Rechtsprechung / Verwaltungsgericht Trier
Verwaltungsgericht Trier Urteil vom 22.06.2022 – 9 K 391/22.TR
ECLI:DE:VGTRIER:2022:0622.9K391.22.TR.00
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
Die Klägerin begehrt die Aufhebung eines Feststellungsbescheides, mit dem die Beklagte eine Tragetasche als systembeteiligungspflichtige Verpackung eingeordnet hat.
Die Klägerin stellt Verpackungsprodukte aller Art aus Papier und Kunststoff her und vertreibt diese. Zu ihrem Sortiment zählten auch sog. Permanenttragetaschen aus recyceltem PET mit zwei Henkelpaaren in verschiedenen Größen, die sie für ihre Kunden – darunter nach eigenen Angaben auch zahlreiche Modelabel – mit unterschiedlichen Designs und Aufdrucken versieht.
Die Beklagte ist eine rechtsfähige Stiftung des bürgerlichen Rechts. Sie ist mit hoheitlichen Rechten beliehen. Zu ihren Aufgaben gehört insbesondere die Überwachung der Systembeteiligung.
Infolge eines Feststellungsantrages der Firma S. GmbH vom 21. Januar 2019 erließ die Beklagte den streitgegenständlichen Feststellungsbescheid vom 12. März 2020 mit folgendem Tenor:
„Die Tasche aus Kunststoff mit zwei Henkeln, Zierdruck und dem Aufdruck „V*** (B/T/H 48cm x 15cm x 38cm) in der Ausführung gemäß den in der Anlage beigefügten Abbildungen ist bei Abgabe in einem Bekleidungsgeschäft an einen Kunden eine systembeteiligungspflichtige Verpackung im Sinne von § 3 Absatz 8 VerpackG.“
Der Bescheid wurde am 12. März 2020 auf der Internetseite der Beklagten veröffentlicht.
Hiergegen erhob die Klägerin am 27. April 2020 Widerspruch und führte zur Begründung aus, dass der Feststellungsbescheid der Beklagten als Einordnungsentscheidung in Form einer Allgemeinverfügung veröffentlicht worden sei, weshalb die Einordnung über den konkreten Einzelfall hinaus Regelungswirkung entfalte und auch die Klägerin in ihren Rechten verletze. Der der Entscheidung zugrundeliegende Prüfgegenstand sei vergleichbar mit Produkten, welche von ihr selbst hergestellt und vertrieben würden. In der Sache sei der Prüfgegenstand keine Verpackung, sondern ein Produkt, sodass er nicht dem Anwendungsbereich des Verpackungsgesetzes unterfalle. Dafür spreche insbesondere der die Verpackungsfunktion überwiegende Produktnutzen, der nicht im Zusammenhang mit der erworbenen Ware stehe, sowie die konstruktionsbedingte Eignung und Bestimmung zur mehrfachen Nutzung. Die Tragetasche werde nämlich unbefüllt als sog. Give-away an Kunden beim Kauf von Kleidung abgegeben und sei zur mehrfachen Verwendung und zur Weiterverwendung (etwa als Schwimm- oder Sporttasche) geeignet und gedacht.
Mit Widerspruchsbescheid vom 11. Mai 2021, der Klägerin zugegangen am 12. Mai 2021, wies die Beklagte den Widerspruch als unzulässig und unbegründet zurück.
Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, dass der Klägerin bereits die Widerspruchsbefugnis fehle. Sie sei von der Regelungswirkung des angegriffenen Verwaltungsaktes nicht in eigenen Rechten betroffen, da sie nach ihren Angaben nicht den vom Tenor der Entscheidung erfassten Prüfgegenstand, sondern lediglich eine vergleichbare Permanenttragetasche anbiete bzw. in den Verkehr bringe. Durch die Einordnungsentscheidung werde die öffentlich-rechtliche Eigenschaft der im Tenor näher beschriebenen und auf den Abbildungen im Bescheid dargestellten Permanenttragetasche geregelt und dadurch die Systembeteiligungspflicht der betreffenden Verpackung festgestellt. Adressat sei zwar nicht nur der Antragsteller selbst, sondern auch all diejenigen, die genau jene Permanenttragetasche produzieren, in Verkehr bringen, erwerben oder weitergeben. Dementsprechend seien von der Entscheidung alle Permanenttragetaschen erfasst, die hinsichtlich Materials, Größe, Füllgewicht, äußerer Gestaltung und sonstiger in der Beschreibung aufgeführter äußerer Merkmale mit der antragsgegenständlichen Verpackung identisch seien, unabhängig von der Person des Inverkehrbringers. Nicht erfasst seien jedoch Tragetaschen, die im Hinblick auf diese Merkmale Unterscheidungen aufwiesen. Ebenso nicht erfasst seien Permanenttragetaschen anderer Marken, selbst wenn sich die Gegenstände hinsichtlich Materials, Größe, Füllgewicht und Form nicht von der „V***“-Verpackung unterschieden. Grund hierfür sei, dass der Markenaufdruck die antragsgegenständliche Verpackung als äußeres Gestaltungsmerkmal (mit-)identifiziere und dadurch der Antrags- und damit auch der Entscheidungsgegenstand eingegrenzt werde.
Darüber hinaus sei der Widerspruch auch unbegründet, denn der Prüfgegenstand sei als Verpackung einzuordnen. Dieser sei objektiv dafür konzipiert und bestimmt, in der Verkaufsstelle gefüllt zu werden und erfülle somit bei bestimmungsgemäßer Verwendung eine Verpackungsfunktion.
Dem Widerspruchsbescheid war aus der beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung zu entnehmen, dass Klage gegen diesen beim Verwaltungsgericht Osnabrück erhoben werden könne.
Am Montag, den 14. Juni 2021 hat die Klägerin die vorliegende Klage beim Verwaltungsgericht Osnabrück erhoben. Zur Begründung vertieft sie ihren Vortrag aus dem Verwaltungsverfahren und führt ergänzend aus, die im Feststellungsbescheid aufgeführte Permanenttragetasche unterscheide sich von den von der Klägerin in Verkehr gebrachten Produkten – mit Ausnahme des individuellen Aufdrucks eines speziellen Modelabels – nicht wesentlich, sodass davon auszugehen sei, dass die angegriffene Feststellungsentscheidung in den „Leitfaden zur Anwendung des Kataloges systembeteiligungspflichtiger Verpackungen“ der Beklagten aufgenommen werde, sobald die Entscheidung in Bestandskraft erwachse. Somit sei damit zu rechnen, dass der Feststellungsbescheid unmittelbare Auswirkungen auf die Einordnung der Produkte der Klägerin haben werde. Dass die äußere Gestaltung der Prüfgegenstände, insbesondere der aufgedruckte Markenname, identisch sein müsse, um von der Regelungswirkung der Allgemeinverfügung betroffen zu sein, sei schwer nachvollziehbar und auch nicht verfahrensökonomisch. Hierdurch sei zu befürchten, dass es zu einer Flut von Einordnungsentscheidungsanträgen kommen werde. Diese enge Auslegung fördere auch die Umgehung der Systembeteiligungspflicht, die das Verpackungsgesetz – VerpackG – gerade verhindern wolle. Zudem werde die Klägerin dadurch in ihrem Recht auf effektiven Rechtsschutz beschnitten. Ihr müsse es möglich sein, sich frühzeitig gegen die neue Norminterpretation der Beklagten zur Wehr zu setzen.
