Europäischer Gerichtshof Urteil vom 18.02.1964 – C-73/63

In den verbundenen Rechtssachen

betreffend zwei Anträge auf Vorabentscheidung gemäß Artikel 177 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, mit denen das College van Beroep voor het bedrijfsleven in den vor ihm anhängigen Streitsachen

1. der Aktiengesellschaft Internationale Crediet- en Handelsvereniging Rotterdam

mit Sitz in Rotterdam,

2. des Unternehmens Coöperatieve Suikerfabriek en Raffinaderij G. A. Puttershoek

mit Sitz in Puttershoek,

Prozeßbevollmächtigter: Rechtsanwalt F. Salomonson in Dordrecht,

Klägerinnen,

gegen

den Minister für Landwirtschaft und Fischerei

in Den Haag,

vertreten durch Meester J. H. Weber und Dr. L. J. Schippers,

Beklagten,

den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften ersucht hat, folgende Fragen zu entscheiden, soweit diese sich bei ihrer Abhängigkeit voneinander stellen:

1. Ermächtigt die Entscheidung der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 27. Juli 1960 (verlängert am 21. Dezember 1960, neugefaßt am 28. Juni 1961 und erneut abgeändert am 27. Februar 1962) über die Festlegung von Schutzmaßnahmen bei der Einfuhr von Brot und Fondantmasse aus anderen Mitgliedstaaten in die Bundesrepublik Deutschland die Niederlande dazu, für die Ausfuhr von Fondantmasse in die Bundesrepublik Deutschland eine Abgabe zu erheben?

2. Falls die Frage 1 zu bejahen ist:

a) War die Kommission gemäß Artikel 226 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft befugt, den Niederlanden eine solche Ermächtigung zu erteilen, obwohl die Niederlande nicht darum nachgesucht hatten?

Falls die Frage a verneint wird:

b) Ist deshalb die genannte Entscheidung ungültig, soweit sie den Niederlanden diese Ermächtigung erteilt?

3. Wenn sich nicht schon aus der Beantwortung der Frage 2 die Ungültigkeit der Entscheidung ergibt:

a) Gehören zu den in Artikel 226 Absatz 1 des Vertrages genannten Schwierigkeiten auch solche, die ausschließlich die Folge der Anwendung zwingender Vertragsvorschriften sind, und zwar insbesondere der Normen, welche den Abbau der Zölle zwischen den Mitgliedstaaten betreffen?

Falls diese Frage zu verneinen ist:

b) Rechtfertigt dies die Schlußfolgerung, daß die Entscheidung ungültig ist, soweit sie den Niederlanden die genannte Ermächtigung erteilt, oder ergibt sich noch aus anderen Gründen die Ungültigkeit der Entscheidung wegen Verletzung des Rechts der Europäischen Gemeinschaften, wobei insbesondere an die Behauptung der Klägerin zu denken ist, daß die Kommission die Entscheidung nach Artikel 226 des Vertrages erlassen hat, um das Verfahren nach Artikel 235 des Vertrages zu vermeiden?

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung

des Präsidenten A. M. Donner (Berichterstatter),

der Kammerpräsidenten Ch. L. Hammes und A. Trabucchi,

der Richter L. Delvaux, R. Rossi, R. Lecourt und W.Strauß,

Generalanwalt: K. Roemer,

Kanzler: A. Van Houtte,

folgendes

I. Sachverhalt

Den beiden Streitsachen liegt im wesentlichen folgender Sachverhalt zugrunde:

a) Rechtssache 74/63

Am 27. Juli 1960 erließ die EWG-Kommission auf Antrag der Bundesrepublik Deutschland eine Entscheidung nach Artikel 226 EWG-Vertrag (den betroffenen Regierungen zugestellt, aber nicht im Amtsblatt veröffentlicht), mit der sie diesen Mitgliedstaat zunächst bis zum 31. Dezember 1960 ermächtigte, unter anderem auf Fondant (Tarifnummer ex 1704-C) bei der Einfuhr aus den Niederlanden eine Ausgleichsabgabe in Höhe von 18,25 hfl. pro Kilogramm zu erheben, soweit diese Abgabe nicht von den Niederlanden bei der Ausfuhr erhoben werde.

Diese Entscheidung wurde mit Entscheidung vom 21. Dezember 1960 (nicht veröffentlicht) verlängert, mit Entscheidung vom 28. Juni 1961 (Amtsblatt 1961, S. 1230) neu gefaßt, mit Entscheidung vom 22. Dezember 1961 (Amtsblatt 1962, S. 192 f.) erneut verlängert und mit Entscheidung vom 27. Februar 1962 (Amtsblatt 1962, S. 861 f.) noch einmal geändert.

Im Anschluß an diese Entscheidungen der EWG-Kommission belegte der niederländische Minister für Landwirtschaft und Fischerei nach Artikel 42 Landbouwwet in Verbindung mit dem In- en Uitvoerbesluit Landbouwproducten 1958 die Ausfuhr von Fondantmasse durch eine Abgabenverordnung vom 3. August 1960 (Staatscourant Nr. 150 vom 5. August 1960), die sogenannte Heffingsbeschikking fondantmassa 1960, mit einer Abgabe.

Am 27. April 1962 erließ die Hoofdproductschap Akkerbouwproducten (im Namen des Beklagten) an die Klägerin zu 1 einen Abgabenbescheid in Höhe von 4000,— hfl. für 20 Tonnen (von der Klägerin zu 2 erzeugter) Fondantmasse, die die Klägerin zu 1 nach Deutschland ausgeführt hatte. Diesen Abgabenbescheid, der auf die Heffingsbeschikking fondantmassa 1960 gestützt war, fochten die Klägerinnen durch Klage beim College van Beroep voor het bedrijfsleven mit dem Antrag an, ihn aufzuheben.

