§ 87 Abs. 2, 53 Abs. 1 Satz 1 ArbGG und entsprechend §§ 937 Abs. 2, 944 ZPO wegen Eilbedürftigkeit ohne mündliche Verhandlung durch den Vorsitzenden zu treffen.

Dabei ist mittlerweile anerkannt, dass der Erlass einer einstweiligen Verfügung mit einem Antrag verfahrensrechtlichen Inhaltes zur Sicherung von Beteiligungsrechten dahingehend zulässig ist, dass der Dienststelle u.a. aufgegeben wird, ein Beteiligungsverfahren einzuleiten (vgl. Altvater/Hamer/Ohnesorg/Peiseler, Kommentar zum BPersVG, 5. Aufl., § 83 Rdn. 121 a).

Für den Erlass einer einstweiligen Verfügung ist sowohl das Vorliegen eines Verfügungsanspruchs als auch das Vorliegen eines Verfügungsgrundes erforderlich. Dabei müssen entsprechend den §§ 936, 920 Abs. 2 ZPO Verfügungsanspruch und Verfügungsgrund glaubhaft gemacht werden. Das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ist jedoch auf vorläufige Regelung beschränkt; eine Vorwegnahme der Entscheidung in der Hauptsache ist grundsätzlich ausgeschlossen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 07. Juli 2003 – 4 B 11066/03.OVG -). Eine Vorwegnahme der Hauptsache ist nur ausnahmsweise aufgrund des Gebotes des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG zulässig, wenn ein wirksamer Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren nicht mehr erreichbar wäre und dies für den Antragsteller zu schlechthin unzumutbaren Folgen führen würde, insbesondere wenn die Versagung der Anordnung zu einem irreparablen Zustand führt (vgl. Ilbertz/Widmaier, Kommentar zum BPersVG, 10. Aufl., § 83 BPersVG rdn. 25 g).

Im vorliegenden Verfahren ergibt sich der Verfügungsanspruch aus dem Vorliegen des eingeschränkten Mitbestimmungstatbestandes des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG. Dieser ist durch die im Streit stehende Maßnahme erfüllt.

Entgegen der Ansicht des Antragstellers ist jedoch der Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG nach Ansicht der Kammer nicht gegeben. Danach hat der Personalrat mitzubestimmen über Regelungen der Ordnung in der Dienststelle und das Verhalten der Beschäftigten. Diese Vorschrift umfasst die Gesamtheit der Regeln, die den einwandfreien und reibungslosen Ablauf des Lebens in der Dienststelle sicherstellen sollen. Das enge Zusammenleben und Zusammenwirken in einer Dienststelle erfordert Verhaltensregeln, die das Miteinander der Beschäftigten und den Gebrauch der ihnen zur Verfügung gestellten Sachen zum Gegenstand haben. Die Anordnungen müssen bestimmte Verhaltensregeln aufstellen, die sich jedoch nicht auf die dienstliche Tätigkeit im engeren fachbezogenen Sinne beziehen, sondern den störungsfreien und reibungslosen Ablauf und das geordnete Zusammenleben der Beschäftigten betreffen.

Bei den vorliegend hinsichtlich des Mitbestimmungsrechts im Streit stehenden Maßnahmen handelt es sich nach Ansicht der Kammer um Regelungen, welche ausschließlich die Diensterfüllung betreffen, zumindest steht diese deutlich im Vordergrund der Regelungen. Wie die Beteiligten übereinstimmend vortragen, handelt es sich letztlich um im Rahmen von Zielvereinbarungen vorgegebene Intensivierung bestimmter dienstlicher Aufgaben. Diese sind im Zielfeld 1 der Auflistung vom 23. März 2010 unter „operative Ziele“ im Einzelnen näher dargestellt. Sie beziehen sich somit gerade auf die Dienstaufgaben und nicht auf das „Ordnungsverhalten“ der Beschäftigten. Nur im letzteren Falle würde der Mitbestimmungstatbestand eingreifen. Eine solche Situation liegt jedoch gerade nicht vor (vgl. dazu Lorenzen u.a., BPersVG § 75 Rdn. 186, 186 i; Ilbertz/Widmaier, BPersVG § 75, Rdn. 179 m.w.N.).

