Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 21.11.1967 – C-17/67

Herr Präsident, meine Herren Richter!

In dem Vorlageverfahren, das uns heute beschäftigt, geht es um die Zulässigkeit einer Zusatz-Abschöpfung nach der gemeinsamen Marktordnung für Geflügelfleisch. Die Frage wurde aufgeworfen im Rahmen des folgenden Sachverhalts.

Am 19. November 1962 ließ die Firma Neumann, die Klägerin des Ausgangsverfahrens, geschlachtete Junghühner der Tarifnummer 02.02 des Gemeinsamen Zolltarifs aus Polen in Deutschland zum freien Verkehr abfertigen. Dafür war maßgeblich die damals geltende Verordnung Nr. 22 des Rates über die Errichtung einer gemeinsamen Marktordnung für Geflügelfleisch, die für die Einfuhr von Geflügel aus dritten Ländern Abschöpfungen vorsah zum Ausgleich für den Unterschied, der zwischen den Futtergetreidepreisen außerhalb und innerhalb des einführenden Mitgliedstaats bestand sowie zur Sicherung einer gewissen Präferenz für die Erzeuger der Gemeinschaft. Berechnet wurde die Abschöpfung nach dem ab 5. November 1962 geltenden Satz. Später (durch Bescheid vom 13. Dezember 1962) forderte das Zollamt gemäß der am 7. November 1962 im Europäischen Amtsblatt veröffentlichten Verordnung Nr. 135 der Kommission eine Zusatzabschöpfung nach. Sie war vorgesehen in Artikel 6 der Verordnung Nr. 22 für den Fall, daß der Angebotspreis frei Grenze unter den sogenannten Einschleusungspreis fiel, d.h. den Preis, der sich errechnete aufgrund der Futtergetreidepreise des Weltmarkts, eines für dritte Länder repräsentativen Veredelungskoeffizienten sowie sonstiger Produktions- und Vermarktungskosten. Die Zusatzabschöpfung war dazu bestimmt, den Unterschied zwischen dem Angebotspreis und dem Einschleusungspreis auszugleichen.

Die Klägerin fand sich jedoch nicht bereit, den von ihr geforderten Betrag zu entrichten. Sie legte vielmehr Einspruch ein beim Hauptzollamt, nach dessen Erfolglosigkeit Berufung beim Finanzgericht Nürnberg, und sie wandte sich schließlich, als auch die Berufung nicht zum Ziel führte, mit einer Rechtsbeschwerde an den Bundesfinanzhof, die höchste deutsche Instanz für Abgabensachen. In diesem Verfahren warf sie eine Reihe von Fragen auf, welche die Auslegung und die Gültigkeit von Gemeinschaftsrecht betreffen. Da es auf ihre Beantwortung nach der Ansicht des Bundesfinanzhofes für dessen Entscheidung ankommt, setzte er (nach eingehender Prüfung der Verbindlichkeit von Artikel 177 des EWG-Vertrags) den Anträgen der Klägerin und des Bundesfinanzministeriums folgend (das dem Prozeß beigetreten war) durch Beschluß vom 25. April 1967 das Verfahren aus und richtete die folgenden Fragen an den Europäischen Gerichtshof:

1. a)Steht den Organen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft aufgrund des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft das Recht zu, in den Mitgliedstaaten unmittelbar geltende Abschöpfungsregelungen zu schaffen, wie dies in der Verordnung Nr. 22 des Rates vom 4. April 1962 (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften S. 959) geschehen ist?b)Bei Bejahung der Frage zu a):Sind die zu erhebenden Abschöpfungsbeträge Abgaben im Sinn von Zöllen oder Steuern oder, wenn nein, was sonst?c)Bei Bejahung der ersten Alternative von b):Ist insoweit die Rechtsetzungsbefugnis als ein Teil der Abgabenhoheit aufgrund des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft auf die Gemeinschaft übergegangen?

2. Bei Bejahung der Frage zu 1 a):

Ist aus Artikel 6 Absätze 3 und 4 der Verordnung Nr. 22 des Rates zu entnehmen, daß nur der einzelne Mitgliedstaat, nicht aber die Organe der Gemeinschaft befugt waren, eine zusätzliche Abschöpfung festzusetzen?

3. Verstößt die Verordnung Nr. 135/62 der Kommission (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften S. 2621) gegen die Verordnung Nr. 22 des Rates und die Verordnung Nr. 109/62 der Kommission (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften S. 1939), auf die sie sich ausdrücklich stützt, weil beide eine Zusatzabschöpfung dann vorsehen, wenn der Angebotspreis unter den Einschleusungspreis fällt, während die Verordnung Nr. 135/62 — wie die Klägerin behauptet — bei der Festsetzung der Zusatzabschöpfung den Angebotspreis nicht oder nicht hinreichend berücksichtigt?

4. Beeinträchtigt es die Gültigkeit der Verordnung Nr. 135/62 der Kommission, daß der Tag der Verkündung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften als Tag des Inkrafttretens bestimmt ist?

Zu ihnen sind gemäß Artikel 20 der EWG-Satzung des Gerichtshofes schriftliche Bemerkungen eingegangen vom Rat und von der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft sowie von der Klägerin des nationalen Verfahrens. — Alle diese Beteiligten haben sich auch in der mündlichen Verhandlung vom 7. November geäußert.

Im Licht ihrer Ausführungen will ich versuchen, eine sinnvolle Antwort auf die gestellten Fragen zu finden.

Zur Beantwortung der gestellten Fragen

Vorbemerkungen

Lassen Sie mich zunächst jedoch einige Vorbemerkungen vorausschicken.

Die erste betrifft — wenn man so sagen darf — den Vorwurf der Klägerin, der Bundesfinanzhof habe sich darauf beschränkt, die Auffassung der Parteien wiederzugeben, ohne erkennbar zu machen, welchen Standpunkt er selbst zu den aufgeworfenen Fragen einnehme. — Dies trifft zu, beeinflußt indessen die Zulässigkeit der Vorlage nicht, da eine Begründung des vorlegenden Gerichtes, d.h. eine Darstellung der eigenen Rechtsauffassung zu den gestellten Fragen, so wünschenswert sie für die Rechtsfindung des Europäischen Gerichtshofes sein mag, in den einschlägigen Verfahrensbestimmungen nirgends vorgeschrieben ist.

