Europäischer Gerichtshof Urteil vom 01.04.1965 – C-40/64

In dem Rechtsstreit

DES HERRN DR. MARCELLO SGARLATA,

DER FEDERATIONE PROVINZIALE COLTIVATORI DIRETTI in Syrakus, vertreten durch ihren Direktor Salvatore Urso,

DER ASSOCIAZIONE PROVINCIALE DEGLI AGRICOLTORI in Syrakus,

vertreten durch ihren Präsidenten Dr. Paolo Belfiore Lucovich,

DER FEDERATIONE PROVINCIALE DELLA LAGA DELLA COOPERATIVE MUTUE in Syrakus, gesetzlich vertreten durch Dr. Giuseppe Denaro,

DES HERRN SEBASTIANO FORMICA, vertreten durch seinen Bevollmächtigten Dr. Salvatore Pitruzzello, der Herren

ANTONIO PIAZZA}Erzeuger und Exporteure von AgrumenSEBASTIANO FAILLASALVATORE BUTERAGIUSEPPE INNORTAVINCENZO PALUMBO

Prozeßbevollmächtigte: Rechtsanwälte Carlo Selvaggi, zugelassen in Rom, und Aldo Palumbo, zugelassen in Catania,

Zustellungsbevollmächtigter: Rechtsanwalt Arendt, Luxemburg, Rue Willy Goergen 6,

Kläger,

gegen

DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTSGEMEINSCHAFT,

vertreten durch ihren Rechtsberater Dr. Giancarlo Olmi als Prozeßbevollmächtigten,

Zustellungsbevollmächtigter: Dr. Henri Manzanares, Sekretär des Juristischen Dienstes der Europäischen Exekutivorgane, Luxemburg, Place de Metz 2,

Beklagte,

wegen

1. Nichtigerklärung der Verordnungen der Kommission Nrn. 65/64/EWG, 66/64/EWG und 74/64/EWG vom 16. und 26. Juni 1964,

2. Unanwendbarerklärung der Verordnung Nr. 23 des Rates vom 4. April 1962 und der Verordnung Nr. 100 der Kommission vom 27. Juli 1962, soweit es im vorliegenden Rechtsstreit auf diese Verordnungen ankommt,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung

des Präsidenten Ch. L. Hammes,

der Kammerpräsidenten A. M. Donner und R. Lecourt,

der Richter L. Delvaux (Berichterstatter), A. Trabucchi, W. Strauß und R. Monaco,

Generalanwalt: K. Roemer,

Kanzler: A. Van Houtte,

folgendes

I. Sachverhalt und Verfahren

Der diesem Rechtsstreit zugrunde liegende Sachverhalt und der Verfahrensablauf lassen sich wie folgt zusammenfassen:

Am 11. September 1964 haben Herr Sgarlata und neun andere italienische Agrumenerzeuger bei der Kanzlei des Gerichtshofes eine Klage eingereicht, die auf die Nichtigerklärung der Verordnungen der EWG-Kommission vom 16. und 26. Juni 1964 zur Festsetzung von Referenzpreisen für Zitronen, Mandarinen, Clementinen und Apfelsinen (Amtsblatt vom 25. und 29. Juni 1964) gerichtet ist. Die Kläger erstreben ferner die Unanwendbarerklärung von Artikel 11 Absatz 2 der Verordnung Nr. 23 des Rates der EWG vom 4. April 1962 über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Obst und Gemüse (Amtsblatt vom 20. April 1962), sowie der Verordnung Nr. 100 der EWG-Kommission vom 27. Juli 1962 betreffend die Festlegung von Durchführungsbestimmungen für Artikel 11 Absatz 2 der erwähnten Verordnung Nr. 23 (Amtsblatt vom 30. Juli 1962).

Der Präsident des Gerichtshofes hat durch Verfügung vom 25. September 1964 die Rechtssache zur etwa erforderlichen Beweisaufnahme der Ersten Kammer zugewiesen und den Richter L. Delvaux zum Berichterstatter bestimmt.

Die beklagte EWG-Kommission hat mit einem am 21. Oktober 1964 eingereichten Schriftsatz beantragt, die Klage im Wege der Vorabentscheidung nach Artikel 91 der Verfahrensordnung für unzulässig zu erklären.

Die Kläger haben am 19. November 1964 ihre Stellungnahme hierzu eingereicht.

Der Gerichtshof hat in seiner Sitzung vom 15. Dezember 1964 abgesonderte mündliche Verhandlung über die Unzulässigkeitseinrede beschlossen.

Diese mündliche Verhandlung hat am 2. Februar 1965 stattgefunden, der Generalanwalt hat seine Schlußanträge am 9. Februar 1965 vorgetragen.

II. Anträge der Parteien

Die Kläger beantragen in der Klageschrift,

die Klage für zulässig zu erklären, die angefochtenen Verordnungen mit allen Rechtsfolgen aufzuheben und der Beklagten die Kosten aufzuerlegen.

Die Beklagte beantragt zu ihrer Unzulässigkeitseinrede,

über die Zulässigkeit der Klage nach Artikel 91 der Verfahrensordnung vorabzuentscheiden;

die Klage als unzulässig abzuweisen;

den Klägern die Verfahrenskosten aufzuerlegen.

In ihrer Stellungnahme zur Unzulässigkeitseinrede stellen die Kläger folgenden Antrag:

Die Kläger beantragen ausdrücklich im Interesse der Gerechtigkeit die Verbindung dieses Verfahrens mit den von der Italienischen Regierung gegen dieselben Verordnungen angestrengten Verfahren wenigstens zu gemeinsamer mündlicher Verhandlung; sie vertrauen aus den vorgenannten Gründen darauf, daß der Gerichtshof entweder die von der Gegenseite erhobene Unzulässigkeitseinrede gemäß Artikel 91 § 4 Absatz 2 der Verfahrensordnung zurückweist oder zumindest die Entscheidung über sie dem Endurteil vorbehält und in die Verhandlung zur Hauptsache eintritt.