Die Klägerinnen begründeten ihre Klage unter anderen mit einer Reihe aus dem EWG-Vertrag hergeleiteter Rügen:

I. a)Die Heffingsbeschikking fondantmassa 1960 stehe zu Artikel 12 EWG-Vertrag im Widerspruch, da sie nach dem 1. Januar 1958 ergangen sei und eine Abgabe eingeführt habe, die vorher nicht bestanden habe.b)Die Heffingsbeschikking sei auch mit Artikel 16 EWG-Vertrag unvereinbar.c)Der Vergleich mit den Verordnungen, Entscheidungen und Beschlüssen des Rates der EWG vom 4. April 1962 (Amtsblatt 1962, Nr. 30) zeige, daß Fondantmasse durch die Erhebung der Ausfuhrabgabe im Widerspruch zu Artikel 38 Absatz 3 EWG-Vertrag praktisch den für die Landwirtschaft geltenden Bestimmungen des EWG-Vertrages unterworfen worden sei.

II. Die sich bei der Prüfung der Heffingsbeschikking fondantmassa 1960 am EWG-Vertrag ergebende Rechtswidrigkeit dieser Verordnung werde durch die Entscheidung der EWG-Kommission vom 27. Juli 1960 samt ihren Verlängerungsund Änderungsentscheidungen nicht geheilt.

Nach dem Wortlaut dieser Entscheidung sei fraglich, ob sie überhaupt den Ausfuhrstaat ermächtige, eine Abgabe zu erheben. Bejahe man diese Frage aber, so habe die Kommission mit dieser Ermächtigung ihre Befugnisse überschritten und den Vertrag verletzt:

a) Artikel 226 Absatz 2 verleihe der Kommission nicht die Befugnis, diejenigen Mitgliedstaaten zu Schutzmaßnahmen zu ermächtigen, die sich nicht in Schwierigkeiten im Sinne von Absatz 1 befinden und auch keine solche Ermächtigung beantragt haben. Die Kommission habe also Artikel 226 verletzt.

b) Die Voraussetzungen, unter denen nach Artikel 226 Absatz 1 Schutzmaßnahmen genehmigt werden können, seien im vorliegenden Fall in keiner Weise erfüllt gewesen. Wenn die deutsche zuckerverarbeitende Industrie sich überhaupt in Schwierigkeiten befunden habe, so seien dies jedenfalls keine Schwierigkeiten im Sinne von Artikel 226 Absatz 1 gewesen; denn diese Bestimmung gelte nicht für Schwierigkeiten, die ausschließlich auf die Anwendung zwingender Vertragsvorschriften zurückzuführen seien.

c) Die Kommission habe Artikel 226 mißbraucht, um das Verfahren nach Artikel 235 zu vermeiden (détournement de procédure).

Der Beklagte trug in seiner Klagebeantwortung unter anderem vor:

1. Die Ansicht, die Heffingsbeschikking fondantmassa 1960 sei mit den Artikeln 12 und 16 EWG-Vertrag unvereinbar und deswegen ungültig, gehe fehl, weil Artikel 226 in seinem Absatz 3 ausdrücklich bestimme, daß die nach seinem Absatz 2 genehmigten Maßnahmen von den Vorschriften des Vertrages abweichen dürften. Daß die Heffingsbeschikking nicht auf die Entscheidung der Kommission Bezug nehme, sei ohne Belang. Wesentlich sei lediglich, daß die Ermächtigung bestehe, nicht daß auf sie Bezug genommen werde.

2. Die Behauptung der Klägerinnen, durch die Anwendung von Artikel 226 auf Fondantmasse werde dieses (nicht in Anhang II zum EWG-Vertrag aufgeführte) Erzeugnis praktisch der für die Landwirtschaft geltenden Sonderregelung unterworfen, sei unrichtig; bei der Gleichartigkeit der Artikel 46 und 226 könne man diese Behauptung bei jeder Anwendung des Artikels 226 aufstellen, gleichgültig um welche Ware es sich handele.

3. Der Rüge der Klägerinnen, die Kommission habe nach Artikel 226 nur Deutschland als Einfuhrstaat zu Schutzmaßnahmen ermächtigen können, nicht aber die Niederlande zur Einführung einer Ausfuhrabgabe, hält der Beklagte entgegen, die Entscheidungen ermächtigten nicht die Niederlande zur Erhebung einer Ausfuhrabgabe, sondern schränke nur die Ermächtigung der Bundesrepublik durch die Bedingung ein, soweit die Abgabe nicht vom ausführenden Mitgliedstaat bei der Ausfuhr selbst erhoben wird.

Diese Ausfuhrabgabe sei also eine Modalität der Deutschland erteilten Ermächtigung; zu einer solchen Regelung ermächtige Artikel 226 Absatz 2 die Kommission ausdrücklich. Der dritte Absatz dieses Artikels gelte selbstverständlich auch für die nach dem zweiten Absatz festgelegten Bedingungen und Einzelheiten der Schutzmaßnahmen.

Artikel 46 enthalte die von der Kommission im vorliegenden Fall mit der Ermächtigung verbundene Bedingung ausdrücklich. Der einzige Unterschied zwischen den Artikeln 46 und 226 sei in dieser Hinsicht der, daß ersterer nur diese eine Bedingung kenne, während letzterer weiter gefaßt sei und es der Kommission überlasse, durch welche Bedingungen sie die Ermächtigung einschränken wolle. Die weitere Fassung von Artikel 226 würde gerade ins Gegenteil verkehrt, wenn man der von den Klägerinnen vertretenen Auslegung folgen wollte. Deshalb könne diese Auslegung nicht richtig sein.

