Verwaltungsgericht Wiesbaden Urteil vom 22.05.2024 – 7 K 1372/21.WI

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages.

Die Klägerin begehrt die Festsetzung einer einheitlichen Pauschale für Zahlungen, die als Ausgleich für die Freihaltung von Behandlungskapazitäten für COVID-19-Patientinnen und Patienten dienen, für alle ihrer Fachabteilungen und nicht nur für die somatischen Fachabteilungen.

Die Klägerin ist eine in A-Stadt ansässige Klinikgesellschaft, die an diesem Standort ein Krankenhaus der Maximalversorgung mit 25 Fachkliniken und weiteren dazugehörigen Einrichtungen betreibt. Insbesondere betreibt die Klägerin neben den somatischen Fachabteilungen auch selbständige psychiatrische und psychosomatische Fachabteilungen.

Im Zuge der Corona-Pandemie erhielten Krankenhäuser zum Ausgleich dafür, dass sie Behandlungskapazitäten für COVID-19-Patientinnen und Patienten freihalten, Ausgleichszahlungen. Die beklagte Wirtschafts- und Infrastrukturbank (im Folgenden: WI-Bank oder Beklagte) ist vom Land Hessen damit beauftragt, den Krankenhäusern Ausgleichzahlungen auf Basis von Berechnungen der Hessen Agentur zu gewähren und diese auszuzahlen.

Anlässlich der COVID-19-Pandemie beschloss der Bundestag am 27. März 2020 mit dem Gesetz zum Ausgleich COVID-19 bedingter finanzieller Belastungen der Krankenhäuser und weiterer Gesundheitseinrichtungen (BGBl. I S. 580) unter anderem die Neufassung von § 21 des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (Krankenhausfinanzierungsgesetz - KHG -). Diese am 28. März 2020 in Kraft getretene Bestimmung regelt(e) Ausgleichszahlungen an alle zugelassenen Krankenhäuser aufgrund von Sonderbelastungen durch das neuartige Coronavirus SARS-CoV-2 für den Fall, dass zur Erhöhung der Bettenkapazitäten für die Versorgung von Patientinnen und Patienten, die mit dem neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 infiziert sind, planbare Aufnahmen, Operationen und Eingriffe verschoben oder ausgesetzt wurden und dadurch Betten nicht so belegt werden konnten, wie es vor dem Auftreten der SARS-CoV-2-Pandemie geplant war (sog. „Freihaltepauschalen“). Den Krankenhäusern oblag dabei die Ermittlung der Höhe der Ausgleichszahlungen, indem sie nach Maßgabe von § 21 Abs. 2 KHG von einem Referenzwert die tatsächliche taggenaue Auslastung des Krankenhauses ab dem 16. März 2020 abzogen und bei einer geringeren Auslastung 2020 den Differenzwert mit einer tagesbezogenen Pauschale von 560 EUR multiplizierten (vgl. § 21 Abs. 3 KHG).

Durch Art. 3 Nr. 1a des Zweiten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 19. Mai 2020 (BGBl. I S. 1018) erhielt § 21 Abs. 3 KHG eine Anpassung dahingehend, dass die Tagespauschale 560 EUR beträgt, solange sie nicht durch Rechtsverordnung nach § 23 Abs. 1 Nr. 2 KHG für Gruppen von Krankenhäusern nach der Zahl der Krankenhausbetten oder anderen krankenhausbezogenen Kriterien in der Höhe unterschiedlich ausgestaltet wird. Mit der daraufhin vom Bundesgesundheitsministerium erlassenen Verordnung zur Anpassung der Ausgleichszahlungen an Krankenhäuser aufgrund von Sonderbelastungen durch das Coronavirus SARS-CoV-2 vom 3. Juli 2020 (COVID-19-Ausgleichszahlungs-Anpassungs-Verordnung - AusglZAV -, BGBl. I S. 1556) wurde die tagesbezogene Pauschale ab dem 13. Juli 2020 für bestimmte Krankenhäuser bzw. Gruppen von Krankenhäusern angepasst. Für Krankenhäuser, deren Leistungen nach dem Krankenhausentgeltgesetz (KHEntgG) vergütet werden, wurde die Pauschale orientiert an der durchschnittlich dort behandelten Fallschwere (Casemixindex) krankenhausindividuell nach oben oder nach unten angepasst; beim Krankenhaus der Klägerin wurde sie auf 660 EUR erhöht (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 AusglZAV i.V.m. der Anlage). Für Krankenhäuser, deren Leistungen nach der Bundespflegesatzverordnung (BPflV) vergütet werden und die nicht ausschließlich teilstationäre Leistungen erbringen, wurde die Pauschale dagegen durch die Verordnung auf 280 EUR gesenkt (§ 1 Abs. 2 Nr. 1 AusglZAV).

Die Vertragsparteien nach § 17b Abs. 2 KHG (der Spitzenverband Bund der Krankenkassen, der Verband der privaten Krankenversicherung sowie die Deutsche Krankenhausgesellschaft) passten daraufhin die Vereinbarung nach § 21 Abs. 7 KHG (in der Fassung vom 27. März 2020) zum Verfahren des Nachweises der Zahl der täglich voll- oder teilstationär behandelten Patientinnen und Patienten im Vergleich zum Referenzwert für die Ermittlung und Meldung nach Absatz 2 am 8. Juli 2020 an (Zweite Ausgleichszahlungsvereinbarung). Nach § 1 Abs. 3 und § 2 der Zweiten Ausgleichszahlungsvereinbarung waren gesonderte Referenzwerte für die Leistungsbereiche des KHEntgG und der BPflV zu ermitteln und an die Landesbehörden zu melden.

