Verwaltungsgericht Wiesbaden Beschluss vom 02.03.2012 – 22 K 242/12.WI.PV

Es wird festgestellt, dass dem Antragsteller eine Wahlberechtigung zu dem örtlichen Personalrat beim B in Wiesbaden, dem Gesamtpersonalrat beim B und dem Hauptpersonalrat beim BMI, trotz seiner Gestellung zur BImA, zusteht.

I.

Der Antragsteller begehrt die Feststellung seiner Wahlberechtigung zur Wahl des örtlichen Personalrates beim B in Wiesbaden, zum Gesamtpersonalrat beim B sowie zum Hauptpersonalrat beim Bundesministerium des Inneren (BMI).

Der Antragsteller ist seit Juni 2005 Tarifbeschäftigter im B-Amt. Bis zum 31.12.2011 arbeitete er in der Abteilung „Zentrale Verwaltung (..)“ des B in Wiesbaden. Durch eine Verfügung des B vom 29.12.2010 wurde er im Wege der Gestellung verpflichtet, ab dem 1. Januar 2011 seine Arbeitsleistung unbefristet bei der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA) zu erbringen.

Die Verfügung des B-Amtes vom 29.12.2010 lautet wie folgt:

„Sehr geehrter Herr K.,

mit dem zwischen dem B und der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben geschlossenen Personalgestellungsvertrag erbringen Sie ab dem 01.01.2011 unter Fortsetzung Ihres bestehenden Arbeitsverhältnisses Ihre Arbeitsleistung für die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BA). Ihr Arbeitsverhältnis zum B bleibt dabei unverändert. Hinsichtlich Ihrer Rechte und Pflichten aus dem Arbeitsverhältnis ergeben sich keine Änderungen. Auf die in Bezug genommene Informationsveranstaltung wird verwiesen. Bei Fragen oder Anliegen zu Ihrem Grundarbeitsverhältnis, insbesondere zur Eingruppierung, Teilzeitarbeit, Sonderurlaub, Leistungsbewertung, wenden Sie sich bitte weiterhin an das Referat …. Ansprechpartner für Fragen oder Anliegen im Zusammenhang mit der Arbeitsleistung, insbesondere zur Arbeitszeit, Arbeitsschutz, Erholungsurlaub und Fortbildung ist bei der BA-Direktion Koblenz….“

Der Personalgestellungsvertrag zwischen der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben und dem B wurde am 29.12.2010 seitens des B unterzeichnet. Gemäß § 1 Abs. 1 des Personalgestellungsvertrages erfolgt die Personalgestellung auf unbestimmte Zeit. Gemäß § 2 verbleiben die Rechte und Pflichten, die das Grundverhältnis betreffen, bei der Entsendebehörde, während hingegen die Rechte und Pflichten aus dem Arbeitsverhältnis, die der Erfüllung der Arbeitsleistung betreffend, auf die aufnehmende Dienststelle übergehen.

Eine Mitbestimmung des örtlichen Personalrates erfolgte nur in den Fällen der Abordnung von 4 Beamten. Im Übrigen wurde der Gesamtpersonalrat durch das B mit Schreiben vom 28.12.2010 informiert, dass im Rahmen der vertrauensvollen Zusammenarbeit über strukturelle Änderungen in der Abteilung .. Beschäftigte im Wege der erforderlichen Gestellungs- bzw. Abordnungsverfügungen auf die BImAG übergehen.

Nach dem Gesetz über die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImAG) werden im Rahmen der Einführung eines einheitlichen Liegenschaftsmanagements sämtliche Grundstücke dem BImAG übertragen. Im Rahmen der Umsetzung des Gesetzes schlossen das Bundesministerium des Inneren und das Bundesministerium der Finanzen und die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben am 02.11.2007 eine Dachvereinbarung. In dieser ist unter § 3 ausgeführt, dass entsprechend den auf die Bundesanstalt übergehenden Aufgaben sie das gesamte operative liegenschaftsbezogene Personal des BMI übernimmt. In Absatz 5 ist geregelt:

