Verwaltungsgericht Schwerin Urteil vom 04.11.2008 – 3 A 2400/06

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, sofern nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Der Kläger wendet sich gegen die Kürzung der Betriebsprämie 2005 im Hinblick auf eine Verspätung des Antrages auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen.

Während der Sammelantrag im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelung für das Antragsjahr 2005, vom Kläger unterzeichnet unter dem 12. Mai 2005, beim Beklagten am 13. Mai 2005 eingegangen ist, weist der Eingangsstempel der Behörde bezogen auf den Antrag auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen, unterzeichnet gleichfalls am 12. Mai 2005, das Datum des 23. Mai 2005 aus.

Der unter dem 27. Februar 2006 ergangene Bescheid über die Festsetzung und Zuweisung von Zahlungsansprüchen wies auf eine Verspätung von vier Werktagen hin; Rechtsfolgen hieraus leitet der Bescheid nicht ab. Den klägerischen Widerspruch, wonach er den Antrag fristgerecht und vollständig eingereicht habe, wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid zurück. Die hiergegen erhobene (unter dem Aktenzeichen 3 A 801/06 geführte) Klage nahm der Kläger zurück; er könne nicht belegen, den Antrag auf Zuweisung der Zahlungsansprüche rechtzeitig eingereicht zu haben.

Auf den Sammelantrag erging unter dem 19. Dezember 2005 ein vorläufiger Bewilligungsbescheid in Höhe von 92.918,35 Euro, sowie unter dem 2. Mai 2006 ein Bescheid, wonach unter Berücksichtigung der gewährten Teilzahlung auf die Betriebsprämie 2005 eine Endzahlung in Höhe von (weiteren) 17.073,52 Euro gewährt wurde. Dem Bescheid ist zu entnehmen, dass die "Summe der vorläufigen Bewilligungsbeträge" um 12 vom Hundert (in Höhe von 15.462,70 Euro) wegen Überschreitung der Antragsfrist gekürzt wurde.

Den hiergegen am 24. Mai 2006 eingelegten Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchs-bescheid vom 21. November 2006 zurück; der späteste Antragstermin ohne Kürzung sei der 17. Mai 2005 gewesen, eingegangen sei der Antrag auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen am 23. Mai 2005, weshalb die zu gewährende Betriebsprämie entsprechend zu kürzen gewesen sei.

Der Kläger hat am 20. Dezember 2006 die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung macht er geltend, dass eine Frist, wonach ein Antrag auf Zuweisung von Zahlungsansprüchen bis zum 17. Mai 2005 zu stellen gewesen wäre, nicht bestehe. Dies ergebe sich aus den Regelungen der Art. 21 und 21 a der VO (EG) Nr. 796/2004. Art. 21 a unterscheide bezüglich der Sanktionen zwischen Mitgliedsstaaten, in denen der Antrag auf Zuteilung von Zahlungsansprüchen und der Sammelantrag für dasselbe Jahr gemeinsam eingereicht werden müssten, und solchen, in denen die Anträge getrennt eingereicht werden müssten - wie vorliegend in der Bundesrepublik Deutschland. Dieser Fall sei in Art. 21 a Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/04 geregelt, wonach auf die Einreichung des Sammelantrags Art. 21 VO (EG) Nr. 796/04 Anwendung finde, nicht aber - und hierum gehe es vorliegend - auf den Antrag auf Zuweisung von Zahlungsansprüchen.

Unterabsatz 2 des Art. 21 a Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/04 lege fest, dass der Kürzungsbetrag drei Prozent (und nicht ein Prozent wie in Art. 21) je Arbeitstag Verspätung betragen solle, sofern die Einreichung eines Beihilfeantrags im Rahmen der Betriebsprämienregelung nach der festgesetzten Frist erfolge. Der Antrag auf Zuweisung von Zahlungsansprüchen sei weder der Sammelantrag noch ein in Unterabsatz 2 genannter Antrag.

Durch die Eingrenzung der Anwendung des Art. 21 VO (EG) Nr. 796/04 ergebe sich, dass für die verspätete Einreichung allein des Antrags auf Zuweisung von Zahlungsansprüchen eine Sanktionsfolge in der EU-Verordnung nicht geregelt sei. Ob es sich dabei um ein gesetzgeberisches Versehen handele oder dies seitens des Gesetzgebers gewollt gewesen sei, sei unerheblich, da eine Sanktion lediglich auf einer klar gesetzlichen Grundlage erhoben werden könne; eine solche fehle vorliegend.