Anlässlich des Wiederaufflammens der COVID-19-Pandemie im Herbst 2020 wurde das System der Ausgleichszahlungen weiter angepasst. Durch Art. 2a des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397) wurde § 21 KHG mit Wirkung ab 19. November 2020 dahingehend geändert, dass nur noch von der für Krankenhausplanung zuständigen Landesbehörde benannte Krankenhäuser unter bestimmten weiteren Voraussetzungen (bestimmte Höhe der 7-Tage-Inzidenz sowie Unterschreiten eines bestimmten Anteils freier betreibbarer intensivmedizinischer Behandlungskapazitäten im Landkreis oder der kreisfreien Stadt) ausgleichszahlungsberechtigt waren (§ 21 Abs. 1a KHG). Nach § 21 Abs. 2a KHG oblag es den Krankenhäusern, die Höhe der Ausgleichszahlung nach § 21 Abs. 1a Satz 1 KHG zu ermitteln, indem sie täglich, erstmals für den 18. November 2020, vom Referenzwert nach § 21 Abs. 2 Satz 1 KHG (Zahl der im Jahresdurchschnitt 2019 pro Tag voll- oder teilstationär behandelten Patientinnen und Patienten) die Zahl der am jeweiligen Tag behandelten Patientinnen und Patienten abzogen. War das Ergebnis größer als Null, waren 90 Prozent dieses Ergebnisses mit der sich für das Krankenhaus in der Anlage zur COVID-19-Ausgleichszahlungs-Anpassungs-Verordnung ergebenden tagesbezogenen Pauschale zu multiplizieren (§ 21 Abs. 2a Satz 2 KHG). Die Krankenhäuser meldeten den sich für sie nach Satz 2 ergebenden Betrag differenziert nach Kalendertagen wöchentlich an die für die Krankenhausplanung zuständige Landesbehörde, die die von den Krankenhäusern im Land gemeldeten Beträge prüfte und summierte (§ 21 Abs. 2a Satz 3 KHG). Mittels mehrerer Verordnungen nach § 23 Abs. 2 Nr. 3 KHG, zuletzt durch die Covid-19-Verordnung zur Anpassung der Voraussetzungen für die Anspruchsberechtigung der Krankenhäuser nach § 21 Abs. 1a KrankenhausfinanzierungsG 04/2021 (COVKHGVAAnpVO 04/2021), wurde die gesetzlich bis zum 31. Januar 2021 befristete Regelung (§ 21 Abs. 2a Satz 4 KHG) bis zum 15. Juni 2021 verlängert.

Die Vertragsparteien nach § 17b Abs. 2 KHG schlossen am 14. Dezember 2020 gemäß § 21 Abs. 7 KHG (in der Fassung vom 18. November 2020) eine Vereinbarung zum Verfahren des Nachweises der Zahl der täglich voll- oder teilstationär behandelten Patientinnen und Patienten im Vergleich zum Referenzwert für die Ermittlung und Meldung nach Absatz 2a (Ausgleichszahlung für vom Land bestimmte Krankenhäuser). Nach § 1 Abs. 3 der Vereinbarung wird die Höhe der Ausgleichszahlung ermittelt, indem die vom Land bestimmten Krankenhäuser täglich vom Referenzwert für den Leistungsbereich des Krankenhausentgeltgesetzes (vgl. § 1 Abs. 2 der Vereinbarung) die Zahl der am jeweiligen Tag im Leistungsbereich des Krankenhausentgeltgesetzes voll- und teilstationär behandelten Patientinnen und Patienten abziehen und, sofern das Ergebnis größer als Null ist, 90 Prozent dieses Ergebnisses mit der sich für das Krankenhaus in der Anlage der AusglZAV ergebenden tagesbezogenen Pauschale multiplizieren.

Die Klägerin wurde mit Erlass vom 21. Dezember 2020 durch das Hessische Ministerium für Soziales und Integration darüber informiert, dass das von ihr betriebene Krankenhaus – soweit die übrigen Voraussetzungen (7-Tage-Inzidenz, Anteil freier betreibbarer intensivmedizinischer Behandlungskapazitäten) vorlägen – dem Grunde nach anspruchsberechtigt für Ausgleichszahlungen nach § 21 Abs. 1a Satz 2 Nr. 1a KHG sei.

Auf Basis der von der Klägerin übermittelten Daten erließ die WI-Bank am 22. Dezember 2020 einen ersten Zuwendungsbescheid über eine Ausgleichzahlung gemäß § 21 Abs. 1a KHG in Höhe von 1.259.517,60 EUR für den Zeitraum 18. November 2020 bis 6. Dezember 2020 unter dem Vorbehalt des Vorliegens einer Anspruchsberechtigung im Zuwendungszeitraum sowie unter dem Vorbehalt möglicher Verrechnungen im Folgebescheid, da die Ausgleichszahlungsvereinbarung vom 14. Dezember 2020 noch nicht berücksichtigt worden sei. In dem Bescheid wies die WI-Bank darauf hin, dass seit dem 13. Juli 2020 bei der tagesbezogenen Pauschale danach differenziert werde, ob die Leistungen nach dem KHEntgG oder der BPflV vergütet werden. Die Höhe der Pauschale für Fälle, die nach dem KHEntG vergütet werden, betrage für das Krankenhaus der Klägerin 660 EUR. Für Fälle, die nach der BPflV vergütet werden, betrage die Pauschale 280 EUR.

