Europäischer Gerichtshof Urteil vom 16.06.1966 – C-52/65

In den verbundenen Rechtssachen 52/65 und 55/65

BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND,

Klägerin,

vertreten durch Herrn Dr. Ulrich Everling, Ministerialrat im Bundesministerium für Wirtschaft in Bonn, als Bevollmächtigten,

Zustellungsanschrift: Der Kanzler der Botschaft der Bundesrepublik Deutschland in Luxemburg, 3, boulevard Royal,

gegen

KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTSGEMEINSCHAFT,

Beklagte,

vertreten durch Herrn Hubert Ehring, Rechtsberater der Europäischen Exekutivorgane, als Bevollmächtigten,

Zustellungsanschrift: Herr Henri Manzanares, Sekretär des Juristischen Dienstes der Europäischen Exekutivorgane in Luxemburg, 2, place de Metz,

wegen

a) in der Rechtssache 52/65:

Nichtigerklärung der Richtlinie der Kommission vom 16. Juni 1965 zur Festlegung der Zeitfolge für die Aufhebung der Abgabe, welche die Bundesrepublik Deutschland bei der Einfuhr von Schlachthammeln und Hammelfleisch aus den übrigen Mitgliedstaaten erhebt,

b) in der Rechtssache 55/65:

Nichtigerklärung der Richtlinie der Kommission vom 28. Juli 1965 zur Festlegung der Zeitfolge für die Aufhebung der von der Bundesrepublik Deutschland erhobenen Abgabe bei der Einfuhr aller einfuhrgenehmigungspflichtigen Agrarerzeugnisse und Nahrungsmittel aus den übrigen Mitgliedstaaten,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung

des Präsidenten Ch. L. Hammes (Berichterstatter),

der Kammerpräsidenten L. Delväux und W. Strauß,

der Richter A. M. Donner, A. Trabucchi, R. Lecourt und R. Monaco,

Generalanwalt: K. Roemer,

Kanzler: A. Van Houtte,

folgendes

I. Sachverhalt

a) In der Rechtssache 52/65:

Da für Schlachtschafe und Schaffleisch eine gemeinsame Marktorganisation der Gemeinschaft bisher nicht geschaffen worden ist, unterliegt der Handel mit diesen Erzeugnissen in der Bundesrepublik Deutschland der nationalen Marktordnung nach dem Gesetz über den Verkehr mit Vieh und Fleisch vom 25. April 1951 (Bundesgesetzblatt I, S. 272).

Im Rahmen eines jährlichen Versorgungsplans wird durch den Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten festgestellt, welche Mengen dieser Erzeugnisse einerseits aus der inländischen Erzeugung zur Verfügung stehen und andererseits aus der Einfuhr zur Deckung des Bedarfs notwendig sind. In entsprechendem Umfang werden Einfuhrausschreibungen veranstaltet und bei der Durchführung der Einfuhren Einfuhrgenehmigungen erteilt; diese Aufgaben nimmt die durch Gesetz vom 17. Dezember 1951 (Bundesgesetzblatt I, S. 967) errichtete Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft wahr.

Bei der Einfuhr von Schlachtschafen und Schaffleisch erfüllt noch die dem Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten unterstellte Einfuhr- und Vorratsstelle für Schlachtvieh, Fleisch und Fleischerzeugnisse wesentliche Aufgaben der Marktregulierung und Intervention.

Unabhängig von der zollrechtlichen Behandlung der Einfuhren muß jeder Importeur die hier in Frage stehenden Erzeugnisse der Einfuhr- und Vorratsstelle zum Kauf anbieten. Die Einfuhr- und Vorratsstelle ist zur Übernahme der ihr angebotenen Erzeugnisse berechtigt, jedoch nicht verpflichtet. Macht sie von ihrem Übernahmerecht keinen Gebrauch, dürfen die Erzeugnisse nicht in den Verkehr gebracht oder sonstwie im Inland verwertet werden. Übernimmt die Einfuhr- und Vorratsstelle die Erzeugnisse, kann sie diese je nach Marktlage entsprechend dem Auftrag des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Vorratshaltung erwerben, um eine gleichmäßige Versorgung zu gewährleisten und Marktschwankungen nach Möglichkeit auszugleichen. Die Einfuhr- und Vorratsstelle kann aber auch — was der Normalfall ist — die Erzeugnisse durch den Einführer selbst, mittels formeller Übernahme und Abgabe in den inländischen Verkehr verbringen lassen; sie kann dabei von ihrem Recht, Auflagen zu erteilen, Gebrauch machen. beispielsweise über den Zeitpunkt der Weiterlieferung, die gebietliche Verteilung und den Verwendungszweck.

Die Übernahme durch die Einfuhr- und Vorratsstelle ist Voraussetzung für die Einfuhr und die Zollabfertigung.

Die Einfuhr- und Vorratsstelle ist berechtigt, zur Deckung ihrer Verwaltungskosten von den Einführern Gebühren bis zu einer Höhe von 0,40 DM je hundert Kilo derjenigen Ware zu erheben, die der Anbletungspflicht unterliegen. Nach der Gebührenordnung für die Einfuhr- und Vorratsstelle für Schlachtvieh, Fleisch und Fleischerzeugnisse vom 3. September 1951 (Bundesanzeiger Nr. 178/1951), geändert durch Verordnung vom 16. August 1957 (Bundesanzeiger Nr. 159/1957), betragen die Sätze pro hundert Kilogramm bei Schlachtschafen 0,15 DM, bei Schaffleisch 0,25 DM.

Am 16. Juni 1965 hat die Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft eine Richtlinie zur Festlegung der Zeitfolge für die Aufhebung der Abgabe, welche die Bundesrepublik Deutschland bei der Einfuhr von Schlachthammeln und Hammelfleisch aus den übrigen Mitgliedstaaten erhebt, an die Klägerin gerichtet. Diese Richtlinie ist der Bundesrepublik Deutschland mit Schreiben der Kommission vom 18. Juni 1965 bekanntgegeben worden; sie ist im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. 120 vom 5. Juli 1965, S. 2074/65, veröffentlicht worden.