Die zweite Bemerkung gilt der von der Klägerin unterstrichenen Tatsache, daß der Bundesfinanzhof dem Europäischen Gerichtshof nicht alle Probleme des Gemeinschaftsrechts unterbreitet hat, die im Ausgangsverfahren von der Klägerin aufgeworfen worden sind. Wir haben uns daher zu fragen, ob eine Bindung besteht an die vom nationalen Gericht aufgezeigten Aspekte oder ob sich die erbetene Gültigkeitsprüfung auf Gesichtspunkte erstrecken kann, die lediglich von einer Partei des nationalen Verfahrens für relevant gehalten werden. — Prinzipiell neige ich in der Beantwortung dieser Frage zu einer extensiven Auffassung von den Kompetenzen unseres Gerichtshofes. Vor allem bei der Prüfung der Gültigkeit von Gemeinschaftsakten mit ihrer einschneidenden Wirkung sollten wir uns also nicht an die Rechtsfragen gebunden fühlen, die das nationale Gericht aufzeigt, sondern, wenn nicht eine umfassende Prüfung von Amts wegen, so doch eine Prüfung von Parteidarlegungen für zulässig halten, die in Beziehung stehen zum Inhalt des Vorlagebeschlusses und für die Rechtsdiskussion ausreichend gehaltvoll erscheinen. Ob dies im vorhegenden Verfahren der Fall ist, werden wir freilich erst später untersuchen.

Die dritte Vorbemerkung betrifft die thematische Präzisierung des Verfahrens. Wie die Kommission mit Recht hervorhebt, geht es im Ausgangsverfahren lediglich um Abschöpfungen auf Einfuhren aus dritten Ländern, also um die Regelung des Artikels 6 der Verordnung Nr. 22 und die sich von ihr ableitenden Bestimmungen. Andere Fragen haben uns demnach nicht zu interessieren. — Außerdem ist richtig, daß der Bundesfinanzhof im Grunde nur Gültigkeitsfragen aufwirft, daß also diejenigen Fragen, die auf eine Interpretation des Gemeinschaftsrechts abzielen, lediglich die Funktion haben, die Gültigkeitsprobleme zu verdeutlichen. Richtig gesehen beschäftigt uns folglich nur das Problem, ob bestimmte Vorschriften der Verordnung Nr. 22 und der sich darauf stützenden Verordnung Nr. 135, am Gemeinschaftsrecht gemessen, gültig sind, und allein im Rahmen ihrer Beantwortung ist auf die Interpretation des Gemeinschaftsrechts einzugehen. Nach dieser Erkenntnis wird sich die Gliederung meiner Untersuchung richten, nicht dagegen nach der vom Bundesfinanzhof in seinem Vorlagebeschluß gewählten Reihenfolge der Fragen.

I. Zur Gültigkeit der Verordnung Nr. 22

An erster Stelle haben wir uns also mit der Gültigkeit der Verordnung Nr. 22 zu beschäftigen, auf deren Artikel 6 die Kommissionsverordnung Nr. 135 beruht. Drei Gesichtspunkte kommen hier in Betracht.

1. Zu den Ratskompetenzen nach Titel 2 des zweiten Teils des EWG-Vertrags

Vor allem bestreitet die Klägerin des Ausgangsverfahrens die Gültigkeit der Verordnung Nr. 22 unter Hinweis auf Artikel 38 Absatz 2 des EWG-Vertrags, nach dem die Vorschriften für die Errichtung des Gemeinsamen Marktes … auf die landwirtschaftlichen Erzeugnisse Anwendung (finden), soweit in den Artikeln 39 bis 46 nicht etwas anderes bestimmt ist. Daraus folge, daß die Bestimmungen der Artikel 18 ff. über die Aufstellung eines Gemeinsamen Zolltarifs auch für landwirtschaftliche Produkte maßgeblich seien. Abweichende Regelungen müßten ausdrücklich vorgesehen sein. Daran fehle es für das vom Rat geschaffene Abschöpfungssystem der Verordnung Nr. 22. Insbesondere komme insoweit Artikel 43 des Vertrages nicht in Betracht, da er allein Verfahrensvorschriften zur Verwirklichung der gemeinsamen Agrarpolitik enthalte. Auch Artikel 40, in dem der Inhalt der Ratskompetenzen definiert sei, erlaube keine Abweichungen, wie sie die Verordnung Nr. 22 vorsehe, da Abschöpfungen nicht als Preisregelungen oder Ausgleichsmaßnahmen im Sinn von Artikel 40 Absatz 3 angesprochen werden könnten.

Zu diesen Überlegungen ist in Übereinstimmung mit der Kommission, mit dem Rat und mit dem Bundesfinanzministerium (soweit uns dessen Auffassung aus dem Vorlagebeschluß bekannt wurde) folgendes zu bemerken:

Sicher ist richtig, daß die Vorschriften über die Errichtung des Gemeinsamen Marktes und mit ihnen die Bestimmungen über den gemeinsamen Außenzoll grundsätzlich auch für landwirtschaftliche Produkte gelten, wie sich aus Artikel 38 mit Deutlichkeit entnehmen läßt. Der Ausgangspunkt der klägerischen Überlegungen ist aber insofern zu kritisieren, als verlangt wird, Abweichungen von den allgemeinen Regeln müßten ausdrücklich in den Vorschriften der Artikel 39 — 46 vorgesehen sein. Wie die Kommission mit Recht unter Hinweis auf die Rechtsprechung der Rechtssachen 90 und 91/63 hervorhebt, genügen hier weniger strenge Anforderungen oder anders gesagt: es ist ausreichend, daß sich Abweichungen von den allgemeinen Regeln klar und eindeutig aus den bezeichneten Vorschriften ableiten lassen. Das kann etwa der Fall sein, wenn sich aus dem Wesen landwirtschaftlicher Marktordnungen, die zum Teil den Inhalt der genannten Artikel bilden, Schlußfolgerungen ergeben bezüglich notwendiger Abweichungen von den allgemeinen Vertragsbestimmungen. Demnach haben wir uns lediglich zu fragen, ob dies für die beanstandete Abschöpfungsregelung zutrifft, d.h. ob sich die Legitimität ihrer Einführung in irgendeiner Form aus den Bestimmungen des Titels 2 über die Landwirtschaft herleiten läßt.