4. Zur Behauptung der Klägerinnen, die in Artikel 226 Absatz 1 für die Ermächtigung zu Schutzmaßnahmen aufgestellten Voraussetzungen seien nicht erfüllt gewesen, meint der Beklagte, die Tatsachenfeststellungen in der Begründung der Entscheidung der Kommission bewiesen hinlänglich das Gegenteil.

Urteil des College van Beroep voor het bedrijfsleven

Das College van Beroep voor het bedrijfsleven führt in seinem Urteil vom 10. Juli 1963 unter anderem aus:

Das College nehme vorläufig an, daß Fondantmasse eine Artikel 12 EWG-Vertrag unterliegende Ware sei und daß die Ausfuhrabgabe, mit der die Heffingsbeschikking diese Ware belegt hat, die gleiche Wirkung gehabt habe wie ein Ausfuhrzoll und erst nach Inkrafttreten des Vertrages eingeführt worden sei.

Deshalb sei vorläufig auch davon auszugehen, daß die Heffingsbeschikking mit Artikel 12 EWG-Vertrag unvereinbar sei, der nach dem Urteil des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften vom 5. Februar 1963 (Rechtssache 26/62) unmittelbare Wirkung habe und Rechte begründe, die vom niederländischen Richter zu beachten seien.

Diese Unvereinbarkeit würde aber dann nicht dazu führen, daß die Heffingsbeschikking für unverbindlich zu erklären und infolgedessen der angefochtene Abgabenbescheid aufzuheben wäre, wenn das Vorbringen des Beklagten zuträfe, daß die Unvereinbarkeit durch die Entscheidung der EWG-Kommission vom 27. Juli 1960 behoben werde.

Ob die Heffingsbeschikking zu Artikel 16 und/oder 38 im Widerspruch stehe, könne unentschieden bleiben.

Aus den bisherigen Ausführungen ergebe sich, daß die Entscheidung des Rechtsstreits von der Entscheidung über die vorerwähnte Frage abhänge, ob die Unvereinbarkeit der Heffingsbeschikking mit Artikel 12 und möglicherweise auch mit anderen Vertragsbestimmungen durch die wiederholt genannte Entscheidung der EWG-Kommission in Verbindung mit Artikel 226 EWG-Vertrag behoben wird.

Zur Entscheidung dieser Frage müßten drei dem College gestellte Fragen beantwortet werden. Diese Fragen beträfen jedoch die Auslegung des EWG-Vertrages und die Auslegung und Gültigkeit einer Handlung eines Gemeinschaftsorgans. Deshalb müsse das College, da seine Entscheidungen nach niederländischem Recht nicht mit Rechtsmitteln angefochten werden könnten, diese Fragen nach Artikel 177 EWG-Vertrag dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften vorlegen.

Das College hat den Rechtsstreit bis zur Entscheidung des Gerichtshofes über die vorgelegten Fragen ausgesetzt.

b) Rechtssache 73/63

Die Rechtssache 73/63 betrifft einen vor dem College van Beroep voor het bedrijfsleven anhängigen Rechtsstreit, in dem die Zulässigkeit der Klage streitig ist, soweit sie von der Einhaltung der Klagefrist abhängt. In dieser Sache sind dem Gerichtshof die gleichen Fragen vorgelegt wie in der Rechtssache 74/63.

II. Erklärungen nach Artikel 20 Absatz 2 der Satzung des Gerichtshofes der EWG

Die nach Artikel 20 Absatz 2 der Satzung des Gerichtshofes der EWG abgegebenen Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

Die Klägerinnen bringen vor:

1. Außer einigen eng gefaßten Fragen sei auch die allgemeine Frage vorgelegt, ob noch aus anderen Gründen die Ungültigkeit der Entscheidung wegen Verletzung des Rechts der Europäischen Gemeinschaften anzunehmen sei.

Dies müsse vom Urteil des Gerichtshofes vom 14. Dezember 1962 ausgehend (Rechtssachen 2 und 3/62) bejaht werden, da eine unveröffentlichte, geheime Ermächtigung nicht die nach diesem Urteil erforderliche eindeutig angeordnete Ausnahme (l'exception clairement prévue) sein könne. Somit habe die Ermächtigungsentscheidung nicht die Kraft, mit Artikel 12 unvereinbare Verordnungen zu rechtfertigen, und sei schon aus diesem Grunde ungültig. Diese Ungültigkeit erstrecke sich auch auf die Ermächtigungsentscheidung vom 28. Juni 1961, da sie sich darauf beschränke, die Geltungsdauer einer ungültigen Entscheidung zu verlängern.

2. Die Schwierigkeiten, von denen in der geheimen Entscheidung der Kommission die Rede sei, rührten im wesentlichen daher, daß (was in der Begründung der Ermächtigungsentscheidung vom 27. Februar 1962, Amtsblatt 1962, S. 861, erwähnt sei) die Fondant ausführenden Länder im allgemeinen eine Rückvergütung gewährten, um den Zuckerpreis auf Weltmarktniveau zu senken. Für solche Fälle seien aber die Vorschriften der Artikel 10 beziehungsweise 92 - 94 vorgesehen. Indem sie nach Artikel 226 vorgegangen sei, habe die Kommission den Vertrag verletzt.