Der Kläger beantragt,

unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 2. Mai 2006 und seines Widerspruchsbescheides vom 21. November 2006 den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger eine weitere Betriebsprämie 2005 in Höhe von 15.462,70 vor Modulationskürzung zu gewähren.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Eine erste Auslegung des maßgeblichen Art. 21 a Abs. 2 der VO (EG) Nr. 239/05 auf der Grundlage des Wortlauts der Norm bestätige zwar die Ausführungen des Klägers. Weitere Überlegungen, insbesondere auch unter Einbeziehung der englischsprachigen Urfassung der Norm, führten hingegen zu einem abweichenden Ergebnis. Wie sich aus den Erwägungen (9) der VO (EG) Nr. 239/05 ergebe, habe in Ergänzung zu Art. 21 der VO (EG) Nr. 796/04, der die Sanktion für die verspätete Einreichung eines Beihilfeantrags regele, eine Sanktionsregelung für den Fall der verspäteten Einreichung der Anträge geschaffen werden sollen, die Grundlage für die Zuteilung der Zahlungsansprüche sei. Die für die Bundesrepublik Deutschland maßgebliche Regelung zur Ergänzung des Art. 21 der VO (EG) Nr. 796/04 sei in Art. 21 a Abs. 2 der VO (EG) Nr. 239/05 enthalten, da in der Bundesrepublik Deutschland der Antrag im Rahmen der Betriebsprämienregelung und der Sammelantrag jeweils getrennt eingereicht werden müssten. Soweit von dem "Antrag im Rahmen der Betriebsprämienregelung" die Rede sei, werde in Abs. 1 deutlicher zum Ausdruck gebracht, dass damit der Antrag auf Zuteilung von Zahlungsansprüchen zu verstehen sei. Soweit vom Sammelantrag gesprochen werde, sei dieser in Art. 2 Nr. 11 der VO (EG) Nr. 796/04 definiert als Antrag auf Direktzahlungen im Rahmen der Betriebsprämienregelung und anderer flächenbezogener Beihilferegelungen nach Titel III und IV der VO (EG) Nr. 1782/03.

Insoweit als Art. 21 a Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/04 hinsichtlich der verspäteten Einreichung des Sammelantrags auf Art. 21 der VO (EG) Nr. 796/04 verweise, werde deutlich, dass durch die VO (EG) Nr. 239/05 keine Änderung der Sanktion bei verspäteter Einreichung des Sammelantrags habe erfolgen sollen, das heiße, es verbleibe bei der Sanktion von einem Prozent je Arbeitstag Verspätung. Diese Auslegung stimme überein mit dem Erwägungsgrund (9) der VO (EG) Nr. 239/05, wonach lediglich eine zusätzliche Sanktionierung bei der verspäteten Einreichung der Anträge auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen habe eingeführt werden sollen. Diese zusätzliche Festsetzung sei in Art. 21 a Abs. 2 2. Unterabsatz VO (EG) Nr. 796/04 erfolgt. Allerdings sei in der deutschsprachigen Fassung der Norm von der verspäteten Einreichung eines Beihilfeantrags die Rede. Ein Vergleich der deutschen Fassung mit der englischen Urfassung mache jedoch deutlich, dass nicht die verspätete Einreichung eines Beihilfeantrags mit drei Prozent je Arbeitstag Verspätung habe sanktioniert werden sollen, sondern die verspätete Einreichung des Antrags auf Zuteilung von Zahlungsansprüchen.

Der offensichtliche Übertragungsfehler in der deutschen Fassung der Regelung führe bei grammatikalischer Auslegung zu einem Ergebnis, das den Intentionen des Gesetzgebers nicht gerecht werde, denn entsprechend den Erwägungen unter Nr. 9 habe ein abschreckender Kürzungssatz für den Fall festgesetzt werden sollen, dass der Antrag auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen verspätet eingereicht werde. Dieser Zielsetzung werde Unterabsatz 2 nur dann gerecht, wenn bei der Auslegung berücksichtigt werde, dass im Rahmen der Übersetzung aus dem "Antrag" das Wort "Beihilfeantrag" geworden sei. Eine dem Normzweck gerecht werdende Auslegung unter Berücksichtigung des englischen Urtextes führe somit zu dem Ergebnis, dass eine rechtliche Grundlage, aufgrund deren die ausgesprochene Sanktion vorgenommen werden dürfe, vorhanden sei.