Die Richtlinie hat zum Inhalt, die Klägerin zu verpflichten, die obengenannten Gebühren stufenweise aufzuheben (60 % zum 1. Januar 1966, vollständig spätestens bis zu dem Zeitpunkt der Aufhebung der Zölle im Handel zwischen den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft).

b) In der Rechtssache 55/65:

Die inzwischen in das Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft umgewandelte und mit zusätzlichen Aufgaben betraute Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft nahm zur Zeit der Entstehung des vorliegenden Rechtsstreits bei der Ein- und Ausfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse innerhalb der Bundesrepublik Deutschland zentrale Aufgaben wahr.

Sie war zentrale Genehmigungsbehörde für die Ein- und Ausfuhr von nicht liberalisierten Agrarwaren, deren Einfuhr aus den anderen Mitgliedstaaten also noch mengenmäßig beschränkt war, und daneben Prüfungsstelle im liberalisierten Einfuhrverfahren. Hauptaufgabe der Außenhandelsstelle war die Erteilung von Einfuhrgenehmigungen, soweit solche für die Einfuhr einer beschränkten Zahl landwirtschaftlicher Erzeugnisse, für die keine gemeinsamen Marktordnungen bestehen, aus den anderen Mitgliedstaaten in die Bundesrepublik noch erforderlich waren. Es handelte sich im wesentlichen um verschiedene Futtermittel, Schafe und Schaffleisch, Fische, pflanzliche öle und Fette, Zucker, Saatgut, Schnittblumen, Wein, verschiedene Arten von Obst und Gemüse sowie Obst- und Gemüsekonserven.

Die Tätigkeit der Außenhandelsstelle bei der Erteilung von Einfuhrgenehmigungen umfaßte eine Vielzahl von Vorgängen, die sich voneinander je nach der Ware und dem Genehmigungsverfahren unterschieden. Einfuhrgenehmigungen wurden in der Regel im Rahmen von Ausschreibungen erteilt. Bevor die Außenhandelsstelle eine Ausschreibung veröffentlichte, prüfte sie, inwieweit handelsvertragliche Abmachungen über die Eröffnung von Einfuhrmöglichkeiten bestanden. Außerdem stellte sie fest, ob zusätzliche Einfuhren zugelassen werden konnten, ohne daß die schutzwürdigen Belange der einheimischen Erzeuger beeinträchtigt wurden. Stand die auszuschreibende Menge fest, mußte die Außenhandelsstelle prüfen, welches Ausschreibungsverfahren angewendet werden sollte. Das Verfahren richtete sich danach, wie groß der mutmaßliche Kreis der Antragsteller sein würde, ob das freigegebene Kontingent voraussichtlich überzeichnet würde, auf welche Handelsbräuche des betreffenden Geschäftszweigs Rücksicht genommen werden mußte, ob die Einfuhr sich über einen längeren Zeitraum verteilen würde, ob ein zeitliches Zusammendrängen, verbunden mit einer Überflutung des inländischen Marktes, zu befürchten war, und welche sonstigen wirtschaftlichen Tatsachen berücksichtigt werden mußten.

Auf diese Weise kamen unter anderen die folgenden Ausschreibungsverfahren zustande, die aber jeweils den wirtschaftlichen Bedürfnissen angepaßt und so ausgestaltet werden mußten, daß die Importeure ihre Geschäftstätigkeit im Rahmen der freigegebenen Mengen möglichst frei entfalten konnten: Referenzverfahren, Wälzverfahren, Sichtvermerksverfahren, Abladeverfahren, Festoffertverfahren, Verfahren mit Erteilung besonderer Auflagen, Ausschreibungen mit laufender Antragstellung, Ausschreibungen im unbegrenzten Verfahren, Sonderverfahren (Messeeinfuhren, Kleineinfuhren, interne Bereitstellung, Einzelzuteilung).

Bei allen Anträgen auf Erteilung von Einfuhrgenehmigungen, gleichgültig in welchem Verfahren sie gestellt wurden, wurde geprüft, ob sie form- und fristgerecht eingereicht und ob die Merkmale der Ausschreibung oder des Sonderverfahrens (Antragsberechtigung) erfüllt und — soweit erforderlich — nachgewiesen waren.

Soweit die Außenhandelsstelle nach dem derzeitigen Stand der Liberalisierung noch Einfuhrgenehmigungen erteilte, erhob sie dabei Gebühren.

Die Höhe der Gebühren, die am 1. Januar 1958, beim Inkrafttreten des EWG-Vertrags, 0,2 % vom Wert der Warenmenge betrug, auf welche die Einfuhrgenehmigung lautete — bei einer Reihe von Waren, die in der Regel als Massengüter eingeführt werden, lediglich 0,02 % dieses Wertes —, wurde mit Wirkung vom 1. April 1958 auf 0,15 % beziehungsweise 0,015 % gesenkt.

Am 28. Juli 1965 hat die Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft eine Richtlinie zur Festlegung der Zeitfolge für die Aufhebung der von der Bundesrepublik Deutschland erhobenen Abgabe bei der Einfuhr aller einfuhrgenehmigungspflichtigen Agrarerzeugnisse und Nahrungsmittel aus den übrigen Mitgliedstaaten an die Bundesrepublik gerichtet. Diese Richtlinie ist der Bundesrepublik Deutschland mit Schreiben der Kommission vom 29. Juli 1965 bekanntgegeben worden; sie ist im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. 143 vom 7. August 1965, S. 2437 — 2438/65, veröffentlicht worden.

Die Richtlinie hat zum Inhalt, die Klägerin zu verpflichten, obengenannte Gebühren stufenweise aufzuheben (60 % zum 1. Januar 1966, vollständig spätestens bis zu dem Zeitpunkt der Aufhebung der Zölle im Handel zwischen den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft).