Es liegt jedoch der eingeschränkte Mitbestimmungstatbestand nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG vor. Danach hat der Personalrat mitzubestimmen über Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung und Erleichterung des Arbeitsablaufs. Eine solche Situation ist nach Ansicht der Kammer durch die Zielvereinbarung und deren Umsetzung gegeben. Wie schon vorstehend angeführt, sind bei Zielfeld 1 unter „operative Ziele“ insgesamt 5 Aufgabenbereiche aufgeführt, in denen eine „Steigerung“ gegenüber dem Vorjahr und damit eine Intensivierung der Arbeitstätigkeit auf diesen Arbeitsfeldern aufgeführt ist. So wird eine Steigerung bezüglich der Deliktsfelder unerlaubte Einreise und unerlaubte Aufenthalte, eine Steigerung der Fahndungstreffer in den Fahndungssystemen, eine Steigerung der sonstigen Initiativaufgriffe, eine Steigerung der Präsenz der tatsächlichen Einsatzkräfte, eine Steigerung der Kontrolle nach § 22 Abs. 1 a BPolG und eine Steigerung der Fahndungsabfragen gegenüber dem Vorjahr um „x“ Prozent ausdrücklich aufgeführt. Im Weiteren sind unter 1.5 bis 1.7.6 noch weitere Aufgaben und Abläufe aufgeführt, welche optimiert und erhöht werden sollen.

Da die Vorschrift des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG den Schutz der Beschäftigten gegen Überforderungen dient, umfasst dieses Tatbestandsmerkmal solche Maßnahmen, die auf eine Förderung der Effektivität der Arbeit in qualitativer und/oder quantitativer Hinsicht abzielen, also Regelungen, die auf eine Steigerung der Güte und/oder der Menge der zu leistenden Arbeit gerichtet sind. Entscheidend ist, ob eine erhöhte Inanspruchnahme des oder der betroffenen Beschäftigten als Folge solcher Maßnahmen gegeben ist. Dies ist dann der Fall, wenn sich die Belastung entweder in gesteigerter körperlicher oder in einer vermehrten geistig-physischen Inanspruchnahme darstellt, wie z.B. schnellerer Arbeitstakt, geänderter Arbeitsablauf, d.h. ein erhöhter körperlicher Einsatz oder ein erhöhter geistiger Mehraufwand von den Beschäftigten verlangt wird, um das gewünschte Arbeitsergebnis zu erzielen.

Dies ist durch die vorstehend dargestellten Maßnahmen nach Ansicht der Kammer der Fall. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Maßnahme auf einer Erhöhung der Arbeitsergebnisse abzielt, sondern es reicht aus, wenn die Maßnahme zwangsläufig eine Hebung der Beanspruchung der Betroffenen hervorruft. Von einer solchen zwangsläufigen Mehrbelastung kann allerdings erst die Rede sein, wenn nicht gleichzeitig mit der neuen Aufgabenerfüllung eine Entlastung möglich ist. Da den Beschäftigten nicht die Verantwortung für Inhalt und Qualität der zu erbringenden Dienstleistungen überlassen werden kann, ist eine konkrete Angabe von Entlastungsmöglichkeiten durch den Dienststellenleiter im Hinblick auf die zusätzlichen Belastungen erforderlich. Der Arbeitsumfang ist in der öffentlichen Verwaltung in aller Regel festgelegt und auch vorliegend davon auszugehen, so dass die Beschäftigten von sich aus keine Kompensationsmöglichkeiten haben (vgl. Ilbertz/Widmaier, BPersVG, § 76 Rdn. 31; Lorenzen u.a., PBersVG, § 76 Rdn. 97 f.; Altvater u.a., BPersVG, § 76 Rdn. 100, 1001).