Der Kläger erwidert, auch aus der englischsprachigen Fassung der VO (EG) Nr. 239/05 ergebe sich die Auffassung des Beklagten nicht; ein Übersetzungsfehler liege nicht vor. Der Umstand, dass in der amtlichen deutschen Übersetzung im zweiten Unterabsatz vom Beihilfeantrag gesprochen werde, sei für die Auslegung der Vorschrift völlig unerheblich und auch kein Übersetzungsfehler, da davon ausgegangen werde, dass die Übersetzung Beihilfeantrag durchgehend in der Verordnung verwendet worden sei. Entscheidend sei Art. 21 a Abs. 2 1. Unterabsatz VO (EG) Nr. 796/04, in dem die Weichen für die Anwendung etwaiger Sanktionen gestellt würden. Hier lasse weder die englische Originalfassung noch die deutsche Übersetzung an Deutlichkeit zu wünschen übrig.

Für den Fall, dass die Rechtsauffassung des Beklagten richtig sein solle, stehe dem Kläger das Prinzip des Vertrauensschutzes zur Seite. Dieser habe darauf vertrauen dürfen, dass die amtliche Übersetzung der EU-Verordnungen richtig sei, diese würden durch die Kommission gefertigt und genehmigt. Es könne einem EU-Bürger nicht zugemutet werden, nun auch noch die englische oder bzw. und die französischen Originalfassungen sämtlicher Verordnungen zu studieren und mit den Textfassungen der deutschen Übersetzung zu vergleichen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und des vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorganges.

Die zulässige Verpflichtungsklage ist unbegründet. Denn die Ablehnung der Bewilligung einer weitergehenden Betriebsprämie 2005 ist rechtmäßig, § 113 Abs. 5 VwGO.

Die vorliegend zu prüfenden Regelungen der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (ABl. EU Nr. L 141 Seite 18) enthält in Art. 21a eine Regelung, die durch die Verordnung (EG) Nr. 239/2005 der Kommission vom 11. Februar 2005 zur Änderung und Berichtigung der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 (ABl. EU Nr. L 42 Seite 3) eingeführt wurde; diese Regelung hat in dem interessierenden Teil den folgenden Wortlaut:

"Art. 21 a

(1) Außer in den in Artikel 34 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 genannten Fällen höherer Gewalt und außergewöhnlicher Umstände und abweichend von Artikel 21 der vorliegenden Verordnung verringern sich im ersten Jahr der Anwendung der Betriebsprämienregelung gemäß Titel III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 die Beträge, die in demselben Jahr für die dem Betriebsinhaber zuzuteilenden Zahlungsansprüche zu zahlen sind, um 4 % je Arbeitstag Verspätung, wenn in dem betreffenden Mitgliedstaat ein Antrag auf Zuteilung von Zahlungsansprüchen gemäß Artikel 34 Absatz 3 derselben Verordnung und der Sammelantrag für dasselbe Jahr vom Betriebsinhaber zusammen eingereicht werden müssen, der Betriebsinhaber diese Anträge jedoch nach der festgesetzten Frist einreicht. ...

(2) Müssen der Antrag im Rahmen der Betriebsprämienregelung und der Sammelantrag in dem betreffenden Mitgliedstaat getrennt eingereicht werden, so findet Artikel 21 auf die Einreichung des Sammelantrags Anwendung.

In diesem Fall verringern sich außer in den in Artikel 34 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 genannten Fällen höherer Gewalt und außergewöhnlicher Umstände die Beträge, die im ersten Jahr der Anwendung der Betriebsprämienregelung für die dem Betriebsinhaber zuzuteilenden Zahlungsansprüche zu zahlen sind, im Fall der Einreichung eines Beihilfeantrags im Rahmen der Betriebsprämienregelung nach der festgesetzten Frist um 3 % je Arbeitstag Verspätung. ..."

Der Wortlaut des in Bezug genommenen Art 21 ist der Folgende:

"Art. 21

(1) Außer in Fällen höherer Gewalt und außergewöhnlicher Umstände nach Artikel 72 verringern sich bei Einreichung eines Beihilfeantrags nach den festgesetzten Fristen die Beihilfebeträge, auf die der Betriebsinhaber im Fall rechtzeitiger Einreichung Anspruch hätte, um 1 % je Arbeitstag Verspätung.