Am 11. Januar 2021 erließ die WI-Bank auf Basis der von der Klägerin übermittelten Daten einen weiteren vorläufigen Zuwendungsbescheid über eine Ausgleichzahlung gemäß § 21 Abs. 1a KHG in Höhe von 1.759.071,60 EUR für den Zeitraum 7. Dezember 2020 bis 27. Dezember 2020. Es sei nur noch der Leistungsbereich des Krankenhausentgeltgesetzes (also die somatischen Fachabteilungen) berücksichtigt und insoweit eine tagesbezogene Pauschale von 660 EUR zugrunde gelegt worden. Nach der Bundespflegesatzverordnung vergütete Fälle (also die psychiatrischen und die psychosomatischen Fachabteilungen der Klinik der Klägerin), seien entsprechend der Ausgleichszahlungsvereinbarung vom 14. Dezember 2020 unberücksichtigt geblieben. Soweit diese im Bescheid vom 22. Dezember 2020 noch berücksichtigt worden seien, sei eine Korrektur vorgenommen und der Betrag verrechnet worden.

Alle nachfolgenden vorläufigen Zuwendungsbescheide setzten nur noch Ausgleichszahlungen für die somatischen Fachabteilungen der Klägerin unter Berücksichtigung der tagesbezogenen Pauschale von 660 EUR wie folgt fest:

Bescheid vom 22. Januar 2021

(Zeitraum 28. Dezember 2020 bis 10. Januar 2021):

1.638.655,92 EUR

Bescheid vom 8. Februar 2021

(Zeitraum 11. Januar 2021 bis 24. Januar 2021):

1.065.445,92 EUR

Bescheid vom 22. Februar 2021

(Zeitraum 25. Januar 2021 bis 7. Februar 2021):

930.013,92 EUR

Bescheid vom 8. März 2021

(Zeitraum 8. Februar 2021 bis 21. Februar 2021):

622.321,92 EUR

Bescheid vom 22. März 2021

(Zeitraum 22. Februar 2021 bis 7. März 2021):

614.005,92 EUR

Bescheid vom 12. April 2021

(Zeitraum 8. März 2021 bis 28. März 2021):

1.057.034,88 EUR

Bescheid vom 22. April 2021

(Zeitraum 29. März 2021 bis 11. April 2021):

993.571,92 EUR

Bescheid vom 10. Mai 2021

(Zeitraum 12. April 2021 bis 25. April 2021):

651.427,92 EUR

Bescheid vom 26. Mai 2021

(Zeitraum 26. April 2021 bis 9. Mai 2021):

777.355,92 EUR

Bescheid vom 6. Juni 2021

(Zeitraum 10. Mai 2021 bis 23. Mai 2021):

808.243,92 EUR

Bescheid vom 22. Juni 2021

(Zeitraum 24. Mai 2021 bis 6. Juni 2021):

848.041,92 EUR

Bescheid vom 8. Juli 2021

(Zeitraum 7. Juni 2021 bis 15. Juni 2021):

83.825,28 EUR

Die Klägerin erhob gegen elf der insgesamt vierzehn vorläufigen Zuwendungsbescheide Klagen vor dem Verwaltungsgericht Wiesbaden. Diese Klageverfahren (Az. 7 K 80/21.WI, 7 K 172/21.WI, 7 K 558/21.WI, 7 K 648/21.WI, 7 K 742/21.WI, 7 K 886/21.WI, 7 K 892/21.WI, 7 K 1010/21.WI) wurden nach übereinstimmenden Erledigungserklärungen der Beteiligten jeweils mit Beschluss vom 1. November 2023 eingestellt.

Durch Artt. 6 Abs. 5, 16 Abs. 6 des Gesetzes zur Weiterentwicklung der Gesundheitsversorgung vom 11. Juli 2021 (Gesundheitsversorgungsweiterentwicklungsgesetz - GVWG -, BGBl. I S. 2754) wurde § 21 Abs. 2a KHG rückwirkend zum 18. November 2020 in Satz 1 dahin ergänzt, dass die Ermittlung des Differenzwertes (Referenzwert abzüglich der Zahl der am jeweiligen Tag behandelten Patientinnen und Patienten) nur für den Leistungsbereich des Krankhausentgeltgesetzes zu erfolgen hat. § 21 Abs. 2a Satz 2 KHG wurde ebenfalls rückwirkend dahin geändert, dass bei einem positiven Differenzwert 90 Prozent dieses Ergebnisses mit der sich für das Krankenhaus nach § 1 Absatz 1 Nummer 2 der COVID-19-Ausgleichszahlungs-Anpassungs-Verordnung vom 3. Juli 2020 (BGBl. I S. 1556) oder in der Anlage zu dieser Verordnung ergebenden tagesbezogenen Pauschale zu multiplizieren sei.

Mit Anhörungsschreiben vom 25. August 2021 gab die WI-Bank der Klägerin Gelegenheit zur Stellungnahme zum beabsichtigten Erlass eines die vorläufigen Zuwendungsbescheide ersetzenden Schlussbescheids über eine Ausgleichszahlung nur für die somatischen Fachabteilungen bzw. für den KHEntgG-Leistungsbereich des Krankenhauses der Klägerin für den Zeitraum vom 18. November 2020 bis 15. Juni 2021.