Die Kläger behalten sich alle Rechte vor und beantragen, die Kosten der Beklagten aufzuerlegen.

III. Angriffs- und Verteidigungsmitte1 der Parteien zur Unzulässigkeitseinrede

Die Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien lassen sich wie folgt zusammenfassen:

A — Die Kläger legen in ihrer Klageschrift dar, da die angefochtenen Maßnahmen als Verordnungen ergangen seien, erscheine die Klage auf den ersten Blick als unzulässig; die Unzulässigkeitseinrede sei jedoch nur scheinbar begründet.

1. Aus der klaren Begriffsbestimmung der Verordnung in den Artikeln 189 EWG-Vertrag und 161 EAG-Vertrag gehe hervor, daß Maßnahmen, die keinen normativen Inhalt, also keine allgemeine und abstrakte Geltung hätten, nicht als Verordnungen angesehen werden könnten, auch wenn sie unter dieser Bezeichnung veröffentlicht seien. Dahin gehe auch die Rechtsprechung des Gerichtshofes in den beiden Urteilen vom 14. Dezember 1962 (Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes und andere gegen Rat der EWG; Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros des viandes und andere gegen Rat der EWG).

Im übrigen stehe die originäre Verordnungsgewalt der Gemeinschaft, welche die Befugnis zum Erlaß von Rechtsnormen zum Inhalt habe, die nach der innerstaatlichen Rechtsordnung Gegenstand der Gesetzgebung seien, nur dem Rat zu. Die Kommission habe nur die Befugnis, reine Durchführungsverordnungen zu erlassen. Diese Durchführungsverordnungen könnten jedoch manchmal allgemeinen und abstrakten, damit also normativen Charakter haben. Im vorliegenden Fall jedoch seien die angefochtenen Maßnahmen nur konkrete Verwaltungsakte, die die Rechtsnorm auf einen konkreten Fall anwendeten, wie sie selbst vorsehe.

2. Die Kläger wenden diese allgemeine Theorie wie folgt auf den vorliegenden Fall an:

a) Die Grundnorm sei in Artikel 11 Absatz 2 der Verordnung Nr. 23 vom 4. April 1962 enthalten. Diese Vorschrift sehe eine besondere Schutzklausel zugunsten der Obst- und Gemüseerzeugung in der Gemeinschaft vor. Die Anwendung dieser Klausel (die zur Aussetzung der Einfuhren aus dritten Ländern oder zur Erhebung einer besonderen Ausgleichsabgabe führen könne) setze die Feststellung voraus, daß die Märkte der Gemeinschaft durch Einfuhren aus dritten Ländern zu Preisen, die unter einem Referenzpreis liegen, ernstlichen Störungen ausgesetzt oder von solchen Störungen bedroht seien. Diese Norm habe unzweifelhaft allgemeine und abstrakte Geltung. Die vorliegende Klage habe auch nicht ihre Nichtigerklärung, sondern nur — für alle Fälle und hilfsweise — ihre Unanwendbarerklärung im Sinne von Artikel 184 zum Ziel.

b) Für die Anwendung der Schutzklausel und insbesondere für die Festsetzung des Referenzpreises verweise Artikel 11 Absatz 2 letzter Unterabsatz auf das Verfahren des Artikels 13, der der Kommission die notwendigen Befugnisse übertrage, sie jedoch zur Einholung der Stellungnahme des in Artikel 12 vorgesehenen Ausschusses verpflichte. Auf Grund dieser besonderen Vorschriften habe die Kommission die Verordnung Nr. 100 vom 27. Juli 1962 erlassen. Auch diese Verordnung habe allgemeine und abstrakte Geltung; sie sei im Rahmen einer abgeleiteten Rechtsetzungsbefugnis (also einer Befugnis zum Erlaß von Durchführungsverordnungen) ergangen, die der Rat der Kommission ausdrücklich übertragen habe.

Ziel der Verordnung Nr. 100 sei unter anderem die Normierung der Kriterien und des Verfahrens für die Festsetzung der Referenzpreise. Die vorliegende Klage richte sich indes nicht unmittelbar gegen die Verordnung Nr. 100. Sie begehre nicht die Nichtigerklärung dieser Verordnung, sondern beschränke sich unter Geltendmachung verschiedener Angriffsmittel darauf, gemäß Artikel 184 in Verbindung mit den Vorschriften des Vertrages und des Artikels 11 der Verordnung Nr. 23 ihre Anwendbarkeit zu bestreiten; einige andere Angriffsmittel, die sich nicht gegen die Anwendbarkeit der Verordnung Nr. 100 richteten, ließen darüber hinaus erkennen, daß die Vorschriften der Verordnung in den angefochtenen Maßnahmen unrichtig angewandt seien.

c) Dagegen müsse den angefochtenen Maßnahmen eine normative, das heißt allgemeine und abstrakte, Geltung abgesprochen werden; sie beschränkten sich darauf, die Referenzpreise mit Hilfe einer rein tatsächlichen Berechnung festzustellen, die auf Grund der Vorschriften von Artikels 2 Absätze 2, 3 und 4 der Verordnung Nr. 100 vorgenommen werden könne. Es sei ausgeschlossen, diese Maßnahmen in dem Sinne als allgemein und abstrakt anzusehen, wie dies nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes für die auf Grund von Artikel 189 erlassenen Verordnungen charakteristisch sei. Es handle sich vielmehr um eine rein tatsächliche Vollzugstätigkeit, welche die Anwendung der allgemeinen und abstrakten Normen der Verordnungen Nrn. 23 und 100 zum Ziel habe.