3. Die Ausführungen in der Entscheidungsbegründung, mit denen die Kommission nachzuweisen suche, daß erhebliche und voraussichtlich anhaltende Schwierigkeiten bestanden hätten, seien ungenügend. Die Kommission stelle lediglich fest, daß die deutsche Fondantindustrie infolge der Zunahme der Einfuhr (3000 Tonnen im Jahr 1957 — 16000 Tonnen im Jahr 1959) nahezu völlig zum Erliegen gekommen sei. Dies werde von den Klägerinnen bestritten und hätte von der Kommission jedenfalls näher mit Zahlen belegt werden müssen.

4. An Entscheidungen der Kommission seien hinsichtlich der Rechtssetzungstechnik normale Anforderungen zu stellen. Wenn im vorliegenden Fall eine Ermächtigung der exportierenden Mitgliedstaaten gewollt gewesen wäre, hätte dies daher — anders als bei den unveränderlichen Vertragstexten, zum Beispiel Artikel 46 EWG-Vertrag, bei denen vielleicht ein effort d'interpretation erwartet werden könne — unzweideutig gesagt werden müssen.

Die Klägerinnen gelangen zu dem Schluß, daß die Frage 1 und der erste Teil der Frage 2 zu verneinen, die Frage 2 b dagegen zu bejahen seien.

Die EWG-Kommission

weist darauf hin, daß das College van Beroep in der Reihe von Entscheidungen, die es in Frage 1 anführt, die vom 22. Dezember 1961 nicht erwähnt hat.

Sie bemerkt, das College treffe Entscheidungen, die auf einer bestimmten (mit den Urteilen 26/62 und 28 bis 30/62 des Gerichtshofes übereinstimmenden) Auslegung von Artikel 12 EWG-Vertrag beruhten; im Anschluß hieran wirft sie die Frage auf, ob nicht zu wünschen wäre, daß der Gerichtshof, da in den Streitsachen, in denen präjudizielle Fragen vorgelegt sind, auch die Auslegung von Artikel 12 eine Rolle zu spielen scheine, sich nachdrücklich über die Auslegung dieses Artikels und ferner — zur genaueren Bestimmung der Tragweite von Artikel 177 Absatz 3 — über das Bestehen oder Nichtbestehen der Verpflichtung ausspreche, in einem Fall wie dem vorliegenden auch hinsichtlich des letzteren Artikels eine Vorabentscheidung einzuholen.

Zu Frage 1

Die Entscheidungen wendeten Artikel 226 EWG-Vertrag, der der Kommission die Befugnis verleihe, Mitgliedstaaten in bestimmten Fällen auf Antrag zu Schutzmaßnahmen zu ermächtigen und dabei die Bedingungen und Einzelheiten der Anwendung dieser Schutzmaßnahmen festzulegen, auf einen konkreten Fall an.

Die Kommission habe die Ermächtigung der Bundesrepublik Deutschland mit der Bedingung verknüpft, daß dieser Mitgliedstaat von der Ermächtigung dann keinen Gebrauch machen dürfe, wenn der exportierende Mitgliedstaat die nach den Entscheidungen zulässige Abgabe erhebe. Der Vollzug der Entscheidungen habe daher nicht ausschließlich in der Hand des Mitgliedstaates gelegen, dessen Industrie in Schwierigkeiten geraten war, sondern auch in der des exportierenden Mitgliedstaates; er habe nach dem System der Entscheidung sogar die erste Wahl gehabt.

Die Entscheidung sei also in der Tat so zu verstehen, daß sie zugleich eine Ermächtigung der exportierenden Mitglied-Staaten beinhalte.

übrigens sei die Entscheidung nicht allein an Deutschland, sondern unter anderen auch an die Niederlande gerichtet gewesen, was bei Verneinung dieser Frage nicht notwendig gewesen wäre.

Zu Frage 2 a

Diese Frage betreffe den Zwiespalt zwischen den Absätzen 1 und 2 des Artikels 226.

Die Kommission sei sich dieses Zwiespalts auch bewußt gewesen, aber zu dem Schlusse gelangt, daß sie bei der Ausübung der ihr nach Artikel 226 zustehenden Befugnisse nicht nur berechtigt sei, die umstrittene Bedingung zu stellen, sondern daß dies in vielen Fällen auch wünschenswert und völlig mit dem Sinn und Zweck dieser Vertragsbestimmung im Einklang sei.

Denn

Artikel 226 sei in den Vertrag aufgenommen worden, um Schutzmaßnahmen zu ermöglichen. Wer diese Maßnahmen ergreife, sei von untergeordneter Bedeutung;

wollte man den antragstellenden Mitgliedstaaten die finanziellen Vorteile zukommen lassen, die sich aus solchen Maßnahmen ergeben, so würde man einen Anreiz zu Anträgen auf Schutzmaßnahmen geben. Dies müsse aber vermieden werden. Außerdem wären diese Vorteile Prämien auf die Rückständigkeit der Industrien der antragstellenden Mitgliedstaaten;

der Vertrag selbst enthalte in Artikel 46 ein Vorbild für die von der Kommission gewählte Regelung.

Die Frage 2 a sei daher zu bejahen.

Zu Frage 2 b

Diese Frage sei nach Vorstehendem zu verneinen.

Zu Frage 3 a

Artikel 226 enthalte eine sogenannte Schutz- oder Ausnahmebestimmung, die den Zweck habe zu ermöglichen, daß ein Mitgliedstaat in bestimmten Fällen für begrenzte Zeit eine oder mehrere der sich normalerweise aus dem Vertrag ergebenden Verpflichtungen nicht zu erfüllen brauche oder ihren Folgen entgehen könne. Die Anwendung dieses Artikels erscheine daher gerade bei Schwierigkeiten geboten, die als Folge der Anwendung zwingender Vertragsvorschriften entstünden.