II. Anträge der Parteien

Die Klägerin beantragt:

a) in der Rechtssache 52/65:

die Richtlinie der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 16. Juni 1965. gerichtet an die Bundesrepublik Deutschland, für nichtig zu erklären;

b) in der Rechtssache 55/65:

die Richtlinie der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 28. Juli 1965. gerichtet an die Bundesrepublik Deutschland, für nichtig zu erklären;

c) in beiden Rechtssachen:

die Kosten des Rechtsstreits der Beklagten aufzuerlegen.

Die Beklagte beantragt in den beiden Rechtssachen, die Klage abzuweisen und der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

III. Vorbringen der Parteien

Die Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien lassen sich im wesentlichen wie folgt zusammenfassen:

A — Zuständigkeitsüberschreitung und Vertragsverletzung

Die Klägerin hebt hervor, daß die angefochtenen Richtlinien auf Artikel 13 und 14 EWG-Vertrag gestützt sind, wonach die Kommission durch Richtlinien die Zeitfolge der Aufhebung von Abgaben mit gleicher Wirkung wie Einfuhrzölle, die zwischen den Mitgliedstaaten gelten, bestimmen kann. Dabei habe die Kommission die Vorschriften des Artikels 14 Absätze 2 und 3 EWG-Vertrag zugrunde zu legen; sie besitze daher in diesem Zusammenhang lediglich eine Befugnis zur Festlegung des Zeitplans für die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Aufhebung derartiger einfuhrzollgleicher Abgaben.

Hierzu vertritt die Klägerin die Auffassung, die mit den angegriffenen Richtlinien angesprochenen Gebühren für das Tätigwerden der Einfuhr- und Vorratsstelle (Rechtssache 52/65) und der Außenhandelsstelle (Rechtssache 55/65) seien keine Abgaben mit gleicher Wirkung wie Einfuhrzölle. Die Beklagte besitze also keine Befugnis zum Erlaß solcher Richtlinien und habe ihre Zuständigkeiten überschritten, da sie nach Artikel 189 Absatz 1 EWG-Vertrag nur nach Maßgabe des Vertrages Richtlinien erlassen könne.

Gleichzeitig habe sie durch die den Richtlinien zugrunde gelegte unzutreffende Auslegung der Artikel 13 und 14 EWG-Vertrag diesen Vertrag verletzt.

Es ergebe sich sowohl aus dem innerstaatlichen Recht wie aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, daß für die Annahme einer einfuhrzollgleichen Abgabe im Sinne des Artikels 13 Absatz 2 nicht schlechthin das Vorliegen einer irgendwie gearteten Zahlungsverpflichtung bei der Einfuhr von Waren ausreiche; vielmehr müßten deren Begründung, Zielsetzung und damit auch ihre Höhe und Auswirkungen in Betracht gezogen werden. Der Vertrag stelle nicht auf eine beliebige oder allgemeine Wirkung ab; es müsse eine Zollwirkung im protektionistischen oder diskriminierenden Sinne festzustellen sein.

Die Wirkungen eines Einfuhrzolls bestünden in dem Schutz der einheimischen Erzeugung, gegebenenfalls — in den Ausnahmefällen eines Finanzzolls — in der Erzielung von Einnahmen solcher Gewichtigkeit, daß sie für die allgemeine Finanzierung der Staatsausgaben von Bedeutung seien. Demgegenüber habe eine Verwaltungsgebühr die Bedeutung, den Umfang und die Wirkung, eine notwendige besondere Inanspruchnahme der Verwaltung finanziell auszugleichen; sie ziele in eine ganz andere Richtung als Protektion und Diskriminierung, die für die Zölle kennzeichnend seien.

Wenn man unter Berücksichtigung dieser verschiedenen Unterscheidungskriterien die Gebühren sowohl der Einfuhr- und Vorratsstelle wie der Außenhandelsstelle betrachte, ergebe sich, daß es sich um Gebühren für eine besondere Inanspruchnahme der Verwaltung handele und nicht etwa um Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie Einfuhrzölle.

Die Gebühr der Einfuhr- und Vorratsstelle werde erhoben, weil nach dem bestehenden System der deutschen Marktordnung für Schlachtschafe und Schaffleisch der Einführer gehalten sei, mit der Einfuhr- und Vorratsstelle einen Übernahmevertrag abzuschließen. Die Einfuhr- und Vorratsstelle habe dabei in jedem Falle aufgrund mehrerer Prüfungen und Entscheidungen eine besondere Verwaltungsleistung gegenüber dem Einführer zu erbringen, für die als Gegenleistung die in Frage stehenden Gebühren erhoben würden.

Von der Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft werde die Gebühr erhoben, weil die Einfuhr einer Anzahl landwirtschaftlicher Erzeugnisse aus den anderen Mitgliedstaaten nach dem gegenwärtigen Stand der gemeinsamen Agrarpolitik noch beschränkt sei und daher von der Erteilung von Einfuhrgenehmigungen abhängig gemacht werde. Die Erteilung, beziehungsweise die Verweigerung der Einfuhrgenehmigungen stelle das abschließende Ergebnis vielfältiger Prüfungen und sonstiger Arbeitsvorgänge der Außenhandelsstelle dar, mit denen das vorläufig noch notwendige und auch vom EWG-Vertrag zugelassene System der beschränkten Einfuhr angewendet werde. Als Gegenleistung für den sich durch den Antrag des Einführers ergebenden Arbeitsaufwand der Verwaltung werde die in Frage stehende Gebühr der Außenhandelsstelle erhoben.

An diesem Charakter der Gebührenerhebung ändere es nichts, daß die Tätigkeit der Verwaltung auch dem öffentlichen Interesse diene. Die Auffassung, daß auch die der gebührenpflichtigen Tätigkeit zugrunde liegende Regelung selbst dem Betroffenen einen persönlichen Vorteil verschaffen müsse, sei jedenfalls unrichtig. Das Interesse des Einzelnen an der Tätigkeit der Verwaltung bestehe darin, das Einfuhrhindernis zu beseitigen, für das eine Tätigkeit der Verwaltung erforderlich sei; für diese im Interesse des Einzelnen liegende Tätigkeit könne eine Gebühr gefordert werden.

