Verwaltungsgericht Wiesbaden Beschluss vom 27.03.2013 – 23 K 40/13.WI.PV

Es wird festgestellt, dass die beabsichtigte Abordnung des Personalratsmitgliedes A mit dem Ziel der Versetzung vom Hessischen Kultusministerium an das Landesschulamt der Zustimmung des Antragstellers bedarf.

Der Personalrat beim Hessischen Kultusministerium (HKM) begehrt die Feststellung, dass eine beabsichtigte Abordnung eines Personalratsmitgliedes mit dem Ziel der Versetzung vom Kultusministerium an das Landesschulamt und Lehrkräfteakademie (Landesschulamt) der Zustimmung des Antragstellers bedarf.

Mit Art. 1 des Gesetzes zur Reform der Organisationsstruktur der Schulverwaltung (Schulverwaltungsorganisationsstrukturreformgesetz – SchVwOrgRG) vom 27.09.2012 (GVBl. I S. 299) wurde durch das Gesetz zur Neuordnung der Hessischen Schulverwaltung zum 01.01.2013 eine neue Behörde mit der abgekürzten Bezeichnung „Landesschulamt“ errichtet. Nach § 3 Abs. 3 dieses Gesetzes gehen die Aufgaben der bisherigen Staatlichen Schulämter auf das Landesschulamt über. Eingegliedert werden zudem das bisherige Amt für Lehrerbildung mit Sitz in Frankfurt und das bisherige Institut für Qualitätsentwicklung mit Sitz in Wiesbaden neben den übrigen Schulämtern.

Nach § 2 dieses Gesetzes gelten die Bediensteten der eingegliederten Behörden als an den bisherigen Dienstorten versetzt.

Das Kultusministerium beabsichtigt eine Umstrukturierung mit einer Aufgabenverlagerung vom Kultusministerium zum Landesschulamt. In diesem Zusammenhang ist die Abordnung von Frau A mit dem Ziel der Versetzung vom Kultusministerium an das Landesschulamt beabsichtigt. Frau A ist seit 17 Jahren dem beim Kultusministerium eingerichteten Personalrat angehörig.

Der Antragsteller ist der Ansicht, dass die beabsichtigte Abordnung mit dem Ziel der Versetzung nur aus wichtigen dienstlichen Gründen zulässig sei und zudem der Zustimmung des Personalrates nach § 64 Abs. 2 HPVG bedürfe.

Mit Schreiben vom 10.12.2012 hat die Beteiligte dem Antragsteller mitgeteilt, dass vorliegend ein auf einer Rechtsvorschrift ruhender Dienststellenwechsel anstehe und damit die Versetzung oder Abordnung von Frau A keiner Zustimmung des Personalrates bedürfe. Es erfolge eine Aufgabenverlagerung aus dem Hessischen Kultusministerium an das Landesschulamt, die als wesentliche Änderung des Aufbaus des Kultusministeriums aus dem Schulverwaltungs- und Organisationsstrukturreformgesetzes beruhe.

Der Antragsteller hat in seiner Sitzung am 08.01.2013 beschlossen, die Angelegenheit zur gerichtlichen Klärung einem Rechtsanwalt zu übergeben. Mit Schriftsatz vom 15.01.2013, Eingegangen am selben Tage, wurde der vorliegende Antrag beim Verwaltungsgericht eingereicht.

Der Antragsteller ist der Auffassung, dass die Abordnung/Versetzung des Personalratsmitgliedes A ohne Einholung der Zustimmung des Antragstellers gegen § 64 Abs. 2 HPVG verstoße. Danach dürften Mitglieder des Personalrats gegen ihren Willen nur versetzt oder abgeordnet werden, wenn dies aus dienstlichen Gründen auch unter Berücksichtigung der Mitgliedschaft im Personalrat unvermeidbar sei und der Personalrat zugestimmt habe. Im vorliegenden Fall sei Frau A mit ihrer Abordnung an das Landesschulamt nicht einverstanden. Der Antragsteller beabsichtige, der Abordnung/Versetzung nicht zuzustimmen. Zwar sei durch die durch das Land Hessen zum 01.01.2013 durchgesetzte Neuordnung der hessischen Schulverwaltung mit dem Landesschulamt eine neue Behörde eingerichtet worden. Allerdings sei im vorliegenden Fall weder die Dienststelle, welcher der Personalratsmitglied A angehöre (das Hessische Kultusministerium) aufgelöst, noch an ihrem Aufbau wesentlich verändert oder mit anderen Behörden verschmolzen worden.