Unbeschadet jeglicher besonderer Maßnahmen, welche die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Notwendigkeit ergreifen, dass sonstige Dokumente rechtzeitig vorgelegt werden müssen, um wirksame Kontrollen planen und durchführen zu können, gilt Unterabsatz 1 auch für Unterlagen, Verträge oder Erklärungen, die der zuständigen Behörde nach Artikel 12 und 13 vorzulegen sind, sofern solche Unterlagen, Verträge oder Erklärungen anspruchsbegründend für die Gewährung der betreffenden Beihilfe sind. In diesem Fall wird die Kürzung auf den betreffenden Beihilfebetrag angewandt. ...

(2) Bei Einreichung einer Änderung des Sammelantrags nach dem in Artikel 15 Absatz 2 vorgesehenen Termin werden die der tatsächlichen Nutzung der betreffenden landwirtschaftlichen Parzellen entsprechenden Beihilfebeträge um 1 % je Arbeitstag Verspätung gekürzt. ..."

Die Kernfrage des vorliegenden Verfahrens ist die, ob ein 'Antrag auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen', wie ihn der Kläger mit Eingang beim Beklagten am 23. Mai 2005 gestellt hat, als 'Beihilfeantrag im Rahmen der Betriebsprämienregelung' im Sinne des Art. 21a Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 anzusehen ist. Diese Frage ist zu bejahen, so dass der Beklagte zu Recht die Betriebsprämie 2005 des Klägers um insgesamt 12 v. H. (4 Tage à 3 v. H.) gekürzt hat.

Allerdings ist der Begriff des 'Beihilfeantrags im Rahmen der Betriebsprämienregelung' nicht selbsterklärend; eine Definition hierfür findet sich - entgegen der klägerischen Behauptung - in Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 nicht. Auch die Auflistung der unter Titel II dieser Verordnung (EG) mit der Überschrift 'Beihilfeanträge' in den einzelnen Kapiteln angesprochenen Anträge enthält eine solche nicht - wobei diese indessen nicht zwingend vollständig sein müssen.

Indessen ergibt sich der Sinn des fraglichen Begriffes vorliegend durch eine Auslegung der Norm nach ihrem Gesetzeszweck (sog. teleologische Auslegung) - so dass nicht vertieft zu werden braucht, dass nach der Rechtsprechung des EuGH die Notwendigkeit einer einheitlichen Auslegung der Gemeinschaftsverordnungen es verbietet, im Fall von Zweifeln eine Bestimmung für sich allein zu betrachten, sondern vielmehr dazu zwingt, sie unter Berücksichtigung ihrer Fassungen in den anderen Amtssprachen auszulegen (vgl. Urteil des Gerichtshofes vom 2. April 1998 - Rechtssache C-296/95 -, Sammlung der Rechtsprechung 1998 Seite I-01605).

Kennzeichnend für die Betriebsprämienregelung, wie sie Titel III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2005 einführt, ist die Notwendigkeit, für das erste Jahr ihrer Anwendung (einmalig) Zahl und Wert von Zahlungsansprüchen zu ermitteln, Art. 34 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2005; die endgültige Festsetzung der im ersten Anwendungsjahr zuzuweisenden Zahlungsansprüche erfolgt auf Basis eines entsprechenden Antrages, Art. 12 Abs. 4 VO (EG) Nr. 795/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämienregelung gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (ABl. EU Nr. L 141 Seite 1).

Die Anforderungen an die Einreichung eines solchen Antrages können die Mitgliedsstaaten in unterschiedlicher Weise ausgestalten - etwa zusammen mit dem Sammelantrag (wie dies Art. 21a Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 anspricht) oder getrennt von ihm (Abs. 2 dieser Norm); in der Bundesrepublik Deutschland gilt die letztgenannte Alternative.

Abs. 2 des Art. 21a der VO (EG) Nr. 796/2004 regelt nun in Unterabsatz 1 den Kürzungssatz für eine verspätete Einreichung des Sammelantrages, und in Unterabsatz 2 den eines anderen Antrages, der nach Auffassung der Kammer nach dem dargelegten Regelungssystem - mangels anderweitiger Alternativen - nur der auf Festsetzung der Zahlungsansprüche sein kann - wie dies auch Abs. 1 des Art. 21 VO (EG) Nr. 796/2004 ausdrücklich regelt ("wenn in dem betreffenden Mitgliedstaat ein Antrag auf Zuteilung von Zahlungsansprüchen gemäß Artikel 34 Absatz 3 derselben Verordnung und der Sammelantrag für dasselbe Jahr vom Betriebsinhaber zusammen eingereicht werden müssen"). Abs. 2 Unterabs. 1 dieser Norm befasst sich demgegenüber mit dem Fall, dass ein Antrag auf Zuteilung von Zahlungsansprüchen gemäß Artikel 34 Absatz 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 derselben Verordnung und der Sammelantrag für dasselbe Jahr vom Betriebsinhaber getrennt eingereicht werden muss - auch wenn hier vom 'Antrag im Rahmen der Betriebsprämienregelung' die Rede ist.