Die Klägerin behauptet, die strittigen Gebühren hätten auch keine gleiche Wirkung wie Einfuhrzölle, da ihre tatsächlichen Auswirkungen mit denjenigen eines Zolles nicht vergleichbar seien: sie könnten weder einem Schutz des einheimischen Marktes dienen noch wie ein Finanzzoll wesentliche Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf erbringen.

Die geringe Höhe der Gebühren lasse erkennen, daß sie in keiner Weise zollgleiche Wirkungen in dem Sinne hätten, daß in ernsthafter Weise von einem Schutz oder einem Wettbewerbsvorsprung einheimischer Erzeugnisse vor den eingeführten gesprochen werden könne; vielmehr weise sie darauf hin, daß die Gebühren lediglich als Entgelt für die Verwaltungstätigkeit die Kosten für deren Inanspruchnahme ersetzten.

Ebenso zeige die absolute Höhe und der Bestimmungszweck des Gebührenaufkommens, daß es sich nicht um finanzielle Leistungen von auch nur einigem Gewicht handele, die bestimmt wären, im Sinne eines Finanzzolls zur Deckung der allgemeinen Staatsausgaben zu dienen.

Sinn und gleichzeitig Grenze der Gebührenerhebung sei vielmehr, entsprechend ihrem Wesen als Gegenleistung, der Grundsatz der Kostendeckung für die notwendig werdende besondere Tätigkeit der Verwaltung.

Die in Frage stehenden Gebühren seien weder ihrer Rechtsnatur nach Zölle noch hätten sie nach ihrem tatsächlichen Umfang und ihrer Zweckbestimmung Wirkungen wie Einfuhrzölle. Die Beklagte habe also mit dem Erlaß der angefochtenen Richtlinien den Vertrag verletzt und ihre Zuständigkeiten überschritten.

Die Beklagte entgegnet, der Gerichtshof habe in seinem Urteil vom 14. Dezember 1962 in den verbundenen Rechtssachen 2 und 3/62 festgestellt, die Abgabe mit zollgleicher Wirkung im Sinne von Artikel 9 und 12 [könne] unabhängig von ihrer Bezeichnung und von der Art ihrer Erhebung als eine bei der Einfuhr oder später erhobene, einseitig auferlegte Belastung angesehen werden, die dadurch, daß sie speziell die aus einem Mitgliedstaat eingeführten Waren, nicht aber gleichartige einheimische Waren trifft, jene Waren verteuert und damit die gleiche Auswirkung auf den freien Warenverkehr hat wie ein Zoll. Die Abgaben, die Gegenstand der angefochtenen Richtlinien sind, entsprächen dieser Begriffsbestimmung.

Die Anwendung der für zollgleiche Abgaben geltenden Vorschriften des Vertrages hänge nicht von der Begründung einer Abgabe, von ihrer Zielsetzung, ihrer Bemessung, dem Anlaß und der Art ihrer Erhebung oder von ihrer Verwendung ab: der Vertrag stelle es ausschließlich und allein auf die Wirkung ab. Hiermit sei die Wirkung auf den freien Warenverkehr gemeint; es komme daher nicht darauf an, ob daneben andere wesentliche oder nebensächliche Ziele angestrebt würden.

Die einzige allen Zöllen gemeinsame und deshalb wesentliche Wirkung bestehe darin, eingeführte Waren zu belasten und zu verteuern, nicht aber die inländische Erzeugung. Durch das Verbot der Abgaben gleicher Wirkung wie Zölle habe der Vertrag eindeutig zum Ausdruck gebracht, daß alle Abgaben, die diese Wirkung haben, beseitigt werden müßten.

Wenn eine Abgabe, die ein Tätigwerden der Verwaltung finanziere und ermögliche, die eingeführten Waren, wie im vorliegenden Fall, verteuere und so gegenüber der inländischen Erzeugung diskriminiere und letztere schütze, sei sie eine Abgabe mit gleicher Wirkung wie ein Einfuhrzoll und als solche vertragswidrig.

Was die Höhe der Gebühren anbelangt, macht die Beklagte geltend, eine Abgabe habe dadurch die gleiche Auswirkung auf den freien Warenverkehr wie ein Zoll, daß sie die eingeführten Waren verteuere. Zwar sei die Verteuerung einer eingeführten Ware, die durch eine niedrigere Einfuhrabgabe verursacht werde, entsprechend geringer, aber sie bleibe deshalb keineswegs völlig aus. Eine Toleranzgrenze, unterhalb deren Einfuhrbelastungen zulässig wären, sei mit den Vorschriften des Vertrages nicht vereinbar. Der Vertrag untersage Zölle ohne jede Einschränkung hinsichtlich ihrer Höhe.

Sowohl in dem Urteil vom 17. Dezember 1962 in den verbundenen Rechtssachen 2 und 3/62 wie auch in dem Urteil vom 13. November 1964 in den verbundenen Rechtssachen 90 und 91/63 habe der Gerichtshof den Grundsatz aufgestellt, daß Artikel 12 eine wesentliche Vorschrift sei und daß etwaige Ausnahmen von ihm klar und eindeutig angeordnet sein müßten. Mit dem niedrigen Betrag der in Frage stehenden Abgaben oder damit, daß diese Abgaben als Entgelt für eine besondere Tätigkeit der Verwaltung erhoben würden und zu deren Finanzierung dienten, könne aber nur eine Ausnahme von den für zollgleiche Abgaben geltenden Vorschriften schlechthin begründet werden, somit eine Ausnahme, die gegenüber der Stillhalteverpflichtung des Artikels 12 ebenso gelte wie gegenüber den Vorschriften, welche die Beseitigung der bestehenden zollgleichen Abgaben regeln. Die von der Klägerin verlangte Ausnahme zugunsten der Abgaben, die für eine die Einfuhr betreffende Tätigkeit der Verwaltung erhoben würden, verstoße daher auch gegen die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes. Keine Bestimmung des Vertrages könne nämlich dahin ausgelegt werden, daß sie die Abgaben, die für eine die Einfuhr betreffende Tätigkeit der Verwaltung erhoben werden, von der Anwendung der für zollgleiche Abgaben geltenden Vorschriften ausnehme. Noch weniger enthalte der Vertrag eine Bestimmung, welche eine solche Ausnahme klar und eindeutig anordne.