Vorweg ist in diesem Zusammenhang interessant zu sehen, daß sich deutliche Anhaltspunkte für die Annahme, gerade die Zollregelung der Artikel 18 ff. müsse nicht unberührt bleiben von den Maßnahmen zur Einführung einer gemeinsamen Agrarpolitik, auch in anderen Vertragsteilen finden. Die Kommission hat dies gezeigt unter Hinweis auf die Fußnote 1 zur Zollposition 07.01 der Liste F des Anhangs I zum Vertrag, wo es heißt, grundsätzlich wird der Zollsatz in Höhe des einfachen Mittels festgelegt. Etwaige Berichtigungen können durch die Festsetzung von Saisonzöllen im Rahmen der Agrarpolitik der Gemeinschaft durchgeführt werden. Sie hat diese These weiterhin deutlichgemacht durch Hinweis auf die Fußnote 2 b zu den Zollpositionen 10.07 und ex 11.01, gleichfalls enthalten in der Liste F des Anhangs I zum Vertrag, wo es heißt, abweichend von Artikel 23 können die Mitgliedstaaten bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die anzuwendenden Regeln im Rahmen der in Artikel 40 Absatz 2 vorgesehenen Maßnahmen festgelegt werden, die Erhebung des Zolls für diese Waren aussetzen.

Dabei wollen wir indes nicht länger verweilen, sondern zusehen, welche Schlußfolgerungen sich aus den in unserem Zusammenhang vor allem interessierenden Vorschriften der Artikel 40 und 43 ableiten lassen.

Was zunächst Artikel 43 angeht, so ist es sicher abwegig, ihn als eine reine Verfahrensvorschrift zu bezeichnen. Dagegen spricht mit Deutlichkeit sein Absatz 2, dem zufolge die Kommission zur Gestaltung und Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik Vorschläge vorlegt, welche unter anderem die Ablösung der einzelstaatlichen Marktordnungen durch eine der in Artikel 40 Absatz 2 vorgesehenen gemeinsamen Organisationsformen sowie die Durchführung der in diesem Titel bezeichneten Maßnahmen vorsehen. Wenn es auf den Inhalt der gemeinsamen Agrarpolitik ankommt, ist folglich auch Artikel 43 heranzuziehen.

Wesentlich ergiebiger für die Lösung unseres Problems ist allerdings Artikel 40, auf den Artikel 43 verweist. In ihm ist vorgesehen, daß zur Erreichung der Ziele des Artikels 39 (also der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik) eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte geschaffen wird. Diese kann je nach Erzeugnis auch in einer europäischen Marktordnung bestehen, die (so Artikel 40 Absatz 3) alle zur Durchführung des Artikels 39 erforderlichen Maßnahmen einschließen kann, insbesondere Preisregelungen sowie gemeinsame Einrichtungen zur Stabilisierung der Ein- oder Ausfuhr. — Gibt man diesen Formulierungen einen vernünftigen Sinn, so bereitet es meines Erachtens keine Schwierigkeiten, die Abschöpfungsregelung als eine gemeinsame Einrichtung zur Stabilisierung der Einfuhr zu bezeichnen, denn ihr Zweck besteht darin, Preisunterschiede gegenüber dem Weltmarkt auszugleichen, also die Einfuhrpreise stabil zu halten und damit im Sinn der Marktstabilisierung zu wirken, wie sie als Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik in Artikel 39 Buchstabe c erwähnt ist. Darüber hinaus dürfte es auch vertretbar erscheinen, die Abschöpfung als ein Mittel zur Preisregulierung im Sinn von Artikel 40 Absatz 3 anzusehen, einer Regulierung, deren Aufgabe es ist, den Erzeugern eine Mindestpreisgarantie zu geben. Zu diesem Zweck muß die Abschöpfung übrigens auch sofort in vollem Umfang — nicht schrittweise — wirksam und variabel sein, d.h. es muß die Instanz, die sie handhabt, die Befugnis haben, jeweils den genauen Abschöpfungsbetrag unter Anpassung an die Preisverhältnisse des Marktes zu bestimmen, damit ein vollkommener Ausgleich gewährleistet ist.

Schon eine Interpretation der bisher genannten Vorschriften führt demnach zu dem Ergebnis, daß gegen die grundsätzliche Zulässigkeit einer Abschöpfungsregelung im Rahmen des Titels 2 über die Landwirtschaft nichts einzuwenden ist. Diese Erkenntnis wird durch weitere Überlegungen erhärtet. So ist davon auszugehen, daß bei einer Ersetzung einzelstaatlicher Marktordnungen, wie sie in Artikel 40 vorgesehen ist, deren Aufgaben im Rahmen der gemeinsamen Marktordnung fortzuführen sind. Dies bedeutet, daß die gemeinsame Marktordnung auch ein Einfuhrregime enthalten kann, denn dieses Instrument war, wenn vielleicht auch nicht in der Bundesrepublik, immer schon Bestandteil nationaler Marktordnungen. — Da schließlich eine gemeinsame Marktordnung, die an die Stelle nationaler Marktordnungen tritt, gemäß Artikel 43 Absatz 3 b für den Handelsverkehr innerhalb der Gemeinschaft Bedingungen sicherstellen soll, die denen eines Binnenmarkts entsprechen, muß angenommen werden, daß ein einheitliches Einfuhrregime, im Sinn unserer Überlegungen: ein einheitliches Abschöpfungssystem, unerläßlich ist.

Insgesamt können wir daher, ohne daß es angebracht erscheint, auf das in der mündlichen Verhandlung angeführte GATT-Argument der Klägerin einzugehen, als erste Erkenntnis festhalten, daß sich gegen die Gültigkeit der Abschöpfungsregelung der Verordnung Nr. 22 nichts aus Artikel 38 des Vertrages herleiten läßt, daß diese Abweichung von den Bestimmungen der Artikel 18 ff. sich vielmehr rechtfertigt aufgrund der Artikel 39, 40 und 43 des Vertrages.