Mit Beschluss vom 7. Februar 2022 hat das Verwaltungsgericht Osnabrück sich für örtlich unzuständig erklärt und den Rechtsstreit an das erkennende Gericht verwiesen.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 12. März 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11. Mai 2021 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung bezieht sie sich auf ihre Ausführungen im Verwaltungsverfahren und trägt ergänzend vor, die Klage sei aus den gleichen Gründen, aus denen es der Klägerin bereits an der Widerspruchsbefugnis im Verwaltungsverfahren gefehlt habe, bereits unzulässig, da es ihr an der Klagebefugnis fehle. Darüber hinaus sei die Klage auch unbegründet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Schriftsätze der Beteiligten, auf die Verwaltungsakten der Beklagten sowie zwei Tragetaschen verwiesen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind. Ferner wird auf das Sitzungsprotokoll Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Klage ist bereits unzulässig.
Die örtliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Trier ergibt sich gemäß § 83 S. 1 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 2 S. 3 GVG aus dem konstitutiv wirkenden Verweisungsbeschluss des Verwaltungsgerichts Osnabrück vom 7. Februar 2022 – 3 A 124/21 –. An den Verweisungsbeschluss ist das Gericht gebunden.
Der Klägerin fehlt es jedoch an der für die vorliegende Anfechtungsklage erforderlichen Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – als Sachentscheidungsvoraussetzung.
Nach § 42 Abs. 2 VwGO muss ein Kläger geltend machen können, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Hierfür ist es erforderlich, aber auch ausreichend, dass die behauptete Rechtsverletzung möglich erscheint. Dies ist danach bereits dann anzunehmen, wenn eine Verletzung eigener subjektiver Rechte des Klägers nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Juli 2001 – 1 C 35.00 –, juris Rn. 15; Kopp/Schenke, VwGO, 27. Aufl. 2021, § 42 Rn. 66).
Im vorliegenden Fall ist eine Verletzung eigener Rechte der Klägerin jedoch nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen.
Zwar handelt es sich – was zwischen den Beteiligten auch unstreitig ist – bei der von der Beklagten erlassenen Einordnungsentscheidung um eine Allgemeinverfügung. Gemäß § 26 Abs. 1 S. 2 Nr. 23 VerpackG entscheidet die Beklagte über die Einordnung einer Verpackung als systembeteiligungspflichtig im Sinne von § 3 Abs. 8 VerpackG durch Verwaltungsakt. Konkret handelt es sich dabei um eine sachbezogene Allgemeinverfügung gemäß § 1 Abs. 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes – NdsVwVfG – i.V.m. § 35 S. 2 Var. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes – VwVfG –, die die Bestimmung einer öffentlich-rechtlichen Eigenschaft der Sache – hier: die Systembeteiligungspflichtigkeit des Prüfgegenstandes – feststellt (vgl. Wüstenberg: Die Systembeteiligungspflicht von Verpackungen, LMuR 2020, 141 [142], beck-online; vgl. auch zu Feststellungsbescheiden in Zweifelsfällen nach § 2 Abs. 5 des Waffengesetzes – WaffG –: Gade, WaffG, 3. Aufl. 2022, § 2 Rn. 10, beck-online).
Jedoch fällt die Klägerin nicht in den durch diese Allgemeinverfügung in eigenen Rechten betroffenen Adressatenkreis.
Der Tenor des Feststellungsbescheides ist eindeutig gefasst und bezieht sich ausschließlich auf Gegenstände, auf welche dieser im Wortlaut zutrifft. Die Klägerin hat nicht vorgebracht, eben jene Tragetasche mit den im Tenor genannten Eigenschaften herzustellen bzw. zu vertreiben, sondern nur, dass ihre Produkte mit den im Tenor der Entscheidung genannten im Wesentlichen vergleichbar sind. Auch die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgezeigte und zur Gerichtsakte gereichte Tragetasche unterscheidet sich in vielerlei Hinsicht von der im Tenor beschriebenen. Die Maße betragen in der Breite 45 cm, in der Tiefe 10 cm und in der Höhe 35 cm. Als Markenaufdruck befindet sich der Name „E***“ auf der Tragetasche. Damit unterfällt diese Tragetasche erkennbar nicht der Regelungswirkung des Feststellungsbescheides.