Zu den Worten ausschließlich als Folge bemerkt die Kommission, derartige Schwierigkeiten ließen sich doch so gut wie niemals ausschließlich auf eine bestimmte Ursache zurückführen. Außerdem enthalte Artikel 226 keinerlei Beschränkungen hinsichtlich der Ursachen der Schwierigkeiten.

Die Frage 3 a sei daher zu bejahen.

Zu Frage 3 b

Aus Vorstehendem ergibt sich, daß nach Auffassung der Kommission der erste Teil dieser Frage zu verneinen ist.

Zum zweiten Teil der Frage 3 b

Zu der Behauptung, sie habe bei Erlaß ihrer Entscheidungen das Verfahren nach Artikel 226 gewählt, um das nach Artikel 235 zu vermeiden, bemerkt die Kommission, die Schwierigkeiten der deutschen Fondantindustrie seien zwar tatsächlich Teil eines größeren und allgemeineren Problems gewesen, das nicht mit Hilfe des Artikels 226 habe bewältigt werden können. Das sei aber, da der Tatbestand des Artikels 226 erfüllt gewesen sei, für sie kein Grund gewesen, die Schwierigkeiten fortdauern zu lassen, bis das größere Problem gelöst werden konnte.

Die Kommission bestreitet die Behauptung der Klägerinnen, die Voraussetzungen, unter denen nach Artikel 226 eine Ermächtigung erteilt werden könne, seien im vorliegenden Fall in keiner Weise erfüllt gewesen.

Zu dem Vorbringen, durch die niederländische Verordnung, die auf Grund der Ermächtigungsentscheidungen der Kommission ergangen ist, sei eine Regelung ins Leben gerufen worden, die das betroffene Erzeugnis praktisch den für die Landwirtschaft geltenden Bestimmungen des Vertrages unterworfen habe, bemerkt die Kommission, das von der Entscheidung betroffene Erzeugnis werde in keiner Hinsicht Gegenstand der gemeinschaftlichen Agrarpolitik, sondern die Entscheidung bewirke nur eine Milderung der nachteiligen Folgen, die sich aus den unterschiedlichen Regelungen ergeben könnten, die für Industrie- und Landwirtschaftserzeugnisse bestünden.

Auch der zweite Teil der Frage 3 b sei daher zu verneinen.

Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland erklärt unter anderem:

A — ZUR ZULÄSSIGKEIT

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes, insbesondere nach dem Urteil in der Rechtssache 26/62, sei Voraussetzung für die Zulässigkeit von Vorabentscheidungen des Gerichtshofes lediglich, daß die vorgelegten Fragen klar erkennbar einen der in Artikel 177 Absatz 1 genannten Punkte beträfen.

Nach dieser Rechtsprechung seien der Beurteilung durch den Gerichtshof ferner die Überlegungen, die das innerstaatliche Gericht veranlassen, seine Fragen zu stellen, ebenso entzogen wie die Bedeutung, die es diesen Fragen für die Entscheidung des vor ihm anhängigen Rechtsstreits beimessen will.

Prüfe man die vom College vorgelegten Fragen an dieser Rechtsprechung, so ergäben sich verschiedene Schwierigkeiten.

Zu Frage 1

Die Zulässigkeit dieser Frage sei nicht zu bezweifeln.

Zu Frage 2

1. Hier werde unter a eine die Auslegung von Artikel 226 des Vertrages betreffende Frage gestellt und im Anschluß daran unter b gefragt, ob deshalb die vorgenannte Entscheidung ungültig sei. Das Wort deshalb lasse erkennen, daß beide Teile der Frage als ein Ganzes zu betrachten seien. Es gehe dem College erkennbar um die Frage b, denn es solle festgestellt werden, ob die (Ermächtigungs-) Entscheidung wegen einer Rechtsverletzung ungültig sei, so daß Artikel 12 anwendbar bliebe.

Man könne die Frage 2 a aber nur aufwerfen, wenn man davon ausgehe, daß bei der Prüfung der Gültigkeit einer Entscheidung auch deren Rechtmäßigkeit zur Sprache kommen könne. Von der entgegengesetzten Auffassung aus sei die Frage 2 a ohne Bedeutung (denn eine etwaige Rechtswidrigkeit würde dann doch nicht zur Ungültigkeit führen können) ; über die Frage b sei dann unabhängig von Frage a zu befinden, auf die Frage a könne es auch dem College nicht ankommen, da es im Rechtsstreit nur um die Frage b gehe.

Der Gerichtshof müsse also entscheiden, ob er jede abstrakt vorgelegte Frage beantworten oder zunächst klären muß, worauf es dem ersuchenden Gericht für seine Entscheidung ankommt. Stellung und Aufgaben des Gerichtshofes sprächen dafür, daß er Fragen, die das ersuchende Gericht nur wegen ihres Zusammenhanges mit anderen Fragen für notwendig gehalten habe, als unzulässig zu betrachten habe, wenn sie durch die Beantwortung dieser Hauptfragen ihre Bedeutung verlören.

2. Falls der Gerichtshof der Auffassung sein sollte, schon die bloße Tatsache der Vorlegung der Frage 2 a beweise, daß das ersuchende Gericht ihre Beantwortung im Sinne von Artikel 177 Absatz 2 für erforderlich halte, und nur hierauf komme es an, so müsse man sich fragen, ob diese sich mit der bisherigen Rechtsprechung deckende Auffassung nicht einer Einschränkung bedürfe.