2. Hatte der Ministerrat die Befugnis, die Abschöpfungsregelung unmittelbar durch Verordnung einzuführen?

In zweiter Linie bestreitet die Klägerin den Gemeinschaftsinstanzen (insbesondere dem Rat) das Recht, eine Abschöpfungsregelung durch Verordnung einzuführen. Nach ihrer Meinung sind Abschöpfungen Abgaben im Sinn des Steuer rechts. Die Steuerhoheit sei aber nicht auf die Gemeinschaft übergegangen. Sehe man Abschöpfungen als zollgleiche Abgaben an, so ergebe sich keine andere Beurteilung, weil die Zollhoheit gleichfalls nicht auf die Gemeinschaft übertragen worden sei. Auch müsse es als ausgeschlossen gelten, Teile aus der nationalen Steuer- und Zollhoheit herauszulösen und auf die Gemeinschaft zu übertragen. Demnach habe dem Ministerrat für die Einführung des kritisierten Systems allenfalls das Instrument der Richtlinie zur Verfügung gestanden.

Um es gleich vorweg zu sagen: auch in dieser zweiten Frage wird man — in Übereinstimmung mit dem Ministerrat, der Kommission und dem Bundesfinanzministerium — der Auffassung der Klägerin nicht folgen können.

Schön im Ansatz erscheinen ihre Deduktionen verfehlt, d.h. soweit sie versucht, Abschöpfungen in die Kategorien des nationalen Steuer- und Zollrechts einzuordnen. Ohne im einzelnen darauf einzugehen, sei doch wenigstens angemerkt, daß es abwegig erscheint, Abschöpfungen etwa mit der Umsatzausgleichsteuer zu vergleichen, denn diese soll für einen Ausgleich sorgen im Hinblick auf nationale Steuerbelastungen (sie kennt daher feste Sätze), Während jene einen Preisausgleich bezweckt und somit je nach den Verhältnissen des Marktes variiert.

Entscheidend ist jedoch nicht dies; vielmehr wäre für die Lösung unseres Problems auch nichts bei der Annahme gewonnen, die Abschöpfungsregelung stelle (im Sinn des nationalen Rechts) eine steuerrechtliche Maßnahme dar, die Steuerhoheit aber sei während der Übergangszeit prinzipiell bei den Mitgliedstaaten verblieben. Es sind nämlich keine zwingenden Gründe dafür erkennbar, einen teilweisen Übergang der Steuerhoheit (oder der Zollhoheit) auf die Gemeinschaft auszuschließen; anders ausgedrückt: Es ist durchaus vorstellbar, daß der Gemeinschaft gewisse steuer- und zollrechtliche Befugnisse jetzt schon zukommen, auch wenn ihr auf diesen Gebieten im übrigen eine unmittelbare Rechtsetzung in den Mitgliedstaaten vorläufig versagt sein sollte. Demnach kommt es allein darauf an, Vertragsvorschriften nachzuweisen, aus denen sich bei vernünftiger Interpretation eine solche Befugnis ergibt.

Das ist der Kommission und dem Rat meines Erachtens gelungen. Insbesondere ist wiederum an den schon erwähnten Artikel 43 des Vertrages zu denken, der — wie gezeigt — nicht nur Verfahrensvorschriften, sondern auch Kompetenznormen enthält. Offensichtlich mit Rücksicht auf die Tatsache, daß die Verwirklichung einer gemeinsamen Agrarpolitik weitreichende, über die normalen Gemeinschaftsmaßnahmen (gemäß Titel 1 des Vertrages) hinausgehende Befugnisse verlangt, ist in Artikel 43 angeordnet, daß der Rat während der beiden ersten Stufen einstimmig und danach mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung der Versammlung Verordnungen, Richtlinien oder Entscheidungen erläßt, was nichts anderes als die Einräumung einer Ermessensbefugnis bedeutet. Sie hat auch einen einleuchtenden Grund. Wenn nämlich für den Agrarbereich grundsätzlich Abweichungen gegenüber den Artikeln 18 ff, zugelassen sind, kann die Wahl der Mittel für die davon betroffenen Mitgliedstaaten keine entscheidende Rolle spielen, namentlich die Wahl zwischen Verordnung und Richtlinie, da ja auch letztere in ihren Zielen verbindlich ist und hinsichtlich der Mittel oft nur einen geringen Spielraum läßt. Dafür aber, daß für die Abschöpfungsregelung mit Recht die Form der Verordnung gewählt wurde, kann nicht zuletzt das Motiv angeführt werden, es müsse für ein schnelles und reibungsloses Funktionieren dieses Mechanismus gesorgt sein. Dies trifft in besonderer Weise für die Zusatzabschöpfung zu, die jeweils an die veränderte Preissituation anzupassen ist. Ihre Effizienz wäre tatsächlich in Frage gestellt, könnte sie nur aufgrund einer Richtlinie eingeführt werden, die einer — unter Umständen zeitraubenden — Umsetzung in nationale Durchführungsmaßnahmen bedarf.

Somit läßt sich gegen die Gültigkeit der Verordnung Nr. 22 auch nichts mit der Begründung einwenden, dieses rechtstechnische Mittel sei dem Rat auf dem Gebiet des Abgabenrechts versagt.

3. Zur Förderung des Handelsverkehrs mit dritten Ländern

Vor dem Bundesfinanzhof hat die Klägerin die Gültigkeit der Verordnung Nr. 135 und folglich die der Verordnung Nr. 22 mit der Begründung in Frage gestellt, die Abschöpfungsregelung mißachte den Grundsatz der Förderung des Handelsverkehrs mit dritten Ländern. Dieser Gesichtspunkt wurde nicht in den Vorlagebeschluß aufgenommen. Wie ich schon eingangs sagte, erscheint es mir aber dennoch zulässig, auf ihn einzugehen, da er sich auf eine Gültigkeitsprüfung bezieht und da schwerlich gesagt werden kann, er sei als vollkommen unbeachtlich zu verwerfen.