Die Kläger bemerken abschließend, trotz ihrer Bezeichnung hätten die angefochtenen Maßnahmen nicht den Charakter von Verordnungen im Sinne des Artikels 189, da sie keine normative Geltung besäßen, sondern konkrete Maßnahmen zur Durchführung einer normativen Anordnung darstellten und auch keine abstrakte oder allgemeine Bedeutung hätten, da die Adressaten dieser sich auf rein tatsächliche Feststellungen beschränkenden Maßnahmen ohne weiteres feststellbar seien und nur diejenigen Mitgliedstaaten sein könnten, welche die fraglichen Erzeugnisse aus dritten Ländern einführten.

3. Es bleibe noch zu zeigen, daß die angefochtenen Maßnahmen (die eigentlich an die Mitgliedstaaten gerichtete Entscheidungen seien) die Kläger unmittelbar und individuell beträfen. Hierzu sei zu bemerken, daß Artikel 11 Absatz 2 der Verordnung Nr. 23 eine Schutzklausel zugunsten der Obst- und Gemüseerzeuger der Gemeinschaft vorsehe; die Kläger seien also durch die Vorschrift begünstigt.

Gehe man zum Beispiel davon aus, daß die Kommission es unter Verletzung des vorgenannten Artikels 11 Absatz 2 letzter Unterabsatz unterlassen hätte, die notwendigen Maßnahmen zur Festsetzung der Referenzpreise zu treffen, so wäre damit die in Artikel 11 vorgesehene Schutzklausel praktisch unanwendbar geworden, und man hätte den Betroffenen unmöglich das Recht zur Erhebung einer Untätigkeitsklage nach Artikel 175 versagen können. Die angefochtenen Maßnahmen, die den Referenzpreis erheblich niedriger festgesetzt hätten, als dies geboten gewesen sei (wie bei der Erörterung der einzelnen Klagegründe noch näher zu zeigen sein werde), hätten die Betroffenen praktisch des Schutzes beraubt, den Artikel 11 Absatz 2 ihnen gewährleistet habe. Ob die Schutzklausel in Ermangelung eines Referenzpreises nicht angewendet werden könne oder wegen der Festsetzung eines zu niedrigen Referenzpreises nicht die gewünschte Wirkung entfalte, sei im praktischen Ergebnis für die Betroffenen gleich. Im ersten wie im zweiten Falle könnten sie sich gezwungen sehen, ihre Erzeugnisse zu lächerlich niedrigen Preisen zu verkaufen oder einfach auf deren Aberntung zu verzichten.

Man könne daher nicht bestreiten, daß die Kläger als Agrumenerzeuger oder Vertreter von Agrumenerzeugerverbänden ein gegenwärtiges und unmittelbares Interesse an der Anfechtung der fraglichen Maßnahmen hätten. Diese beraubten sie nämlich der Vorteile der Schutzklausel, welche die Verordnung Nr. 23 ihnen gewährleisten wolle. Durch die angefochtenen Maßnahmen entstehe ihnen ein unmittelbarer Schaden; dieser Schaden treffe sie auch individuell, das heißt sie seien nicht als Gruppe, sondern als einzelne Erzeuger geschädigt.

Die Ausdrücke unmittelbar und individuell in Artikel 173 Absatz 2 setzten nur voraus, daß die klagende Partei ein unmittelbares, persönliches und gegenwärtiges — und nicht nur allge meines — Klagerecht habe (argumentum e contrario aus dem Urteil vom 25. Juli 1963 in der Rechtssache Plaumann gegen die EWG-Kommission) .

Die Kläger machen schließlich noch geltend, sie seien ohne jeden Rechtsschutz, wenn ihre Klage für unzulässig erklärt werde.

