Europäischer Gerichtshof Urteil vom 10.12.1969 – C-8/69

In der Rechtssache 8/69

HERR THEODORUS MULDERS,

Beamter der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, wohnhaft in Uccle, Avenue Maréchal Ney 2, Prozeßbevollmächtigter: Rechtsanwalt Marcel Slusny, zugelassen an der Cour d'Appel Brüssel, Zustellungsbevollmächtigter: Rechtsanwalt André Elvinger, 84, Grand'rue Luxemburg,

Kläger,

gegen

KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN,

vertreten durch ihren Rechtsberater Louis de la Fontaine als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter: Herr Emile Reuter, 4, boulevard Royal, Luxemburg,

Beklagte,

wegen Aufhebung der stillschweigenden ablehnenden Entscheidung der Kommission über den Antrag des Klägers auf Ergänzung der ihn zum Rechnungsführer der Kommission ernennenden Verfügung durch seine Beförderung in eine höhere Besoldungsgruppe, erläßt

DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten R. Monaco, der Richter A. M. Donner (Berichterstatter) und J. Mertens de Wilmars, Generalanwalt: K. Roemer, Kanzler: A. Van Houtte, folgendes

I — Sachverhalt

Der Kläger trat am 8. Oktober 1958 als Leiter der Finanzabteilung in den Dienst der Europäischen Atomgemeinschaft und wurde am 31. Mai 1961 von der Euratomkommission zum Rechnungsführer für den Verwaltungshaushalt und am 19. Dezember 1961 zum Rechnungsführer für den Forschungshaushalt bestellt.

Am 6. März 1963 wurde er aufgrund von Artikel 102 des Statuts in der Besoldungsgruppe A 3 zum Beamten auf Lebenszeit ernannt und erhielt die Amtsbezeichnung Abteilungsleiter. In dieser Stellung unterstand er, wie übrigens auch der Finanzkontrolleur der Kommission, dem Generaldirektor für Finanzen, während er als Rechnungsführer unmittelbar der Euratomkommission unterstellt war.

Mit Schreiben vom 7. September 1966 bat der Kläger die Beklagte aufgrund von Artikel 90 des Statuts um seine Einstufung in die Besoldungsgruppe A 2 rückwirkend auf den 31. Mai 1961. Mit Schreiben vom 12. Dezember 1966 teilte der Generaldirektor der Verwaltung der EAG-Kommission dem Kläger mit, die Kommission sei zu dem Schluß gelangt, daß die Einstufung des Dienstpostens des Klägers den Bestimmungen des Statuts entspreche.

Am 28. Mai 1968 wurde dem Kläger durch Schreiben des Präsidenten der Kommission mitgeteilt, daß diese im Zuge der Neuorganisation ihrer Dienststellen am 21. Mai beschlossen hatte, ihn als Leiter der Abteilung Finanzen, Kassenwesen, Rechnungsführung in der Direktion Verwaltungshaushalt und Finanzen der Generaldirektion Haushalt zu verwenden. Während der Kläger in seiner Besoldungsgruppe A 3 verblieb, wurden seine Dienstvorgesetzten in die Besoldungsgruppen A 2 und A 1 eingestuft. Gleichzeitig wurde eine Generaldirektion Finanzkontrolle geschaffen, deren leitender Beamter sodann zum Finanzkontrolleur bestellt wurde.

Am 30. Juli 1968 verfugte die Beklagte im schriftlichen Verfahren die Bestellung des Klägers zum Rechnungsführer der Kommission mit der Maßgabe, daß er bei dieser Tätigkeit unmittelbar der Kommission unterstehe. Diese Verfügung bestätigte sie in ihrer Sitzung vom 2. bis 6. Dezember 1968.

Ohne die Zustellung dieser Verfügung abzuwarten, erhob der Kläger am 14. Oktober 1968 bei der Beklagten Beschwerde mit dem Antrag, die genannte Verfügung durch die Anpassung seiner Einstufung an den ihm nach der Haushaltsordnung zufallenden Verantwortungsbereich zu ergänzen, insbesondere um zu vermeiden, daß sich durch Rangunterschiede für ihn Unterordnungsverhältnisse ergeben könnten, die mit der in der Haushaltsordnung geforderten Unabhängigkeit unvereinbar seien.

Da diese Beschwerde unbeantwortet blieb, reichte der Kläger (der dieses Schweigen als eine stillschweigende ablehnende Entscheidung nach Artikel 91 des Statuts auslegte) am 10. Februar 1969 bei der Kanzlei des Gerichtshofes seine Klageschrift vom 7. Februar 1969 ein.

II — Anträge der Parteien

Der Kläger beantragt,

zu erkennen, daß der Kläger, der Rechnungsführer der Gemeinschaften ist und bei diesen keine anderen Aufgaben wahrnimmt, nach der Haushaltsordnung ebenso wie der Finanzkontrolleur unmittelbar und ausschließlich der Kommission unterstehen und wie dieser den anweisungsbefugten Generaldirektoren gleichgestellt werden muß;

zu erkennen, daß daher die Verfügung der Kommission vom 30. Juli 1968, mit der der Kläger zum Rechnungsführer der Gemeinschaften ernannt wurde, dahin zu verstehen ist, daß sie die Verfügung vom 21. Mai in diesem Sinne geändert hat, mit der der Kläger zum Leiter einer Abteilung ernannt wurde, die einer wiederum einer Generaldirektion unterstehenden Direktion eingegliedert ist; demgemäß zu erkennen, daß dem Kläger mit Wirkung vom 30. Juli 1968 der Rang A 1 zuzuerkennen ist;

hilfsweise zu diesem letzten Punkt zu erkennen, daß die Kommission binnen zwei Monaten nach Erlaß des Urteils dem Kläger den seiner Tätigkeit als Rechnungsführer entsprechenden Rang zu verleihen hat, und die stillschweigende Entscheidung aufzuheben, mit der die Kommission am 14. Dezember 1968 die hierauf gerichtete Beschwerde des Klägers zurückgewiesen hat.

Die Beklagte beantragt,

die Klage für unbegründet zu erklären,

den Kläger nach den einschlägigen Bestimmungen zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

III — Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien

A — Zur Zulässigkeit

Die Beklagte vertritt in der Klagebeantwortung die Ansicht, die Klage sei nur zulässig, soweit sie gegen die Verfügung vom 30. Juli 1968 gerichtet ist, mit der der Kläger zum Rechnungsführer der Kommission bestellt wurde; eine Klage gegen die Verfügung vom 21. Mai 1968, durch die er in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 3 eingewiesen wurde, sei verspätet und daher unzulässig.

Der Kläger erklärt hierzu in der Erwiderung, Gegenstand der Klage sei weder die Verfügung vom 21. Mai noch die vom 30. Juli, sondern die stillschweigende Ablehnung seiner Verwaltungsbeschwerde vom 14. Oktober 1968 durch die Beklagte; Ziel dieser Beschwerde sei eine Überprüfung der Verfügung vom 21. Mai auf der Grundlage derjenigen vom 30. Juli gewesen, die gegenüber der ersteren eine wesentliche neue Tatsache sei.

Die Beklagte meint in der Gegenerwiderung, im vorliegenden Rechtsstreit könne der Gerichtshof nur prüfen, ob die Bestellung des Klägers zum Rechnungsführer der Kommission seiner Einweisung in einen neuen Dienstposten mit dem Anspruch auf Einstufung in die Besoldungsgruppe A 1 gleichkomme.

B — Zur Begründetheit

Nach Darlegung der einzelnen Aufgaben des Rechnungsführers, der Anweisungsbefugten und des Kontrolleurs in der Verwaltung der Gemeinschaften führt der Kläger gestützt auf verschiedene Bestimmungen der Haushaltsordnung (Artikel 22, 43, 49 und 51) aus, diese Beamten müßten voneinander unabhängig sein, insbesondere müsse der Rechnungsführer ohne Zwischenschaltung anderer Dienstvorgesetzter unmittelbar der Kommission verantwortlich sein. In diesem Zusammenhang verweist er auf den Bericht der Kontrollkommission über das Haushaltsjahr 1963 und auf die Antwort der EAG-Kommission auf diesen Bericht. Obwohl die Beklagte mit ihrer Verfügung vom 30. Juli 1968 ausdrücklich anerkannt habe, daß der Kläger bei der Ausübung seiner Diensttätigkeit unmittelbar der Kommission unterstellt sei, habe sie weder die Verfügung vom 21. Mai 1968, mit der er einem seinerseits einem Generaldirektor unterstehenden Direktor unterstellt wurde, noch seine vorher erfolgte Einstufung in die Besoldungsgruppe A 3 geändert. Beim Finanzkontrolleur habe sie dagegen der Notwendigkeit Rechnung getragen, ihn den anweisungsbefugten Generaldirektoren gegenüber, namentlich durch Einstufung in deren Besoldungsgruppe, unabhängig zu machen.

Die Beklagte führt in der Klagebeantwortung aus, es sei kaum möglich, die Anweisungsbefugten, den Finanzkontrolleur und den Rechnungsführer gleich einzustufen, da sie selbst die Hauptanweisungsbefugte sei. Die einigen Beamten, namentlich den Generaldirektoren, übertragenen Anweisungsbefugnisse seien nur abgeleitet und beruhten auf einer Delegation seitens der Kommission. Die Einstufung des Rechnungsführers müsse sich nach der Art seiner Tätigkeit bestimmen.

Was den Vergleich der Stellung des Rechnungsführers mit der des Finanzkontrolleurs anbelange, so seien ihre Tätigkeiten und ihr Verantwortungsbereich, wie sich aus den Artikeln 30 und 43 der Haushaltsordnung ergebe, kaum vergleichbar. Dieser Unterschied werde dadurch bestätigt, daß die Hohe Behörde, die EWG-Kommission und die EAG-Kommission ihre jeweiligen Rechnungsführer und Finanzkontrolleure verschieden eingestuft hätten. Außerdem beweise auch die Rechtsprechung des Gerichtshofes (Urteil 28/64), daß die Argumentation des Klägers auf schwachen Füßen stehe.

Zu der vom Kläger herangezogenen Schadensersatzpflicht des Rechnungsführers entgegnet die Beklagte, diese sei bereits der Grund dafür gewesen, daß der Rechnungsführer in die Besoldungsgruppe A3 eingestuft worden sei, während die Rechnungsführer anderer Organe in die Besoldungsgruppe B 1 eingestuft seien.

Allgemeiner verweist die Beklagte auf ihre Befugnisse und ihre Verantwortlichkeit für die Organisation ihrer Dienststellen, für die auf dem Gebiet der Finanzkontrolle und Rechnungsführung keine besonderen Beschränkungen bestünden; hieraus schließt sie, daß ihre diesbezüglichen Entscheidungen nur wegen Ermessensmißbrauch anfechtbar seien.

Sollte der Gerichtshof jedoch erkennen, daß die Bestellung eines Beamten zum Rechnungsführer der Kommission rechtlich seine Verwendung auf einem Dienstposten der Besoldungsgruppe A 1 bedeute, so würde daraus folgen, daß die Ernennung des Klägers rechtswidrig wäre, weil sie nicht nach dem vom Statut vorgeschriebenen Verfahren (Artikel 29 und 45) erfolgt wäre.

Der Kläger erwidert unter Berufung auf die Artikel 31 und 44 der Haushaltsordnung, der Kontrolleur und der Rechnungsführer übten ebenso wie der Anweisungsbefugte ihre Tätigkeit aufgrund einer Delegation seitens der Kommission aus. Wenn Artikel 22 der Haushaltsordnung den Grundsatz der Trennung von Anweisungsbefugnis und Rechnungsführung vorsehen, so könne er damit nur die Trennung der anweisungsbefugten Generaldirektoren und des amtierenden Rechnungsführers meinen. Die Verfügung, mit der die Kommission den Kläger zum Rechnungsführer bestelle, ohne ihn von seiner Generaldirektion unabhängig zu machen, sei daher wegen Ermessensüberschreitung oder Ermessensmißbrauch aufzuheben.

Zu dem Vergleich mit der Stellung des Finanzkontrolleurs trägt der Kläger insbesondere vor:

1. Während Artikel 47 der Haushaltsordnung für den Finanzkontrolleur nur die disziplinarische Verantwortung vorsehe, sei der Rechnungsführer nach Artikel 49 der gleichen Haushaltsordnung sowohl disziplinarisch verantwortlich als auch schadensersatzpflichtig.

2. Das Vorbringen zur Einstufung der Rechnungsführer und Finanzkontrolleure der Hohen Behörde, der EWG- und der EAG-Kommission gehe fehl, da die Aufgaben des Rechnungsführers und des Finanzkontrolleurs in den drei Verwaltungen sehr unterschiedlich seien; diese Rechnungsführer hätten jedenfalls viel weniger bedeutende Aufgaben gehabt als jetzt der Rechnungsführer der gemeinsamen Kommission habe.

Außerdem sei das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 28/64 für den vorliegenden Fall nicht einschlägig, da die Tätigkeit eines Kontrolleurs des Rates nicht mit der eines Rechnungsführers der Kommission vergleichbar sei.

Die Beklagte vertritt die Auffassung, ihre gegenwärtige Organisation wahre den Grundsatz der Trennung von Anweisungsbefugnis und Rechnungsführung, da der Kläger bei der Ausübung seiner Tätigkeit als Rechnungsführer keinen Weisungen seiner Dienstvorgesetzten unterliege. Im übrigen sei das Urteil in der Rechtssache 28/64 durchaus einschlägig, da die Bestimmungen der Haushaltsordnung über den Finanzkontrolleur und den Rechnungsführer sowohl für den Haushalt der Kommission als auch für den des Rates gälten.

Ferner beruft sich die Beklagte noch auf Artikel 24 der Haushaltsordnung, um den grundlegenden Unterschied zwischen dem Verantwortungsbereich des Finanzkontrolleurs und dem des Rechnungsführers aufzuzeigen.

Schließlich sei es unzutreffend, daß die Aufgaben der Rechnungsführer und Finanzkontrolleure in den drei Gemeinschaften sehr unterschiedlich seien. In Wahrheit seien die Bestimmungen der Haushaltsordnungen für die Rechnungsführer und Finanzkontrolleure der drei Exekutivorgane seit 1965 einheitlich.

In der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte außerdem bestritten, daß die Verfügung vom 30. Juli 1968 eine wesentliche neue Tatsache darstelle; diese Verfügung habe an der Art der Tätigkeit des Klägers nichts geändert.

Für den Fall, daß der Gerichtshof entscheiden sollte, die Bestellung zum Rechnungsführer gebe einen Anspruch auf Einstufung in die Besoldungsgruppe A 1, macht sie ferner geltend, dies würde nicht zur Einstufung des Klägers in diese Besoldungsgruppe führen, sondern im Gegenteil die Kommission verpflichten, das Verfahren nach Artikel 29 des Statuts zu eröffnen.

Der Kläger bestreitet dies. Er meint, es sei ein feststehender Grundsatz des Verwaltungsrechts, daß eine Neubewertung eines Dienstpostens dem Inhaber dieses Dienstpostens zugute kommen müsse.

IV — Verfahren

Das schriftliche Verfahren ist ordnungsgemäß verlaufen. Die Erste Kammer des Gerichtshofes hat auf den Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme in die mündliche Verhandlung einzutreten.

Die Parteien haben in der Sitzung vom 30. Oktober 1969 mündlich verhandelt. Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 12. November 1969 vorgetragen.

1/2 Der Kläger begehrt mit der am 10. Februar 1969 in der Kanzlei eingereichten Klage die Aufhebung der stillschweigenden ablehnenden Entscheidung, die nach Artikel 91 des Beamtenstatuts aus dem zweimonatigen Schweigen der Kommission auf die am 14. November 1968 vom Kläger bei ihr erhobenen Beschwerde zu entnehmen sei. Mit dieser Beschwerde hatte der Kläger die Kommission gebeten, ihre Verfügung am 30. Juli 1968, mit der sie ihn zum Rechnungsführer der Kommission bestellt hat, durch seine Einstufung in die Besoldungsgruppe A 1 zu ergänzen, um so seine Einstufung seiner Verantwortung anzupassen und Unterordnungsverhältnisse zu vermeiden, die zu der für seinen Dienstposten erforderlichen Unabhängigkeit im Widerspruch stünden.

Zur Zulässigkeit der Klage

3 Die Beklagte macht geltend, die Klage könne die Verfügung vom 21. Mai 1968, durch die der Kläger in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 3 eingewiesen wurde, nicht in Frage stellen, da nicht binnen drei Monaten Beschwerde oder gerichtliche Klage gegen diese Verfügung erhoben worden sei.

4/6 Nach der Erklärung des Klägers ist Gegenstand seiner Klage weder die Verfügung vom 21. Mai noch die vom 30. Juli 1968, sondern die stillschweigende Ablehnung seines Antrags auf Höherstufung. Gegenstand des Rechtsstreits ist somit die Frage, ob sich aus der Verfügung vom 30. Juli 1968 für den Kläger ein Anspruch auf Einstufung in die Besoldungsgruppe A 1 ergibt. Da die Frist für die Klage gegen die Verfügung vom 30. Juli bei Einreichung seiner Beschwerde noch nicht abgelaufen war, kann der Kläger verlangen, daß anläßlich seiner Klage gegen die stillschweigende Zurückweisung dieser Beschwerde die Rechtmäßigkeit dieser Verfügung geprüft wird.

7 Die Klage ist daher zulässig.

Zur Begründetheit

8/10 Nach Ansicht des Klägers verlangt die Haushaltsordnung vom 30. Juli 1968 über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften und über die Verantwortung der Anweisungsbefugten und der Rechnungsführer, insbesondere ihr Artikel 22, wonach der Haushaltsplan nach dem Grundsatz der Trennung von Anweisungsbefugnis und Rechnungsführung ausgeführt wird, daß Anweisungsbefugte, Rechnungsführer und Finanzkontrolleure voneinander unabhängig sein müßten und der Rechnungsführer ohne Zwischenschaltung von Dienstvorgesetzten unmittelbar der Kommission verantwortlich sein müsse. Aus der Gleichwertigkeit der Aufgaben der Anweisungsbefugten, des Rechnungsführers und des Finanzkontrolleurs ergebe sich, daß alle diese Personen den gleichen Dienstrang hätten und keinen anderen Beamten unterstünden. Da die Anweisung und der Finanzkontrolleur zur Gewährleistung ihrer völligen Unabhängigkeit gegenüber anderen Beamten in die Besoldungsgruppe A 1 eingestuft worden seien, müsse der Rechnungsführer folgerichtig die gleiche Besoldungsgruppe erhalten.

11/13 Artikel 2 der Verfügung vom 30. Juli 1968 bestimmt, daß der Rechnungsführer und die untergeordneten Rechnungsführer in der Ausübung ihrer Tätigkeit unmittelbar der Kommission unterstehen. Die Rechtmäßigkeit dieser Bestimmung hat der Kläger nicht bestritten. Sie soll die Unabhängigkeit des Rechnungsführers sicherstellen und ihn für seine Tätigkeit unmittelbar der Kommission verantwortlich machen.

14/15 Es trifft zu, daß nach dem Organisationsplan die vom Kläger geleitete Abteilung Finanzen, Kassenwesen, Rechnungsführung der Direktion Verwaltungshaushalt und Finanzen in der Generaldirektion Haushalt eingegliedert ist. Der Kläger hat aber nichts vorgetragen, woraus zu entnehmen wäre, daß hierdurch die in der Haushaltsordnung verlangte und in der Verfügung vom 30. Juli 1968 vorgesehene Unabhängigkeit gefährdet werden könnte. Denn die funktionelle Unabhängigkeit des Rechnungsführers von denjenigen, deren Auszahlungsanordnung er zu kontrollieren hat, setzt nicht voraus, daß keine Dienstrangunterschiede bestehen, sondern nur, daß er bei seiner Tätigkeit tatsächlich in keinem Unterordnungsverhältnis steht.

16/18 Der Hinweis auf die Besoldungsgruppen der Anweisungsbefugten und des Finanzkontrolleurs ist nicht stichhaltig. Einerseits überträgt die Kommission im allgemeinen ihre Anweisungsbefugnisse nur auf Beamte der höchsten Besoldungsgruppen, woraus folgt, daß die Anweisungsbefugten kraft Auftrags nicht in dieser Eigenschaft die Besoldungsgruppe A 1 bekleiden, sondern daß ihnen im Gegenteil die Anweisungsbefugnis deshalb übertragen wurde, weil sie Leiter von Generaldirektionen oder Direktionen sind. Andererseits zeigt ein Vergleich der Artikel 29 bis 31, 39 und 40 mit den Artikeln 42 bis 45 der Haushaltsordnung, daß Tätigkeit und Verantwortung des Kontrolleurs von denen des Rechnungsführers recht verschieden sind.

19/23 Übrigens ist Artikel 24 der genannten Haushaltsordnung zu beachten, wonach die Vorschriften für die Kontrolleure gewährleisten müssen, daß diese bei der Erfüllung ihrer Aufgaben unabhängig sind, und wonach ferner Maßnahmen, die mit der Bestellung oder Beförderung der Kontrolleure, mit Disziplinarstrafen oder Versetzung und mit den verschiedenen Bestimmungen über die Unterbrechung des Dienstes oder das Ausscheiden aus dem Amt im Zusammenhang stehen, Gegenstand mit Gründen versehener Entscheidungen sein müssen, die dem Rat zur Kenntnisnahme zu übermitteln sind. Diese Bestimmung umgibt die Stellung der Kontrolleure mit noch schärfer umrissenen Garantien als denen, die für die Stellung des Rechnungsführers vorgesehen sind. Daher macht der Kläger zu Unrecht geltend, zwischen den Aufgaben des Kontrolleurs und des Rechnungsführers bestehe eine Gleichwertigkeit, die geeignet sei, die gleiche Einstufung zu rechtfertigen. Überdies ist die Bestellung des Klägers zum Rechnungsführer im Verhältnis zu seiner Einweisung in die Planstelle des Leiters der Abteilung Finanzen, Kassenwesen, Rechnungsführung keine wesentliche neue Tatsache. Denn der Aufgabenbereich dieser Abteilung deckt sich so weitgehend mit der Arbeit eines Rechnungsführers, daß nicht ersichtlich ist, wie sich diese beiden Tätigkeiten voneinander trennen oder unterscheiden ließen. Diese Feststellung wird übrigens noch durch die eigene Erklärung des Klägers bestätigt, daß er keine andere Aufgabe oder Verantwortung als die des Rechnungsführers habe.

24 Nach alledem ist die Klage gegen die stillschweigende Zurückweisung der Beschwerde des Klägers vom 14. Oktober 1968 als unbegründet abzuweisen.

Kosten

25/27 Der Kläger ist mit seiner Klage unterlegen. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach Artikel 70 dieser Verfahrensordnung tragen jedoch die Organe bei Klagen der Bediensteten der Gemeinschaften ihre Auslagen selbst.

Aufgrund der Prozeßakten,

aufgrund des Berichts des Berichterstatters,

nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Parteien,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts,

aufgrund der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften,

aufgrund der Protokolle über die Satzung des Gerichtshofes,

aufgrund des Beamtenstatuts der Europäischen Gemeinschaften,

aufgrund der Haushaltsordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften und über die Verantwortung der Anweisungsbefugten und der Rechnungsführer, insbesondere ihrer Artikel 22, 24, 29 bis 31, 39 bis 41 und 42 bis 45,

aufgrund der Verfahrensordnung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften,

hat

DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)

unter Abweisung aller weitergehenden oder gegenteiligen Anträge für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Jede Partei trägt ihre eigenen Auslagen.