Sieht man allerdings näher zu, so erweisen sich die. Bedenken der Klägerin als unbegründet. Dabei mag die Frage offen bleiben, ob die Förderung des Handelsverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten und dritten Ländern, die in der Präambel des Vertrages erwähnt wird, die der Kommission in Artikel 29 als notwendig zu beachtender Gesichtspunkt vorgeschrieben ist und von der — in anderen Wendungen — auch Artikel 110 spricht, für den Rat bei der Festlegung der gemeinsamen Agrarpolitik ein verbindliches Ziel darstellt.

Dies angenommen, muß nämlich der Kommission Recht gegeben werden, die darauf hinweist, die Förderung des Handelsverkehrs mit dritten Ländern sei schwerlich mit allen Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik in Einklang zu bringen. Wenn aber die gleichzeitige und vollständige Verwirklichung dieser Ziele nicht möglich ist, kommt es nach unserer Rechtsprechung zu ähnlichen Situationen des Montanbereichs allein darauf an, eine angemessene Abstimmung zu versuchen, wobei je nach den wirtschaftlichen Umständen das eine oder andere Ziel den Vorrang haben kann. Nur wenn diese Abstimmung (die eigentlich kaum justitiabel ist) deutliche Ermessensfehler aufweist (etwa einen der angeführten Gesichtspunkte offenkundig mißachtet oder völlig vernachlässigt), kann von einer Vertragswidrigkeit gesprochen und die Ungültigkeit der betreffenden Maßnahmen angenommen werden.

Daß es sich im vorliegenden Fall so verhält, ist jedoch nicht zu erkennen. Die Kommission hat uns gezeigt, daß der Rat in der Gestaltung des Systems der Verordnung Nr. 22 durchaus maßvoll war, indem er den Einfuhrschutz grundsätzlich beschränkte auf einen pauschalen Ausgleich des (alle drei Monate zu ermittelnden) Unterschieds zwischen den Futterkosten dritter Länder und der Mitgliedstaaten. Was die Beurteilung der Zusatzabschöpfung angeht, die festgesetzt wird, wenn der Geflügelpreis auf dem Weltmarkt unter den Betrag sinkt, der sich aus Fütterungs- und sonstigen Verarbeitungskosten errechnet, so darf nicht vergessen werden, daß im Rahmen der Marktordnung für Geflügelfleisch (Artikel 15) auf andere traditionelle Einfuhrschutzinstrumente (wie Zölle und mengenmäßige Beschränkungen) verzichtet wurde. Dies wirkt sich zweifellos zugunsten des Handels mit dritten Ländern aus. Darüber hinaus aber müssen wir feststellen, daß uns, abgesehen von wenigen Zahlen zur Entwickhing der Einfuhren in die Bundesrepublik, keine Anhaltspunkte dafür vorgetragen wurden, daß die Zusatzabschöpfung den Außenhandel in beträchtlichem Maß behindere und wesentliche Agrarinteressen der inländischen Erzeuger auch ohne diesen Schutz gesichert wären.

Somit rechtfertigt sich die Schlußfolgerung, daß die Gültigkeit der Verordnung Nr. 22 (und die der Verordnung Nr. 135) nicht in Frage gestellt werden kann unter Hinweis auf die Erfordernisse des Außenhandels der Gemeinschaft.

II. Zur Gültigkeit der Kommissionsverordnung Nr. 135

Was die Verordnung Nr. 135 der Kommission angeht, in der aufgrund von Artikel 6 der Verordnung Nr. 22 des Rates für Einfuhren von geschlachteten Hühnern aus dritten Ländern ein Zusatzbetrag festgesetzt wurde, so hat die Klägerin auch zu ihr unter drei Gesichtspunkten Bedenken vorgetragen, die ihre Ungültigkeit ergeben sollen.

1. War die Kommission zuständig für die Festsetzung des Zusatzbetrags?

Logisch an erster Stelle steht hier die Frage, ob eine Gemeinschaftskompetenz existiert für die Festsetzung der Zusatzabschöpfung oder ob diese Festsetzung allein den Mitgliedstaaten anvertraut ist. Die Antwort darauf muß sich vor allem ergeben aus Artikel 6 der Verordnung Nr. 22 des Rates und aufgrund eines Vergleichs mit anderen Bestimmungen dieser Verordnung.

Dabei ist allerdings entgegen der Ansicht der Klägerin, die in Artikel 6 Absatz 3, 1. Unterabsatz enthaltene Formulierung, so werden die … Abschöpfungsbeträge in den, einzelnen Mitgliedstaaten um einen Betrag erhöht nur von geringerem Nutzen, weil sie in der Tat mehrdeutig erscheint. — Anders verhält es sich mit Artikel 6 Absatz 4. Dort heißt es u.a.: Nach dem in Artikel 17 vorgesehenen Verfahren werden festgesetzt: … die Einzelheiten für die Festsetzung der in Absatz 3 genannten Zusatzbeträge. Diese Zusatzbeträge werden jedoch von dem einführenden Mitgliedstaat festgesetzt und erhoben. Der Mitgliedstaat, der diese Maßnahme trifft, muß sie sofort den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission notifizieren. Die von den Mitgliedstaaten gemeinsam zu treffenden Maßnahmen werden nach dem in Artikel 17 vorgesehenen Verfahren festgelegt. Mehrere Etappen sind demnach zu unterscheiden. Einmal die Festsetzung der Einzelheiten für die Festsetzung der Zusatzbeträge. Sie erfolgt nach dem in Artikel 17 der Verordnung Nr. 22 vorgesehenen Verfahren, d.h. unter Einschaltung des Verwaltungsausschusses (der ein Recht auf Stellungnahme hat), letzten Endes aber in Form von Kommissionsmaßnahmen, die sofort anwendbar sind (Artikel 17). — Sodann kommt in Betracht eine Festsetzung der Zusatzbeträge durch den einführenden Mitgliedstaat, der diese Maßnahme der Kommission notifiziert. — Schließlich sind von den Mitgliedstaaten gemeinsam zu treffende Maßnahmen vorgesehen, die gleichfalls nach Artikel 17, also von der Kommission, festgelegt werden und sofort anwendbar sind. Somit kann nicht geleugnet werden, daß eine Gemeinschaftskompetenz (nämlich eine solche der Kommission) für den Erlaß unmittelbar anwendbarer Maßnahmen existiert und daß von ihr (u.a.) Gebrauch gemacht werden kann, nachdem Mitgliedstaaten Zusatzbeträge festgelegt haben. Allein zu fragen bleibt daher, ob in diese Gemeinschaftskompetenz auch die Festsetzung der Zusatzbeträge fällt.