Die Beklagte behauptet, die im Vertrag vorgesehene Notwendigkeit, die Einfuhrbelastungen schrittweise bis zum Ende der Übergangszeit zu beseitigen, habe zur Folge, daß für die Formalitäten und Verfahren, denen die Einfuhr weiterhin unterworfen bleiben könne, Abgaben nicht mehr erhoben werden dürften, es sei denn, daß gleiche Abgaben der inländischen Erzeugung auferlegt würden. Dadurch würde die Befugnis der Mitgliedstaaten, diese Formalitäten und Verfahren aufrechtzuerhalten, nicht beeinträchtigt. Sie erfüllten nämlich ihren Zweck unabhängig davon, ob sie gebührenfrei oder gebührenpflichtig seien. Die Beklagte vertritt die Auffassung, die Kontrolle der Einfuhr durch Einfuhrgenehmigungen Hege im Interesse der Allgemeinheit und die mit dieser Kontrolle für die Importeure verbundene Notwendigkeit, sich vor jeder Einfuhr eine Einfuhrgenehmigung erteilen zu lassen, sei keine besondere Leistung der Verwaltung zugunsten der Importeure. Die Zulassung zur Einfuhr sei nichts anderes als die Gewährleistung der Freiheit des Warenverkehrs, welche die Mitgliedstaaten nach dem Vertrag unentgeltlich zu gewähren hätten. Sie könne daher nicht als eine dem Importeur zum persönlichen Vorteil gereichende Leistung der Verwaltung angesehen werden, für die eine Gebühr erhoben werden dürfte.

B — Ermessensmißihratich und Vertragsverletzung

Nach Ansicht der Klägerin ließen, sogar wenn davon ausgegangen würde, daß die in Frage stehenden Gebühren Abgaben mit einfuhrzollgleicher Wirkung seien, die Umstände, unter denen die Kommission die fraglichen Richtlinien erlassen habe, ein ermessensmißbräuchliches Vorgehen der Beklagten erkennen, das gleichzeitig eine Verletzung des Vertrages, insbesondere der Artikel 13 und 14 bedeute.

Die Klägerin stellt fest, daß die Beklagte die Anwendung des Artikels 13 Absatz 2 zunächst offenbar auf einen Teil der Mitgliedstaaten beschränke, zumindest jedoch ihr Vorgehen in einer zeitlich unregelmäßigen und unsystematischen Reihenfolge einrichte, wobei nicht zu erkennen sei, daß eine derartige Differenzierung von der Sache her geboten sei.

Ähnliche Gebühren wie die hier in Frage stehenden würden oftenbar in den meisten Mitgliedstaaten erhoben.

Die Klägerin ist der Auffassung, daß die Beklagte zu einem solchen partiellen, unvermittelten Vorgehen lediglich gegen einen Teil der Mitgliedstaaten, verbunden mit dem mehr oder weniger zufälligen Aufgreifen einiger Tatbestände in dieser unsystematischen Weise selbst dann nicht berechtigt gewesen wäre, wenn man sich auf den Standpunkt stellte, die fraglichen Gebühren fielen in den Anwendungsbereich des Artikels 13 Absatz 2 EWG-Vertrag. Die Beklagte habe beim Erlaß ihrer Richtlinien die Abschriften des Artikels 14 Absätze 2 und 3 sowie die vom Rat gemäß Artikel 14 Absatz 2 erlassenen Richtlinien zugrunde zu legen. Damit werde nicht lediglich auf den prozentualen Herabsetzungsrhythmus verwiesen; der Vertrag setze darüber hinaus die Aufhebung der Abgaben mit gleicher Wirkung wie Einfuhrzölle ganz allgemein in eine enge Parallele zum Abbau der Einfuhrzölle zwischen den Mitgliedstaaten. Einer der fundamentalsten Grundsätze beim Abbau der Einfuhrzölle zwischen den Mitgliedstaaten sei nun aber, daß sich dieser Abbau gleichmäßig im Verhältnis zu allen Mitgliedstaaten und nach einem bestimmten System vollziehe. Es wäre mit den Grundsätzen des Aufbaus einer Zollunion unvereinbar, wenn der Abbau der Binnenzollsätze nach Modalitäten vorgenommen würde, die von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat verschieden wären. Entsprechend beruhe das Verfahren des Artikels 14 auf dem Gedanken einer in bestimmten Abständen erfolgenden gleichgewichtigen Herabsetzung sämtlicher Einfuhrzölle zwischen den Mitgliedstaaten, so daß im Zuge dieser prozentualen Ermäßigungen sich allmählich, aber jedenfalls immer in einem für alle Mitgliedstaaten vergleichbaren Rhythmus die interne Seite der Zollunion vollende.

Die Kommission habe die Verpflichtung, die Zeitfolge des Abbaus der Abgaben mit gleicher Wirkung wie Einfuhrzölle entsprechend der engen Verbindung dieser Abgaben mit dem Abbau der Einfuhrzölle nach den dort geltenden Grundsätzen im Rahmen einer gegenüber allen Mitgliedstaaten gleichmäßig wirkenden Lösung zu bestimmen. Wenn sie statt dessen ohne ersichtliche Gründe lediglich bei einem Teil der Mitgliedstaaten, darunter der Klägerin, mit ihren Richtlinien die Zeitfolge des Abbaus einiger ganz beliebiger Abgaben regele, mißbrauche sie damit ihr Ermessen im Rahmen der Artikel 13 und 14, denn sie behandele einzelne Tatbestände in einer bestimmten Weise, ohne sich näher zu vergewissern, ob nicht andere gleichartige Tatbestände vorliegen, die sie im Rahmen der ihr gestellten Aufgaben gleichzeitig zu berücksichtigen habe.

Dieselben Grundsätze müßten aber auch dann gelten, wenn Artikel 14 nicht entnommen werden könnte, daß der Rhythmus des Abbaus der Maßnahmen für alle Mitgliedstaaten im wesentlichen gleich sein müsse. Der Grundsatz der Gleichbehandlung sei so elementar und stelle eine so grundlegende Basis aller Maßnahmen der öffentlichen Gewalt im Bereich der Mitgliedstaaten dar, daß er als allgemeiner Rechtsgrundsatz auch Bestandteil des Gemeinschaftsrechts sei und von den Organen der Gemeinschaft beachtet werden müsse. Die Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes mache die angefochtenen Richtlinien rechtswidrig.

Die Beklagte entgegnet, eine von ihr vorgenommene Untersuchung habe im Jahr 1961 ergeben, daß diejenigen Einfuhr- abgaben, die für eine Anwendung von Artikel 13 Absatz 2 in Frage kommen, weil sie beim Inkrafttreten des Vertrages bereits bestanden haben und keinen wesentlichen Bestandteil der mitgliedstaatlichen Marktordnungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse bilden, durchweg niedrig seien. Darum sei für alle Einfuhrabgaben, für die Richtlinien gemäß Artikel 13 Absatz 2 zu erlassen seien, ein Abbau in zwei Stufen am zweckmäßigsten gewesen. Das habe natürlich zur Folge, daß für die erste Herabsetzung ein höherer Prozentsatz habe gewählt werden müssen als der in Artikel 14 für die erste Zollsenkung vorgeschriebene. Dementsprechend sei auch die erste Herabsetzung auf einen späteren Zeitpunkt zu legen gewesen, als die erste in Artikel 14 vorgeschriebene Zollsenkung, da sonst der Abbau der zollgleichen Einfuhrabgaben dem Abbau der Einfuhr- zölle vorausgeeilt wäre. Diesen Erwägungen entsprechend habe die Kommission die Zeitfolge für den Abbau der zollgleichen Einfuhrabgaben festgelegt. Sie habe damit im Einklang mit Artikel 13 Absatz 2 Satz 3 gehandelt.

Die Kommission habe die Abgaben, die für eine Anwendung von Artikel 13 Absatz 2 in Frage kämen, in zwei Gruppen aufgeteilt. Die eine dieser beiden Gruppen umfasse die Einfuhrabgaben, die ein oder mehrere bestimmte Erzeugnisse belasteten und nicht für andere Erzeugnisse gälten; zu der anderen Gruppe, die sehr viel kleiner sei, gehörten die Einfuhrabgaben, die von allen Waren in gleicher Weise und Höhe erhoben würden. Die Abgaben der ersten Gruppe behinderten den Warenverkehr stärker und verfälschten den Wettbewerb mehr als die Abgaben der zweiten Gruppe, da ihre Wirkung durch eine der Gesamtheit der Ein- und Ausfuhrpreise entsprechende Festlegung der Wechselkurse in geringerem Maß ausgeglichen werde. Beim Erlaß der Richtlinien gemäß Artikel 13 Absatz 2 habe die Kommission darum mit den Abgaben der ersten Gruppe begonnen.

Die bisherigen Richtlinien der Kommission seien allerdings nicht gleichzeitig, sondern nacheinander erlassen worden. In gleicher Weise sollten auch die noch ausstehenden Richtlinien erlassen werden. Dadurch werde indessen die gebotene Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten nicht in Frage gestellt. In dieser Hinsicht sei es nämlich nicht entscheidend, wann die Richtlinien gemäß Artikel 13 Absatz 2 erlassen würden, sondern wann und in welchem Ausmaß die betroffenen Einfuhrabgaben aufgrund dieser Richtlinien abzubauen seien.

Die Beklagte macht geltend, selbst wenn die Kommission die Anwendung des Artikels 13 Absatz 2 auf einen oder mehrere Mitgliedstaaten beschränkt und nur diesen Mitgliedstaaten den Abbau ihrer Einfuhrabgaben auferlegt hätte, ohne den Abbau gleichartiger Einfuhrabgaben in den anderen Mitgliedstaaten anzuordnen, würde darin noch keine Rechtsverletzung und kein Ermessensmißbrauch zu sehen sein, die den erlassenen Richtlinien anhaften würden. Wenn der in einer Richtlinie der Kommission geregelte Abbau einer Einfuhrabgabe den Vorschriften des Artikels 13 Absatz 2 entspreche und diese Regelung nicht aus gesetzesfremden Erwägungen getroffen worden sei, sei eine gegen diese Richtlinie erhobene Klage gemäß Artikel 173 in jedem Fall unbegründet. Wenn ein Organ der Gemeinschaft einen Mitgliedstaat durch eine Richtlinie zur Beseitigung eines Hindernisses für den freien Waren-, Dienstleistungs-, Kapital- oder Personenverkehr verpflichte, könne mit der Begründung, eine derartige Richtlinie sei für ein ähnliches Hindernis in einem anderen Mitgliedstaat unterblieben, nur eine Untätigkeitsklage gemäß Artikel 176 erhoben werden.

IV. Verfahren

Die Bundesrepublik Deutschland hat bei der Kanzlei des Gerichtshofes am 23. August, beziehungsweise 6. Oktober 1965 Klagen gegen die Richtlinien der Kommission vom 16. Juni und vom 28. Juli eingereicht.

Das schriftliche Verfahren ist ordnungsgemäß verlaufen.

Der Gerichtshof hat aufgrund des Berichtes des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme in die mündliche Verhandlung einzutreten.

Mit Beschluß vom 7. Februar 1966 hat der Gerichtshof die Verbindung der beiden Rechtssachen zu gemeinsamer mündlicher Verhandlung angeordnet.

Am 23. März 1966 haben die Parteien mündlich zur Sache verhandelt.