„Soweit das tarifbeschäftigte Personal nach Abs. 1 nicht in ein Arbeitsverhältnis mit der Bundesanstalt wechselt, wird es mit Beginn des Mietvertrages im Wege einer Personalstellung (§ 4 Abs. 3 TVöD) die arbeitsvertraglich geschuldete Leistung aufgrund eines Personalgestellungsvertrages zwischen den einzelnen Direktionen der Bundesanstalt (vertreten durch die Leiterin / den Leiter der Hauptstelle, Organisation Personal) und der Beschäftigungsdienststelle gemäß Anlage 4 für die Bundesanstalt erbringen. Die Personalausgaben im Einzelplan 06 werden insoweit nicht abgesenkt; eine Erstattung der Personalausgaben für das gestellte Personal durch die Bundesanstalt erfolgt nicht. ….“

Die Liegenschaften des B sind in der Anlage 1 der Dachvereinbarung aufgeführt.

§ 4 Abs. 3 TVöD lautet:

„Werden Aufgaben der Beschäftigten zu einem Dritten verlagert, ist auf Verlangen des Arbeitgebers bei weiterbestehendem Arbeitsverhältnis die arbeitsvertraglich geschuldete Arbeitsleistung bei dem Dritten zu erbringen (Personalgestellung). § 613 a BGB sowie gesetzliche Kündigungsrechte bleiben unberührt.“

In der dazugehörigen Protokollerklärung heißt es, dass die Modalitäten der Personalgestellung zwischen dem Arbeitgeber und dem Dritten vertraglich geregelt werden (Satz 2).

Im Weiteren schloss der Hauptpersonalrat beim BMI und das BMI eine Rahmenvereinbarung zur Überleitung des Personals des Geschäftsbereichs des Bundesministeriums des Inneren gemäß § 3 der Dachvereinbarung zwischen dem Bundesministerium des Inneren und des Bundesministeriums der Finanzen und der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben. In § 4 sind Ausführungen zur Personalgestellung und in § 5 Ausführungen zur personalvertretungsrechtlichen Zuständigkeit gemacht worden.

Bezüglich der Rahmenvereinbarung teilte der Hauptwahlvorstand gegenüber dem Gericht mit, dass es sich um eine freiwillige Rahmenvereinbarung handele. Sie beruhe auf dem Grundsatz vertrauensvoller Zusammenarbeit aus § 2 BPersVG und beschreibe zum Wohle der Beschäftigten den Verfahrensablauf, wie die Dachvereinbarung umgesetzt werden solle.

Der Hauptwahlvorstand beim Bundesministerium des Inneren beschäftigte sich am 15.12.2011, am 13.01.2012 und am 31.01.2012 mit der Frage, inwieweit im Rahmen der Personalgestellung an die BImA abgegebene Personal für den Personalrat aktiv und passiv wahlberechtigt sei. In der letzten Sitzung wurde beschlossen, dass diese Mitarbeiter, die im Wege der Personalgestellung zur Bundesanstalt für Immobilienaufgaben übergegangen seien, in entsprechender Anwendung von § 13 Abs. 2 Satz 1 und 4 BPersVG als beim B nicht wahlberechtigt bei der Zahl der in der Regel der Beschäftigten zu berücksichtigen seien.

Mit Schreiben vom 31.01.2012 an den örtlichen und Gesamtpersonalratsvorstand und Hauptwahlvorstand legte der Antragsteller Einspruch gegen die Richtigkeit des Wählerverzeichnisses für die Wahl zu allen drei Gremien ein. Er sei aus dem Wählerverzeichnis gestrichen worden und damit in unzulässiger Weise an einem demokratischen Grundrecht, sein Wahlrecht, beschränkt worden.

Der örtliche Wahlvorstand für die Personalratswahlen beim B beschäftigte sich in seiner Sitzung am 03.02.2012 mit der Frage der Wahlberechtigung der Beschäftigung, die im Wege der Personalgestellung zur Bundesanstalt für Immobilienaufgaben übergegangen sind sowie über den Einspruch des Antragstellers. Nach dem Protokoll wurde die Frage diskutiert und die Auffassung des Hauptwahlvorstandes wiedergegeben. Ergänzend wurde auf § 5 Abs. 5 der Rahmenvereinbarung zwischen Hauptpersonalrat beim BMI und dem BMI verwiesen, wonach im Falle der Personalgestellung das Wahlrecht und die Wählbarkeit zum Personalrat der Bundesanstalt bestehe. Insoweit wurde beschlossen, dass für Beschäftigte, die im Wege der Personalgestellung zur Bundesanstalt für Immobilienaufgaben übergegangen sind, in entsprechender Anwendung des § 13 Abs. 2 BPersVG das Wahlrecht bei der BImA bestehe. Eine Wahlberechtigung beim B bestehe nicht.