Das Gesetz zur Neuordnung der Hessischen Schulverwaltung vom 27.09.2012 möge Anlass der beabsichtigten Personalmaßnahme sein, nicht jedoch deren Grundlage. Das Hessische Kultusministerium sei als Dienststelle des abzuordnenden/zu versetzenden Personalratsmitgliedes A vom Regelungsbereich des Gesetzes zur Neuordnung der Hessischen Schulverwaltung unmittelbar nicht betroffen. Die Beteiligte könne aus dieser Rechtsvorschrift mithin nicht ableiten, dass ein Personalratsmitglied des Hessischen Kultusministeriums zur Erfüllung operativer Aufgaben an das Landesschulamt gegen den Willen des Personalratsmitglieds oder ohne Zustimmung des Personalrats abgeordnet oder versetzt werden dürfe.

Der Personalrat beantragt,

festzustellen, dass die beabsichtigte Abordnung des Personalratsmitgliedes A mit dem Ziel der Versetzung vom Kultusministerium an das Landesschulamt der Zustimmung des Antragstellers bedarf.

Die Beteiligte beantragt,

den Antrag abzuweisen.

Die Beteiligte ist der Auffassung, dass die Voraussetzungen des § 64 Abs. 2 HPVG vorliegen. Die Abordnung mit der Ziel der Versetzung beruhe auf einer wesentlichen Änderung des Aufbaus des Hessischen Kultusministeriums und damit auf einer Rechtsvorschrift.

Mit Wirkung vom 01.01.2013 und mit Inkrafttreten des Gesetzes zur Reform der Organisation der Schulverwaltung sei eine erhebliche Umorganisation des HKM vorgenommen und ein neuer Geschäftsverteilungsplan in Kraft gesetzt worden. Dabei sei die Anzahl der Abteilungen von 5 auf nunmehr 4 verringert worden. Die Anzahl der Referate sei ebenfalls verringert, fachliche Zuschnitte und personelle Zusammensetzung zahlreicher Referate umgewandelt worden. Mit dieser Umwandlung sei gleichzeitig eine Delegation umfangreicher Aufgaben und bisheriger Zuständigkeiten des HKM auf die neuerrichtete Behörde Landesschulamt vollzogen worden. Infolge der Aufgabenverlagerung an das Landesschulamt sei das früher von Frau A geleitete Referat I 4 mit den delegierten Aufgaben und der Stelle zu verlagern und das entsprechende Personal mit dem Ziel der Versetzung abzuordnen.

Die Umorganisation des HKM zum 01.01.2013 stelle im Sinne der gemeinsamen Geschäftsordnung der Staatskanzlei und den Ministerien des Landes Hessen sowie der Hessischen Landesvertretung in der Fassung vom 01.01.2011 eine wesentliche Änderung des Aufbaus dar. Der Behördenaufbau sei durch den 1. Abschnitt, insbesondere § 2 der GGO definiert und lege die Gliederung der Ministerien in Abteilungen und Referate fest. Die Aufbauänderung des HKM erfolge zwar nicht unmittelbar aus dem Gesetz zur Reform der Organisation der Schulverwaltung, diese sei aber zweifellos Voraussetzung und die Grundlage der Aufbauänderung. Der gesamte Reformprozess war und sei angelegt als Strukturreform der gesamten Hessischen Bildungsverwaltung, die das HKM als oberste Dienstbehörde notwendig mit einschließe. Der zentrale Ansatz der neuen Steuerungsarchitektur Bildungsverwaltung könne daher ohne aktiven Einbezug des HKM nicht sinnvoll gedacht und gestaltet werden.