Der Generalanwalt hat am 4. Mai 1966 seine begründeten Schlußanträge vorgetragen.

Zwischen den beiden Rechtssachen 52/65 und 55/65 besteht Sachzusammenhang. Sie sind deshalb gemeinsam zu entscheiden.

Zur Zulässig keit

Die Zulässigkeit der Klagen wird von der Beklagten nicht bestritten und ist auch von Amts wegen nicht zu beanstanden.

Die Klagen sind demnach zulässig.

Zur Begründetheit

Was die Tragweite der gegen die Richtlinie der Kommission vom 28. Juli 1965 gerichteten Klage anbelangt, so bestreitet die Klägerin nicht, daß die Abgaben, welche die Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft — die nach einem Gesetz vom 24. August 1965 jetzt Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft heißt — bei der Einfuhr bestimmter liberalisierter Erzeugnisse erhebt, Abgaben zollgleicher Wirkung sind.

Der Gerichtshof nimmt dieses Vorbringen zur Kenntnis.

Die Klägerin greift die angefochtene Richtlinie mit dem ersten Klagegrund ihrer Klage 55/65 nur insoweit an, als sie sich auf Abgaben erstreckt, die bei der Einfuhr einer beschränkten Anzahl nicht liberalisierter Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten erhoben werden; bei diesen Waren handelt es sich um verschiedene Futtermittel, Schafe und Schaffleisch, Fische, pflanzliche Öle und Fette, Zucker, Saatgut, Schnittblumen, Wein, verschiedene Arten von Obst und Gemüse sowie Obst- und Gemüsekonserven.

Zur ersten Riige

Die Klägerin macht geltend, die Gebühren, die erhoben werden von der Einfuhr- und Vorratsstelle für Schlachtvieh, Fleisch und Fleischerzeugnisse bei der Einfuhr von Schlachtschafen und Schaffleisch (Gegenstand der Rechtssache 52/65) und vom Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft bei der Einfuhr der obengenannten nicht liberalisierten Erzeugnisse (Gegenstand der Rechtssache 55/65), seien keine Abgaben mit gleicher Wirkung wie Einfuhrzölle. Sie seien Verwaltungsgebühren, die die Gegenleistung für im Interesse und auf Antrag Einzelner ausgeübte Verwaltungstätigkeiten darstellten und keineswegs die protektionistischen und diskriminierenden oder die fiskalischen Wirkungen von Zöllen hätten. Die Kommission sei daher nicht berechtigt gewesen, die Aufhebung dieser Abgaben anzuordnen und die Zeitfolge dieser Aufhebung durch Richtlinien zu bestimmen.

Artikel 13 Absatz 2 EWG-Vertrag schreibe vor, daß die Mitgliedstaaten die zwischen ihnen geltenden Abgaben mit gleicher Wirkung wie Einfuhrzölle während der Übergangszeit schrittweise aufheben und daß die Kommission durch Richtlinien die Zeitfolge dieser Aufhebung unter Zugrundelegung der Vorschriften des Artikels 14 Absätze 2 und 3 sowie der vom Rat gemäß Artikel 14 Absatz 2 erlassenen Richtlinien bestimmt.

Die den Mitgliedstaaten in Artikel 13 Absatz 2 auferlegte Verpflichtung zur schrittweisen Aufhebung der Abgaben zollgleicher Wirkung stellt die logische und notwendige Ergänzung der in Absatz 1 dieses Artikels erwähnten Verpflichtung dar, die Einfuhr- zölle schrittweise abzuschaffen.

Die Frage, ob bestimmte Abgaben zollgleich sind, läßt sich nicht nach den oft zufälligen und einander manchmal widersprechenden Begriffen und Unterscheidungen beurteilen, auf denen das Finanzrecht und die Lehre der einzelnen Mitgliedstaaten beruhen. Sie ist vielmehr im Lichte der Vertragsziele zu betrachten. Insbesondere ist zu prüfen, ob die zu untersuchenden Abgaben die gleiche Wirkung wie Zölle haben und damit die Merkmale aufweisen, die die Verfasser des Vertrages veranlaßt haben, als einen der tragenden Grundsätze des Gemeinsamen Marktes ein allgemeines Zollverbot auszusprechen.

Die Vorschriften von Artikel 13 verbieten in ihrer Gesamtheit alle Maßnahmen, die auf der einseitigen Entscheidung eines Mitgliedstaats anstatt auf einem V orgehen der Gemeinschaft beruhen und — wie immer sie sich nennen und auf welchem Wege sie auch ergehen mögen — bei der Einfuhr die gleichen diskriminierenden oder protektionistischen Wirkungen wie Zölle hervorrufen. Artikel 13 enthält eine für die Herstellung des freien Warenverkehrs grundlegende Bestimmung und damit eine wesentliche Norm. Ausnahmen sind daher eng auszulegen und müssen klar und eindeutig angeordnet sein.

Im vorliegenden Fall werden die streitigen Abgaben von der Bundesrepublik Deutschland bei und wegen der Einfuhr erhoben und treffen ausschließlich bestimmte Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten. Sie können also dazu führen, daß sich der Preis der eingeführten Erzeugnisse, auf die sie erhoben werden, in bestimmtem Umfang erhöht. Die Klägerin macht jedoch geltend, sie hätten deswegen nicht die gleiche Wirkung wie Zölle, weil sie die Gegenleistung für besondere, im Interesse und auf Antrag der Importeure erbrachte Leistungen der Verwaltung darstellten und daher auf die eingeführten Waren keine diskriminierende Wirkung ausübten.

Diese Verwaltungsleistung besteht in den verschiedenen Prüfungen und Maßnahmen, die erforderlich sind, um die von der Bundesrepublik Deutschland im Rahmen ihrer Zuständigkeit angeordneten mengenmäßigen Beschränkungen der freien Einfuhr der fraglichen Waren zu mildern.