Ich möchte annehmen, daß die Kommission insoweit einen überzeugenden Nachweis geführt hat. Vor allem hat sie zu bedenken gegeben, an welche anderen Maßnahmen im Zusammenhang mit der Festsetzung der Zusatzbeträge durch die Mitgliedstaaten gedacht sein könnte und sie hat Recht mit der Feststellung, daß Maßnahmen zur Vorbereitung der Festsetzung der Zusatzbeträge durch die Mitgliedstaaten sicher ausscheiden, weil von ihnen schon zu Beginn des hier in Betracht kommenden Unterabsatzes von Absatz 4 des Artikels 6 die Rede ist, wo von Einzelheiten für die Festsetzung der Zusatzbeträge gesprochen wird. Auch erscheint einleuchtend, daß in diesem Zusammenhang, in dem nur Maßnahmen erwogen werden können, die auf der Ebene der Gemeinschaft den gleichen Schutz gewähren wie Zusatzbeträge, die von Mitgliedstaaten festgesetzt werden, nicht gedacht sein kann an Einfuhrverbote oder Kontingente. Tatsächlich ist schwerlich anzunehmen, daß der Rat so bedeutsame Maßnahmen (die auch nach der Schutzklausel des Artikels 12 in Betracht kommen, dort aber von sehr strengen Voraussetzungen abhängen) dem Verwaltungsausschußverfahren des Artikels 17 anvertrauen wollte und dies ohne ihre Grenzen genau zu bezeichnen, während in Artikel 6 für die weniger einschneidende Maßnahme der Zusatzbeträge eine detaillierte Regelung geschaffen wurde. Endlich muß berücksichtigt werden, daß nach dem neunten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 22 für den Fall von Angeboten zu ungewöhnlichen Preisen nur von der Festsetzung von Zusatzbeträgen gesprochen wird. Somit erscheint die Ansicht der Kommission überzeugend, eine gemeinsam zu treffende Maßnahme im Sinn von Artikel 6 Absatz 4 sei auch die Festsetzung von Zusatzbeträgen, man habe sich den Mechanismus des Artikels 6 im Sinn einer Zweiphasentheorie zu erklären: Zunächst könnten die Mitgliedstaaten tätig werden, und nach ihnen habe die Kommission aufgrund einer Notifizierung der staatlichen Maßnahmen die Möglichkeit, von ihren Gemeinschaftskompetenzen Gebrauch zu machen.

Daß diese Auslegung die einzig sachgerechte sei, wollte uns die Kommission zusätzlich belegen mit Vorgängen aus der Entstehungsgeschichte der Marktordnung für Schweinefleisch (Verordnung Nr. 20) und mit Erwägungen, die bei der Festlegung der Verordnung über Geflügelfleisch, insbesondere bei der Behandlung der Frage der Zusatzabschöpfung eine Rolle gespielt haben. Sie wies ferner hin auf Artikel 5 und 6 der Verordnung Nr. 109 und deren Begründung, also auf Vorschriften, die zwar von der Kommission erlassen wurden, aber im sogenannten Verwaltungsausschußverfahren, d.h. nach Stellungnahme derjenigen Vertreter der Mitgliedstaaten, die auch in der einschlägigen Arbeitsgruppe des Rates sitzen. Sie verwies schließlich auf die Praxis des Rates, der schon einmal über die Festsetzung von Zusatzbeträgen durch die Kommission zu befinden hatte (wobei diese als eine gemeinsam zu treffende Maßnahme angesehen wurde) und der ebenso verfahren ist in der Verordnung Nr. 46/63 bei der Festsetzung eines Zusatzbetrags für Einfuhren geschlachteter Hühner. Auf alle diese Vorgänge will ich im einzelnen nicht eingehen, weil sie für sich genommen keine geeignete Auslegungshilfe darstellen würden. Es ist aber doch aufschlußreich zu sehen, daß durch sie die Interpretation bekräftigt wird, die sich allein aufgrund der Verordnung Nr. 22 gewinnen läßt.

In Übereinstimmung mit der Ansicht der Kommission, die vom Bundesfinanzministerium geteilt wird, ist demnach festzustellen, daß die Festsetzung eines Zusatzbetrags durch die Kommission eine gemeinsam zu treffende Maßnahme im Sinn von Artikel 6 Absatz 4 darstellt und daß die Verordnung Nr. 135 infolgedessen nicht wegen Mißachtung einer Kompetenznorm ungültig sein kann.

2. Zur Zulässigkeit der Festsetzung eines einheitlichen Zusatzbetrags

Gegen die Gültigkeit der Verordnung Nr. 135 führt die Klägerin an zweiter Stelle ins Feld, daß in Artikel 1 der Verordnung ein einheitlicher Zusatzbetrag (nämlich ein bestimmter Betrag je Gewichtseinheit eingeführten Geflügelfleischs) vorgesehen sei. Nach ihrer Meinung muß stattdessen auf den einzelnen Importvertrag abgestellt werden. Enthalte er — wie im Fall der Klägerin — einen Preis, der nicht unter dem Einschleusungspreis liege, so verbiete sich die Erhebung einer Zusatzabschöpfung, da diese gemäß Artikel 2 der Verordnung Nr. 109 nur festzusetzen sei, wenn der Angebotspreis unter den Einschleusungspreis fällt.

Die damit aufgeworfene Frage muß, wie die Kommission zu Recht hervorhebt, in erster Linie anhand von Artikel 6 der Verordnung Nr. 22 beantwortet werden, der ja die rechtliche Grundlage bildete für den Erlaß der Verordnung Nr. 135. Ihre Beantwortung wird freilich erschwert durch den Umstand, daß in der Verordnung Nr. 22 nicht ausdrücklich gesagt ist, ob ein individueller oder ein genereller Zusatzbetrag erhoben werden kann. — Auch ist nichts durch seine grammatikalische Interpretation zu gewinnen, weil es in Artikel 6 an einheitlichen Formulierungen fehlt. So enthält der deutsche Text in Absatz 3 die Worte Angebotspreis, Einschleusungspreis und Zusatzbetrag, verwendet also den Singular, während die Texte in den übrigen Amtssprachen zu Beginn des Absatzes 3 von Angebotspreisen (in der Mehrzahl) sprechen. In Absatz 4 verwenden alle sprachlichen Fassungen den Plural Zusatzbeträge, sprechen aber im selben Absatz auch von dieser Maßnahme.

