Europäischer Gerichtshof Urteil vom 09.07.1970 – C-26/69

In der Rechtssache 26/69

KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN, vertreten durch ihren Rechtsberater Georges Le Tallec als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter: Emile Reuter, Rechtsberater der Kommission, Luxemburg, 4, boulevard Royal,

Klägerin,

gegen

FRANZÖSISCHE REPUBLIK, vertreten durch ihren außerordentlichen bevollmächtigten Botschafter Renaud Sivan und den bevollmächtigten Gesandten Guy de Lacharrière, Direktor der Rechtsabteilung des Ministeriums für auswärtige Angelegenheiten, als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift: Sitz der französischen Botschaft in Luxemburg,

Beklagte,

wegen Feststellung, daß die Französische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus der Verordnung Nr. 136/66/EWG des Rates vom 22. September 1966 über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Fette verstoßen hat, indem sie die Einfuhr in Tunesien erzeugten Olivenöls aus diesem Lande im Rahmen eines jährlich festgesetzten Kontingents von der Abschöpfung freigestellt hat, erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten R. Lecourt, der Kammerpräsidenten R. Monaco und P. Pescatore (Berichterstatter), der Richter A. M. Donner, A. Trabucchi, W. Strauß und J. Mertens de Wilmars, Generalanwalt: K. Roemer, Kanzler: A. Van Houtte, folgendes

I — Sachverhalt

Artikel 13 Absatz 1 der Verordnung Nr. 136/66/EWG des Rates vom 22. September 1966 über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Fette (Amtsblatt Nr. 172 vom 30. September 1966, S. 3025) sieht bei der Einfuhr nicht raffinierter Olivenöle aus dritten Ländern, wenn der Schwellenpreis höher ist als der cif-Preis, die Erhebung einer Abschöpfung in Höhe des Unterschieds zwischen diesen beiden Preisen vor. Gemäß Artikel 14 Absatz 1 dieser Verordnung wird bei der Einfuhr raffinierter Olivenöle aus dritten Ländern gleichfalls ein Abschöpfungsbetrag erhoben.

Die französische Regierung nahm durch eine im Journal Officiel der Französischen Republik vom 8. Dezember 1966 veröffentlichte Bekanntmachung insbesondere Olivenöl, roh, gereinigt oder raffiniert, mit Ursprung in und Herkunft aus Tunesien in den Grenzen des noch verfügbaren Teils der diesem Lande für das Jahr 1966 oder das Haushaltsjahr 1966/67 eröffneten Zollkontingente von diesen Abschöpfungen aus. In der Bekanntmachung wurde ferner darauf hingewiesen, daß Waren, die im Rahmen der zwischen Frankreich und Tunesien bestehenden Zollpräferenzregelung aus diesem Staat eingeführt werden, nicht zum freien innergemeinschaftlichen Warenverkehr zugelassen werden könnten.

Ein am 19. Januar 1967 im Journal Officiel der Französischen Republik veröffentlichter interministerieller Erlaß setzte das Zollkontingent zum Null-Zollsatz für Olivenöl aus Tunesien für das Jahr 1967 auf 20000 Tonnen fest. Aufgrund einer neuen Bekanntmachung im Journal Officiel vom 2. Juni 1967 waren die in der Verordnung Nr. 136/ 66/EWG vorgesehenen Abschöpfungen auf Einfuhren in Tunesien erzeugten Olivenöls aus diesem Land in den Grenzen des durch den interministeriellen Erlaß vom Januar 1967 für das Jahr 1967 eröffneten Zollkontingents nicht anwendbar.

Durch Schreiben vom 1. August 1967 an den Außenminister der Französischen Republik teilte die Kommission der Europäischen Gemeinschaften der französischen Regierung mit, nach ihrer Auffassung verstoße die abschöpfungsfreie Einfuhr in Tunesien erzeugten Olivenöls aus diesem Lande gegen die Artikel 13 Absatz 1 und 14 Absatz 1 der Verordnung Nr. 136/66/EWG, und forderte die französische Regierung gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag auf, sich hierzu zu äußern.

Durch eine am 12. Januar 1968 im Journal Officiel der Französischen Republik veröffentlichte weitere Bekanntmachung wurde den Importeuren mitgeteilt, die in der Verordnung Nr. 136/66/EWG vorgesehenen Abschöpfungen seien in den Grenzen eines Kontingents von 20000 Tonnen für das Jahr 1968 auf die Einfuhr in Tunesien erzeugten Olivenöls aus diesem Land nicht anwendbar.

Die Kommission hielt die Äußerung, welche die französische Regierung am 3. November 1967 abgab, nicht für zufriedenstellend und gab daher am 3. Mai 1968 gemäß Artikel 169 des Vertrages eine Stellungnahme ab, worin sie zum einen die Feststellung eines Verstoßes der Französischen Republik gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 13 Absatz 1 und 14 Absatz 1 der Verordnung Nr. 136/66/EWG begründete und zum andern die Französische Republik aufforderte, das Erforderliche zu tun, um diesen Verstoß binnen Monatsfrist zu beenden; die Frist könne entsprechend den etwaigen Notwendigkeiten des parlamentarischen Verfahrens verlängert werden.

Nachdem am 3. Januar 1969 im Journal Officiel eine neue Bekanntmachung an die Importeure aus Tunesien veröffentlicht worden war, welche die Maßnahmen des Jahres 1968 für 1969 erneuerte, hat die Kommission mit ihrer am 14. Juni 1969 eingereichten Klageschrift den Gerichtshof mit den der Französischen Republik vorgeworfenen Verstößen gegen die Verordnung Nr. 136/66/EWG befaßt.

II — Verfahren

Das schriftliche Verfahren ist ordnungsgemäß verlaufen. Der Gerichtshof hat auf den Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, von einer Beweisaufnahme abzusehen. Die Parteien haben jedoch innerhalb der gesetzten Frist schriftlich Fragen des Gerichtshofes beantwortet. Sie haben in der Sitzung vom 20. Januar 1970 mündlich verhandelt. Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 17. Februar 1970 vorgetragen.

III — Anträge der Parteien

Die Kommission beantragt,

festzustellen, daß die Französische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 13 Absatz 1 und 14 Absatz 1 der Verordnung Nr. 136/ 66/EWG verstoßen hat, indem sie die Einfuhr in Tunesien erzeugten Olivenöls aus diesem Lande im Rahmen eines jährlich festgesetzten Kontingents von der Abschöpfung freigestellt hat;

der Beklagten die Kosten aufzuerlegen.

Die Französische Republik beantragt,

die Klage der Kommission abzuweisen und festzustellen, daß die Französische Republik nicht gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat;

der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.

IV — Angriffs- und Verteidig[texte_colle] u[texte_colle] ngsmittel der Parteien

A — Zur Qualifizierung des behaupteten Verstoßes

Nach Ansicht der Kommission hat die Französische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus der Verordnung Nr. 136/66/EWG verstoßen, indem sie die Einfuhr in Tunesien erzeugten Olivenöls aus diesem Lande im Rahmen eines jährlich festgesetzten Kontingents von den durch diese Verordnung eingeführten Abschöpfungen freigestellt hat.

Die Französische Republik bestreitet, daß die von der Kommission angeführten Tatsachen einen Verstoß gegen diese Verpflichtungen darstellen.

B — Zur Anwendbarkeit des dem EWG-Vertrag als Anhang beigefügten Protokolls I.7 auf die in der Verordnung Nr. 136/66/EWG vorgesehenen Abschöpfungen

Die Kommission macht geltend, die Französische Republik stütze zu Unrecht ihre Weigerung, bei Einfuhren von Olivenöl aus Tunesien die in der Verordnung Nr. 136/66/EWG vorgesehenen Abschöpfungen zu erheben, auf das Protokoll I.7 über die Waren aus bestimmten Ursprungs- und Herkunftsländern, für die bei der Einfuhr in einen Mitgliedstaat eine Sonderregelung gilt.

Nach diesem Protokoll, das im übrigen den Drittländern keinen Anspruch auf die Beibehaltung von Präferenzregelungen und dem betroffenen Mitgliedstaat nur eine Befugnis einräume, erfordert die Anwendung des EWG-Vertrags u.a. für die Einfuhr von Waren, deren Ursprungs- und Herkunftsland Tunesien ist, nach Frankreich keine Änderung der bei Inkrafttreten dieses Vertrages geltenden Zollregelung.

Nach Meinung der Kommission hat das Protokoll nur den Zweck, die betroffenen Mitgliedstaaten, darunter Frankreich, von der Verpflichtung zur Angleichung ihrer gegenüber bestimmten Drittländern angewandten Zölle an den Gemeinsamen Zolltarif zu entbinden. Da die durch die Agrarmarktregelung eingeführten Abschöpfungen keine Zölle seien, fielen sie nicht in den Anwendungsbereich des Protokolls.

Die Nichtanwendbarkeit des Protokolls I.7 auf die Abschöpfungen ergebe sich aus folgenden Erwägungen :

a) Jede Ausnahmebestimmung sei eng auszulegen und anzuwenden; die einschränkende Auslegung des Protokolls sei insbesondere im Stadium eines einheitlichen Marktes geboten, das bei Olivenöl bereits erreicht sei.

b) Die Bestimmung des Begriffs Zollregelung, die der Rat für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Zollwesens gegeben habe, sei in keiner Weise zwingend; sie habe sich auch fortentwickelt und lasse keine sicheren Schlüsse zu.

Die Praxis des GATT bestätige die Auffassung, daß die Zollregelung nur Zölle und keine anderen Abgaben betreffe.

Man könne dem Ausdruck Zollregelung für die Anwendung des EWG-Vertrags und des Protokolls I.7 nicht den von der Französischen Republik vertretenen Sinn geben. Er umfasse gewiß nicht alle im Zeitpunkt der Aushandlung des Vertrages bekannten Bestandteile der Einfuhrregelung : So zum Beispiel offensichtlich nicht die mengenmäßigen Beschränkungen.

Namentlich aus dem Durchführungsabkommen über die Assoziierung der überseeischen Länder und Hoheitsgebiete mit der Gemeinschaft, das dem EWG-Vertrag beigefügt ist, gehe hervor, daß der Begriff Zollregelung nur die Zölle unter Ausschluß sogar der Abgaben gleicher Wirkung meine. Das Protokoll I.7 verleihe demselben Begriff keinen weiteren Sinn; es gebe keinen Grund, die in diesem Protokoll aufgezählten Drittländer, für die der Vertrag nur eine auf eine etwaige Assoziierung zielende Absichtserklärung enthalte, besserzustellen als die überseeischen Länder und Hoheitsgebiete, deren echte Assoziierung bereits im Vertrag erfolgt sei.

c) Bei der Beurteilung der einzelnen Maßnahmen der Gemeinschaft zur Verwirklichung der gemeinsamen Agrarpolitik seien die Funktion und die besonderen Zwecke der Maßnahmen im Rahmen dieser Politik zu berücksichtigen. Die Abschöpfungen fügten sich als Bestandteil eines gemeinsamen Preissystems in die gemeinsame Agrarpolitik ein und würden damit zu einem wichtigen Instrument dieser Politik :

Die Abschöpfungen gegenüber dritten Ländern würden unter Bezugnahme auf einen politischen Preis (in der Regel den vom Richtpreis abhängenden Schwellenpreis) bestimmt, der selber wieder so festgesetzt werde, wie es den Zielen des Gemeinsamen Marktes entspricht, insbesondere dem Ziel, den Erzeugern eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten, ohne dabei die Notwendigkeit außer acht zu lassen, für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen (Artikel 39 Absatz 1).

Als elastische und mit den Konjunkturschwankungen gekoppelte Schutzmaßnahme stelle die Abschöpfung eine gemeinsame Einrichtung zur Stabilisierung der Einfuhr im Sinne von Artikel 40 Absatz 3 dar; sie habe eine marktregulierende Funktion, da sie umfangreiche Einfuhren zu Preisen unter denen der Gemeinschaft verhindere.

Der politische Preis der Agrarerzeugnisse gelte für die gesamte Gemeinschaft; dies sei die Folge der Notwendigkeit, einen wie ein nationaler Markt vereinheitlichten gemeinsamen Markt zu errichten, in dem die Erzeugnisse frei verkehren können (Artikel 43 Absatz 3 Buchstabe b).

Aus diesem Grundsatz ergebe sich folgerichtig, daß jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft ausgeschlossen werden müsse, wie Artikel 40 Absatz 3 ausdrücklich bestimme.

Nach Artikel 11 der Verordnung Nr. 130/66/EWG über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik müsse jeder Mitgliedstaat an den EAGFL einen Beitrag in Höhe von 90 % der Summe der gegenüber dritten Ländern erhobenen Abschöpfungen abführen, während der verbleibende Teil der Ausgaben des Fonds durch Beiträge nach einem festen Aufbringungsschlüssel gedeckt werde.

d) Wegen dieser spezifischen Funktion der Abschöpfungsregelungen — die im übrigen von der Rechtsprechung des Gerichtshofes unterstrichen werde — sei die Erhebung der Abschöpfungen während der Übergangszeit trotz des im Vertrag vorgesehenen Zollabbaus sogar im Handel zwischen den Mitgliedstaaten geboten, solange noch Preisunterschiede bestehen. Um so mehr müßten die Abschöpfungen gegenüber dritten, nicht an der gemeinsamen Agrarpolitik beteiligten Ländern erhoben werden, ohne daß es darauf ankäme, welche Zollregelung für diese Länder gilt.

e) Die Abschöpfungen seien tragende, wesentliche Bestandteile der gemeinsamen Agrarpolitik und erforderten als solche eine nicht diskriminierende Anwendung. Jede ungerechtfertigte Ausnahme vom Abschöpfungssystem könne die Verwirklichung der gemeinsamen Agrarpolitik nur gefährden. Aus diesem Grunde sei nur die Gemeinschaft in der Lage zu beurteilen, ob und unter welchen Voraussetzungen Befreiungen erteilt werden können.

f) Dieser recht eindeutige Grundsatz werde im übrigen durch die Haltung der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten bei früheren Gelegenheiten insbesondere im Rahmen der Assoziierungsabkommen mit den afrikanischen Staaten und Madagaskar sowie mit Griechenland bestätigt. Diese Haltung unterstreiche deutlich die in der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Abschöpfungen herrschende Auffassung: Wegen ihrer spezifischen Funktion im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik könnten die Abschöpfungen nicht den anderen Zollmaßnahmen gleichgestellt und erst recht nicht in den Begriff der Zollregelung einbezogen werden.

Im Ergebnis ist die Kommission der Meinung, Abschöpfungen fielen nicht in den Anwendungsbereich des Protokolls I.7. Neben dem Wortlaut verbiete dies auch die ratio legis des Protokolls.

Das Protokoll befreie die Mitglied-Staaten nur von der in Artikel 23 des Vertrages festgelegten Verpflichtung, schrittweise den Gemeinsamen Zolltarif einzuführen; dagegen blieben die Mitgliedstaaten allen anderen Vertragspflichten unterworfen, namentlich auf dem Gebiet der gemeinsamen Agrarpolitik. Einziger und ausschließlicher Zweck des Protokolls I.7 sei es gewesen, in bestimmten Fällen Ausnahmen von der automatischen Einführung des Gemeinsamen Zolltarifs zuzulassen.

Die Französische Republik führt aus, für die unabhängigen Länder der Frankenzone habe das Protokoll I.7 nur vorübergehend angewendet werden sollen, denn die endgültige Regelung des Handelsaustauschs zwischen diesen Ländern und der Gemeinschaft habe im Assoziierungsabkommen getroffen werden sollen. Dies gelte seit dem Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der EWG und der Tunesischen Republik, das am 28. März 1968 in Tunis unterzeichnet wurde und am 1. Dezember 1969 in Kraft getreten ist, insbesondere für Tunesien.

In der Sache selbst meint die Französische Republik, es handle sich im vorliegenden Fall um ein jenseits der Wortauslegung der Vorschriften liegendes Problem von Treu und Glauben in den Beziehungen zwischen der Gemeinschaft oder einem ihrer Mitgliedstaaten und einem Entwicklungsland. Die Gemeinschaft und schon vor ihr einige ihrer Mitgliedstaaten hätten gegenüber den Entwicklungsländern eine Verantwortung übernommen. Die Gemeinschaft habe sich verpflichtet, die herkömmlichen Handelsbeziehungen zwischen den Mitgliedstaaten der EWG und den unabhängigen Ländern der Frankenzone beizubehalten und zu intensivieren, ferner zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung dieser Länder beizutragen. Die durch das Protokoll I.7 eingeführte Übergangsregelung habe für die Zeit bis zum Abschluß eines Assoziierungsabkommens namentlich eine Sonderregelung für die Einfuhr bestimmter Waren mit Ursprung in und Herkunft aus diesen Ländern vorgesehen. Das wesentliche Ziel des Protokolls sei daher gewesen, sicherzustellen, daß die Gründung der EWG für die Wirtschaft bestimmter dritter Entwicklungsländer, die vor Inkrafttreten des Vertrages bevorzugte Beziehungen mit ihrem früheren Mutterland hatten, keine größeren Störungen mit sich bringe. Es habe gestattet, in den Beziehungen bestimmter Mitgliedstaaten mit bestimmten dritten Ländern die Anwendung solcher Vertragsbestimmungen, die eine Änderung der bei Inkrafttreten des Vertrages geltenden Zollregelung erfordert hätten, auf die Einfuhren aus diesen dritten Ländern auszusetzen und somit die geltenden besonderen Einfuhrregelungen beizubehalten, sofern hieraus den anderen Mitgliedstaaten kein Schaden entstehen konnte. Das Protokoll habe keineswegs die Agrarerzeugnisse ausnehmen wollen; ganz im Gegenteil habe es jene Ausnahme von den Gemeinschaftsvorschriften im wesentlichen zugunsten dieser Erzeugnisse vorgesehen.

Das Bestreben der Kommission, die Abschöpfungen aus dem Anwendungsbereich des Protokolls auszunehmen und dieses auf Zölle im engeren Sinne zu beschränken, sei unannehmbar. Da Abschöpfungen bei Inkrafttreten des Protokolls noch unbekannt gewesen seien, müsse die Frage, ob sie in die Zollregelung einzubeziehen oder von ihr auszunehmen seien, nach dem Sinn des Protokolls und dem Willen seiner Verfasser beantwortet werden.

a) Die Verfasser des Vertrages und des Protokolls hätten die Kontinuität zwischen den vor dem Zustandekommen des Gemeinsamen Marktes bereits bestehenden bilateralen Präferenzen und den eines Tages abzuschließenden Assoziierungsabkommen wahren wollen. Es habe sicherlich nicht in ihrer Absicht gelegen, Tunesien eine Präferenzregelung einzuräumen, solange für das fragliche Erzeugnis keine gemeinsame Marktorganisation mit Abschöpfungsregelung geschaffen war, ihm dann bei Errichtung dieser Organisation jede Präferenz zu nehmen, um ihm schließlich nach Abschluß des Assoziierungsabkommens aufs neue Vorteile einzuräumen, die den ihm früher auf bilateraler Basis gewährten gleichwertig seien. Das mit dem Protokoll I.7 angestrebte Ziel, nämlich die Beibehaltung einer begrenzten Ausfuhrregelung, würde mißachtet, wenn es möglich wäre, trotz Beibehaltung einer Präferenzzollregelung jede Einfuhr durch die Anwendung des Abschöpfungsverfahrens zu beschränken oder äußerstenfalls sogar zu verhindern.

b) Nähme man Abschöpfungen vom Protokoll I.7 aus, so würde das Protokoll damit für Olivenöl und allgemeiner für alle von einer gemeinsamen Marktorganisation erfaßten Agrarerzeugnisse inhaltslos, denn die Abschöpfungen seien an die Stelle aller früheren Schutzregelungen getreten.

c) Ohne daß behauptet werden solle, Abschöpfungen seien den Zöllen völlig gleichzustellen, sei doch festzuhalten, daß die Erhebung der Abschöpfungen eine Änderung der Zollregelung im Sinne des Protokolls bedeute :

Der im Protokoll verwandte Ausdruck Zollregelung umfasse alle Bestandteile der bei Aushandlung des Vertrages bekannt gewesenen Einfuhrregelung, denn das Protokoll gebe den Mitgliedstaaten unbestreitbar die Möglichkeit, sich in ihren Beziehungen mit einigen ihrer früheren Kolonien den Vertragspflichten völlig zu entziehen.

Das Protokoll stelle nicht nur auf den Begriff der Zollregelung ab, sondern die Präambel enthalte auch den Ausdruck Sonderregelung bei der Einfuhr, der in Absatz 3 des Textes wiederkehre.

Es lasse sich schwerlich bestreiten, daß die bei der Einfuhr eines Erzeugnisses in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats erhobene Abschöpfung Bestandteil der Einfuhrregelung sei.

Die Einführung der Abschöpfungen habe den Begriff der Zollregelung in dem ihm vom Protokoll beigelegten Sinne um ein neues Element der Einfuhrregelung bereichert.

d) Zu dem Vorwurf, sie lege das Protokoll extensiv aus, bemerkt die Französische Republik, da das Protokoll den dritten Ländern keine Rechte gewähre und den Mitgliedstaaten keine Verpflichtungen auferlege, sehe es selbst die Möglichkeit einer restriktiven Anwendung der von ihm zugelassenen Ausnahmen vor und überlasse den Mitgliedstaaten die freie Entscheidung hierüber. Frankreich habe im übrigen dem Protokoll stets nur eine begrenzte Tragweite beigemessen und sich die Aufgabe gestellt, ein gewisses Gleichgewicht zwischen den wesentlichen Interessen der betroffenen dritten Länder und den Erfordernissen des Aufbaus Europas zu wahren.

e) Die internationale Terminologie und Praxis setzten Zollregelung und Zolltarifregelung keineswegs gleich; die vom Rat für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Zollwesens und vom GATT benutzte Terminologie gestatte es, in den Begriff der Zollregelung die verschiedenen Maßnahmen einzubeziehen, die an den Grenzen den Warenverkehr behindern können, indem sie ihn durch die Erhebung von Beträgen belasten, die nach unterschiedlichen Modalitäten berechnet werden, jedoch alle bewirken, daß die Wahl des Verbrauchers durch die gewollte Erhöhung des Preises eingeführter Erzeugnisse beeinflußt wird.

f) Die Auffassung, daß nur die Gemeinschaft beurteilen könne, ob und unter welchen Voraussetzungen Befreiungen von den Abschöpfungen zulässig seien, sei unzutreffend.

Die für diese These angeführten Beispiele aus einigen Assoziierungsabkommen lägen neben der Sache; sie beträfen völlig andere Sachverhalte als die durch das Protokoll I.7 geregelten: Der Vertrag selbst mache hier einen Unterschied, und da es sich um Abkommen mit der Gemeinschaft handle, sei natürlich jede Ausnahmeregelung Sache der Gemeinschaft.

Das im Protokoll vorgesehene System sei ganz anders: Es erfordere keine Änderung der für bestimmte bilaterale Handelsbeziehungen geltenden Zollregelung; bis zum etwaigen Abschluß von Assoziierungsabkommen mit der Gemeinschaft lege es den beteiligten Mitgliedstaaten nur eine Informationspflicht auf; die Kommission könne nur eingreifen, wenn einem Mitgliedstaat Schaden entstehe.

C — Zu den Auswirkungen der von der Französischen Republik gewährten Befreiung

Die Kommission weist im wesentlichen auf folgende Auswirkungen der streitigen Befreiung hin :

a) Das durch die Französische Republik für die zoll- und abschöpfungsfreie Einfuhr von Olivenöl aus Tunesien eröffnete Kontingent von 20000 Tonnen stelle ungefähr 20 % der Gesamteinfuhren der Gemeinschaft dar; die Befreiung des tunesischen Olivenöls von der Abschöpfung gefährde daher die Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Marktorganisation für Olivenöl.

Die Befreiung habe insbesondere folgende Konsequenzen :

Sie erlaube es nicht, den Preis für eingeführtes Olivenöl auf die Höhe des für alle Einfuhren in die Gemeinschaft festgelegten Sohwellenpreises anzuheben; sie führe daher zu einem niedrigeren Marktpreis als dem, der durch die gemeinsame Organisation für die Erzeuger und Verbraucher aller Mitgliedstaaten habe festgesetzt werden sollen.

Wenn der Preis auf dem italienischen Markt während des ganzen Wirtschaftsjahres 1967/68 unter dem Richtpreis gelegen habe, so sei einer der Gründe hierfür das Fehlen von Absatzmöglichkeiten in Frankreich gewesen.

Es sei unrichtig, daß der italienische Angebotspreis für Jungfernöl der Qualitätsstufe Extra, das den französischen Verbrauchergewohnheiten entspreche, höher gewesen sei als der Richtpreis; die italienischen Öle der Stufe Extra seien von besserer Qualität.

Die Befreiung gefährde die Beibehaltung des Richtpreises und könne, da sie die Einfuhren begünstige, zur Bildung von Überschüssen beitragen, die dann auf Kosten des EAGFL abgesetzt werden müßten.

Sie errichte trotz der gemeinsamen Marktorganisation Schranken innerhalb des Gemeinsamen Marktes :

Zum einen sei der französische Markt dem in der Gemeinschaft erzeugten Olivenöl tatsächlich verschlossen, da das Tunesien eröffnete Kontingent für sich allein den duichschnittlichen Jahresbedarf Frankreichs decke;

zum andern stelle die Nichtzulassung des nach Frankreich eingeführten tunesischen Öls zum freien Verkehr ein Hindernis für den freien Warenverkehr dar und erfordere die Beibehaltung von Kontrollen an den Grenzen zwischen den Mitgliedstaaten, was gerade die Negierung eines einheitlichen Marktes bedeute; praktische Schwierigkeiten hätten sich tatsächlich vor allem zwischen Frankreich und Italien ergeben.

Indem die Befreiung in Frankreich zu einem niedrigeren Preisniveau als dem gemäß der Verordnung Nr. 136/66/EWG in den anderen Mitgliedstaaten erreichten führe, bewirke sie eine Diskriminierung zum Nachteil der französischen Erzeuger und zum Vorteil der französischen Verbraucher.

Sie verringere ferner den Anteil an den Einnahmen der Abteilung Garantie des EAGFL, der in 90 % des Abschöpfungsaufkommens der Mitgliedstaaten besteht, um den Teil, der den gegenüber Tunesien nicht erhobenen Abschöpfungen gleichkommt, und erhöhe den nach dem festen Aufbringungsschlüssel berechneten Beitragsanteil der Mitgliedstaaten entsprechend.

Frankreich habe jahrelang einseitig seinen auf 90 % der Abschöpfungen festgesetzten Beitrag zum EAGFL vermindert und dadurch den nach dem festen Aufbringungsschlüssel berechneten der anderen Mitgliedstaaten erhöht. Es sei etwas ganz anderes, wenn die Gemeinschaft selbst auf bestimmte Einnahmen des EAGFL verzichte. Überdies erfordere der von Frankreich gewährte Vorteil seitens der Gemeinschaft einen Abschlag von der Abschöpfung in Höhe von 8,50 Rechnungseinheiten je 100 kg, während die Gemeinschaft in der Verordnung Nr. 1471/69 nur einen Abschlag von 5 Rechnungseinheiten zugestanden habe.

b) Die Freistellung würde ohne jede Rechtfertigung dazu führen, daß Tunesien und die anderen im Protokoll I.7 genannten Länder bessergestellt würden als die enger mit ihren Mutterländern verbundenen überseeischen Länder und Hoheitsgebiete, mit denen bereits aufgrund des EWG-Vertrags eine echte Assoziation bestehe.

c) Gewiß habe die Gemeinschaft durch das Assoziierungsabkommen das tunesische Olivenöl begünstigen wollen; jedoch sei zu bemerken, daß der von der Gemeinschaft eingeräumte Satz eine geringere Vergünstigung bedeute als der rechtmäßig nach dem System des Protokolls I.7 festgesetzte und der rechtswidrig von der Französischen Republik angewandte Satz.

d) Die Unanwendbarkeit des Protokolls auf Abschöpfungen habe nicht zur Folge, daß Agrarerzeugnisse nicht unter den Anwendungsbereich des Protokolls fielen.

Dieses sei vielmehr auf alle industriellen und landwirtschaftlichen Erzeugnisse anwendbar, jedoch nur auf deren Zollregelung. Für die praktische Anwendung ergebe sich keine Schwierigkeit bei Agrarerzeugnissen, solange keine gemeinsame Marktorganisation errichtet sei; außerdem sähen mehrere europäische Marktorganisationen keine Abschöpfungen vor, da der Schutz durch die Zölle des Gemeinsamen Zolltarifs gewährleistet sei.

e) Entgegen der Auffassung der Französischen Republik sei das Gesamtproblem der Wirtschaftsbeziehungen zwischen Frankreich und Tunesien durch die Inkraftsetzung des Assoziierungsabkommens zwischen der EWG und Tunesien nicht endgültig geregelt; das Protokoll I.7 bleibe auf die im Assoziierungsabkommen nicht enthaltenen Erzeugnisse anwendbar, und für die anderen Erzeugnisse sei die Geltung des Protokolls nur ausgesetzt. Es sei daher nicht ohne Interesse für die Gemeinschaft und insbesondere für die vollständige Verwirklichung des Gemeinsamen Marktes, daß der Gerichtshof das umstrittene Protokoll auslege.

Die Französische Republik trägt zu den Auswirkungen der Freistellung für tunesisches Olivenöl folgendes vor :

a) Daß zollfrei aus Tunesien eingeführtes Olivenöl im Falle der Wiederausfuhr in einen anderen Mitgliedstaat nicht als im freien Verkehr befindlich gelten könne, ergebe sich aus Absatz 2 des Protokolls selbst, das eine Gemeinschaftsvorschrift vom gleichen Rang wie die Artikel 38 bis 47 des Vertrages sei.

b) Die gemäß Absatz 4 des Protokolls zulässige Entscheidung der französischen Regierung, tunesisches Olivenöl von der Abschöpfung freizustellen, wäre nur zu beanstanden, soweit sie sich zum Schaden der anderen Mitgliedstaaten auswirkte; ein etwaiger solcher Schaden könne nur im Verhältnis zu dem Schaden beurteilt werden, der dem betroffenen dritten Land durch die Erhebung der Abschöpfungen entstehen würde.

Insoweit sei folgendes hervorzuheben :

Zum einen wirke sich die von Frankreich gewährte Befreiung auf die Wirtschaft der anderen Mitgliedstaaten bei weitem nicht so stark aus, wie die Kommission behaupte: Der italienische Angebotspreis für Jungfernöl der Qualitätsstufe Extra, das den französischen Verbrauchergewohnheiten entspreche, sei höher als der Richtpreis.

Die Abnahme einiger Tausend Tonnen italienischen Olivenöls durch Frankreich hätte keinen bestimmenden Einfluß auf die Preisbildung für ein Erzeugnis haben können, von dem in Italien nahezu 500000 Tonnen auf den Markt kämen.

Die italienischen Marktpreise für Olivenöl hingen vom Preisniveau der Saatöle ab.

Es sei wenig wahrscheinlich, daß Italien die Absicht gehabt habe, einen bedeutenden Exportstrom zum französischen Markt zu lenken, die italienischen Verkäufe in Frankreich seien übrigens von 98 Tonnen im Jahre 1966 auf 1039 Tonnen im Jahre 1968 angestiegen. Das Tunesien eröffnete Kontingent decke nicht den durchschnittlichen Jahresbedarf Frankreichs.

Dieses Kontingent werde nur sehr teilweise ausgenutzt und der dem EAGFL entgangene Gewinn sei daher nur etwa so hoch wie der Vorteil, den Tunesien aus der in Anwendung des Assoziierungsabkommens ergangenen Verordnung Nr. 1471/69 erlangen müsse.

Es sei nicht leicht zu ermitteln, wie sich die Befreiung Tunesiens von der Abschöpfung auf die Einnahmen des EAGFL auswirkt; jedenfalls habe aber die Gemeinschaft mit dem Protokoll I.7 die Folgen einer etwaigen Einnahmenminderung in Kauf genommen.

Die Auswirkung der Aussetzung der Abschöpfung für tunesisches Öl sei so unbedeutend, daß sie während der Erörterungen über die Festsetzung der Richt- und Interventionspreise im Rat nie erwähnt worden sei.

Zum andern könne nicht von den wirtschaftlichen Folgen abgesehen werden, die sich für die im Protokoll genannten Länder — und insbesondere für Tunesien, dem gegenüber das Protokoll unbestreitbar eine Verpflichtung der Gemeinschaft begründe — aus einer Änderung der bei Inkrafttreten des Vertrages bestehenden Handelsbeziehungen mit bestimmten Mitgliedstaaten hätten ergeben können: Ohne die französischen Käufe von Olivenöl würde sich das Handelsbilanzdefizit Tunesiens noch erheblich vergrößert haben, und der Verlust bedeutender Exporteinnahmen würde sich auf die wirtschaftliche Entwicklung dieses Landes in einer dem Geist des Protokolls genau entgegengesetzten Weise ausgewirkt haben.

1 Die Kommission begehrt mit ihrer am 14. Juni 1969 beim Gerichtshof eingegangenen Klageschrift gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag die Feststellung, daß die Französische Republik gegen Verpflichtungen aus der Verordnung Nr. 136/66/EWG des Rates vom 22. September 1966 (Amtsblatt Nr. 172 vom 30. September 1966 S. 3025) über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Fette verstoßen habe, indem sie die Einfuhr in Tunesien erzeugten Olivenöls aus diesem Lande in den Grenzen eines jährlich festgesetzten Kontingents von der Abschöpfung freigestellt hat.

I — Zum Rechtsschutzinteresse

2/3 Vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 136/66 waren die Einfuhren tunesischen Olivenöls nach Frankreich aufgrund des dem Vertrag zur Gründung der EWG als Anhang beigefügten Protokolls über die Waren aus bestimmten Ursprungs- und Herkunftsländern, für die bei der Einfuhr in einen Mitgliedstaat eine Sonderregelung gilt (Protokoll I.7 genannt), von Zöllen freigestellt. Nach der Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Fette durch die erwähnte Verordnung stellte die französische Regierung unter Berufung auf das Protokoll I.7 diese Einfuhren von der Abschöpfung frei.

4/6 Als die ersten diesbezüglichen Maßnahmen im Journal Officiel der Französischen Republik veröffentlicht worden waren, erhob die Kommission mit Schreiben vom 1. August 1967 an den französischen Außenminister Einwände und gab der Beklagten Gelegenheit, sich hierzu gemäß Artikel 169 des Vertrages zu äußern. Nachdem die Geltungsdauer der streitigen Regelung durch eine im Journal Officiel der Französischen Republik veröffentlichte Bekanntmachung verlängert worden war, gab die Kommission am 3. Mai 1968 eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, worin sie einen Verstoß gegen den Vertrag feststellte und dessen Beendigung binnen Monatsfrist verlangte. Dieser Maßnahme der Kommission folgte die Veröffentlichung einer neuen Bekanntmachung im Journal Officiel der Französischen Republik, welche die Geltung der Regelung auf das Jahr 1969 verlängerte.

7/8 Am 1. September 1969 trat ein am 28. März 1969 in Tunis unterzeichnetes Assoziierungsabkommen zwischen der Gemeinschaft und der tunesischen Republik in Kraft (Amtsblatt L 198, S. 1 ff.). Am 23. Juli 1969 wurde zur Durchführung dieses Abkommens die Verordnung Nr. 1471/69/EWG des Rates betreffend die Einfuhr von Olivenöl aus Tunesien (Amtsblatt L 198, S. 93 f.) erlassen.

9/10 Die Klage der Kommission wurde also zu einem Zeitpunkt erhoben, als der der Beklagten zur Last gelegte Verstoß infolge der Ersetzung der in der Französischen Republik geltenden Einfuhrregelung durch die in Artikel 5 des Anhangs 1 zum Assoziierungsabkommen vorgesehene Regelung praktisch beendet worden war. Bei dieser Sachlage muß der Gerichtshof prüfen, ob für diese Klage noch ein ausreichendes Rechtsschutzinteresse besteht; et hat hierbei die Zweckmäßigkeitserwägungen außer Betracht zu lassen, die der von der Kommission nach Artikel 169 erhobenen Klage zugrunde liegen.

11/13 Der Standpunkt der Kommission war bereits vor Erhebung der Klage durch das Schreiben vom 1. August 1967 und die mit Gründen versehene Stellungnahme vom 3. Mai 1968 festgelegt, und die in dieser Stellungnahme bestimmte Frist lief zu einer Zeit ab, als der gerügte Verstoß noch fortbestand. Außerdem ist in einem Briefwechsel, der die Unterzeichnung des Assoziierungsabkommens begleitete, ausdrücklich vorgesehen, daß für die in den Anhängen 1 und 2 zum Abkommen genannten Erzeugnisse — zu denen auch Olivenöl gehört — die Anwendbarkeit des Protokolls I.7 für die Dauer des auf fünf Jahre abgeschlossenen Abkommens nur ausgesetzt ist und wieder eintritt, wenn dieses nicht mehr gilt. Schließlich kann das Interesse an der Klage der Kommission auch wegen der Bedeutung der Probleme nicht in Zweifel gezogen werden, welche die Anwendung des Protokolls I.7 sowohl für die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte als auch für die gemeinsame Handelspolitik aufwirft.

II — Zur Begründetheit

14 Nach Meinung der Kommission hat die Einführung einer insbesondere durch die Erhebung von Abschöpfungen gekennzeichneten gemeinsamen Marktorganisation für Fette durch die Verordnung Nr. 136/66 die Zollregelung beendet, die aufgrund des Protokolls I.7 für Einfuhren aus Tunesien stammenden Olivenöls von dort nach Frankreich galt.

15 Die Beklagte sucht anhand desselben Protokolls, nach seiner Zielsetzung ausgelegt, darzutun, daß trotz der Einführung einer Abschöpfung durch die Verordnung Nr. 136/66 für die genannten Einfuhren bis zum Inkrafttreten der Bestimmungen des Assoziierungsabkommens zwischen der Gemeinschaft und der Tunesischen Republik eine Freistellungsregelung habe beibehalten werden können.

16/17 Das Protokoll I.7 hat den Zweck, bestehende Handelsströme zwischen bestimmten Mitgliedstaaten einerseits und einer Reihe dritter Länder, mit denen diese Mitgliedstaaten traditionell verbunden sind, andererseits zu erhalten. Was insbesondere die unabhängigen Länder der Frankenzone — darunter die Tunesische Republik — anbelangt, so gibt eine dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft beigefügte Absichtserklärung dem Wunsch Ausdruck, die herkömmlichen Handelsströme zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und diesen unabhängigen Ländern beizubehalten und auszuweiten und zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung dieser Länder beizutragen, und bietet diesen Ländern Verhandlungen über den Abschluß von Übereinkünften zur wirtschaftlichen Assoziierung mit der Gemeinschaft an.

18/19 Daraus erhellt, daß die von der Französischen Regierung bekundete Absicht, alles zu vermeiden, was zu einer Verschlechterung der Handelsbeziehungen mit Tunesien auf dem durch die vorliegende Klage betroffenen Sektor hätte führen können, der Zielsetzung sowohl des Protokolls I.7 als auch der erwähnten Absichtserklärung entspricht. Jedoch war dieses Ziel nach Inkrafttreten der Verordnung Nr. 136/66 nur durch Mittel zu erreichen, die der durch die Verordnung geschaffenen neuen Lage entsprachen.

20/23 Die zur Durchführung von Artikel 40 des Vertrages ergangene Verordnung Nr. 136/66 errichtet eine gemeinsame Marktorganisation für Fette, deren Grundlage nach einer ganzen Reihe von Zielen ausgerichtete Preispolitik ist. Diese Ziele betreffen die Höhe der landwirtschaftlichen Einkommen, die Durchführung einer folgerichtigen Erzeugungspolitik, die Wettbewerbsverhältnisse zwischen den verschiedenen Fetten, die Stabilisierung der Märkte sowie die Festlegung einer angemessenen Höhe der Verbraucherpreise. Diese Politik wird durch ein komplexes Interventionssystem verwirklicht, das Ankäufe, Einlagerungen und Verkäufe durch die Interventionsstellen, eine Regelung der Ein- und Ausfuhren durch ein System von Abschöpfungen und Erstattungen sowie in Fällen von Störungen des fraglichen Marktes Maßnahmen zur Wiederherstellung des Gleichgewichts und Schutzmaßnahmen umfaßt. Nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 136/66 ist mit den Vorschriften dieser Verordnung die Erhebung von Zöllen unvereinbar, sofern nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist. Sonach unterscheidet sich das in der Verordnung Nr. 136/66 vorgesehene Interventions- und Schutzsystem nach seiner Zielsetzung und seinen Mitteln von den Zollregelungen, auf die das Protokoll I.7 abstellt.

24/26 Nach dieser Neuregelung, zu der die Ausdehnung der gemeinsamen Agrarpolitik auf den vorliegenden Sektor geführt hat, kann eine Einfuhrabgabenbefreiung, die ohne jeden Bezug auf eine Marktorganisation für eine ausschließlich auf Zölle abstellende Schutzregelung geschaffen wurde, nicht mehr ohne weiteres anwendbar sein. Unter diesen Umständen mußte mit dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 136/66 das Ziel des Protokolls I.7 durch Vorschriften verwirklicht werden, die mit den Grundsätzen der gemeinsamen Marktorganisation für Fette vereinbar waren. Infolgedessen mußte die Ausübung der der Französischen Republik durch das Protokoll I.7 vorbehaltenen Rechte der durch die Verordnung Nr. 136/66 eingeführten neuen Organisationstechnik angepaßt werden.

27 Diese Anpassung konnten, ohne daß die Initiative des Mitgliedstaats, dem die durch das Protokoll I.7 vorbehaltenen Rechte zustehen, ausgeschlossen war, angesichts des Gemeinschaftscharakters der betroffenen Marktorganisation und der sich aus jeder Ausnahme von den Grundsätzen der Verordnung für die gesamte Gemeinschaft ergebenden wirtschaftlichen und finanziellen Folgen nur die für die Verwirklichung der gemeinsamen Agrarpolitik und zur Regelung der Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und dritten Ländern zuständigen Gemeinschaftsorgane vornehmen.

28/30 Es hätten also bei Erlaß der Verordnung Nr. 136/66 ausdrückliche Vorschriften zur Regelung des Problems, das infolge der Auswirkungen der durch die Marktorganisation für Fette geschaffenen neuen Rechtslage auf das französisch-tunesische Protokoll entstanden ist, von der Kommission vorgeschlagen und vom Rat erlassen werden müssen. Solche Vorschriften erscheinen um so notwendiger, als den Verfassern der Verordnung Nr. 136/66 bekannt sein mußte, daß ein Assoziierungsabkommen mit der Tunesischen Republik geplant war, worin die Präferenz für die Olivenöleinfuhren in einem gewissen Umfang beibehalten werden sollte. Unter diesen Umständen hätte sich der Erlaß bestimmter Ausnahmevorschriften zur Verordnung Nr. 136/66 für den Zeitraum zwischen der Einführung der Marktorganisation für Fette und dem Inkrafttreten des Assoziierungsabkommens aufgedrängt.

31/32 Angesichts des Schweigens der Verordnung Nr. 136/66 in diesem Punkt konnte sich die Frage stellen, ob die unveränderte Ausübung der Rechte aus dem Protokoll I.7 zumindest vorübergehend mit den Bestimmungen dieser Verordnung vereinbar sei. Berücksichtigt man die dadurch entstandene unklare Rechtslage, so kann ein Verstoß der Französischen Republik nicht festgestellt werden.

33 Die Klage der Kommission ist daher als nicht hinreichend begründet abzuweisen.

III — Kosten

34/35 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Kommission ist mit ihrem Vorbringen unterlegen.

Aufgrund der Prozeßakten,

nach Anhörung des Berichtes des Berichterstatters,

nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Parteien,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts,

aufgrund des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere seiner Artikel 23, 38 bis 47 und 169, sowie des diesem Vertrag als Anhang beigefügten Protokolls I.7 über die Waren aus bestimmten Ursprungs- und Herkunftsländern, für die bei der Einfuhr in einen Mitgliedstaat eine Sonderregelung gilt,

aufgrund des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft,

aufgrund der Verfahrensordnung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften hat

DER GERICHTSHOF

unter Abweisung aller weitergehenden oder gegenteiligen Anträge für Recht erkannt und entschieden :

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften wird verurteilt, die Kosten des Rechtsstreits zu tragen.