Der Vorteil, den der Importeur aus der Verwaltungstätigkeit zieht, für welche die streitigen Abgaben erhoben werden, besteht in der Erlaubnis, die fraglichen Erzeugnisse in der Bundesrepublik Deutschland in den Verkehr zu bringen. Den eingeführten Erzeugnissen selbst bringt diese Verwaltungstätigkeit weder unmittelbare noch mittelbare Vorteile auf dem deutschen Markt. Daher üben die streitigen Abgaben auf die eingeführten Erzeugnisse eine, wenn auch geringfügige, zollgleiche diskriminierende Wirkung aus.

Die Beklagte war daher aufgrund von Artikel 13 Absatz 2 berechtigt, die Aufhebung dieser Abgaben anzuordnen und die Zeitfolge dieser Aufhebung durch Richtlinien zu bestimmen.

Die erste Rüge ist somit nicht begründet.

Zur zweiten Rüge

Für den Fall, daß der Gerichtshof die streitigen Abgaben als Abgaben zollgleicher Wirkung ansehen sollte, macht die Klägerin hilfsweise geltend, daß die angefochtenen Richtlinien den Vertrag verletzten und mit Ermessensmißbrauch behaftet seien. Die Kommission habe beim Erlaß der an die Bundesrepublik Deutschland gerichteten Richtlinien ihr Ermessen mißbraucht und sowohl gegen Artikel 14 des Vertrages als auch gegen den für die Errichtung einer Zollunion wesentlichen Gleichheitsgrundsatz verstoßen. Bei der Bestimmung der Zeitfolge für die Aufhebung der Abgaben zollgleicher Wirkung müsse die Kommission nach Artikel 14, von dessen Vorschriften sie sich dabei leiten zu lassen habe, einerseits eine strenge Parallelität zur Herabsetzung der Zölle selbst beobachten, andererseits vergleichbare Sachverhalte in allen Mitgliedstaaten auch gleich behandeln. Unter Verletzung dieser Vorschrift und des Gleichheitsgrundsatzes habe die Beklagte von ihren Befugnissen jedoch system- und zusammenhanglos nur in wenigen Einzelfällen Gebrauch gemacht, die sie willkürlich in einigen Mitgliedstaaten aufgegriffen habe, sei aber gegenüber anderen Mitgliedstaaten in gleichgelagerten Fällen nicht eingeschritten.

Nach Artikel 13 Absatz 2 ist die Kommission befugt, die Zeitfolge der Aufhebung von Abgaben zollgleicher Wirkung zu bestimmen; sie hat dabei die Vorschriften des Artikels 14 Absätze 2 und 3 zugrunde zu legen. Um diese Zeitfolge zu bestimmen, erläßt sie Richtlinien, die zwar hinsichtlich des zu erreichenden Zieles für den betroffenen Staat verbindlich sind, den staatlichen Behörden aber die Wahl der Form und der Mittel überlassen. Nach Artikel 13 Absatz 1 werden die Einfuhrzölle von den Mitgliedstaaten nach Maßgabe der Artikel 14 und 15 schrittweise abgeschafft. Die Vorschriften von Artikel 14 Absätze 2 und 3 sind demnach hinsichtlich der Zeitfolge der Aufhebung der Abgaben zollgleicher Wirkung weniger streng als hinsichtlich der Abschaffung der Zölle selbst. Zwar ist bei den Maßnahmen der Kommission zur Abschaffung der Abgaben zollgleicher Wirkung und der Zölle ein gewisses Gleichmaß einzuhalten, doch ist im vorliegenden Fall im Vorgehen der Kommission keine Vertragsverletzung zu erblicken. Die Kommission wird auch durch ihre Verpflichtung, bei der Beseitigung der Abgaben zollgleicher Wirkung eine bestimmte Zeitfolge einzuhalten, nicht daran gehindert, die Einzelheiten dieser schrittweisen Beseitigung selbst zu bestimmen.

Was den der Beklagten vorgeworfenen Ermessensmißbrauch anbelangt, so hat die Klägerin nicht dargetan, daß die Kommission von ihren Befugnissen zu einem anderen als demjenigen Zweck Gebrauch gemacht habe, zu dem sie ihr übertragen wurden.

Der Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft erlegt im übrigen allen ihm unterstehenden Personen Verpflichtungen auf, bestimmt den Umfang ihrer Befugnisse, Rechte und Pflichten und legt die Verfahren fest, nach denen etwaige Verstöße zu ahnden sind. Auch wenn die Kommission die ihr gegenüber anderen Mitgliedstaaten obliegenden Verpflichtungen nicht erfüllt haben sollte, könnte dies einen Mitgliedstaat nicht von Verpflichtungen entbinden, die ihm in Anwendung des Vertrages rechtmäßig auferlegt worden sind. Sollte sich die Kommission unter Verletzung des Vertrages ihrer Aufgabe entziehen, die Verpflichtungen einzelner Mitgliedstaaten durch Richtlinien zu bestimmen, so wäre jeder andere Mitgliedstaat berechtigt, sie zum Tätigwerden aufzufordern und erforderlichenfalls den Gerichtshof anzurufen, um diesen Verstoß feststellen zu lassen.

Die von der Regierung der Bundesrepublik Deutschland gegen die angefochtenen Richtlinien erhobenen Rügen vermögen daher nicht zur Aufhebung dieser Richtlinien zu führen.

Die zweite Rüge ist somit zurückzuweisen.

Kosten

Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

Die Klägerin ist mit ihrem Klagebegehren unterlegen.

Sie ist daher in die Kosten zu verurteilen.

Aufgrund der Prozeßakten,

nach Anhörung des Berichtes des Berichterstatters,

nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Parteien,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts,

aufgrund des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere seiner Artikel 5, 9, 12, 13, 14, 15, 173, 175 und 189,

aufgrund des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft,

aufgrund der Verfahrensordnung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften

hat

DER GERICHTSHOF

unter Abweisung aller weitergehenden oder gegenteiligen Anträge für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Klagen werden abgewiesen.

2. Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland trägt die Kosten des Verfahrens.