Deshalb sind andere Überlegungen erforderlich, um den Sinn der Vorschrift korrekt zu ermitteln. Wie dies geschehen kann, hat uns die Kommission gezeigt.

Entscheidend ist nach ihrer Auffassung, daß Artikel 6 Absatz 4 gemeinsam zu treffende Maßnahmen verlangt, die von der Kommission vorgeschrieben werden. Tatsächlich schließt dies rein logisch die Festsetzung individueller Zusatzbeträge aus, die nichts Gemeinsames haben. Gemeinsam wären ihnen allenfalls die Regeln, nach denen sie ermittelt werden müssen. Diese Regeln können aber in dem Schlußsatz des Absatzes 4 mit der Formulierung gemeinsam zu treffende Maßnahmen nicht -gemeint sein, da sie schon in Artikel 6 enthalten sind bzw. visiert werden von der ersten Hälfte des Absatzes 4, die von Einzelheiten für die Festsetzung der in Absatz 3 genannten Zusatzbeträge handelt.

Daß diese Schlußfolgerung richtig ist, daß also die Kommission generelle Zusatzbeträge festsetzen kann (auch wenn sie für einzelne Importe zu unangemessenen Belastungen führen mögen), wird durch weitere Erwägungen bestätigt. Tatsächlich kann die Bestimmung eines individuellen Zusatzbetrags praktisch nur durch Instanzen erfolgen, die in der Lage sind, die im Einzelfall geltenden Preise zu ermitteln, d.h. nicht durch Rat und Kommission. — Auch wäre für eine solche Ermittlung sicherlich nicht das Verwaltungsausschußverfahren vorgesehen worden (das nach Artikel 17 der Verordnung Nr. 22 gilt). — Sodann ist einzuräumen, daß ein System der individuellen Zusatzabschöpfungen mit beträchtlichen Verwaltungsschwierigkeiten verbunden wäre, da es nach ihm auf die genaue Ermittlung des tatsächlichen Einfuhrpreises ankäme. — Schließlich kann noch auf die — freilich nicht entscheidende — Erkenntnis hingewiesen werden, daß auch die Verordnung Nr. 109 offensichtlich auf die Festlegung genereller Zusatzbeträge ausgerichtet ist. Zusammen mit der Feststellung, daß allen anderen Marktordnungen das System der generellen Abschöpfung gemeinsam ist, und in Verbindung mit der Erkenntnis, daß das Bundesfinanzministerium die Auffassung der Kommission teilt, ergibt dies eine wesentliche Bekräftigung der aus der Verordnung Nr. 22 unmittelbar zu entnehmenden Interpretation.

Demnach ist die Verordnung Nr. 135 auch nicht deswegen ungültig, weil sie einen einheitlichen Zusatzbetrag festgesetzt hat.

3. Konnte die Verordnung Nr. 135 am Tag ihrer Verkündung im Amtsblatt in Kraft treten?

Gemäß ihrem Artikel 2 sollte die Verordnung Nr. 136 am Tag der Veröffentlichung im Europäischen Amtsblatt in Kraft treten. Dies verstößt nach Ansicht der Klägerin des nationalen Verfahrens gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit und der Vorhersehbarkeit hoheitlicher Maßnahmen, zumal da die Auslieferung des Amtsblatts an die Interessenten häufig erst 5 Tage nach seinem Erscheinen erfolge. Für erforderlich hält die Klägerin vielmehr die Einräumung einer Übergangsfrist, die mit Rücksicht auf gekaufte oder auf dem Transport befindliche Waren 14 — 60 Tage betragen sollte. Zumindest wäre eine Übergangsfrist deswegen angebracht gewesen, weil die Verordnung Nr. 135 an die Stelle der von der Bundesregierung geschaffenen variablen Abschöpfung trat und mit ihrem einheitlichen Zusatzbetrag ein neues System einführte.

Damit ist nach meinem Eindruck die heikelste Frage des Verfahrens berührt. Das Problem bleibt selbst dann delikat, wenn man sich vergegenwärtigt, daß die Verordnung Nr. 135 im Amtsblatt vom 7. November 1962 veröffentlicht wurde, während der fragliche Einfuhrkontrakt das Datum des 13. November 1962 trägt, was uns erlaubt, die Problematik auszuklammern, die sich aus der Auslieferung des Amtsblatts ergibt, und die Untersuchung auf die Frage zu konzentrieren, ob die Verordnung Nr. 135 wenigstens 6 Tage nach ihrer Veröffentlichung in Kraft treten konnte. — Tatsächlich ist nicht zu verkennen, daß kurzfristig in Kraft tretende Änderungen der für den Außenhandel maßgeblichen Vorschriften die betroffenen Wirtschaftskreise vor erhebliche Dispositionsschwierigkeiten stellen und ihre Aktivität beeinträchtigen können. Deshalb ist besonders sorgfältig zu untersuchen, welche Auswirkungen auf die Gültigkeit der Verordnung Nr. 135 sich aus dem Zeitpunkt ihres Inkrafttretens ergeben.

Der EWG-Vertrag selbst hilft uns dabei nicht viel, denn in Artikel 191 ist bestimmt, daß Verordnungen am 20. Tag nach ihrer Veröffentlichung in Kraft treten, soweit nicht in ihnen ein anderer Zeitpunkt festgelegt ist. Diese Vorschrift erlaubt also ohne weiteres die von der Kommission (wie auch vom Rat) häufig geübte Praxis, Verordnungen mit dem Tag ihrer Verkündung im Amtsblatt in Kraft treten zu lassen.