Auf den Einspruch des Antragstellers bezogen, erging der Beschluss, dass dem Einspruch nicht abgeholfen werden könne und der Einspruch zurückgewiesen werde. Der Antragsteller sei nicht in das Wählerverzeichnis für die Personalratswahlen 2012 im B-Amt aufzunehmen.

Mit Schreiben des örtlichen Wahlvorstandes vom 03.02.2012 an den Antragsteller, diesem am selben Tage zugegangen, wurde dem Antragsteller mitgeteilt, dass der Einspruch gegen das Wählerverzeichnis zurückgewiesen wurde. Nach der Rechtsauffassung des örtlichen Wahlvorstandes bestehe kein Wahlrecht beim B-Amt. Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 und Satz 4 BPersVG in entsprechender Anwendung werde derjenige, der zu einer Dienststelle abgeordnet sei, in dieser wahlberechtigt, wenn die Abordnung länger als 3 Monate dauere und der Beschäftigte nicht binnen 6 Monaten wieder in die alte Dienststelle zurückkehren werde. Mit Verfügung vom 29.12.2010 erbringe der Antragsteller ab dem 01.01.2011 unbefristet die Arbeitsleistung bei der BImA. In entsprechender Anwendung sei somit eine Wahlberechtigung beim B-Amt nicht gegeben. Diese Auffassung werde vom Hauptpersonalrat beim BMI ebenfalls vertreten.

Mit Schriftsatz vom 24.02.2012, eingegangen am selben Tage beim Verwaltungsgericht Wiesbaden, begehrt der Antragsteller vorläufigen Rechtsschutz. Er macht geltend, dass die Gestellung eine besondere Form der Arbeitnehmerüberlassung sei, so dass der Rechtsgedanke des § 14 Abs. 1, 2 und 4 AÜG einschlägig sei, wonach im Ergebnis die Wahlberechtigung der verliehenen Arbeitnehmer bei der entleihenden Stelle bestehen bleibe. In seiner Situation sei sein Arbeitsmittelpunkt weiterhin das B. Er habe eine B-Telefonnummer sowie einen B-E-Mailanschluss. Er bringe seine Arbeitsleistung ausschließlich für das B.

Der Antragsteller beantragt festzustellen,

dass er für die Wahl zum örtlichen Personalrat beim B in Wiesbaden, zum Gesamtpersonalrat beim B und zum Hauptpersonalrat im Geschäftsbereich des BMI wahlberechtigt ist und die Gestellung zur BImA der Wahlberechtigung nicht entgegensteht.

Die Beteiligten zu 1. – 3. beantragen,

den Antrag abzuweisen.

Bezüglich der Gestellung nehmen sie auf die Verfügung vom 29.12.2010 Bezug. Im Übrigen sei die Wahlberechtigung des Antragstellers nach den Vorschriften des § 13 Abs. 2 BPersVG zu prüfen. Da der Antragsteller unbefristet seit dem 01.01.2011 seine Arbeit bei der BImA verrichte, seien die Voraussetzungen des § 13 Abs. 2 Satz 4 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 und 3, 4 BPersVG gegeben. Das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz findet keine Anwendung. Mangels gesetzlicher Regelung sei auch ein Doppelwahlrecht des Antragstellers nicht gegeben. Insoweit habe der Antragsteller sein Wahlrecht beim B verloren.

Der Hauptwahlvorstand beim BMI hat in seiner Erklärung gegenüber dem Gericht in dem Verfahren 22 L 224/12.WI.PV darüber hinaus erklärt, dass mangels einer gesetzlichen Regelung zum Wahlrecht und zur Wählbarkeit bei Personengestellungen nur die analoge Anwendung der Regelung über Abordnungen (§ 13 BPersVG) notwendig sei. Ohne die Rahmenvereinbarung wäre es zu einer Vielzahl unterschiedlicher Regelungen der Behörden gekommen. Insoweit habe die Regelungslücke für die Wahlberechtigung bei Personalgestellung gemäß § 4 Abs. 3 TVöD erfolgen sollen. Soweit ersichtlich gebe es im Bundespersonalvertretungsrecht keinen Beteiligungstatbestand / Mitbestimmungstatbestand für eine Überleitung bzw. eine Gestellung im Sinne von § 4 Abs. 3 TVöD. Insoweit liege eine Regelungslücke vor, die durch analoge Anwendung der Regelungen über Abordnungen geschlossen werden könne, da die Personalgestellung den Charakter einer beamtenrechtlichen Anordnung habe.

Bei der Beschlussfassung des Hauptwahlvorstandes beim BMI sei es nur um die Feststellung der Zahl der Mitarbeiter im Geschäftsbereich des BMI gegangen. Man habe keine Präjudiz bezüglich des zuständigen Wahlvorstandes setzen wollen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die Akte des Eilverfahrens 22 L 224/12.WI.PV nebst den von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen Bezug genommen, welche sämtlich zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung gemacht worden sind.

II.

Der Antrag ist zulässig. Der Antragsteller begehrt vorliegend die Feststellung seines aktiven Wahlrechtes, nicht jedoch die Feststellung seiner Wählbarkeit (passives Wahlrecht). Insoweit dient es dem effektiven Rechtsschutz, wenn bereits vor der Wahl über die Frage der Ordnungsgemäßheit des Wählerverzeichnisses und des Wahlrechts des Antragstellers entschieden wird.

Der Antrag ist auch begründet. Der Antragsteller ist wahlberechtigt. Das Wahlrecht ist nicht gemäß § 13 Abs. 2 BPersVG entfallen. Unstreitig liegt in der Personalgestellung nach § 4 Abs. 3 TVöD keine Abordnung vor. Vielmehr hatte das B-Amt eine Abordnung nur bei den 4 Beamten, welche auf die BImA übergeleitet worden sind, bejaht und das Mitbestimmungsverfahren gemäß § 76 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG eingeleitet.

Der Antragsteller hat sein Wahlrecht auch nicht verloren, weil er aufgrund einer Zuweisung nach § 29 BBG (früher § 123 a Beamtenrechtsrahmengesetz) einer Dienststelle angehörte, die ganz oder teilweise in eine öffentlich-rechtlich organisierte Einrichtung ohne Dienstherrenfähigkeit oder eine privatrechtlich organisierte Einrichtung der öffentlichen Hand umgewandelt wurde. Das B-Amt existiert immer noch als Behörde des Bundes. Auch ist die BImA eine Anstalt des öffentlichen Rechts mit Dienstherrenfähigkeit, wie sich aus dem Errichtungsgesetz ergibt.

Auch fehlt es an einer entsprechenden arbeitsrechtlichen Vereinbarung. Der Antragsteller hat keine arbeitsrechtliche Vereinbarung, weder mit dem B noch mit der BImA zur Gestellung an die BImA geschlossen. Vielmehr wurde er mit Verfügung vom 29.12.2010 angewiesen, im Rahmen des geschlossenen Personalgestellungsvertrages seine Arbeitsleistung für die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA) zu erbringen. Diese Regelung stützt sich auf eine tarifvertragliche, nicht aber auf eine arbeitsvertragliche Vereinbarung.

Auch kommt entgegen der Auffassung des Hauptwahlvorstandes beim Bundesministerium des Inneren und dem Beschluss des örtlichen Wahlvorstandes vom 3. Februar 2012 eine analoge Anwendung der Regelungen des § 13 Abs. 2 BPersVG nicht in Betracht. In Kenntnis der Regelung von § 4 Abs. 3 TVöD und des dort neu geschaffenen Begriffes der „Gestellung“ hat weder das ressortmäßig federführende Bundesministerium des Inneren noch der Gesetzgeber das Bundespersonalvertretungsgesetz geändert. Dies, obwohl andere Bundesländer, wie z. B. Nordrhein-Westfalen in § 10 Abs. 2 LPVG Regelungen für den Fall der Gestellung aufgenommen haben. § 13 Abs. 2 Satz 1 BPersVG stellt auf die „Abordnung“ ab.

Wie der Hauptwahlvorstand in seinem Schriftsatz vom 01.03.2012 zu Recht darauf hingewiesen hat, gibt es im Bundespersonalvertretungsrecht keinen Beteiligungs- bzw. Mitbestimmungstatbestand für eine „Überleitung“ bzw. eine „Gestellung“ im Sinne des § 4 Abs. 3 TVöD. Insoweit hat der Gesetzgeber im Bereich der Beteiligungsrechte die Gestellung bewusst nicht erfasst und auch nicht der Abordnung gleichgestellt. Wenn aber der Gesetzgeber die abschließenden Tatbestände der Mitbestimmung bewusst nicht erweitert hat, kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber bei der Frage des Wahlrechtes im selben Gesetz hier eine Regelungslücke habe entstehen lassen wollen.

Die Dienststelle B würde auch ein widersprüchliches Verhalten an den Tag legen, wenn sie bei einer „Gestellung“ eine Abordnung nach § 75 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG verneint, diese aber bezüglich § 13 Abs. 2 Satz 1 BPersVG in analoger Anwendung bejahen würde. Das Bundespersonalvertretungsgesetz ist insoweit kein Gesetz, welches nach Belieben und Wünschen widersprüchlich ausgelegt werden kann.

Es erschließt sich der Kammer auch nicht, dass bezüglich der Beamten die Mitbestimmung der Abordnung erfolgte, bezüglich der Angestellten jedoch eine Beteiligung des örtlichen Personalrates gerade nicht erfolgte. Die Kammer vermag auch eine Differenzierung zwischen einer analogen Anwendung über die Anordnung bezogen auf § 13 Abs. 2 BPersVG, aber die nicht analoge Anwendung zu § 75 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG nicht nachzuvollziehen. Dies auch, wenn die Personalgestellung tatsächlich den Charakter einer beamtenrechtlichen Abordnung hätte.

In diesen Fällen wäre es allenfalls von der Dienststelle konsequent gewesen, auch im Rahmen der Beteiligungsrechte nach § 75 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG einen Beteiligungstatbestand der Abordnung zu bejahen. Dies ist aber bewusst nicht geschehen.

Den Fall einer Abordnung bei den Angestellten im Rahmen einer Personalgestellung sieht auch weder der Hauptpersonalrat beim Bundesinnenministerium noch das Bundesministerium des Inneren, wie sich aus der Rahmenvereinbarung ergibt.

Mithin vermag das erkennende Gericht nicht zu erkennen, dass bei der Frage des Verlustes des Wahlrechtes eine Regelungslücke entstanden ist, wenn der Gesetzgeber bewusst die Gestellung in den Beteiligungstatbeständen nicht aufgenommen hat. Vielmehr ist davon auszugehen, dass sich sowohl bei den Beteiligungstatbeständen, wie auch bei den Ausschlussgründen nach § 13 Abs. 2 BPersVG, um eine abschließende Regelung handelt.

Der Antragsteller hat auch die Dienststellenzugehörigkeit zum B-Amt nicht verloren. Sein Grundbeschäftigungsverhältnis besteht weiterhin mit diesem: „Ihr Arbeitsverhältnis zum B-Amt bleibt unverändert. Hinsichtlich Ihrer Rechte und Pflichten aus dem Arbeitsverhältnis ergeben sich keine Änderungen.“ (Personalgestellungsverfügung vom 25.12.2010).

Die tatsächlichen Verhältnisse und die Zuordnung zu der Dienststelle B haben sich auch nicht wesentlich geändert. Nach dem unbestrittenen Vorbringen des Antragstellers ist vielmehr davon auszugehen, dass der Antragsteller weiterhin in das B-Amt eingegliedert ist. So verfügt er über einen Dienstausweis des B und nicht über einen der BImA. Er benutzt die Zeiterfassung des B-Amtes, er bekommt seine Arbeitsverträge aus dem Hause des B, seine Telefonnummer und seine Mailadresse ist die des B-Amtes. Insoweit ist auch der Bezug zum örtlichen Personalrat des B in Wiesbaden und dem Schutzbereich wesentlich größer, als dieser zum Personalrat der BImA je sein könnte.

Nach alledem steht dem Antragsteller die Wahlberechtigung zum örtlichen Personalrat des B in Wiesbaden, zum Gesamtpersonalrat des B und zum Hauptpersonalrat beim BMI zu. Denn Ausschlussgründe nach § 13 Abs. 2 BPersVG sind nicht gegeben.