Insoweit wird auf ein Informationsschreiben des HKM zum Projekt „Landesschulamt I“ vom 02.05.2012 verwiesen. Die Tatsache, dass die zum 01.01.2013 wirksam gewordene, wesentliche Aufbauänderung des HKM auf dem o.g. Gesetz beruhe, könne schließlich konkret durch einen Blick auf die Stellenausstattung des Landesschulamtes belegt werden. Da die Errichtung des Landesschulamtes mit keiner Schaffung neuer, zusätzlicher Haushaltsstellen verbunden sei, könne die zur adäquaten Besetzung der Leitung erforderlichen Stelle im Geschäftsbereich nur durch die Reduzierung der Abteilungen im HKM erreicht werden. Die Stelle des Präsidenten bzw. der Präsidenten befinde sich folglich derzeit in öffentlicher Ausschreibung.

Mit Verfügung vom 11.03.2013 wurde die Beteiligte aufgefordert, Gesetzesmaterialien vorzulegen, aus denen sich die beschriebene Aufbauänderung des HKM – auch wenn auch nur im Ansatz – ergeben sollen.

Hieraufhin wurde von Seiten der Beteiligten fristgemäß vorgetragen, dass derartige Gesetzesmaterialien nicht vorgelegt werden könnten. Dies sei auch nicht erforderlich. Vielmehr genüge, dass das Gesetz zur Reform der Organisation der Schulverwaltung die Grundlage und Voraussetzung der Ablaufänderung sei. Es sei auch nicht ersichtlich, warum für die Verlagerung von Stellen vom HKM zum Landesschulamt eine gesetzliche Grundlage erforderlich sein sollte. Es verhalte sich so, dass die Verlagerung von Stellen vom HKM zur neueingerichteten Behörde Landesschulamt aus einer Entscheidung der Hausleitung erfolge, nach der bestimmte Aufgaben in der durch das o.g. Gesetz reformierten Struktur der Bildungsverwaltung nicht mehr auf ministerieller Ebene wahrgenommen werden sollen. Eine solche Entscheidung bewege sich im Rahmen der Organisations- und Personalhoheit der Dienststelle. Sie sei sachlich begründet und zulässig. Im Übrigen nehme man zur Kenntnis, dass die Meinungsbildung des Gerichtes offenbar weit fortgeschritten sei.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie zwei Heftstreifen Behördenunterlagen Bezug genommen, welche sämtlich zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung gemacht worden sind.

Der zulässige Antrag ist begründet. Die beabsichtigte Abordnung des Personalratsmitglieds A mit dem Ziel der Versetzung vom Kultusministerium an das Landesschulamt bedarf der Zustimmung des Antragstellers.

Nach § 64 Abs. 2 Satz 1 1. Satzteil HPVG darf ein Personalratsmitglied gegen seinen Willen nur versetzt oder abgeordnet werden, wenn dies aus dienstlichen Gründen unvermeidbar ist und der Personalrat der Maßnahme zugestimmt hat. Gemäß § 64 Abs. 2 Satz 1 2. Satzteil HPVG entfällt die Zustimmung des Personalrats u. a. bei Auflösung einer Behörde oder einer auf Rechtsvorschrift beruhenden wesentlichen Änderung des Aufbaus oder der Verschmelzung einer Behörde mit einer anderen.

Der Ausnahmetatbestand „bei einer auf Rechtsvorschrift beruhenden wesentlichen Änderung des Aufbaus“ einer Behörde ist vorliegend entgegen der Meinung der Beteiligten jedoch nicht gegeben.

Soweit die Beteiligte die Auffassung vertritt, dass die Personalmaßname in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Reform der Organisation der Schulverwaltung stehe und insoweit auf einer wesentlichen Änderung des Behördenaufbaus aufgrund einer Rechtsvorschrift beruhe, vermag dem die Kammer nicht zu folgen.

Mit Art. 1 des Gesetzes zur Reform der Organisationsstruktur der Schulverwaltung (Schulverwaltungsorganisationsstrukturreformgesetz) wurde durch das Gesetzes zur Neuordnung der Hessischen Schulverwaltung ein Landesschulamt mit Hauptsitz in Wiesbaden und 15 weiteren Standorten (den ehemaligen Staatlichen Schulämtern) errichtet. Zugeführt wurde auch das bisherige Amt für Lehrerbildung mit Sitz in Frankfurt und das bisherige Institut für Qualitätsentwicklung mit Sitz in Wiesbaden. Sämtliche Behörden wurden dem Landesschulamt eingegliedert. Die Aufgaben der eingegliederten Behörden gehen auf das Landesschulamt über.