Die Klägerin äußerte sich mit anwaltlichem Schreiben vom 30. September 2021 zu dem beabsichtigten Schlussbescheid. Sie führte aus, dass ihr sowohl Ausgleichszahlungen für den KHEntgG- als auch den BPfIV-Leistungsbereich zustehen würden, da sämtliche Fachabteilungen des Klinikums Teil eines einheitlichen Plankrankenhauses seien und mithin auch als einheitliches Krankenhaus gemäß § 21 Abs. 1a KHG bestimmt werden müssten. Der ursprünglichen Formulierung von § 21 Abs. 1a KHG, auf die sich unter anderem auch der beabsichtigte Schlussbescheid beziehe, lasse sich keine Einschränkung auf somatische Kliniken/Fachabteilungen entnehmen. § 21 Abs. 1a KHG spreche in der ursprünglichen Fassung nur vom „zugelassenen Krankenhaus“. Dies führe bei objektiver Auslegung zwingend zu dem Schluss, dass der Gesetzgeber über sog. gemischte Kliniken, hätte er diese ausnehmen oder die Ausgleichszahlungen auf deren somatische Fachabteilungen beschränken wollen, eindeutige Regelungen hätte treffen müssen. Die Neuregelung im Rahmen des Gesundheitsversorgungsweiterentwicklungsgesetzes, wonach rückwirkend ab dem 18. November 2020 die im Krankenhaus der BPfIV unterfallenden Leistungsbereiche für die Freihaltepauschale ausgeschlossen werden, stelle eine unzulässige echte Rückwirkung dar. Es handele sich um einen Eingriff in bereits abgeschlossene und beschiedene Zeiträume. Zudem sei die Rechtslage des § 21 KHG nicht unklar. Der Wortlaut sei nicht auf den KHEntgG-Bereich begrenzt gewesen. Hinsichtlich der beabsichtigten Ersetzung der vorangegangenen Bescheide durch den Schlussbescheid bestehe kein Einverständnis. Durch die Ersetzung werde versucht, die Zuwendungen zum Nachteil der Klägerin auf eine geänderte Rechtslage zu stützen. Die damit verbundene echte Rückwirkung sei verfassungswidrig.

Mit Zuwendungsbescheid vom 11. Oktober 2021 setzte die Beklagte – wie zuvor angekündigt – unter Ersetzung der vorläufigen Zuwendungsbescheide für den Zeitraum vom 18. November 2020 bis 15. Juni 2021 eine Ausgleichszahlung gemäß § 21 Abs. 1a KHG in Höhe von 13.108.534,56 EUR fest, wobei der festgesetzte Betrag der Summe aller zuvor durch vorläufige Zuwendungsbescheide gewährten Ausgleichszahlungsbeträge entsprach. Zur Begründung des Ausschlusses von Ausgleichszahlungen für die psychiatrischen und psychosomatischen Fachabteilungen der Klägerin verwies der Beklagte auf die Schriftsätze im Rahmen der Klageverfahren gegen die vorläufigen Zuwendungsbescheide vor dem Verwaltungsgericht Wiesbaden. Hinsichtlich des Einwands der unzulässigen Rückwirkung wies die Beklagte darauf hin, dass der parlamentarische Gesetzgeber mit dem Gesundheitsversorgungsweiterentwicklungsgesetz vom 11. Juli 2021 lediglich für eine Klarstellung gesorgt habe. Ausweislich der Gesetzgebungsmaterialien zum GVWG (Begründung des Gesundheitsausschusses vom 10. Juni 2021, BT-Drs. 19/30560, S. 81) seien bereits mit dem § 21 KHG in der Fassung vom 18. November 2020 Ausgleichszahlungen nur für den Leistungsbereich des Krankenhausentgeltgesetzes (KHEntgG) vorgesehen gewesen. Die bisherigen vorläufigen Zuwendungsbescheide seien in dem Schlussbescheid zusammengeführt worden, der auf derselben Rechtslage basiere.

Die Klägerin hat anwaltlich vertreten mit Schriftsatz vom 5. November 2021, bei Gericht eingegangen am selben Tag, Klage erhoben.

Sie macht weiterhin geltend, dass ihr eine einheitliche Pauschale für sämtliche Fälle des Krankenhauses, auch für die psychosomatischen/psychiatrischen Fachabteilungen, in Höhe von 660 EUR zustehe. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr Vorbringen aus dem Schreiben vom 30. September 2021 zur Rückwirkung und zur Wortlautauslegung des § 21 Abs. 1a KHG. Ergänzend trägt sie im Wesentlichen vor, auch aus einer teleologischen Auslegung der ursprünglichen gesetzlichen Regelung (vom 18. November 2020) lasse sich kein Ausschluss des BPfIV-Leistungsbereichs herleiten. Die vom Gesetzgeber bezweckte Erhöhung der Verfügbarkeit der betreibbaren intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten könne nicht nur eine Freihaltung der somatischen, sondern auch der psychiatrischen/psychosomatischen Betten erforderlich machen. Dies gelte insbesondere für den Bereich der Psychosomatik, der eine große Überschneidung zur Somatik habe. In der Praxis werde Personal von der Psychiatrie/Psychosomatik in somatische Fachabteilungen verlagert und es würden elektive psychiatrische/psychosomatische Behandlungen verschoben. Die Situation dieser Fachabteilungen stelle sich nicht anders dar als beispielsweise für eine Fachabteilung für Augenheilkunde, die ebenfalls nicht an der Versorgung von Corona-Patienten teilnehme und dennoch unstreitig Ausgleichszahlungen erhalte. Systematisch spreche die Verortung der Regelung im KHG, welches grundsätzlich für alle zugelassenen Plankrankenhäuser gelte, dafür, dass keine Differenzierung zwischen somatischen Fachabteilungen einerseits und psychiatrischen/psychosomatischen Fachabteilungen andererseits vorzunehmen sei. Zudem hätten nach der Vorgängerregelung in § 21 Abs. 1 bis 4 KHG auch psychiatrische/psychosomatische Kliniken/Fachabteilungen Ausgleichszahlungen erhalten.