Weder in den vorgelegten Unterlagen, noch in den Stellungnahmen des Beteiligten sind konkrete Angaben zu Entlastungsmöglichkeiten durch die Beschäftigten angeführt und auch ansonsten nicht erkennbar.

Als ein Indiz für die Richtigkeit der vorstehenden Ausführungen, d. h. von den angenommenen zusätzlichen Belastungen, kann auch das vom Antragsteller mit seinem Schriftsatz vom 30. August 2010 als Anlage mit vorgelegte Schreiben des Bundesministeriums des Innern vom 13. August 2010 an das Bundespolizeipräsidium und an den Bundespolizei Hauptpersonalrat angesehen werden. Darin wird von einer Expertenanhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages zur Umsetzung der Neuorganisation der Bundespolizei berichtet. Dabei seien insbesondere wertvolle Hinweise darauf gegeben worden, an welchen Stellen Beschäftigte der Bundespolizei durch Maßnahmen im Rahmen der Neuorganisation möglicherweise besonders belastet werden und wie man dem entgegenwirken kann. Daher soll eine Arbeitsgruppe gebildet werden, welche kurzfristig konkrete Handlungsempfehlungen gibt und eventuelle Umsetzungsschritte des Polizeipräsidiums begleitet. Dabei sollen nicht von den obersten Leistungsebenen der Organisationseinheiten Vertreter in die Arbeitsgruppe geschickt werden. Dies zeigt, dass gerade auf der hier im Streit stehenden Ebene der Bundespolizeiinspektionen und der Stäbe die möglichen konkreten zusätzlichen Belastungen, die vom Innenausschuss angesprochen werden, auftreten können.

Es liegt auch der für den Erlass der einstweiligen Verfügung erforderliche Verfügungsgrund vor. Dieser ist schon dann gegeben, wenn etwa durch das Zuwarten bis zum rechtskräftigen Abschluss eines Hauptsacheverfahrens der geltend gemachte Mitbestimmungstatbestand gegenstandslos würde, weil letztlich schon in vollem Umfang die Umsetzung der beanstandeten, nach Ansicht des Antragstellers mitbestimmungspflichtigen Maßnahme erfolgt ist. Dies wäre vorliegend der Fall, da bis zum Abschluss eines Hauptsacheverfahrens vor Gericht, etwa mit Durchführung der einzelnen Rechtsmittel in den Instanzenzügen erst nach unter Umständen Jahren eine rechtskräftige gerichtliche Entscheidung erginge. In diesem Falle könnte nur noch festgestellt werden, dass ein Mitbestimmungsrecht verletzt wurde, jedoch nicht mehr das Mitbestimmungsrecht als solches gesichert werden. Daher kommt es auf die im Einzelnen von dem Antragsteller noch geltend gemachten Gründe zum Vorliegen eines Verfügungsgrundes nicht mehr an.

Der Antragsteller ist das zuständige Mitbestimmungsorgan, was auch vom Beteiligten nicht bezweifelt wird, da sowohl die Stammdienststelle als auch die nachgeordneten Dienststellen von den Regelungen betroffen sind.

Somit ist dem Antrag aus dem sich aus dem Tenor ergebenden Umfange zu entsprechen, im Übrigen jedoch abzulehnen. Eines Ausspruchs von Zwangsmitteln bedarf es angesichts der Bindung des Beteiligten an das Gebot der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns nicht.

Eine Kostenentscheidung entfällt, weil nach § 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. §§ 80 Abs. 1, 2 a ArbGG und § 2 Abs. 2 GKG Kosten nicht erhoben werden und in dem objektiv ausgestalteten Beschlussverfahren für den Ersatz außergerichtlicher Kosten entsprechend dem Umkehrschluss aus § 12 a ArbGG kein Raum ist.