Die Erforderlichkeit der Frage 2 a hänge im vorliegenden Fall nämlich nicht von der Auslegung des innerstaatlichen (niederländischen) Rechts ab, sondern von der des Gemeinschaftsrechts; denn diese Frage habe ja nur dann einen Sinn, wenn aus ihrer Beantwortung auf die Ungültigkeit (Frage b) geschlossen werden könne. Ob das der Fall sei, hänge davon ab, ob Privatpersonen im Verfahren nach Artikel 177 die Fehlerhaftigkeit an die Mitgliedstaaten gerichteter Entscheidungen rügen können, was eine Frage der Auslegung von Artikel 177 sei.

Man könne sich fragen, ob der Gerichtshof an die Auslegung eines Vertragsartikels durch das ersuchende Gericht (im konkreten Fall die sich aus dem Wort deshalb ergebende Auslegung des Artikels 177 durch das College) gebunden sein könne, wenn dieses Gericht mit dieser Auslegung über eine Vorfrage entschieden habe, ohne sie dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorgelegt zu haben. Der Gerichtshof müsse also prüfen, ob er nicht selbst über die Erforderlichkeit und damit über die Zulässigkeit der vorgelegten Fragen zu entscheiden habe.

3. Folge man der soeben dargelegten Ansicht, so hänge die Zulässigkeit der Frage 2 a davon ab, ob in einem Vorabentscheidungsverfahren die Rechtmäßigkeit einer an einen Mitgliedstaat gerichteten Entscheidung nachgeprüft werden kann. Zur Entscheidung dieser Frage sei vom Wortlaut des Vertrages auszugehen: Während in Artikel 177 das Wort Gültigkeit gebraucht sei, spreche Artikel 173 von der Überwachung der Rechtmäßigkeit.

Es sei nun zu erwägen, ob die Nachprüfung der Rechtmäßigkeit auf dem Umweg über Artikel 177 in den Fällen zulässig sein kann, in denen sie nach Artikel 173 nicht nur wegen Fristablaufs, sondern auch aus anderen Gründen unzulässig wäre.

Die Inzidentkontrolle nach Artikel 184 sei zwar auch im Vorabentscheidungsverfahren zulässig, aber ausdrücklich nur für Verordnungen und damit nicht für an die Mitgliedstaaten gerichtete Entscheidungen vorgesehen.

4. Wenn der Gerichtshof der Auffassung sein sollte, daß bei der Nachprüfung der Gültigkeit an Mitgliedstaaten gerichteter Entscheidungen auch die Rechtmäßigkeit nachgeprüft werden könne, seien die vorgelegten Fragen zulässig. Wenn nicht, sei die Frage 2 a unzulässig.

Wollte der Gerichtshof die Frage 2 a für zulässig erklären, obwohl er die Nachprüfung der Rechtmäßigkeit nicht für möglich erachtete, müßte er doch zum gleichen sachlichen Ergebnis gelangen. Denn dann wäre zu empfehlen, zuerst die Frage b zu beantworten, so daß die Frage 2 a gegenstandslos würde, da sie für die Gültigkeit der Entscheidung keine Bedeutung mehr hätte. Denn wenn der Gerichtshof zuerst die Frage 2 a beantwortete, würde die Gefahr bestehen, daß er die Rechtswidrigkeit der Entscheidung feststellen müßte, ohne daraus Konsequenzen für ihre Gültigkeit ziehen zu können.

Zu Frage 3

Gegen die Zulässigkeit dieser Frage bestünden die gleichen Bedenken wie gegen die der Frage 2.

B — ZUR BEANTWORTUNG DER FRAGEN

Da die Bundesregierung vor allem an der Frage interessiert ist, in welchem Umfang an die Mitgliedstaaten gerichtete Entscheidungen im Vorabentscheidungsverfahren nachgeprüft werden können, nimmt sie zu den dem Gerichtshof vorgelegten Fragen nur kurz Stellung.

Zu Frage 1

Diese Frage müsse bejaht werden. Der Fassung der Entscheidung sei zu entnehmen, daß auch die Niederlande ermächtigt würden.

Zu Frage 2

Wenn nur die Gültigkeit im engeren Sinn geprüft zu werden brauche, sei diese Frage zu bejahen.

Die Frage a brauche dann nicht entschieden zu werden.

Wenn auch die Rechtmäßigkeit der Entscheidung nachgeprüft werden könne, sei zu bemerken, daß der Bundesregierung die Ermächtigung unter der Bedingung erteilt worden sei, daß die Abgabe nicht schon vom exportierenden Mitgliedstaat erhoben werde; hieraus sei zu schließen, daß der exportierende Mitgliedstaat dann auch zur Erhebung der Abgabe ermächtigt gewesen sein müsse, da die Bedingung sonst keinen Sinn gehabt hätte.

Ein entsprechender Ermächtigungsantrag des Ausfuhrstaates sei hierzu nicht nötig gewesen, denn die Ermächtigung dieses Staates sei nur die notwendige Folge der Ermächtigung der Bundesrepublik Deutschland gewesen. In solchen Fällen genüge ein Antrag des Staates, dem die Schutzmaßnahmen zu dienen bestimmt seien.

Zu Frage 3

Auch diese Frage könne unbeantwortet bleiben, soweit sie die Rechtmäßigkeit betreffe.

Für alle Fälle werde aber folgendes bemerkt:

Es bestehe kein Grund für die Annahme, daß Artikel 226 auf Schwierigkeiten der in dieser Frage bezeichneten Art nicht anwendbar sei.

Es könne keine Rede davon sein, daß Artikel 226 dazu mißbraucht worden sei, das Verfahren nach Artikel 235 zu vermeiden. Zur Ergänzung des zunächst angewandten Artikels 226 sei ja später auf Artikel 235 zurückgegriffen worden, weil Artikel 226 wohl für eine kurze Übergangszeit, nicht aber für einen längeren Zeitraum als ausreichende Grundlage betrachtet worden sei.

III. Verfahren

Die Urteile des College van Beroep voor het bedrijfsleven vom 10. Juli 1963 sind am 11. Juli 1963 in das Register des Gerichtshofes eingetragen worden.

Am 26. Juli 1963 hat der Kanzler des Gerichtshofes diese Urteile beiden Parteien, den Mitgliedstaaten und der EWG-Kommission zugestellt.

Nach Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes der EWG haben die Klägerinnen, die EWG-Kommission und die Regierung der Bundesrepublik Deutschland in beiden Rechtssachen schriftliche Erklärungen abgegeben.

Durch Beschluß vom 19. Juli 1963 hat der Gerichtshof die Rechtssachen miteinander verbunden.

In der öffentlichen Sitzung des Gerichtshofes vom 28. November 1963 haben die Klägerinnen, die EWG-Kommission und die Regierung der Bundesrepublik Deutschland mündlich verhandelt.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 16. Dezember 1963 mündlich vorgetragen und begründet.

Die Kommission hat die Frage aufgeworfen, ob das College van Beroep voor het bedrijfsleven als letztinstanzliches Gericht nicht Artikel 177 Absatz 3 EWG-Vertrag verletzt hat, indem es den Gerichtshof nicht um Vorabentscheidung über die Auslegung des Artikels 12 EWG-Vertrag ersucht hat, von der es bei der Vorlegung der Vorfragen zur Vorabentscheidung ausgegangen ist.

Die Gründe seiner Urteile lassen aber erkennen, daß das genannte College Artikel 12 nicht selbständig ausgelegt, sondern sich an die Auslegung gehalten hat, die der Gerichtshof diesem Artikel in seinen früheren nach Artikel 177 ergangenen Urteilen (in den Rechtssachen 26/62 und 28 bis 30/62) hat zuteil werden lassen.

Die von der Kommission zur Erörterung gestellte Rechtsfrage bedarf daher keiner Entscheidung.

Als erste ist dem Gerichtshof die Frage vorgelegt, ob die umstrittenen Entscheidungen der Kommission, mit denen die Bundesrepublik Deutschland ermächtigt wurde, auf die Einfuhr von Fondant eine besondere Abgabe zu erheben, zugleich auch dem Königreich der Niederlande die Befugnis verliehen, eine Abgabe in gleicher Höhe bei der Ausfuhr dieser Ware nach der Bundesrepublik Deutschland zu erheben.

Dem letztgenannten Mitgliedstaat war die Ermächtigung unter der Bedingung erteilt, daß der exportierende Mitgliedstaat die in den Entscheidungen geregelte Abgabe nicht bei der Ausfuhr erhebe. Die Entscheidungen, die unter anderen an die Regierungen der Bundesrepublik Deutschland und des Königreichs der Niederlande gerichtet waren, setzten den Betrag der Abgabe übrigens zuerst in Gulden und erst in zweiter Linie in Deutscher Mark fest.

Die Entscheidungen enthalten daher zwar keine ausdrückliche Ermächtigung — die den Erfordernissen der Rechtssicherheit gewiß besser entsprochen hätte —, verleihen aber der niederländischen Regierung doch stillschweigend die Befugnis, die Abgabe zu erheben.

Mit der zweiten Frage wird der Gerichtshof zunächst um Entscheidung darüber ersucht, ob Artikel 226 EWG-Vertrag der Kommission das Recht einräumte, die niederländische Regierung zur Erhebung einer Abgabe zu ermächtigen, ohne daß diese Regierung einen entsprechenden Antrag gestellt hatte; der zweite Teil der Frage geht dahin, ob es die Gültigkeit der Entscheidungen berühre, wenn diese Frage zu verneinen sei.

Schutzmaßnahmen können nur den Zweck haben, einen in Schwierigkeiten geratenen Wirtschaftszweig vorübergehend zu schützen. Nach Artikel 226 Absatz 1 muß zwar der betroffene Staat die Genehmigung solcher Schutzmaßnahmen beantragen, die er selbst ergreifen kann. Der zweite Absatz des Artikels verleiht der Kommission aber die Befugnis, auf Grund dieses Antrags die ihres Erachtens erforderlichen Schutzmaßnahmen zu bestimmen und dabei gleichzeitig die Bedingungen und Einzelheiten ihrer Anwendung festzulegen.

Artikel 226 hat Ausnahmecharakter nur hinsichtlich der Art und des Umfangs der Abweichungen vom Vertrag, nicht aber hinsichtlich der Frage, auf welche Weise die Kommission den beantragten Schutz verwirklichen soll. Was diese Frage angeht, so ist die Kommission gehalten, den Weg zu wählen, der am wenigsten nachteilige Folgen für den Staat befürchten läßt, dessen Wirtschaft von den genehmigten Maßnahmen betroffen wird. Um dieser Pflicht zu genügen, kann sie dem antragstellenden Staat die Ermächtigung zu Schutzmaßnahmen unter der Bedingung erteilen, daß der betroffene Staat diese Maßnahmen nicht selbst anwendet.

Für die Auffassung, daß die Kommission das Recht hat, die Ermächtigung mit einer solchen Bedingung zu verknüpfen, spricht übrigens auch Artikel 226 Absatz 3, der bestimmt, daß mit Vorrang solche Maßnahmen zu wählen sind, die das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes am wenigsten stören.

Die umstrittenen Entscheidungen sind daher in diesem Punkte nicht zu beanstanden.

Mit seiner dritten Frage ersucht das College van Beroep in erster Linie um Entscheidung darüber, ob Schwierigkeiten, die ausschließlich durch die Anwendung zwingender Vertragsnormen, vor allem durch den Abbau der Binnenzolltarife, entstehen, als Schwierigkeiten im Sinne von Artikel 226 anzusehen sind.

Wie der Begründung der umstrittenen Entscheidungen zu entnehmen ist, war die Kommission der Ansicht, daß die Schwierigkeiten im vorliegenden Fall schon vor Inkrafttreten des Vertrages bestanden und infolge des Abbaus der Handelsschranken innerhalb des Gemeinsamen Marktes nur zugenommen hätten. Da die Unrichtigkeit dieser Auffassung nicht geltend gemacht ist, braucht der Gerichtshof die Entscheidungen der Kommission insoweit nicht nachzuprüfen.

Übrigens verwendet Artikel 226 den Begriff Schwierigkeiten, ohne danach zu unterscheiden, ob diese Schwierigkeiten durch die Anwendung des Vertrages entstanden sind oder nicht.

Die Gültigkeit der Entscheidungen ist deshalb auch unter diesem Gesichtspunkt nicht zu bezweifeln.

Im zweiten Teil der dritten Frage wird der Gerichtshof ersucht, darüber zu befinden, ob die Entscheidungen aus anderen, nicht näher bezeichneten Gründen oder aus dem Grunde ungültig sind, weil die Kommission sich des Artikels 226 EWG-Vertrag bedient hätte, um das Verfahren nach Artikel 235 EWG-Vertrag zu vermeiden.

In dieser Hinsicht kann sich der Gerichtshof damit begnügen zu untersuchen, ob die Kommission gegen Artikel 235 verstoßen hat, indem sie Artikel 226 angewandt hat, und ob andererseits die umstrittenen Entscheidungen mit von Amts wegen zu beachtenden Mängeln behaftet sind.

Artikel 235 ist eine ergänzende Bestimmung und nur anwendbar, wenn die zur Verwirklichung der Ziele, denen er dienen soll, erforderlichen Befugnisse im Vertrag nicht vorgesehen sind. Durch ordnungsgemäße Ausübung vom Vertrag verliehener Befugnisse kann er daher nicht verletzt werden.

Die Klägerinnen weisen auf das Urteil des Gerichtshofes in den verbundenen Rechtssachen 2 und 3/62 hin und machen geltend, eine nicht veröffentlichte Ermächtigung könne nicht als die nach diesem Urteil erforderliche eindeutig angeordnete Ausnahme (l'exception clairement prevue) angesehen werden.

Die Frage ist zu prüfen, da das Unterbleiben einer notwendigen Veröffentlichung von Amts wegen zu beachten ist.

Es wäre zwar zu begrüßen gewesen, wenn die Kommission die vorliegenden Entscheidungen, welche Rechte und Interessen von Bewohnern mehrerer Mitgliedstaaten berühren, der Öffentlichkeit ebenso zur Kenntnis gebracht hätte, wie sie es in gleichgelagerten Fällen getan hat; nach Artikel 191 sind aber Entscheidungen nur denjenigen bekanntzugeben, für die sie bestimmt sind. Dies ist geschehen.

Übrigens stellt Artikel 226 selbst, der Schutzmaßnahmen gestattet, die von den Vorschriften der Artikel 12 und 16 des Vertrages abweichen, im vorliegenden Fall die von den Klägerinnen vermißte exception clairement prévue dar.

Da auch sonst keine von Amts wegen zu beachtenden Mängel ersichtlich sind, besteht nach alledem kein Grund, die umstrittenen Entscheidungen als ungültig anzusehen.

KOSTEN

Die der EWG-Kommission und der Regierung der Bundesrepublik Deutschland, die Erklärungen abgegeben haben, entstandenen Auslagen sind nicht erstattungsfähig.

Das vorliegende Verfahren ist für die Parteien ein Zwischenstreit in den zwischen ihnen vor dem College van Beroep voor het bedrijfsleven anhängigen Streitsachen. Es ist daher Sache dieses College, über die Kosten zu entscheiden.

Auf Grund der Prozeßakten,

nach Anhörung des Berichts des Berichterstatters,

nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Klägerinnen, der EWG-Kommission und der Regierung der Bundesrepublik Deutschland,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts,

auf Grund der Artikel 12, 16, 177, 191, 226 und 235 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft,

auf Grund des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft,

auf Grund der Verfahrensordnung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften,

auf Grund seiner Urteile in den Rechtssachen 26/62 und 28 bis 30/62

hat

DER GERICHTSHOF

auf die vom College van Beroep voor het bedrijfsleven in seinen Urteilen vom 10. Juli 1963 gestellten Anträge für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Entscheidungen der EWG-Kommission vom 27. Juli 1960, 21. Dezember 1960, 28. Juni 1961, 22. Dezember 1961 und 27. Februar 1962 über die Erhebung einer Ausgleichsabgabe bei der Einfuhr von Fondantmasse aus anderen Mitgliedstaaten in die Bundesrepublik Deutschland ermächtigen die Regierung des Königreichs der Niederlande, eine Abgabe gleicher Höhe bei der Ausfuhr dieser Ware nach der Bundesrepublik Deutschland zu erheben.

2. Die Prüfung der dem Gerichtshof vorgelegten Fragen hat keinen Grund ergeben, die vorbezeichneten Entscheidungen als ungültig zu betrachten.

3. Die Kostenentscheidung bleibt dem College van Beroep voor het bedrijfsleven vorbehalten.