Auch ein Rückgriff auf allgemeine Rechtsgrundsätze, wie ihn die Klägerin vorschlägt, erscheint wenig ergiebig, denn mit der Kommission müssen wir erkennen, daß sich ein Prinzip des Inhalts, Rechtsnormen könnten nicht am Tag ihrer Verkündung in Kraft treten, in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten nicht nachweisen läßt. Vielmehr gibt es in allen Mitgliedstaaten Vorschriften, die am Tag ihrer Veröffentlichung in Kraft getreten sind. Vor allem im Steuer- und Zollrecht oder allgemeiner: im Außenhandelsrecht geschieht dies häufig. Auch in anderen Marktordnungen der Gemeinschaft (etwa in der Marktordnung für Getreide) begegnen äußerst kurzfristige Veränderungen maßgeblicher Daten. Sie spielten u.a. in der Rechtssache 16/65 eine Rolle, ohne daß der Gerichtshof insofern Bedenken geäußert hat.

Sieht man sich darüber hinaus die Besonderheiten der Marktordnung für Geflügelfleisch an, so ergibt sich keine andere Beurteilung. Von der Kommission haben wir erfahren, daß die Interessen der inländischen Erzeuger dieses Agrarsektors (abgesehen von der Schutzklausel des Artikels 12 der Verordnung Nr. 22) ausschließlich geschützt werden mit Hilfe der Abschöpfungen, die den Preis stabil halten sollen, daß also Interventionen, wie sie in anderen Marktordnungen vorgesehen sind, entfallen. Eine solche Regelung kann in der Tat nur wirksam sein, wenn die Abschöpfungen schnell den sich ändernden Preissituationen angepaßt werden, wobei die Einschaltung des Verwaltungsausschusses schon eine gewisse Verzögerung mit sich bringt. Würden die Anpassungen dagegen — wie die Klägerin verlangt — erst nach einer Frist von 14 — 60 Tagen wirksam, so wären sie häufig nicht mehr marktgerecht und ließen sich Gefährdungen des inländischen Geflügelfleischmarkts nicht ausschließen, da ja bis zum Inkrafttreten der Zusatzabschöpfung billige Einfuhren möglich wären, die das Preisgefüge der Gemeinschaft erschüttern könnten. — Andererseits darf auch der Überraschungseffekt nicht überschätzt werden, der mit der kurzfristigen Änderung von Abschöpfungen für den Importhandel verbunden sein mag. Mit Recht weist die Kommission darauf hin, daß gemäß Artikel 6 der grundlegenden Verordnung Nr. 22, der Zusatzbeträge unter bestimmten Voraussetzungen vorsieht, stets mit derartigen Veränderungen maßgeblicher Daten gerechnet werden muß und daß der einschlägige Handel, in genauer Kenntnis der Marktsituation und der Preisentwicklung, sich auf solche Veränderungen einstellen kann.

Demnach wäre höchstens zu fragen, ob in besonderen Situationen Ausnahmen vom Grundsatz der kurzfristigen Anpassung der Abschöpfungsregelung angebracht sein könnten.

Zu denken ist vor allem an bereits abgeschlossene Kaufverträge. Auch dies rechtfertigt sich indes nach der zutreffenden Auffassung der Kommission nicht. Abgesehen davon, daß eine derartige Ausnahme offenbar ausdrücklich abgelehnt wurde in den Beratungen zur Vorbereitung der Verordnung Nr. 123, die ab 1. Juli 1967 an die Stelle der Verordnung Nr. 22 getreten ist, gilt es, insofern zwei Schwierigkeiten zu bedenken. So kann es schwierig sein — was allerdings für sich allein nicht durchschlagend wäre — den genauen Zeitpunkt des Abschlusses von Kaufverträgen zu ermitteln. Zum anderen muß — und hier ist die Gefahr sicher größer — mit dem Bestehen langfristiger Kaufverträge über große Mengen gerechnet werden, die, wäre die Regelung über die Zusatzabschöpfung auf sie nicht anwendbar, eine Gefahr für den inländischen Geflügelfleischmarkt bedeuten könnten. Dieser Gefahr kann auch nicht in einem System der Vorausfixierung von Abschöpfungen (ähnlich wie es auf dem Getreidemarkt gilt) begegnet werden, weil es auf dem Markt für Geflügelfleisch offenbar keine Terminnotierungen gibt, die eine Berücksichtigung künftiger Preisentwicklungen zuließen. — Entsprechendes gilt für auf dem Transport befindliche Waren, die nur nach der Schutzklausel des Artikels 12 eine besondere Behandlung erfahren.

Schließlich wird man — entgegen der Auffassung der Klägerin — eine besondere Übergangsfrist auch nicht mit der Begründung verlangen können, es sei im November 1962 erstmals eine allgemeine Zusatzabschöpfung eingeführt worden, die an die Stelle der von der Bundesregierung mit Wirkung vom 7. September 1962 angeordneten variablen Abschöpfung treten sollte. Maßgeblich ist hier der Gedanke, daß es an einem schutzwürdigen Vertrauen auf den Fortbestand der nationalen Regelung fehlte. Wie wir gezeigt haben, ist der Verordnung Nr. 22 und der Verordnung Nr. 109 mit Klarheit zu entnehmen, daß die Kommission (als gemeinsam zu treffende Maßnahme) eine generelle Zusatzabschöpfung einführen konnte, und von dieser Rechtslage mußten die Importeure ausgehen. Sie durften darüber hinaus auch nicht annehmen, eine Gemeinschaftsmaßnahme könne zwei Monate nach Einführung der nationalen Maßnahme nicht mehr getroffen werden, da die in Artikel 6 der Verordnung Nr. 109 erwähnte Frist offensichtlich nicht als Ausschlußfrist zu betrachten ist.

Demnach haben wir zu der dritten Frage gleichfalls die Feststellung zu treffen, daß sie keinen Anlaß gibt, an der Gültigkeit der Verordnung Nr. 135 zu zweifeln.

III. Zusammenfassung

Die Antwort auf die uns gestellten Fragen läßt sich nach alledem in einem Satz zusammenfassen:

Die Prüfung der dem Gerichtshof unterbreiteten Bedenken hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 22 über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Geflügelfleisch und die Gültigkeit der Verordnung Nr. 135 der Kommission über die. Festsetzung eines Zusatzbetrags für Einfuhren von geschlachteten Hühnern aus dritten Ländern beeinträchtigen könnte.

Eine Kostenentscheidung im Rahmen des Vorlageverfahrens erübrigt sich nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes.