Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 04.02.1970 – C-33/69

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

I

Der Rat der EWG hat am 4. April 1962 die Verordnungen Nrn. 19 bis 24 über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für eine Reihe von Erzeugnissen — Getreide, Schweinefleisch, Eier, Geflügel, Obst und Gemüse und schließlich für den Sektor Weinbau — erlassen.

Um diesen letzten Sektor, der als einziger noch nicht seine endgültige Organisationsform gefunden hat, geht es in der Rechtssache, über die Sie heute zu entscheiden haben. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften begehrt aufgrund von Artikel 169 des Vertrages die Feststellung, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 1 der Verordnung Nr. 24 in der Fassung der Verordnung Nr. 92/63 vom 30. Juli 1963 verstoßen hat, indem sie das Weinbaukataster nicht in der dort bestimmten Frist, das heißt bis zum 31. Dezember 1964, eingerichtet hat.

Ich kann mich kurz fassen, denn der Sitzungsbericht und die mündlichen Ausführungen, die Sie gehört haben, ergeben ein sehr vollständiges Bild der beiderseitigen Standpunkte der Parteien und umreißen den Streitgegenstand.

Nach Ansicht der Kommission verpflichtet der streitige Artikel dazu, alle für das Funktionieren des Katasters erforderlichen administrativen, rein tatsächlichen und topographischen Arbeiten vor Ablauf der gesetzten Frist voll-ständig abzuschließen, was unstreitig bei Klageerhebung nicht geschehen war und noch heute nicht geschehen ist.

Die Beklagte meint, die Auffassung der Kommission beruhe auf einer Verwechselung zwischen den beiden verschiedenen Begriffen des Einrichtens und des Funktionierens. Die Worte die Mitgliedstaaten richten ein Weinbaukataster ein (istituiscono) seien im Sinne einer rein rechtlichen Regelung zu verstehen. Sie verpflichteten die Mitgliedstaaten, die Einrichtung des Katasters als Institution ihres Verwaltungsapparats zu beschließen, dafür den Grund zu legen; sie bedeuteten aber nicht, daß sämtliche tatsächlichen oder topographischen auszuführenden Arbeiten innerhalb der in der Verordnung vorgesehenen Frist abgeschlossen werden müßten, so daß das Kataster von diesem Augenblick an einsatzbereit wäre. Mit dem Dekret Nr. 1707 des Präsidenten der Republik vom 29. Dezember 1965 seien in Italien das staatliche Weinbaukataster eingerichtet und hierfür Mittel in Höhe von 3800000000 Lire bereitgestellt worden. Seither arbeiteten der Minister für Landwirtschaft und das Zentrale Statistische Institut aktiv an seiner Anlegung, die in Anbetracht der äußerst weitgehenden Zersplitterung der Weinbaubetriebe auf beträchtliche Schwierigkeiten stoße. Dies reiche aus, um darzutun, daß die Italienische Republik keineswegs gegen ihre Verpflichtungen verstoßen habe.

II

Ich will gleich sagen, daß mir aus Gründen des Wortlauts und der ratio legis der Vorschrift, Gründen, die der von der italienischen Regierung bis zur Klageerhebung vertretenen Auffassung entsprechen, von den zwei verfochtenen Thesen die der Kommission zutreffend erscheint.

1. Erstens kann eine vernünftige Auslegung des Textes sich nicht auf das in der italienischen Fassung gebrauchte Wort istituire beschränken, denn die vier Fassungen sind gleichermaßen verbindlich. Auch die in den drei anderen Fassungen verwendeten Ausdrücke établir, einrichten und insteilen sind in Betracht zu ziehen. Unterstellt, die italienische Vokabel wäre dahin zu verstehen, daß sie ausschließlich oder ganz besonders die Einrichtung im Sinne der Aufnahme in die Rechtsordnung beträfe, so dürften doch die entsprechenden in den anderen Sprachen verwendeten Ausdrücke diese Auslegung nicht alle bestätigen.

Vor allem aber erhält der streitige Ausdruck seine wahre Bedeutung erst dann, wenn man ihn in den Gesamtzusammenhang der Verordnung stellt, in der er vorkommt.

Artikel 1 der Verordnung Nr. 24 lautet wie folgt:

Die Mitgliedstaaten richten bis zum 30. Juni 1963 ein Weinbaukataster ein, das auf dem laufenden gehalten wird.

Dieses Kataster beruht auf der allgemeinen Erfassung des Weinbaugebietes und enthält mindestens folgende Angaben: …

Es folgt eine Liste, in der die bepflanzte Rebfläche in ihrer Gesamtheit und nach Art der Erzeugung, die Bewirtschaftungsform der Betriebe, die Aufteilung der Weinbaubetriebe nach der Anbaufläche, die Aufteilung der Rebfläche nach dem Alter der Rebstöcke und die Rebsorten nach Anbaujahren aufgezählt sind.

Es ist nicht ersichtlich, wie es möglich sein sollte, ein Kataster auf dem laufenden zu halten, das nicht zunächst tatsächlich angelegt wäre. Sonach umfaßt seine Einrichtung, wie sie Absatz 1 des Artikels den Mitgliedstaaten innerhalb einer bestimmten Frist vorschreibt, die Zusammenstellung sämtlicher anhand topographischer Erhebungen oder administrativer Arbeiten, die es ermöglichen, die Zusammensetzung, Lage und Art der Betriebe fotographisch zu erfassen, gewonnenen Unterlagen. Es handelt sich um die praktische Verwirklichung, nicht um einen Rechtsakt, der eine Einrichtung ins Leben ruft.

Der zweite Absatz des Artikels bestätigt diese Auffassung, denn er legt im einzelnen fest, welche Angaben dieses Kataster, also das nach dem vorhergehenden Absatz innerhalb einer bestimmten Frist einzurichtende, enthalten muß, und bestimmt, daß es auf einer allgemeinen Erfassung beruht. Was Artikel 1 der Verordnung im Auge hat, ist sehr wohl das konkrete Ergebnis einer Reihe von Arbeiten, die das Kataster tatsächlich verwendungsfähig machen.

Endlich wäre, sollte noch ein Zweifel an der Bedeutung des streitigen Ausdruckes bestehen, nur auf die Verordnung Nr. 92/63 des Rates zu verweisen, die ausschließlich den Zweck hatte, den ersten Absatz von Artikel 1 der Verordnung Nr. 24 zu ändern und den Fristablauf von dem ursprünglich vorgesehenen 30. Juni 1963 auf den 31. Dezember 1964 zu verschieben.

Nach einem Hinweis auf die Verordnung Nr. 24 und die Verordnung Nr. 143 der Kommission, welche die ersten Bestimmungen über die Einrichtung des Weinbaukatasters enthielt, wird die Verlängerung der Frist wie folgt begründet :

Eine Nachfrist hat sich als erforderlich erwiesen, damit die Arbeiten im Zusammenhang mit der Einrichtung des Weinbaukatasters in einigen Mitgliedstaaten, in denen die diesbezüglichen Probleme vor allem wegen der zahlreichen Erhebungen an Ort und Stelle und der zur Auswertung der Angaben benötigten Zeit besonders vielschichtig sind, in befriedigender Weise durchgeführt werden können.

Hätte der Sinn der früheren Verordnung noch einer Erläuterung bedurft, so wäre diese in der Begründung der Änderungsverordnung gegeben: Der Rat wollte die Frist für den Abschluß der Arbeiten verlängern, die in ihrer Gesamtheit nach seiner Ansicht die Einrichtung des Katasters darstellten.

2. Zu diesem dem Wortlaut entnommenen Argument kommt noch ein aus. der ratio der streitigen Bestimmung abgeleitetes hinzu. Nach der jetzigen Auffassung der Beklagten wären die Mitgliedstaaten verpflichtet, vor einem bestimmten Zeitpunkt die Schaffung eines Weinbaukatasters zu beschließen, aber mit der Einführung dieses Instruments in ihr Rechts- und Verwaltungssystem wären ihre Verpflichtungen aus der Verordnung über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Wein erschöpft, Zeitpunkt und Zeitfolge der weiteren Arbeiten, die erforderlich sind, um das Kataster verwendbar zu machen, wären in ihr Belieben gestellt.

Diese Auffassung berücksichtigt nicht, welche Rolle nach Ansicht der Verfasser der Verordnung das Kataster in der Organisation des Weinmarktes spielen sollte. Diese Organisation soll ständige Überschüsse — wie sie bei allzu vielen landwirtschaftlichen Erzeugnissen auftreten — verhindern und durch Anpassung der Versorgung an den Bedarf sowie durch eine Politik der Qualitätsförderung auf eine Stabilisierung der Märkte und Preise abzielen. Hierzu ist die Kenntnis der Produktionsmöglichkeiten und der Entwicklung der Ernteerträge und Bestände erforderlich, und diesem Ziel dienen die Einrichtung des Katasters und die Einführung eines Meldesystems, zwei Arten von Maßnahmen, auf die sich die Verordnung Nr. 24 beschränkt. Das Kataster kann dieser Politik aber erst dienen, wenn nach seiner vollständigen Anlegung die zusammengetragenen Unterlagen die erforderlichen Angaben liefern. Der Zeitpunkt seiner rechtlichen Einführung ist von geringer Bedeutung, es kommt auf die konkrete Verwirklichung an und nur sie rechtfertigt eine Fristbestimmung.

3. Die Beklagte hat denn auch lange Zeit hindurch dieser Auslegung von Artikel 1 der Verordnung beigepflichtet, wie aus ihrem Schriftwechsel mit der Kommission hervorgeht.

Ich zitiere zunächst ein Schreiben ihrer ständigen Vertretung vom 29. März 1963, aus einer Zeit, als die gesetzte Frist noch am 30. Juni 1963 endete. Es heißt darin, nach Ansicht der Sachverständigen dieses Landes, die von den technischen Schwierigkeiten bei den erforderlichen Katastererhebungen ausgehe, hätte dieser Zeitpunkt die äußerste Frist zur Vorbereitung des Instrumentariums für die Inangriffnahme der Arbeiten darstellen müssen; der Verwaltungsausschuß habe sie aber dahin gehend ausgelegt, daß sie sich auf die vollständige Anlegung des Katasters beziehe. Da diese kaum vor dem 31. Dezember 1964 abgeschlossen werden könne, bitte die italienische Regierung um eine Ausnahmegenehmigung bis zu diesem letztgenannten Zeitpunkt für die in Artikel 1 der Verordnung Nr. 24 des Rates vorgesehene Anlegung. Damit wurde stillschweigend die Auslegung hingenommen, die sich im Verwaltungsausschuß durchgesetzt hatte, und nur um diesem Antrag zu entsprechen, setzte die Verordnung Nr. 92/63 des Rates als neue Frist genau den von der Beklagten genannten Zeitpunkt fest.

Die Beklagte behielt ihren Standpunkt bei, bis die Kommission ihre Klage einreichte. In ihren Äußerungen zu dem Schreiben vom 17. Juni 1966, mit dem die Kommission das Verfahren nach Artikel 169 eröffnet hatte, stellte die Beklagte am 1. August 1966 die Verzögerung, die in der Einrichtung des Weinbaukatasters eingetreten war, nicht in Abrede, sondern führte sie auf konkrete technische Schwierigkeiten zurück, die sich aus der komplexen und uneinheitlichen Struktur des Weinbaus in diesem Lande ergäben, und meinte, das Kataster könne voraussichtlich im Laufe des Jahres 1968 fertiggestellt werden. Um dieser Sachlage Rechnung zu tragen, schlug die Kommission dem Rat am 24. Juni 1967 vor, den in Artikel 1 neuer Fassung der Verordnung Nr. 24 festgesetzten Zeitpunkt erneut auf den 31. Dezember 1968 zu verschieben. Bekanntlich wurde diesem Vorschlag aber nicht entsprochen.

III

Aus diesen Gründen halte ich die Auslegung, welche die Kommission dem streitigen Text gegeben hat, für richtig und meine infolgedessen, daß die Italienische Republik tatsächlich gegen die ihr auferlegte Verpflichtung verstoßen hat. Ich möchte jedoch zwei von der Beklagten für ihre Auffassung vorgebrachte Argumente nicht unbeantwortet lassen, die sie in der mündlichen Verhandlung besonders ausführlich dargelegt hat.

1. Ausgehend von dem Gedanken, daß die Frist in Artikel 1 der Verordnung Nr. 24 nur die Einführung des Kataster-systems, seine rechtliche Einrichtung, nicht seine konkrete Anlegung bedeute, meint die Beklagte, diese Verpflichtung sei durch das Dekret des Präsidenten der Republik vom 29. Dezember 1965 tatsächlich erfüllt worden.

Dieses Vorbringen ist selbstverständlich nicht stichhaltig, wenn man den streitigen Artikel so versteht, wie ich es vorgeschlagen habe. Ich muß aber hinzufügen, daß das Dekret vom 29. Dezember 1965 die These der Beklagten auch dann nicht zu rechtfertigen vermag, wenn von deren jetziger Auslegung des Artikels 1 ausgegangen wird, denn ich glaube mit der Kommission, daß dieses Dekret nicht das Kataster einrichtet, sondern nur den Auftrag zu seiner Einrichtung erteilt.

Dies ergibt sich aus Artikel 1 dieses Dekrets, der wie folgt lautet:

Das in den Verordnungen der EWG vorgesehene staatliche Weinbaukataster … wirdvom Ministerium für Landwirtschaft und Forsten eingerichtet und geführt (è istituito e tenuto dal Ministem dell'agricoltura e delle foreste).

Die beiden Dinge sind somit durch den Wortlaut selbst aufs engste miteinander verbunden, und es scheint mir völlig willkürlich zu sein, in diesem Satz zwei Maßnahmen voneinander zu trennen, nämlich die rechtliche Einführung des Katasters durch den Urheber des Dekrets, die schon mit dessen Erlaß vollzogen wäre, und die Führung des Katasters, die durch diese Behörde dem Landwirtschaftsministerium übertragen worden wäre. In Artikel 2 heißt es dann weiter: Die Arbeiten zur Einrichtung (relative alla istituzione) des Weinbaukatasters obliegen dem Ministerium für Landwirtschaft und Forsten gemeinsam mit dem Zentralen Statistischen Institut. Es heißt nicht die sich an die Einrichtung des Katasters anschließenden Arbeiten, obwohl die Verwendung dieses der Vergangenheit zugewandten Partizips logisch wäre, wenn die Einrichtung bereits mit dem vorangehenden Artikel verwirklicht gewesen wäre.

Hieraus ist zu entnehmen, daß die Ausdrücke istituire und istituzione im Dekret nicht die rechtliche Einführung eines Katastersystems, sondern seine konkrete Verwirklichung betreffen, und in diesem Sinne bereitet das Dekret die Arbeiten lediglich vor und organisiert sie.

Auch die italienischen Behörden maßen dieser Rechtsvorschrift, als sie erging, nur diese Bedeutung bei; das war zu einer Zeit, als sie noch nicht zwischen Einrichtung und Funktionieren, zwischen rechtlicher Einführung und konkreter Anlegung unterschieden. In ihren bereits zitierten Äußerungen vom 1. August 1966, mit denen sie auf die Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 169 antworteten, verwiesen sie auf dieses Dekret, nicht um zu sagen, es richtet das Weinbaukataster ein, sondern es schreibt die Einrichtung des Weinbaukatasters vor (stabilisce l'istituzione del catasto viticolo).

2. Das zweite Argument ist aus der Reihenfolge und Verzahnung der einschlägigen Verordnungen des Rates und der Kommission hergeleitet.

Die Beklagte betont, die ursprüngliche Verordnung des Rates habe die Kommission beauftragt, die Durchführung des streitigen Artikels 1 zu regeln und damit die Einzelheiten des einzurichtenden Katasters zu bestimmen; dies habe die Kommission mit ihren Verordnungen Nr. 143/63 und 26/64 getan. Indem sie aus den nationalen Rechtsordnungen die Rangordnung zwischen parlamentarischen Gesetzen und Durchführungsverordnungen der Exekutive übernimmt, geht die Beklagte davon aus, daß die Verordnung des Rates die primäre Norm darstelle, welche die Mitgliedstaaten verpflichte, das Kataster einzurichten, und ihnen hierfür eine Frist setze, während die Verordnungen der Kommission, die nur den Rang von sekundären oder Durchführungsnormen hätten, nur die konkrete Struktur des Katasters im einzelnen festzulegen hätten. Hieraus sei zu entnehmen, daß die vom Rat festgesetzte Frist nur die rechtliche Einführung des Katasters, nicht seine konkrete Anlegung betroffen habe. Wollte man sich der These der Kommission anschließen, daß die Verordnung diese Verwirklichung im Auge habe, so liefe das darauf hinaus, daß den sekundären Normen ein höherer Rang eingeräumt würde als den primären, denn die tatsächliche Bedeutung der vom Rat festgesetzten Fristen würde von der größeren oder geringeren Schnelligkeit abhängen, mit der die Kommission ihre eigenen Verordnungen erließ.

Hinsichtlich der Möglichkeit, Lösungen des innerstaatlichen Rechts unverändert ins Gemeinschaftsrecht zu übernehmen, sind alle Vorbehalte zu machen, und ich will hier nicht auf das in mancher Hinsicht heikle Problem der Quellen und des Umfangs der Verordnungs-befugnis der Kommission eingehen. Aber für den vorliegenden Fall braucht diese Frage nicht entschieden zu werden. Dieses Organ war durch eine ausdrückliche Delegation dazu ermächtigt, die Durchführungsbestimmungen zu dem streitigen Artikel zu erlassen, was sich tatsächlich mittelbar auf die Dauer der den Mitgliedstaaten effektiv verbleibenden Frist zur Erfüllung ihrer Verpflichtung auswirken konnte. Hätte die Kommission ihrerseits die erforderlichen Maßnahmen nicht innerhalb der ihr selbst vom Rat gesetzten Frist getroffen, so hätte sie sich der in Artikel 175 festgelegten Sanktion ausgesetzt und hätte die Auswirkung ihrer eigenen Fristversäumnis auf den Ablauf der zur Anlegung des Katasters durch einen Mitgliedstaat erforderlichen Arbeiten berücksichtigen müssen, wenn sie Anlaß gehabt hätte, nach Artikel 169 zu beurteilen, ob diesem Mitgliedstaat eine Fristversäumnis vorzuwerfen sei. Aber alle diese Lösungen lassen sich voll und ganz mit der Auslegung vereinbaren, die ich Ihnen für die streitige Bestimmung vorgeschlagen habe, und das Vorbringen der Beklagten erscheint mir nicht stichhaltig.

Im Ergebnis halte ich es für sicher, daß die Verordnung Nr. 24 vom 4. April 1962 in ihrer ursprünglichen Fassung bis zum 30. Juni 1963 die konkrete Anlegung des Katasters vorschrieb. Eine solche Bestimmung war völlig unrealistisch, so daß der Fristablauf auf den 31. Dezember 1964 verschoben werden mußte. Zweifellos war auch diese Frist noch zu kurz, denn die Kommission schlug erfolglos vor, sie, wie es die Italienische Republik beantragt hatte, bis zum 31. Dezember 1968 zu verlängern. Es ist daher verständlich, daß die Kommission in Anwendung ihrer Ermessens-befugnis nach Artikel 169 das eingeleitete Verfahren unterbrochen hat. Es ist auch zu verstehen, daß sie es im Jahre 1969 wiederaufgenommen hat: Die Italienische Republik hatte zu diesem Zeitpunkt mehr als sieben Jahre Zeit gehabt, um das Weinbaukataster einzurichten (wobei ich diesem Ausdruck die Bedeutung beimesse, die er in der Verordnung Nr. 24 hat) und konnte keinen triftigen Entschuldigungsgrund mehr dafür vorbringen, daß sie die Anwendung dieser Vorschrift — wie tatsächlich geschehen — bis heute verzögert hat.

Ich beantrage festzustellen, daß die Italienische Republik durch die Nichteinrichtung des Weinbaukatasters gegen ihre Verpflichtung aus Artikel 1 der Verordnung Nr. 24 in Verbindung mit Artikel 1 der Verordnung Nr. 92/63 des Rates verstoßen hat, und ihr die Kosten aufzuerlegen.