B — 1.Die Beklagte unternimmt es in ihrer Unzulässigkeitseinrede, die Gründe zu widerlegen, mit denen die Kläger die Zulässigkeit ihrer Klage dartun wollen.a)Folge man den Klägern, so könnten die angefochtenen Vorschriften keine allgemeine und abstrakte Geltung haben, weil sie sich darauf beschränkten, die Referenzpreise mit Hilfe einer nur tatsächlichen Berechnung festzustellen, die auf Grund der in der Verordnung Nr. 100 aufgestellten Kriterien vorzunehmen sei. Es handle sich um eine rein tatsächliche Vollzugstätigkeit, welche die Anwendung der allgemeinen und abstrakten Normen der Verordnungen Nrn. 23 und 100 zum Ziel habe.Die Beklagte bestreitet, daß es sich um eine rein tatsächliche Tätigkeit handle. Es treffe zunächst nicht zu, daß die Kommission mit Unterstützung des Verwaltungsausschusses nur eine tatsächliche Berechnung nach den Vorschriften der beiden Verordnungen vorzunehmen habe: diese Vorschriften ließen vielmehr dem zur Entscheidung berufenen Organ hinsichtlich der Prüfung der Marktlage und der Bestimmung des Referenzpreises einen beträchtlichen Ermessensspielraum. Aber selbst wenn dieses Organ an starre Kriterien gebunden wäre, die keinen Ermessensspielraum ließen, bliebe sein Akt immer noch ein Rechtsakt, der für die Gemeinschafts-organe, die Mitgliedstaaten und die Wirtschaft verbindliche Wirkungen erzeugte. Denn er sei die Voraussetzung für den weiteren Akt, mit dem die Kommission nach Anhörung des Verwaltungsausschusses — oder gegebenenfalls des Rates, wenn es zu keiner Einigung zwischen der Kommission und dem Ausschuß kommt — die Aussetzung der Einfuhren oder die Festsetzung der Ausgleichsabgabe beschließe; und er unterwerfe die Mitgliedstaaten (auch diejenigen, die sonst keineswegs die Absicht hätten, Schutzmaßnahmen gegenüber Einfuhren aus dritten Ländern zu ergreifen) sowie die privaten Importeure der Befugnis der Gemeinschaft, die Aussetzung von Einfuhren oder die Erhebung der Ausgleichsabgabe anzuordnen, wenn die Frei-Grenze-Preise unter den festgesetzten Referenzpreis fielen. Die angefochtenen Maßnahmen hätten daher mit unverbindlichen Feststellungen, zum Beispiel Gutachten oder Stellungnahmen einer technischen Einrichtung, welche die Verwaltung vor Erlaß einer bestimmten Maßnahme berücksichtige, nichts gemein. Solche Feststellungen hätten keinerlei bindende Wirkung, wohl aber die umstrittenen Verordnungen.Wenn es sich im übrigen wirklich um eine rein tatsächliche Vollzugstätigkeit handelte, so wären die angefochtenen Maßnahmen nicht nur keine Verordnungen, sondern auch keine Entscheidungen im Sinne von Artikel 189 des Vertrages. Sie unterlägen dann weder der Veröffentlichungs- und Begründungspflicht noch der richterlichen Nachprüfung usw.; zu diesem Schluß wollten die Kläger aber doch wohl kaum gelangen.b)Nach Meinung der Kläger habe der EWG-Vertrag nur dem Rat eine originäre Rechtsetzungsbefugnis und damit die Zuständigkeit zuerkannt, die im Vertrag niedergelegten Grundsätze vermittels allgemeiner und abstrakter Vorschriften zu verwirklichen. Abgesehen von dem Ausnahmefall des Artikels 91 Absatz I besitze die Kommission nur eine abgeleitete Rechtsetzungsbefugnis, die sie nach Artikel 155 letzter Halbsatz nur in den Grenzen und unter den Bedingungen ausüben könne, die der Rat von Fall zu Fall bestimme. Diese Befugnis trage daher ihrem Wesen nach Ausnahmecharakter und müsse entfallen, wo sie nicht ausdrücklich oder stillschweigend durch die Vorschriften verliehen wird, die der Kommission die Aufgabe zuweisen, die vom Rat erlassenen Verordnungen auszuführen. In derartigen Fällen sei deshalb anzunehmen, daß die von der Kommission zu einer solchen Verordnung getroffenen Durchführungsmaßnahmen ungeachtet der anderslautenden Bezeichnung keinen Verordnungscharakter haben, sondern lediglich konkrete Verwaltungsakte darstellen.Die Beklagte könne nicht zugestehen, daß der Vertrag ihr eine originäre Rechtsetzungsbefugnis versagt habe: Diese Befugnis, so führt sie aus, sei nicht nur in Artikel 91 Absatz 2, sondern auch noch in anderen Vertragsvorschriften, zum Beispiel in den Artikeln 10 Absatz 2, 22 Absatz 1 und 48 Absatz 3 Buchstabe d) vorgesehen. Die Beklagte räumt jedoch ein, daß nach Artikel 43 Absatz 2 des Vertrages die normativen Rechtsakte zur Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik, einschließlich der Errichtung der gemeinsamen Marktorganisation (auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments) vom Rat erlassen werden.Die Agrarverordnungen hätten der Kommission andererseits auch Rechtsetzungsbefugnisse verliehen. Selbst wenn man davon ausgehe, daß es sich dabei um abgeleitete Befugnisse handle (in dem Sinne, daß sie nicht unmittelbar auf dem Vertrag, sondern auf Verordnungen beruhten, die sich ihrerseits auf Artikel 43 des Vertrages stützten), sei nicht einzusehen, weshalb die diese Befugnisse begründende Norm als Ausnahmevorschrift angesehen und einschränkend ausgelegt werden müßte.Indem Artikel 43 die Errichtung einer gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorsehe, fordere er nicht nur die Ausarbeitung eines Bündels von Rechtsvorschriften, sondern auch die Bestimmung der Organe, denen die Durchführung dieser Vorschriften obliegt, und damit die Übertragung weitreichender Befugnisse — einschließlich der Befugnis zum Erlaß der erforderlichen Durchführungsverordnungen — auf die Kommission. Es handle sich nicht um eine außerordentliche, sondern um eine ordentliche Zuständigkeit: Man brauche sich nur zu vergegenwärtigen, daß schon Artikel 155 letzter Halbsatz dem Rat uneingeschränkt die Möglichkeit eröffne, der Kommission zur Durchführung der von ihm erlassenen Vorschriften Befugnisse zu übertragen. Für den Anwendungsbereich des Artikels 43 sei im übrigen ein Organ, das kurzfristig und in enger Fühlungnahme mit den zuständigen nationalen Behörden die erforderlichen Vorschriften zur Verwirklichung der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte erlassen kann, dringend notwendig gewesen.Schließlich lasse sich unschwer feststellen, daß es Aufgabe der Kommission sei, nach Anhörung des Verwaltungsausschusses die Referenzpreise für Obst und Gemüse festzusetzen. Diese Befugnis ergebe sich bereits aus Artikel 11 Absatz 2 Unterabsatz 4 der Verordnung Nr. 23 und werde in Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 100 bestätigt. Die Kommission sei hinsichtlich der Form der Festsetzung keinen Beschränkungen unterworfen. Da es sich offensichtlich um einen Rechtsakt von allgemeiner Bedeutung handle, habe die Kommission ihm ohne weiteres die Form einer Verordnung geben können.Die angefochtenen Maßnahmen seien also Verordnungen und könnten als solche von Privatpersonen nicht unmittelbar im Klagewege angegriffen werden.c)Die Kläger bemühten sich vergeblich um den Nachweis, daß die angefochtenen Verordnungen in Wahrheit an die Mitgliedstaaten gerichtete Entscheidungen seien, denn um sich auf Artikel 173 Absatz 2 berufen zu können, müßten sie dartun, daß es sich um Entscheidungen handle, die, obwohl als Verordnungen ergangen, sie unmittelbar und individuell betreffen. Die Beklagte bemerkt, nach den Schlußanträgen der Generalanwälte Lagrange (RsprGH Band VIII 993 ff.) und Roemer (RsprGH Band X 904 ff.) sei es auch ausgeschlossen, auf den Begriff des Rechtsschutzinteresses zurückzugreifen.Die Grenzen, die nach Artikel 173 der unmittelbaren Klage von Privatpersonen gegen Rechtsakte der Gemeinschaftsorgane gezogen seien, hätten also eine präzise Bedeutung und duldeten die von den Klägern gewollte abweichende Auslegung nicht.Die Kläger trügen keinerlei Tatsachen vor, die ihren Fall von den Fällen Plaumann und Glucoseries Réunies unterscheiden könnten. Sie beschränkten sich vielmehr auf die Behauptung, sie würden durch die angefochtenen Vorschriften individuell verletzt, also nicht als Gruppe, sondern als einzelne Erzeuger; sie schienen sonach die zitierte Rechtsprechung einfach nicht zu kennen und dem Erfordernis des individuellen Betroffenseins jede praktische Bedeutung nehmen zu wollen. Es genüge nicht geltend zu machen, daß die einzelnen Agrumenerzeuger dem Einfluß ausgesetzt seien, den die angefochtenen Vorschriften auf die Marktlage ausüben könnten: Es komme darauf an festzustellen, ob sie diesem Einfluß individuell, das heißt auf Grund besonderer persönlicher Verhältnisse, oder auf Grund ihrer Zugehörigkeit zu einem bestimmten Wirtschaftszweig unterliegen.Man könne nicht sagen, daß die angefochtenen Vorschriften im Hinblick auf diesen oder jenen Agrumenerzeuger ergangen seien. Es sei sogar ein Irrtum anzunehmen, daß sie die Gruppe der Agrumenerzeuger allein beträfen. In Wahrheit würden von den Verordnungen alle Personen betroffen, die mit diesen Erzeugnissen zu tun haben (unmittelbar die Importeure, mittelbar die Exporteure, die Erzeuger und sogar die Verbraucher).2.Die Beklagte beruft sich für ihre Unzulässigkeitseinrede auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Auslegung von Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag.a)Wenn die angefochtenen Vorschriften Verordnungen seien, so sei dem Gerichtshof zufolge davon auszugehen, daß (natürliche oder juristische) Personen nicht zur Erhebung von Anfechtungsklagen gegen Verordnungen des Rates oder der Kommission befugt sind. (Urteil vom 14. Dezember 1962 in dem Rechtsstreit der Confédération nationale des Producteurs de Fruits et Légumes gegen den Rat der EWG, RsprGH VIII 978, und Urteil vom 14. Dezember 1962 in dem Rechtsstreit der Fédération nationale de la Boucherie en Gros et du Commerce en gros des Viandes gegen den Rat der EWG, RsprGH VIII 1019). Man könne aber die allgemeine Geltung der angefochtenen Verordnungen unmöglich bestreiten, sie schafften durch die Festsetzung des Referenzpreises einiger Agrarerzeugnisse die Voraussetzungen für ein allgemeines Einfuhr- verbot oder für die Erhebung einer Ausgleichsabgabe, die für die ganze Gemeinschaft gleich sei und jeden Importeur treffe, der solche Erzeugnisse aus dritten Ländern in die Gemeinschaft einführe.b)Auch wenn die angefochtenen Maßnahmen an die Mitgliedstaaten gerichtete Entscheidungen wären, die alle Agrumenerzeuger in der Gemeinschaft beträfen, müßte die Klage nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes für unzulässig erklärt werden, denn: Wer nicht Adressat einer Entscheidung ist, kann nur dann geltend machen, von ihr individuell betroffen zu sein, wenn die Entscheidung ihn wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und ihn daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten (Urteil vom 15. Juli 1963 in dem Rechtsstreit Plaumann gegen EWG-Kommission, RsprGH IX 238, und Urteil vom 2. Juli 1964 in dem Rechtsstreit Glucoseries Réunies gegen EWG-Kommission, RsprGH X 895).Die Beklagte macht geltend, die Kläger seien durch die angefochtenen Maßnahmen nicht individuell betroffen. Betroffen sei vielmehr neben den Organen und den Mitgliedstaaten die große Gruppe der Importeure, die Zitrusfrüchte aus dritten Ländern einführen, durch das Einfuhrverbot oder die Belastung der Einfuhr mit Abgaben, sobald der Frei-Grenze-Preis unter den Referenzpreis falle. Mittelbar betreffe die Vorschrift die Exporteure in dritten Ländern und, durch ihre indirekten Auswirkungen auf den Marktpreis, die Verbraucher und Erzeuger von Agrumen in der Gemeinschaft. Es handle sich nicht nur um recht große, sondern, was noch mehr ins Gewicht falle, um abstrakt und allgemein umschriebene Personengruppen; das schließe aber aus, daß irgendein Angehöriger einer dieser Gruppen sich als individuell betroffen ansehen könne.Im Ergebnis hätten die angefochtenen Vorschriften weder auf die Kläger noch auf bestimmte andere Personen wegen besonderer persönlicher Verhältnisse abgezielt. Die Kläger seien also nicht individuell, sondern ausschließlich auf Grund ihrer Zugehörigkeit zu der abstrakt umschriebenen Gruppe all der Personen betroffen, die im Wirtschaftsjahr 1964/65 im Gemeinsamen Markt Agrumen einführen, ausführen, erzeugen oder verbrauchen wollen.

C — Die Kläger erwidern in ihrer schriftlichen Stellungnahme:

Die Unzulässigkeitseinrede sei unbegründet.

Um die von der Beklagten aufgeworfene Streitfrage zu entscheiden, müßten Zulässigkeit und Begründetheit zusammen untersucht werden.

Trotz der von der italienischen Regierung gegen dieselben Maßnahmen erhobenen Klagen sei es angebracht, den Klägern zu gestatten, ihre Klagegründe schriftlich und mündlich darzulegen.

1. a)Um darzutun, daß die angefochtenen Maßnahmen keine Verordnungen seien, führen die Kläger das Vorbringen ihrer Klageschrift näher aus.Die Verordnung Nr. 23 des Rates der EWG (Amtsblatt vom 20. April 1962) über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Obst und Gemüse habe der Kommission (in Artikel 11 Absatz 2 letzter Unterabsatz) die notwendigen Befugnisse zum Erlaß einer Durchführungsverordnung übertragen. Diese abgeleitete Rechtsetzungsbefugnis sei jedoch durch den Erlaß der Verordnung Nr. 100 (Amtsblatt vom 30. Juli 1962) verbraucht und könne nicht eine Kettenreaktion aufeinanderfolgender Verordnungen decken, die über die verliehenen Befugnisse hinausgingen.Den angefochtenen Maßnahmen könne kein Normcharakter zugebilligt werden, denn sie enthielten keine Normen, die dadurch charakterisiert würden, daß sie nicht unmittelbar einen konkreten Fall lösten, sondern die Lösung konkreter Fälle nur ermöglichten. Zweck und Wirkung der angefochtenen Maßnahmen beständen in Wahrheit darin, in Vollzug abstrakter Vorschriften, die sich aus den Normen der Verordnung Nr. 23 des Rates der EWG und der Verordnung Nr. 100 der EWG-Kommission ergäben, einen konkreten Fall zu lösen.b)Die Kläger machen sodann geltend, die angefochtenen Maßnahmen beträfen sie unmittelbar und individuell.In den von der Beklagten zitierten Urteilen habe der Gerichtshof über ganz andere Tatbestände zu entscheiden gehabt.Die Vorschriften von Artikel 11 Absatz 2 der Verordnung Nr. 23 und damit auch die Vorschriften der Durchführungsverordnung Nr. 100 seien ausschließlich im Interesse der verschiedenen Obst- und Gemüseerzeuger der Gemeinschaften ergangen.Es gelte also die Schutzgesetztheorie, die auf ausdrücklich zum Schutz eines unmittelbar bezeichneten Rechts oder Interesses ergangene Rechtsnormen Anwendung finde. Es lasse sich nicht bestreiten, daß die Schutzklausel in Artikel 11 Absatz 2 dazu bestimmt sei, die Obst- und Gemüseerzeugnisse und damit auch deren Erzeuger zu schützen. Die Vorschriften dieses Artikels seien sicherlich allgemeine und abstrakte Rechtsnormen, desgleichen auch die Vorschriften der Verordnung Nr. 100, die die Kriterien und das Verfahren der Referenzpreisfestsetzung für jedes Obst- und Gemüseerzeugnis in allen Einzelheiten festlegten. Man könne also nicht bestreiten, daß die Festsetzung der Referenzpreise für Apfelsinen, Zitronen, Mandarinen und Clementinen die einzelnen Erzeuger von Apfelsinen, Zitronen, Mandarinen und Clementinen unmittelbar und individuell betreffe. Mit dieser Festsetzung würden die allgemeinen und abstrakten Normen der Verordnungen Nrn. 23 und 100 sozusagen im Verhältnis zu den unmittelbar Betroffenen individualisiert.In seinem Urteil vom 15. Juli 1963 in der Rechtssache Plaumann gegen EWG-Kömmission habe der Gerichtshof die Klage einer Agrumenimportfirma mit der Begründung für unzulässig erklärt, daß die angefochtene Maßnahme die Klägerin in ihrer Eigenschaft als Importeur treffe, also im Hinblick auf eine kaufmännische Tätigkeit, die jederzeit durch jedermann ausgeübt werden kann und daher nicht geeignet ist, die Klägerin gegenüber der angefochtenen Entscheidung in gleicher Weise zu individualisieren wie den Adressaten.Die Agrumenerzeuger, um die es sich im vorliegenden Fall handle, müßten aber Eigentümer oder Pächter von Grundstücken sein, auf denen Agrumen erzeugt würden. Diese Tätigkeit könne nicht von jedermann ausgeübt werden, sondern nur von den Personen, denen die in Artikel 11 der Verordnung Nr. 23 vorgesehenen Schutzmaßnahmen gegenwärtig oder potentiell zugute kämen. Die Versagung oder unzureichende Gewährung dieses Schutzes verstoße nicht gegen ein allgemeines Interesse, sondern gegen das unmittelbare und individuelle Interesse der Agrumenerzeuger als Einzelner und als Gruppe.Die Kläger bringen noch einmal vor, wenn die Kommission überhaupt keine Referenzpreise für Agrumen festgesetzt hätte, so hätte eine von ihnen auf Grund von Artikel 175 erhobene Klage gewiß nicht für unzulässig erklärt werden können. Denn in diesem Falle wäre die Verletzung der der Kommission nach Artikel 11 der Verordnung Nr. 23 und gemäß der Verordnung Nr. 100 obliegenden Verpflichtung offenkundig gewesen, und man hätte den Betroffenen, die rechtswidrig des ihnen durch die genannten Verordnungen gewährten Schutzes beraubt gewesen wären, ein individuelles und unmittelbares Interesse nicht absprechen können. Erst recht hätten die Kläger im Falle einer ausdrücklichen Zurückweisung der Aufforderung (Artikel 175 Absatz 2) an die Kommission, gemäß der ihr obliegenden Verpflichtung die Referenzpreise festzusetzen, unbestreitbar das Recht gehabt, als unmittelbar und individuell Geschädigte diese ausdrückliche Ablehnung nach Artikel 173 anzufechten.Die Festsetzung zu niedriger Referenzpreise komme aber praktisch der Nichtfestsetzung von Referenzpreisen gleich. Im Monat Dezember sei übrigens für Apfelsinen überhaupt kein Referenzpreis festgesetzt worden. Da hiergegen eine Klage auf Grund von Artikel 175 und gegen die etwaige Ablehnung der Festsetzung von Referenzpreisen eine solche auf Grund von Artikel 173 sicherlich zulässig gewesen wären, weshalb sollte man dann eine Klage gegen Maßnahmen für unzulässig halten, die im wesentlichen eine ähnliche und zum Teil sogar völlig die gleiche Tragweite hätten wie die gänzliche Unterlassung der Festsetzung von Referenzpreisen? Der Gerichtshof habe oft dem Wesensgehalt der Dinge größere Bedeutung beigemessen als ihren äußeren Formen. Deshalb vertrauten die Kläger darauf, daß er die frühere Rechtsprechung zwar nicht ändern, wohl aber ergänzen und abgrenzen werde, um die vorliegende Klage für zulässig erklären zu können. Es müßte sonst angenommen werden, daß zur Überwindung der formalen Hindernisse das Verfahren des Artikels 175 einzuschlagen gewesen wäre: nämlich die Kommission aufzufordern, gemäß der ihr auf Grund der Verordnung Nr. 100 obliegenden Verpflichtung die Referenzpreise festzusetzen und sodann entweder die stillschweigende Ablehnung nach Artikel 175 oder aber die ausdrückliche Ablehnung nach Artikel 173 anzugreifen.Die Kläger nehmen ferner auf die Schlußanträge des Generalanwalts Roemer in der Rechtssache 1/64 Bezug und machen geltend, die in dieser Rechtssache angefochtene Entscheidung habe nicht nur den klagenden belgischen Glukosehersteller (ob es sich nun um den einzigen belgischen Glukosehersteller gehandelt habe oder nicht), sondern jeden Glukosehersteller auch in den übrigen Mitgliedstaaten und jeden Exporteur oder Importeur auch auf der Handelsstufe betroffen. Aus diesen Gründen habe Generalanwalt Roemer ausgeführt: Damit aber wird der Kreis der möglichen Betroffenen nicht nur größer, sondern auch unabgrenzbar, unbestimmbar. In der vorliegenden Rechtssache könnten die Betroffenen dagegen genau bestimmt werden. Es fielen nur und ausschließlich die Erzeuger von Apfelsinen, Zitronen, Mandarinen und Clementinen, das heißt nur und ausschließlich die Eigentümer oder Pächter von Agrumenkulturen darunter. Sie könnten mehr oder weniger zahlreich sein; erforderlichenfalls könnten sie aber einzeln aufgezählt werden. Es handle sich also nicht um eine unabgrenzbare und unbestimmbare Gruppe von Betroffenen. Desgleichen sei der Umstand, daß nicht alle Agrumenerzeuger Klage erhoben hätten, ohne Bedeutung, da es ausreiche, ein unmittelbares, individuelles und gegenwärtiges Interesse der Kläger festzustellen.

2. Die Kläger führen sodann aus, im vorliegenden Fall seien die Zulässigkeitsfragen zugleich Fragen der Begründetheit; dies gelte insbesondere für folgende Fragen:

a) Verpflichtet Artikel 11 der Verordnung Nr. 23 zum Erlaß der dort wahlweise vorgesehenen Schutzmaßnahmen?

b) Läßt die Verordnung Nr. 100 der Kommission einen Ermessensspielraum?

c) Sind die angefochtenen Maßnahmen für Importeure von Waren aus dritten Ländern verbindlich?

d) Sind die angefochtenen Maßnahmen ausschließlich dazu bestimmt, die Agrumenerzeugung zu schützen, und können sie deshalb nur und ausschließlich die Rechte oder Interessen von Agrumenerzeugern unmittelbar verletzen?

e) Hat die Festsetzung eines anomal niedrigen Referenzpreises dieselben konkreten wirtschaftlichen Auswirkungen wie die völlige Unterlassung der Festsetzung von Referenzpreisen oder nicht?

f) Ist im einen oder anderen dieser Fälle die Anwendung der Schutzklausel des Artikels 11 der Verordnung Nr. 23 endgültig ausgeschlossen und damit die Agrumenproduktion der Gemeinschaft ohne Schutz gegen Einfuhren aus Drittländern?

Erst im Zusammenhang mit der Prüfung der Begründetheit könne auch dargetan werden, daß die Schutzmaßnahmen für Tafeltrauben in einem Mitgliedstaat der Gemeinschaft wegen unrichtiger Anwendung tatsächlich wirkungslos geblieben seien. Dies sei die einzige Möglichkeit festzustellen, ob die Tätigkeit der Kommission und der Mitgliedstaaten auch ohne die durch Klagen betroffener Privatpersonen ausgelöste Kontrolle des Gerichtshofes einen ausreichenden Schutz der Einzelinteressen der Privatpersonen wie der allgemeinen Interessen der Mitgliedstaaten gewährleisten könne.

Die Kläger fügen hinzu, wenn die Urteile vom 14. Dezember 1962 im Rechtsstreit Confédération nationale des Producteurs de Fruits et Légumes und andere gegen Rat der EWG und vom 15. Juli 1963 im Rechtsstreit Plaumann gegen EWG-Kommission die Klagen als unzulässig abgewiesen hätten, so doch nur nach erschöpfender Erörterung der Hauptsache. Aus den gleichen Gründen müsse auch im vorliegenden Fall die Entscheidung über die Unzulässigkeitseinrede dem Endurteil vorbehalten bleiben.

3. Schließlich bringen die Kläger noch vor, die italienische Regierung habe zwar gegen die vorliegend angefochtenen Maßnahmen ebenfalls Klage erhoben, die geltend gemachten Klagegründe stimmten aber nur zum Teil überein.

Die Interessen der Kläger ständen zwar zu denen der italienischen Regierung nicht im Widerspruch, man müsse aber zugeben, daß der unmittelbar Betroffene seine eigenen Interessen am besten verteidigen könne.

Zum Beispiel seien die betroffenen Privatpersonen für das Verhalten der Regierungsvertreter bei Erlaß der Verordnungen Nrn. 23 und 100 nicht verantwortlich. Sie könnten daher in aller Unabhängigkeit beantragen, Artikel 11 Absatz 2 der Verordnung Nr. 23 sowie die Verordnung Nr. 100 für unanwendbar zu erklären. Entsprechende Rügen habe die italienische Regierung aus verständlichen Gründen nicht geltend gemacht, sondern sich darauf beschränkt, eine Reihe von besonderen Fehlern der angefochtenen Maßnahmen zu rügen.

Es sei jedoch gewiß zweckmäßig, vor dem Gerichtshof alle Aspekte des Problems darlegen zu können, damit dieser sich in voller Kenntnis der Sachlage seine Überzeugung bilden könne.

I. Zur Zulässigkeit

Die Beklagte wendet die Unzulässigkeit der Klage ein und macht geltend, die Maßnahmen zur Festsetzung der Referenzpreise für Zitronen, Mandarinen, Clementinen und Apfelsinen hätten Verordnungscharakter. Dagegen handelt es sich nach Meinung der Kläger bei diesen Maßnahmen, obwohl sie als Verordnungen ergangen sind, um Entscheidungen, durch die sie unmittelbar und individuell betroffen sind.

Die Rechtsnatur der angefochtenen Maßnahmen kann indes dahingestellt bleiben; es genügt festzustellen, ob sie die Kläger im Sinne von Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag unmittelbar und individuell betreffen.

Ein Kläger kann nur dann geltend machen, von einer Maßnahme individuell betroffen zu sein, wenn sie ihn wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und ihn daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten.

Artikel 11 der Verordnung Nr. 23 des Rates der EWG bestimmt unter anderem: Wenn … die Märkte der Gemeinschaft durch Einfuhren aus dritten Ländern zu Preisen, die unter einem Referenzpreis liegen, ernstlichen Störungen ausgesetzt sind oder von solchen Störungen bedroht sind, können die Mitgliedstaaten diese Einfuhren aussetzen oder mit einer für alle Mitgliedstaaten gleichen Ausgleichsabgabe belasten, die bei der Einfuhr erhoben wird. Nach derselben Vorschrift werden die Aussetzung der Einfuhren und die Festsetzung der Ausgleichsabgabe . . nach dem in Artikel 13 vorgesehenen Verfahren beschlossen …. Und nach der Verordnung Nr. 100 der Kommission betreffend die Festlegung von Durchführungsbestimmungen für Artikel 11 Absatz 2 der Verordnung Nr. 23 ist der Referenzpreis für alle Mitgliedstaaten einheitlich und wird jedes Jahr für einzelne Erzeugnisse oder für einzelne Sorten oder Gruppen von Sorten festgesetzt.

Den vorgenannten Bestimmungen ist zu entnehmen, daß der Referenzpreis ein allgemeines Kriterium darstellt, welches im öffentlichen Interesse zur Erleichterung des Handelsverkehrs und zur Stabilisierung der Marktnotierungen festgelegt wird und dadurch die Befugnisse der Kommission und der Mitgliedstaaten abgrenzt, die Einfuhr der betroffenen Erzeugnisse mit Hilfe von Schutzmaßnahmen der gemeinsamen Agrarmarktordnung zu erschweren. Die jährliche einheitliche Festsetzung der Referenzpreise ist eine Voraussetzung für die Handlungsfreiheit des Einfuhrhandels und des Handelsverkehrs im allgemeinen. Die Festsetzung der Referenzpreise betrifft daher die Kläger nicht individuell, sondern richtet sich an eine Vielheit von Gemeinschaftsangehörigen.

Die Verordnungen Nrn. 65/64/EWG, 66/64/EWG und 74/64/EWG enthalten nur die Festsetzung der Referenzpreise und keinerlei andere Anordnungen, welche die Kläger unmittelbar und individuell beträfen. Daher können diese die Verordnungen in keinem ihrer Teile im Klagewege anfechten.

Die Kläger bringen noch vor, wenn Artikel 173 eng ausgelegt und ihnen das Klagerecht versagt würde, wären Privatpersonen im Widerspruch zu den in allen Mitgliedstaaten geltenden fundamentalen Rechtsgrundsätzen sowohl auf Gemeinschaftsebene als auf innerstaatlicher Ebene jeglichen Rechtsschutzes beraubt.

Eine sachliche Auseinandersetzung mit diesen Erwägungen erübrigt sich, da ihnen jedenfalls kein Vorrang vor dem eindeutig engen Wortlaut von Artikel 173 zukommen kann, den der Gerichtshof anzuwenden hat. Angesichts der eindeutigen Fassung der Vorschrift kommt es nicht darauf an, ob die angefochtenen Maßnahmen auf einer unmittelbaren oder nur auf einer abgeleiteten oder übertragenen Rechtsetzungsbefugnis der Kommission beruhen.

Nach alledem ist die Klage als unzulässig abzuweisen.

II. Kosten

Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung hat die unterliegende Partei die Kosten zu tragen. Da die Kläger mit ihrer Klage unterlegen sind, haben sie die Kosten des Rechtsstreits zu tragen.

Auf Grund der Prozeßakten,

nach Anhörung des Berichts des Berichterstatters,

nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Parteien,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts,

auf Grund der Artikel 173 und 189 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft,

auf Grund des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft,

auf Grund der Verfahrensordnung des] Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften,

auf Grund der Verordnung [Nr. 23 des Rates der EWG vom 4. April 1962,

auf Grund der Verordnung Nr. 100 der Kommission der EWG vom 27. Juli 1963,

hat

DER GERICHTSHOF

unter Abweisung aller weitergehenden oder gegenteiligen Anträge für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Klage wird als unzulässig abgewiesen.

2. Die Kläger haben die Kosten des Rechtsstreits zu tragen.