Die Klägerin beantragt der Sache nach,

die Beklagte unter Abänderung des Zuwendungsbescheids vom 11. Oktober 2021 dazu zu verpflichten, ihr weitere Ausgleichszahlungen gemäß § 21 Abs. 1a Satz 1 KHG in Höhe von 5.338.349,28 EUR zu gewähren.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte ist der Ansicht, dass für die Bereiche der Psychiatrie und der Psychosomatik keine Ausgleichzahlungen zu gewähren seien. Die herangezogene Anspruchsgrundlage des § 21 Abs. 1a KHG gewähre dem Grunde nach keinen Anspruch auf Ausgleichszahlungen für nicht-somatische Krankenhausabteilungen, da die Anspruchsgrundlage allein für die Krankenhausbereiche gelte, in denen zur Erhöhung von betreibbaren intensivmedizinischen Bettenkapazitäten planbare Eingriffe und Behandlungen ausgesetzt würden. Dies seien nur die Abteilungen, die einen Zuschlag für die Notfallversorgung im Sinne des § 9 Abs. 1a Nr. 5 KHEntgG vereinbaren könnten. Hinsichtlich der Möglichkeit einer gesonderten Betrachtung einzelner Krankenhausabteilungen für die Berechnung der Ausgleichszahlungen führt der Beklagte im Wesentlichen aus, dass es der Systematik des Krankenhausfinanzierungsrechts im Allgemeinen und des § 21 (Abs. 1a, 2a) KHG im Besonderen widerspreche, auf das gesamte Plankrankenhaus abzustellen. So gelte im Krankenhausfinanzierungsrecht gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 BPfIV, dass auch die Gesamtheit der selbständigen psychiatrischen und psychosomatischen Fachabteilungen in einem somatischen Krankenhaus ein Krankenhaus im Sinne der BPfIV sei. Spiegelbildlich nehme § 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 KHEntgG nicht nur ganze psychiatrische Krankenhäuser, sondern auch selbständige psychiatrische und psychosomatische Fachabteilungen vom Anwendungsbereich des KHEntgG aus. Dass dieses Begriffsverständnis auch im Bereich der COVID-19-Ausgleichszahlungen (in der zweiten Pandemiewelle) zugrunde liege, sei im Wortlaut des § 21 Abs. 1a KHG mit der Bezugnahme auf § 9 Abs. 1a Nr. 5 KHEntgG von Beginn an deutlich zum Ausdruck gekommen. Bereits während der ersten Pandemiewelle habe man überdies mit der Ausgleichszahlungs-Anpassungs-Verordnung anknüpfend an die unterschiedlichen Finanzierungssysteme des somatischen Leistungsbereichs einerseits und des psychiatrischen/psychosomatischen Leistungsbereichs andererseits unterschiedliche Pauschalen – auch innerhalb eines Krankenhauses – vorgesehen. An diese Systematik knüpfe § 21 Abs. 1a KHG an, sodass ein Abstellen auf ein einheitliches Gesamtkrankenhaus systemwidrig wäre. Dieses Normverständnis sei durch den parlamentarischen Gesetzgeber mit dem GVWG vom 11. Juli 2021 lediglich klargestellt worden. Die Neuregelung diene allein deklaratorischen Zwecken und stelle keine materielle Änderung der Rechtslage dar, sodass es sich nicht um eine unzulässig zurückwirkende Norm handele. Zudem sei der Schlussbescheid vom 11. Oktober 2021 zu einem Zeitpunkt erlassen worden, als das GVWG und die damit verbundene klarstellende Änderung des KHG bereits in Kraft gewesen seien. Die vorhergehenden vorläufigen Bescheide hätten unter dem Vorbehalt der abschließenden Bescheidung gestanden. Hinsichtlich der weiteren Ausführungen der Beklagten wird auf deren Schriftsatz vom 4. Januar 2022 Bezug genommen.

Die Beteiligten haben – die Beklagte mit Schriftsatz vom 24. Oktober 2023, die Klägerin mit Schriftsatz vom 23. November 2023 – auf mündliche Verhandlung verzichtet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens und der Verfahren betreffend die vorläufigen Zuwendungsbescheide (Az. 7 K 80/21.WI, 7 K 172/21.WI, 7 K 558/21.WI, 7 K 648/21.WI, 7 K 742/21.WI, 7 K 886/21.WI, 7 K 892/21.WI, 7 K 1010/21.WI) sowie auf den Inhalt der beigezogenen Behördenakte (ein Leitz-Ordner) der Beklagten Bezug genommen.

Die Kammer entscheidet im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung, § 101 Abs. 2 VwGO.

Das Rubrum war von Amts wegen zu berichtigen. Richtiger Beklagter ist nicht, wie in der Klageschrift vom 11. November 2021 genannt, das Land Hessen, vertreten durch die WI-Bank, sondern die WI-Bank selbst. Gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist die Klage zu richten gegen den Bund, das Land oder die Körperschaft, deren Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen oder den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat. Die WI-Bank ist gemäß § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Wirtschafts- und Infrastrukturbank Hessen (LTHBfInfStruktG) eine rechtlich unselbständige Anstalt des öffentlichen Rechts innerhalb der Landesbank Hessen-Thüringen Girozentrale (Helaba), welche ihrerseits ausweislich § 1 Abs. 1 ihrer Satzung eine selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts ist. Da die Helaba damit rechtlich keine organisatorische Untergliederung des Landes Hessen ist, gilt dies auch für die WI-Bank als deren unselbständiger Teil. Die WI-Bank kann nach Maßgabe von § 1 Abs. 2 LTHBfInfStruktG trotz ihrer rechtlichen Unselbständigkeit verklagt werden und wird insoweit durch ihre Geschäftsleitung vertreten (§ 10 Abs. 3 LTHBfInfStruktG i.V.m. § 27 Abs. 2 Satz 3 der Satzung der Helaba). Demzufolge ist im Rubrum nicht das Land Hessen, sondern die WI-Bank aufzuführen, weil diese den begehrten Verwaltungsakt über weitere Ausgleichszahlungen zu erlassen hätte. Nach §§ 29 Satz 1 HKHG, 2 Abs. 6, 3 Abs. 2 LTHBfInfStruktG kann das für Krankenhauswesen zuständige Ministerium der WI-Bank Aufgaben durch Vertrag übertragen. Ausweislich des beigezogenen Verwaltungsvorgangs haben das Hessische Ministerium für Soziales und Integration und die WI-Bank zur Abwicklung der Ausgleichszahlungen einen Produktvertrag geschlossen (vgl. Bl. 45 der Behördenakte).

In dieser Rubrumsberichtigung liegt auch keine subjektive Klageänderung des Beklagten, die an der Vorschrift des § 91 VwGO zu messen wäre. Mit der Änderung des Rubrums wird nur klarstellend festgestellt, dass nicht das irrtümlich in der Klageschrift genannte Land Hessen, sondern die WI-Bank selbst richtige Beklagte ist.

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

Die Klage ist als Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.

Es ist insbesondere unschädlich, dass kein Vorverfahren durchgeführt wurde. Zwar entfällt das Vorverfahren vorliegend weder nach § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO noch nach § 68 Abs. 1 Satz 2 Hs. 1 VwGO i. V. m. § 16a HessAGVwGO. Die WI-Bank ist keine oberste Landesbehörde, da hierzu nur solche von Verfassungsrang gehören, wie z.B. Landesministerien (Geis, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 68 Rn. 143, 138). Bei der Entscheidung nach § § 21 Abs. 1a, 2a KHG handelt es sich auch nicht um einen in der Anlage zu § 16a Abs. 1 HessAGVwGO genannten Fälle. Allerdings ist die unterbliebene Durchführung eines Widerspruchsverfahrens hier ausnahmsweise aufgrund der rügelosen Einlassung der Beklagten entbehrlich.

Das Bundesverwaltungsgericht hält in ständiger Rechtsprechung aus Gründen der Prozessökonomie und in Einklang mit dem Regelungszweck des § 68 VwGO über die gesetzlich ausdrücklich geregelten Fälle hinaus ein Vorverfahren regelmäßig für entbehrlich, wenn sich der Beklagte auf die Klage sachlich eingelassen und dem Zweck des Vorverfahrens bereits Rechnung getragen ist oder sich sein Zweck ohnehin nicht mehr erreichen lässt (BVerwG, Urteil vom 20. April 1994 – 11 C 2.93 –, BVerwGE 95, 321-332, zitiert nach juris Rn. 18). Dies ist hier der Fall. Denn dem Zweck des Vorverfahrens ist dadurch genüge getan, dass sich die Beklagte als diejenige Behörde, die gemäß § 73 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auch einen Widerspruchsbescheid hätte erlassen müssen, auf die Klage sachlich eingelassen und deren Abweisung beantragt hat.

Die Klage ist aber unbegründet, da die Klägerin keinen Anspruch auf Ausgleichszahlungen für die nicht-somatischen Leistungsbereiche ihres Krankenhauses nach § 21 Abs. 1a Satz 1, Abs. 2a Sätze 1 und 2 KHG hat. Die Ablehnung von Ausgleichszahlungen für die psychiatrischen und psychosomatischen Fachabteilungen des Klinikums der Klägerin im Schlussbescheid vom 11. Oktober 2021 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Es kann dahinstehen, ob maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt der Rechtslage – wie im Regelfall bei Verpflichtungsklagen – der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bzw. im schriftlichen Verfahren der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ist oder ob mit Blick darauf, dass die Ausgleichszahlungsregelung gemäß § 21 Abs. 2a Satz 4 KHG nur für einen bestimmten Zeitraum galt (nach Verlängerung durch die COVKHGVAAnpVO 04/2021: bis zum 15. Juni 2021), ausnahmsweise auf den (jeweiligen) Bewilligungszeitraum abzustellen ist. Denn die für die Anspruchsbegründung und Anspruchshöhe des geltend gemachten Klagebegehrens maßgeblichen gesetzlichen Bestimmungen weisen im vorliegenden Fall insoweit keine rechtserheblichen Unterschiede auf. Auch § 21 Abs. 1a, 2a KHG in der Fassung vom 18. November 2020 sah keinen Anspruch auf Ausgleichszahlungen für den Leistungsbereich der BPflV vor, sodass es sich bei der rückwirkenden Änderung der Norm durch das GVWG (§ 21 Abs. 1a, 2a KHG in der Fassung vom 11. Juli 2021, die bis heute fort gilt) nach Auffassung der Kammer lediglich um eine deklaratorische Klarstellung und nicht um eine materielle Änderung der Rechtslage handelte. Selbst wenn man der Argumentation der Klägerin folgend eine konstitutive Änderung durch das GVWG und eine unzulässige Rückwirkung in materieller Hinsicht (vgl. zu den Maßstäben BVerfG, Beschluss vom 17. Dezember 2013 – 1 BvL 5/08 –, BVerfGE 135, 1-48, Rn. 40 ff.) annähme, wäre – mangels Entscheidungserheblichkeit – kein konkretes Normenkontrollverfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG einzuleiten.

Nach § 21 Abs. 1a Satz 1 KHG, der durch das GVWG vom 11. Juli 2021 nicht verändert wurde, erhalten die nach den Sätzen 2 und 4 bestimmten zugelassenen Krankenhäuser, soweit sie zur Erhöhung der Verfügbarkeit von betreibbaren intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten planbare Aufnahmen, Operationen oder Eingriffe verschieben oder aussetzen, für Ausfälle von Einnahmen, die dadurch entstehen, dass Betten auf Grund der SARS-CoV-2-Pandemie nicht so belegt werden können, wie es geplant war, Ausgleichszahlungen aus der Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds. Die Höhe der Ausgleichszahlung bestimmt sich nach § 21 Abs. 2a Sätze 1 und 2 KHG.

In § 21 Abs. 2a Satz 1 KHG in der Fassung vom 11. Juli 2021 (n.F.) ist nunmehr unmissverständlich geregelt, dass bei der Ermittlung des Differenzwertes (Referenzwert abzüglich der Zahl der am jeweiligen Tag behandelten Patienten) nur auf den Leistungsbereich des KHEntgG abzustellen ist und damit der nach der BPflV vergütete Leistungsbereich unberücksichtigt bleibt. Danach ermitteln die vom Land nach Absatz 1a Satz 2 oder Satz 4 bestimmten Krankenhäuser die Höhe der Ausgleichszahlungen nach Absatz 1a Satz 1, indem sie täglich, erstmals für den 18. November 2020, vom Referenzwert nach Absatz 2 Satz 1 die Zahl der am jeweiligen Tag behandelten Patientinnen und Patienten abziehen (1. Halbsatz). Die Ermittlung hat nur für den Leistungsbereich des Krankenhausentgeltgesetzes zu erfolgen (2. Halbsatz). Ist das Ergebnis größer als Null, sind gemäß § 21 Abs. 2a Satz 2 KHG (n.F.) 90 Prozent dieses Ergebnisses mit der sich für das Krankenhaus nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 AusglZV oder in der Anlage zu dieser Verordnung ergebenden tagesbezogenen Pauschale zu multiplizieren.

Dies ergab sich bei Anwendung der herkömmlichen Auslegungsregeln aber bereits aus § 21 Abs. 2a Satz 1 KHG in der Fassung vom 18. November 2020 (a.F.), der den klarstellenden zweiten Halbsatz noch nicht enthielt.

Zugegebenermaßen lässt der Wortlaut von § 21 Abs. 2a Sätze 1 und 2 KHG in der Fassung vom 18. November 2020, isoliert betrachtet, das von Klägerin vertretene Verständnis, wonach 90 Prozent des Differenzwertes „für das Krankenhaus“ [als Ganzes] mit der Pauschale nach der Anlage der AusglZV zu multiplizieren sei, zu. Denn Satz 1 verweist nur auf den Referenzwert nach Absatz 2 Satz 1, der seinem Wortlaut nach nicht nach den beiden Leistungsbereichen differenziert. Der dann gebildete einheitliche (auch auf die psychischen und psychosomatischen Fachabteilungen bezogene) Differenzwert wäre dann nach § 21 Abs. 2a Satz 2 KHG mit der sich aus der Anlage zur AusglZV ergebenden tagesbezogenen Pauschale – im Falle der Klägerin: mit 660 EUR – zu multiplizieren.

Die historische Auslegung und systematische Erwägungen sprechen allerdings dagegen, auch den nicht-somatischen Leistungsbereich (gemischter Krankenhäuser) für die Höhe der Ausgleichszahlung zu berücksichtigen.

Die Gesetzesgenese und die Gesetzgebungsmaterialien zeigen deutlich, dass es nicht dem Willen des damaligen Gesetzgebers entsprach, die tagesbezogene Pauschale für den somatischen Leistungsbereich auch auf den nicht-somatischen Leistungsbereich zu erstrecken. Die Absätze 1a, 2a und 4a des § 21 KHG wurden erst durch die Beschlussempfehlung des Ausschusses für Gesundheit vom 16. November 2020 (BT-Drs. 19/24334) in den Entwurf für das Dritte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite (BT-Drs. 19/23944) aufgenommen. Ausweislich der Begründung des Gesundheitsausschusses (BT-Drs. 19/24334, S. 78) sollen die „Ausgleichszahlungen an die berechtigten Krankenhäuser in gleicher Höhe [gezahlt werden], wie sie seit dem 13. Juli 2020 auf Grund der COVID-19-Ausgleichszahlungs-Anpassungs-Verordnung gezahlt worden sind.“ Die Ausgleichszahlungs-Anpassungs-Verordnung sah zu diesem Zeitpunkt allerdings bereits seit vier Monaten (seit 13. Juli 2020) für Krankenhäuser, deren Leistungen nach der Bundespflegesatzverordnung vergütet werden (§ 1 Abs. 2 AusglZV) niedrigere tagesbezogene Pauschalen vor als für Krankenhäuser, deren Leistungen nach dem Krankenhausentgeltgesetz vergütet werden (§ 1 Abs. 1 AusglZV). Die Anknüpfung an die unterschiedlichen Finanzierungssysteme der Krankenhäuser führte bei gemischten Krankenhäusern, also solchen mit sowohl somatischen als auch selbständigen psychiatrischen und psychosomatischen Fachabteilungen, bereits im Laufe der ersten Pandemiewelle dazu, dass die Höhe der Ausgleichszahlung nach § 21 Abs. 1 und 2 KHG für den nach der BPflV vergüteten (nicht-somatischen) Leistungsbereich niedriger war als für den nach dem KHEntgG vergüteten (somatischen) Leistungsbereich (vgl. hierzu auch die Begründung zur AusglZV: BR-Drs. 348/20, S. 59). Denn gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 BPfIV gilt als Krankenhaus im Sinne der Bundespflegesatzverordnung auch die Gesamtheit der selbständigen psychiatrischen und psychosomatischen Fachabteilungen in einem somatischen Krankenhaus. Spiegelbildlich nimmt § 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 KHEntgG nicht nur ganze psychiatrische Krankenhäuser, sondern auch selbständige psychiatrische und psychosomatische Fachabteilungen vom Anwendungsbereich des Krankenhausentgeltgesetzes aus. Dementsprechend hatten gemischte Krankenhäuser seit 13. Juli 2020 nach § 1 Abs. 3 und § 2 der Zweiten Ausgleichszahlungsvereinbarung gesonderte Referenzwerte für die Leistungsbereiche des KHEntgG und der BPflV zu ermitteln und an die Landesbehörden zu melden und erhielten für den nicht-somatischen Leistungsbereich niedrigere Ausgleichszahlungen als noch zu Beginn der Corona-Pandemie.

Vor dem Hintergrund der Gesetzesgenese käme zwar in Betracht, dass die psychiatrischen und psychosomatischen Fachabteilungen – wie noch im ersten vorläufigen Zuwendungsbescheid von der WI-Bank angenommen – eine niedrigere Ausgleichszahlung unter Berücksichtigung der Pauschale von § 1 Abs. 2 AusglZV (im Falle der Klägerin, die insoweit voll- und teilstationäre Leistungen erbringt: 280 EUR) erhalten. Dies findet aber wiederum im Wortlaut keine Stütze, weil in § 21 Abs. 2a Satz 2 KHG (a.F.) auf die Anlage der AusglZV Bezug genommen wird, die ihrerseits nur die (höheren) Pauschalen nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 AusglZV für Krankenhäuser, deren Leistungen nach dem KHEntgG vergütet werden, regelt. Der Wortlaut in Verbindung mit der historischen Auslegung deutet damit bereits deutlich darauf hin, dass nur der somatische Leistungsbereich der Krankenhäuser für die Höhe der Ausgleichszahlung relevant sein sollte.

Dies wird von der systematischen Auslegung gestützt. Aus der Bezugnahme auf die Anlage der AusglZV in § 21 Abs. 2a Satz 2 KHG folgt, dass der in § 21 Abs. 2a Sätze 1 und 2 KHG verwendete Krankenhausbegriff nicht im natürlichen Wortsinn zu verstehen ist, sondern das Wortverständnis des Krankenhausfinanzierungsrechts gemeint ist und zwar nur bezogen auf den somatischen Leistungsbereich. Denn § 1 Abs. 1 AusglZV sowie die Anlage beziehen sich nur auf Krankenhäuser, deren Leistungen nach dem Krankenhausentgeltgesetz vergütet werden – im Unterschied zu solchen, deren Leistungen nach der Bundespflegesatzverordnung vergütet werden (vgl. § 1 Abs. 2 AusglZV). Ein Plankrankenhaus kann – entsprechend den zutreffenden Ausführungen der Beklagten und der vorstehenden Ausführungen zu den Anwendungsbereichen des KHEntgG und der BPflV – sowohl aus einem somatischen Krankenhaus als auch einem Krankenhaus im Sinne der BPflV (psychiatrisches und/oder psychosomatisches Krankenhaus) bestehen. Dass in § 21 Abs. 1a und 2a KHG in der Fassung vom 18. November 2020 im Unterschied zu der während der ersten Corona-Welle geltenden Ausgleichszahlungsregelung (§ 21 Abs. 1und 2 KHG) der Krankenhausbegriff im krankenhausfinanzierungsrechtlichen Sinn gemeint und auf somatische Krankenhäuser beschränkt ist, ergibt sich auch aus § 21 Abs. 1a KHG, weil dort in Satz 2 auf das KHEntgG Bezug genommen wird. Zu ausgleichszahlungsberechtigten Krankenhäusern können gemäß § 21 Abs. 1a Satz 2 KHG (a.F.) nur Krankenhäuser bestimmt werden, die entweder (Nr. 1a) einen Zuschlag für die Teilnahme an der umfassenden oder erweiterten Notfallversorgung gemäß § 9 Abs. 1a Nr. 5 KHEntgG für das Jahr 2019 oder 2020 vereinbart haben oder die (vgl. Nr. 1b) zwar noch keinen solchen Zuschlag vereinbart haben, aber deren Versorgungsstruktur die Voraussetzungen für eine erweiterte Notfallversorgung erfüllt oder die (Nr. 2) gemäß § 9 Abs. 1a Nr. 5 KHEntgG einen Zuschlag für die Teilnahme an der Basisnotfallversorgung für das Jahr 2019 oder 2020 vereinbart haben. Da – wie oben ausgeführt – das Krankenhausentgeltgesetz nicht für selbständige psychiatrische und psychosomatische Fachabteilungen in einem Mischkrankenhaus gilt, sind im Umkehrschluss auch nur die somatischen Fachabteilungen eines gemischten Krankenhauses von Anfang an auszahlungsberechtigt im Sinne von § 21 Abs. 1a Satz 1 KHG gewesen.

Es kann dahinstehen, ob entsprechend den Ausführungen der Klägerseite tatsächlich Personal von psychiatrischen und insbesondere psychosomatischen Fachabteilungen zur Erhöhung der Verfügbarkeit der betreibbaren intensivmedizinischen Behandlungskapazitäten in somatische Fachabteilungen verlagert worden ist und elektive psychiatrische und psychosomatische Behandlungen verschoben worden sind. Denn die von der Klägerin ins Feld geführten die teleologischen Argumente führen angesichts des eindeutigen Auslegungsergebnisses anhand des Wortlauts, der Historie und der Systematik nicht weiter.

Die Klage war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß §§ 124a, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO liegen nicht vor.