Gemäß § 1 Abs. 3 des Gesetzes zur Neuordnung der Hessischen Schulverwaltung ist das Landesschulamt landesweit zuständig insbesondere für die Unterstützung der Schulen, die Schulaufsicht, die Qualitätsentwicklung sowie für die Lehrkräftebildung und die Führungskräfte Fort- und Weiterbildung. Insoweit wurden gemäß § 2 dieses Gesetzes die Bediensteten der bisherigen Staatlichen Schulämter, des bisherigen Amtes für Lehrerbildung und des bisherigen Instituts für Qualitätsentwicklung zum Landesschulamt an den bisherigen Dienstorten versetzt.

Eine Aufgabenverlagerung aus dem Hause des Hessischen Kultusministeriums auf das Landesschulamt enthält das Gesetz nicht. Auch ergibt sich aus der amtlichen Begründung dafür nichts. Vielmehr heißt es u. a.:

„Die inhaltliche Weiterentwicklung der Schulaufsicht durch Neuformulierung eines Auftrages zur Beratung und Unterstützung der Schulen in der selbständigen Wahrnehmung ihrer Aufgaben hat bereits Eingang in das Hessische Schulgesetz gefunden. Der Standardisierung von Geschäftsprozessen der Schulaufsicht dient das bereits abgeschlossene Projekt des Hessischen Kultusministeriums ‚Neuausrichtung der Staatlichen Schulämter‘. Den Beteiligten einer selbständigen Schule wurde dabei im Rahmen einer einheitlichen Zuordnung der Leistungen zu den Kategorien Unterstützung, Service und Aufsicht Rechnung zu tragen.

Nach diesen inhaltlichen Veränderungen im Bereich der Schulaufsicht zielt der Entwurf nunmehr auf eine Anpassung der äußeren Bedingungen an die Struktur der Bildungsverwaltung. Die Bindung aller Behörden der Hessischen Bildungsverwaltung in einem Landesschulamt soll einerseits die Möglichkeiten erweitern, überregionale Verwaltungsaufgaben zusammen zu führen, andererseits aber die bisherigen Standorte in der Fläche beibehalten und damit eine ortsnahe Aufsicht und Unterstützung der Schulen gewährleisten. Die Neustrukturierung bildet zugleich den Rahmen für eine Vereinheitlichung und Standardisierung der Leistungen und eine gleichmäßige Verteilung der personellen Ressourcen.“ (Gesetzentwurf der Fraktion der CDU und FDP für ein Gesetz zur Reform der Organisationsstruktur der Schulverwaltung, Begründung A. Allgemeines, Drucksache 18/5545, S. 31).

Von einer Verlagerung von Aufgaben des Hessischen Kultusministeriums auf das Landesschulamt ist damit in keinster Weise auch nur im Ansatz die Rede. Daran ändert sich auch nichts dadurch, dass die Bildung des Landesschulamtes stellenneutral und langfristig zu einem Wegfall von 10 % der Stellen der Bildungsverwaltung führen soll.

Der insoweit von den Vertretern der Beteiligten vorgelegte Auszug des Stellenplans „Landesschulamt“ für den Haushalt 2013/14 führt insoweit auch nicht weiter.

Im Gegenteil: Hier ist ausdrücklich ausgeführt, dass durch das Schulverwaltungsorganisationsstrukturreformgesetz ab dem 01.01.2013 eine Behörde mit der Bezeichnung „Landesschulamt und Lehrkräfteakademie“ (Landesschulamt) errichtet werden wird. In dieser Behörde werden das Amt für Lehrerbildung und die Studienseminare, das Institut für Qualitätsentwicklung sowie die Staatlichen Schulämter unter Angabe der bisherigen Kapitelbezeichnungen zusammengeführt. Sie erhalten daher eine eigenständige Kapitelüberschrift mit dem Zusatz „Landesschulamt“.

Von einer damit zu realisierenden Aufgabenverschiebung HKM auf das Landesschulamt und eine damit verbundene Stellenverschiebung ist nicht die Rede.

Vielmehr enthält der Stellenplan den allgemeinen Hinweis, dass das Hessische Kultusministerium ermächtigt werde, mit Zustimmung des Hessischen Ministeriums der Finanzen auf der Grundlage des Schulverwaltungsorganisationsstrukturreformgesetzes Stellenumsetzungen für das Landesschulamt vorzunehmen. Soweit nunmehr eine B 6-Stelle vom Hessischen Kultusministerium auf das Landesschulamt für die Leitungsfunktion verschoben werden soll, ergibt sich dies nicht aus dem Haushaltsplan. Eine entsprechende Zustimmung des Hessischen Ministeriums der Finanzen liegt nach der Erklärung der Vertreter der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung ebenfalls bisher nicht vor.

Insoweit vermag die Kammer hierin auch nicht im Ansatz eine auf einer Rechtsvorschrift beruhende wesentliche Änderung des Aufbaus des Hessischen Kultusministeriums zu erkennen.

Diese Änderung beruht vielmehr und ausschließlich auf hausinternen Überlegungen, welche Aufgaben an das Landesschulamt vom HKM abgegeben werden sollen, wie sich u. a. aus dem Vermerk vom 04.12.2012 ergibt (Anlage 3 zum Schriftsatz der Beteiligten vom 19.03.2013). Hieraus wird im Gegensatz zum Schulverwaltungsorganisations-strukturreformgesetz ersichtlich, dass das Ministerium (hier die Abteilungsleiter) operative Aufgaben aus dem Haus auf das Landesschulamt verlagern wollen.

Eine solche Erweiterung des Aufgabenbereiches des Landesschulamtes ist im Gesetz nicht im Ansatz ersichtlich.

Die Erweiterung des Aufgabenbereichs des Landesschulamtes beruht allenfalls auf einer selbständigen Organisationsentscheidung der Ministerin. Dass eine solche nur möglich ist, weil sie nun kraft Gesetzes ein Landesschulamt bekommen hat, reicht aber für die Erforderlichkeit einer wesentlichen Änderung des Aufbaus der Behörde aufgrund einer Rechtsvorschrift nicht aus. Denn die Rechtsvorschrift fordert diese Verlagerung nicht.

Dabei ergibt sich auch aus dem Gesetz noch nicht einmal im Ansatz, dass weitere Aufgaben auf das Landesschulamt übertragen werden sollen. Damit steht die Entscheidung der weiteren Aufgabenübertragung und damit Auslagerung aus dem Haus des Hessischen Kultusministeriums nur und ausschließlich in der Entscheidungskompetenz der Dienststellenleiterin.

Im Hinblick auf die Schutzwirkung der Personalratsmitglieder durch § 64 Abs. 2 HPVG ist eine weitergehende Auslegung - wie sie die Beteiligte versucht - untunlich, da ansonsten der Schutzbereich der Personalvertretung in nicht hinnehmbarer Weise durchlöchert würde.

Mithin hätte es in dem Fall bei einer beabsichtigten operativen Aufgabenverlagerung vom Hessischen Kultusministerium auf das Landesschulamt einer gesetzlichen Regelung bedurft, um die kraft Gesetzes gegebene Zustimmungsbedürftigkeit durch eine spezialgesetzliche Norm aufzuheben. Vielleicht hätte auch eine entsprechende Zielrichtig in der amtlichen Begründung zu dem Gesetzentwurf ausreichend sein können. Diese gibt es jedoch nicht, so dass es hierauf nicht weiter ankommt.

Da ein Ausnahmefall des § 64 Abs. 2 Satz 1 2. Satzteil HPVG nicht gegeben ist, bedarf die beabsichtigte Abordnung des Personalratsmitgliedes mit dem Ziel der Versetzung vom Hessischen Kultusministerium an das Landesschulamt der Zustimmung des Antragstellers, weshalb dem Antrag stattzugeben war.