Der Einwand der Klägerin, dass ein solch eng gefasster Tenor nicht verfahrensökonomisch sei und eine Vielzahl an Einordnungsanträgen, Einordnungsentscheidungen und darauffolgende verwaltungsgerichtliche Verfahren erwarten lasse, greift nicht durch. Bloße Zweckmäßigkeitserwägungen und Ansichten der Klägerin zur Effizienzsteigerung behördlichen Vorgehens sind ersichtlich nicht geeignet, eine Rechtsverletzung der Klägerin aus einer sie nicht betreffenden Behördenentscheidung zu begründen.
Im Übrigen entspricht es auch der gesetzgeberischen Intention, dass Entscheidungen der Beklagten zu bestimmten Verpackungsarten als Einzelfallentscheidungen zu treffen sind, die einen konkreten Zweifelsfall klären sollen (vgl. BT-Drucks. 18/11274, S. 53). Dies entspricht auch Sinn und Zweck der §§ 3 Abs. 8 und 26 Abs. 1 Satz 2 Nr. 23 VerpackG. Maßgebend für die Frage der Systembeteiligungspflicht im Sinne des § 3 Abs. 8 VerpackG ist die Frage, wo die konkrete Verpackung, d. h. die nach Vertriebsweg, Entsorgungsweg, äußerer Form und Gestaltung, Volumen und Material bestimmte Verpackung, charakteristischerweise anfällt. Dieses Verständnis liegt auch § 26 Abs. 1 Satz 2 Nr. 23 VerpackG zugrunde, welcher davon ausgeht, dass die Zentrale Stelle Verpackungsregister auf Antrag über die Systembeteiligungspflicht „einer“ d. h. der exakten Verpackung in ihrem jeweiligen situativen Kontext entscheidet (Konzak/Körner in: Landmann/Rohmer, UmweltR, 97. EL Dezember 2021, VerpackG § 3 Rn. 114). Dass es für die Frage der Einordnung eines Gegenstandes als systembeteiligungspflichtige Verpackung unter anderem auch auf den jeweiligen Markenaufdruck ankommen kann, ergibt sich daraus, dass auch dieser den Gegenstand als äußeres Gestaltungsmerkmal jedenfalls mitidentifiziert und etwa zur Frage der Verwendungsfunktion des Gegenstandes als Verpackung durch Bezugnahme des Markenaufdrucks zur verpackten Ware Aufschluss geben kann. Darüber hinaus kommt dem konkreten Markennamen auch im Rahmen der Registrierungspflicht der Hersteller gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 5 VerpackG Bedeutung zu.
Die Beklagte hat auch in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar erläutert, dass die enge Fassung des Tenors dem Umstand geschuldet ist, dass aufgrund der Vielzahl der Konsumgüter und der umfangreichen Verpackungslandschaft eine weitere Fassung des Tenors dazu führen würde, dass die Marktteilnehmer die Frage, ob sie von der Einordnungsentscheidung konkret betroffen seien, nicht mehr rechtssicher beantworten könnten.
Die Klägerin dringt auch mit dem Einwand nicht durch, dass die Umgehung der Systembeteiligungspflicht gefördert werden würde, nähme man an, dass die vorliegende Einordnungsentscheidung nicht auf sie Anwendung fände, bzw. die Hersteller sich der Systembeteiligungspflicht dadurch entziehen könnten, dass sie nur eine Kleinigkeit an ihren Verpackungen – etwa eine Änderung der Aufschrift – verändern würden.
Wenn dem so wäre, würde auch dies gerade nicht zu einer eigenen Rechtsverletzung der Klägerin führen. Auch hierbei handelt es sich um Recht- und Zweckmäßigkeitserwägungen der Klägerin zum generellen behördlichen Vorgehen, die jedoch eine Verletzung der Klägerin in eigenen Rechten durch die konkret angegriffene Behördenentscheidung nicht begründen können.