Dasselbe ist gemeint, wenn im Unterabsatz 2 des Art. 21 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 der 'Beihilfeantrag im Rahmen der Betriebsprämienregelung' angesprochen ist.

Die Anbindung dieses Unterabsatzes 2 des Art. 21a Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 "in diesem Fall" lässt sich sachgerechterweise nicht auf den Unterabsatz 1 und den dort behandelten Sammelantrag beziehen, die beiden Absätze stellen vielmehr, im Kontext betrachtet, die Regelung für den Fall dar, dass das Mitgliedsland eine getrennte Einreichung der Anträge vorschreibt. Eine anderweitige Betrachtungsweise begünstigte, ohne dass dies sachlich begründet wäre, die in Abs. 2 geregelte Abgabemodalität.

Ein Wille des Verordnungsgebers, die beiden Fälle in ihrer Rechtsfolge unterschiedlich zu behandeln, ist nicht ersichtlich. Vielmehr führt der Wägungsgrund (9) der VO (EG) Nr. 329/2005 Folgendes aus:

"(9) Im ersten Jahr der Anwendung der Betriebsprämienregelung haben die Betriebsinhaber gemäß Artikel 34 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 einen Antrag zu stellen, wenn sie an der Regelung teilnehmen wollen. Diese Anträge dienen dann als Grundlage für die Zuweisung der Zahlungsansprüche. Die rechtzeitige Übermittlung der in diesen Anträgen enthaltenen Informationen ist unerlässlich für die Mitgliedstaaten, um die Zahlungsansprüche innerhalb der in der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 geregelten Fristen festzulegen und das ordnungsgemäße Anlaufen der Regelung zu gewährleisten. Die Betriebsinhaber sind über die Fristen in Kenntnis gesetzt worden, die sie einhalten müssen. Außerdem müssen die Mitgliedstaaten den Betriebsinhabern die jeweiligen vorgedruckten Antragsformulare lange vor der Antragstellung übermitteln. Die verspätete Einreichung dieser Anträge sollte daher nur innerhalb derselben zusätzlichen Frist erlaubt werden wie derjenigen, die mit Artikel 21 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 für die verspätete Einreichung der Beihilfeanträge festgesetzt worden ist. Außerdem ist ein abschreckender Kürzungssatz anzuwenden, es sei denn, die Verspätung ist auf höhere Gewalt oder außergewöhnliche Umstände zurückzuführen."

Dass solch ein 'abschreckender Kürzungssatz' nur in den Fallkonstellationen anzuwenden wäre, in denen auch der Sammelantrag verspätet eingereicht worden ist, erschließt sich nicht.

Allein die Betrachtungsweise der Kammer führt zu der sinnvollerweise sich entsprechenden Rechtsfolge, wie sie in den beiden Absätze des Art. 21a VO (EG) Nr. 796/2004 vorgesehen sind. In den Fällen, in denen die Notwendigkeit nicht besteht, die beiden Anträge zusammen einzureichen, ergibt sich bei einer verspäteten Vorlage beider Anträge genau der Kürzungssatz (vier v. H.), den Abs. 1 für den Fall vorsieht, dass die Anträge zusammen eingereicht werden müssen, und damit im Falle einer Verspätung beide Anträge betroffen sein müssen. Das "getrennte Modell", wie es zur Anwendung von Abs. 2 dieser Norm führt, kann deshalb zwar zu einer Besserstellung von Antragstellern führen, die nur einen der beiden Anträge verspätet eingereicht haben; es gilt nur der Kürzungssatz des verspäteten Antrages. Dafür, dass die Anwendbarkeit des (laut Wägungsgrund [9]) 'abschreckenden Kürzungssatzes' davon abhängen soll, ob auch der Sammelantrag verspätet ist, und die Norm im umgekehrten Fall schlicht "leerlaufen" sollte, spricht nichts.

Vertrauensschutzgesichtspunkte, aufgrund derer der Kläger sich auf ein anderweitiges als das dargestellte Normverständnis berufen könnte, sind nicht erkennbar.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.