Losgelöst dessen ist eine Umgehungsgefahr aber auch nicht zu befürchten. Denn die Systembeteiligungspflicht von Verpackungen entsteht nicht erst durch eine diese positiv feststellende Einordnungsentscheidung der Beklagten, sondern unmittelbar dann, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen des § 3 Abs. 8 VerpackG erfüllt sind.
Die Klägerin wird durch die Verneinung der Klagebefugnis auch nicht in ihrem Recht auf effektiven Rechtsschutz beschnitten.
Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes – GG – eröffnet den Rechtsweg gegen jede behauptete Verletzung subjektiver Rechte durch ein Verhalten der öffentlichen Gewalt. Gewährleistet wird nicht nur formal die Möglichkeit, die Gerichte anzurufen, sondern auch die Effektivität des Rechtsschutzes. Der Bürger hat einen Anspruch auf eine möglichst wirksame gerichtliche Kontrolle. Der Zugang zum Gericht darf nicht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschwert werden. Allerdings eröffnet Art. 19 Abs. 4 GG nur demjenigen den Rechtsweg, der durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt ist. Es genügt weder die Verletzung nur wirtschaftlicher Interessen noch die Verletzung von Rechtssätzen, in denen der Einzelne nur aus Gründen des Interesses der Allgemeinheit begünstigt wird, die also reine Reflexwirkung haben. Denn Art. 19 Abs. 4 GG garantiert dem Bürger keine allgemeine Rechtmäßigkeitskontrolle der Verwaltung, sondern trifft eine Systementscheidung für den Individualrechtsschutz (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 10. Juni 2009 – 1 BvR 198/08 –, juris Rn. 9).
Die von der Klägerin angegriffene Entscheidung betrifft nicht die von ihr hergestellten und vertriebenen Produkte. Hinsichtlich derer steht es der Klägerin vielmehr frei, selbst einen Antrag auf Einordnung ihrer Produkte als systembeteiligungspflichtige Verpackungen gemäß § 26 Abs. 1 Satz 2 Nr. 23 VerpackG zu stellen und – je nach Ausgang der Entscheidung – gegen diese den Rechtsweg zu beschreiten.
Die bloße – wenn auch naheliegende – Vermutung, dass die Beklagte in einem ähnlich gelagerten Fall der Klägerin gleichsam zu deren Lasten entscheiden wird, ist nicht geeignet, eine Verletzung in eigenen Rechten bereits jetzt anzunehmen. Dies liefe Sinn und Zweck des § 42 Abs. 2 VwGO zuwider, der neben dem Ausschluss von Popularklagen auch reine Interessentenklagen verhindern soll (vgl. Helge Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO 5. Aufl. 2018, § 42 Rn. 365).
Schließlich kann die Klägerin auch nicht damit durchdringen, dass die Einordnungsentscheidung nach deren Bestandskraft Eingang in den „Leitfaden zur Anwendung des Kataloges systembeteiligungspflichtiger Verpackungen“ der Beklagten aufgenommen werde und deshalb damit zu rechnen sei, dass der Feststellungsbescheid unmittelbare Auswirkungen auf die Einordnung der Produkte der Klägerin haben werde.
Bei dem von der Beklagten erlassenen Katalog systembeteiligungspflichtiger Verpackungen und dem Leitfaden der Beklagten zur Anwendung des Katalogs systembeteiligungspflichtiger Verpackungen, Stand September 2019 – Leitfaden –, handelt es sich um norminterpretierende Verwaltungsvorschriften, die als bloßes Innenrecht der Verwaltung keine Außenwirkung gegenüber Dritten entfalten (vgl. Konzak/Körner, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, VerpackG, 97. EL Dezember 2021, § 3 Rn. 110 ff., beck-online). Somit kann auch die (etwaige) Aufnahme der streitgegenständlichen Einordnungsentscheidung in die Verwaltungsvorschriften der Beklagten oder gar nur deren Ausstrahlungswirkung auf dieselben die Klägerin nicht unmittelbar in eigenen Rechten verletzen. Solche rechtsauslegenden Verwaltungsvorschriften scheiden nämlich als Grundlage für eine mit Außenwirkung versehene Selbstbindung der Verwaltung schon ihrer Natur nach aus. Da die Befugnis zur letztverbindlichen Auslegung des objektiven Rechts anders als die gerade ihr eingeräumte Befugnis zur Ermessensausübung nicht der Verwaltung, sondern durch Art. 19 Abs. 4 GG den Gerichten übertragen ist, steht auch die in Verwaltungsvorschriften enthaltene Rechtsauslegung unter dem Vorbehalt, dass sie die Billigung durch die Rechtsprechung findet. Die Wirkung norminterpretierender Verwaltungsvorschriften bleibt deshalb auf den internen Bereich der Verwaltung beschränkt mit der Folge, dass ihre Beachtung oder Nichtbeachtung auf die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit eines in ihrer Anwendung ergangenen Verwaltungsaktes keinen Einfluss hat. Er ist rechtmäßig nur, wenn er in Übereinstimmung mit dem objektiven Recht ergeht. Dieses und nicht die norminterpretierende Verwaltungsvorschrift ist im Streitfall der von den Gerichten anzulegende verbindliche Beurteilungsmaßstab (BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 1969 – VIII C 104.69 –, juris Rn. 14).
Lediglich ergänzend ist anzuführen, dass der Katalog systembeteiligungspflichtiger Verpackungen eine Einordnung als systembeteiligungspflichtige Verpackung oder nicht systembeteiligungspflichtige Verpackung ausschließlich in Bezug auf den typischen Anfallort in Form von in Produktgruppen beschriebenen Verkaufs- oder Umverpackungen trifft. Der Katalog gibt dem Erstinverkehrbringer damit insbesondere Hinweise zur Abgrenzung zu (groß-)gewerblichen Verpackungen, also zu solchen, die typischerweise nicht beim privaten Endverbraucher als Abfall anfallen (Konzak/Körner, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, VerpackG, 97. EL Dezember 2021, § 3 Rn. 112, beck-online). Damit bezieht sich der Katalog nur auf einen Teilaspekt der Frage, ob es sich bei einer Verpackung um eine systembeteiligungspflichtige Verpackung i.S.d. § 3 Abs. 8 VerpackG handelt, nämlich, auf die Frage, ob diese nach Gebrauch typischerweise beim privaten Endverbraucher als Abfall anfällt. Zur hier streitgegenständlichen (Vor-)Frage, ob es sich bei dem Gegenstand überhaupt um eine Verpackung im Sinne von § 3 Abs. 1 VerpackG i. V. m. Anlage 1 VerpackG handelt, verhält sich der Katalog gerade nicht (Konzak/Körner, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, VerpackG, 97. EL Dezember 2021, § 3 Rn. 112, beck-online; Ziff. 1.4.4 und 4.1 des Leitfadens).
Hinsichtlich des Leitfadens ist zu erwähnen, dass dieser sich zwar zum Verpackungsbegriff verhält. Ziff. 5.1 des Leitfadens ordnet Tragetaschen aller Art jedoch bereits als Serviceverpackungen und damit als systembeteiligungspflichtige Verkaufsverpackungen ein, sodass auch nicht ersichtlich ist, wie sich die hier angegriffene Einordnungsentscheidung darauf noch (weiter) zu Lasten der Klägerin auswirken sollte.
Nach alledem war die Klage mangels Vorliegen der Sachentscheidungsvoraussetzungen als unzulässig abzuweisen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 ff. ZPO.